Zaak C‑321/21 P
Ryanair DAC
tegen
Europese Commissie
Arrest van het Hof (Vierde kamer) van 28 september 2023
„Hogere voorziening – Staatssteun – Artikel 107, lid 2, onder b), VWEU – Deense markt voor luchtvervoer – Steun van het Koninkrijk Denemarken aan een luchtvaartmaatschappij in het kader van de COVID-19-pandemie – Tijdelijke kaderregeling inzake staatssteun – Staatsgarantie voor een doorlopende kredietlijn – Besluit van de Europese Commissie om geen bezwaar te maken – Steunmaatregel tot herstel van de schade die één enkel slachtoffer heeft geleden – Evenredigheidsbeginsel en non-discriminatiebeginsel – Vrijheid van vestiging en vrij verrichten van diensten”
1. Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Uitzonderingen – Met de interne markt verenigbare steun – Steunmaatregelen tot herstel van de schade die is veroorzaakt door natuurrampen of andere buitengewone gebeurtenissen – Garantie voor een doorlopende kredietlijn ten gunste van één enkele luchtvaartmaatschappij in het kader van de COVID-19-pandemie – Daaronder begrepen – Garantie die niet alle getroffen luchtvaartmaatschappijen ten goede komt – Irrelevant
[Art. 107, lid 2, b), VWEU]
(zie punten 18‑33)
2. Hogere voorziening – Middelen – Onjuiste beoordeling van de feiten en het bewijsmateriaal – Niet-ontvankelijkheid – Toetsing door het Hof van de beoordeling van de feiten en het bewijsmateriaal – Uitgesloten, behoudens het geval van een onjuiste opvatting – Middel inzake onjuiste opvatting van de feiten – Noodzaak om precies aan te geven welke elementen onjuist zijn opgevat en om aan te tonen welke analysefouten tot die onjuiste opvatting hebben geleid – Vereiste dat de onjuiste opvatting duidelijk uit de processtukken blijkt
[Art. 256, lid 1, tweede alinea, VWEU; Statuut van het Hof van Justitie, art. 58, eerste alinea; Reglement voor de procesvoering van het Hof, art. 168, lid 1, eerste alinea, d)]
(zie punten 53‑59)
3. Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Uitzonderingen – Met de interne markt verenigbare steun – Steunmaatregelen tot herstel van de schade die is veroorzaakt door natuurrampen of andere buitengewone gebeurtenissen – Garantie voor een doorlopende kredietlijn ten gunste van één enkele luchtvaartmaatschappij in het kader van de COVID-19-pandemie – Beoordeling van de evenredigheid in het licht van het bedrag van de steun
[Art. 107, lid 2, b), VWEU]
(zie punten 63‑67, 71‑74)
4. Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Uitzonderingen – Met de interne markt verenigbare steun – Steunmaatregelen tot herstel van de schade die is veroorzaakt door natuurrampen of andere buitengewone gebeurtenissen – Garantie voor een doorlopende kredietlijn ten gunste van één enkele luchtvaartmaatschappij in het kader van de COVID-19-pandemie – Verenigbaarheid van de garantie met de interne markt ondanks het exclusieve karakter ervan – Voorwaarden
(Art. 107 VWEU)
(zie punten 89‑96)
5. Recht van de Europese Unie – Beginselen – Gelijke behandeling – Discriminatie op grond van nationaliteit – Verbod volgens artikel 18 VWEU – Subsidiair karakter daarvan ten aanzien van specifieke non-discriminatiebepalingen in het VWEU – Artikel 107, leden 2 en 3, VWEU, dat voorziet in dergelijke specifieke bepalingen
(Art. 18 en 107, leden 2 en 3, VWEU)
(zie punten 97‑100)
6. Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Uitzonderingen – Met de interne markt verenigbare steun – Steunmaatregelen tot herstel van de schade die is veroorzaakt door natuurrampen of andere buitengewone gebeurtenissen – Garantie voor een doorlopende kredietlijn ten gunste van één enkele luchtvaartmaatschappij in het kader van de COVID-19-pandemie – Steun die met de interne markt verenigbaar is op grond van artikel 107, lid 2, onder b), VWEU – Toetsing van de steun in het licht van het vrij verrichten van diensten en de vrijheid van vestiging – Voorwaarden
[Art. 49, 56 en 107, lid 2, b), VWEU]
(zie punten 118‑124)
7. Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Uitzonderingen – Met de interne markt verenigbare steun – Steunmaatregelen tot herstel van de schade die is veroorzaakt door natuurrampen of andere buitengewone gebeurtenissen – Garantie voor een doorlopende kredietlijn ten gunste van één enkele luchtvaartmaatschappij in het kader van de COVID-19-pandemie – Beoordeling uit het oogpunt van artikel 107, lid 2, onder b), VWEU – Besluit van Commissie waarbij steun verenigbaar met interne markt wordt verklaard zonder dat de formele onderzoeksprocedure wordt ingeleid – Schending van de procedurele rechten van de belanghebbenden – Voorwaarden – Verplichting voor belanghebbende partijen om aan te tonen dat er twijfels bestaan over de verenigbaarheid van de steun met de interne markt
[Art. 107, lid 2, b), VWEU]
(zie punten 131‑140)
8. Steunmaatregelen van de staten – Besluit van de Commissie om geen bezwaar te maken tegen een steunregeling of een steunmaatregel – Motiveringsplicht – Omvang
[Art. 107, lid 2, b), en 296 VWEU]
(zie punten 144‑149)
Samenvatting
In april 2020 hebben het Koninkrijk Denemarken en het Koninkrijk Zweden bij de Europese Commissie twee afzonderlijke steunmaatregelen ten gunste van de luchtvaartmaatschappij SAS AB aangemeld. Beide maatregelen bestonden in een garantie voor een doorlopende kredietlijn van maximaal 1,5 miljard Zweedse kronen (SEK) (hierna: „betrokken maatregelen”). Met deze maatregelen werd beoogd SAS gedeeltelijk te vergoeden voor de schade als gevolg van de annulering of omboeking van haar vluchten na de invoering van reisbeperkingen in het kader van de COVID-19-pandemie.
De aanmelding van de Zweedse steunmaatregel volgde onmiddellijk op de goedkeuring door de Commissie op grond van artikel 107, lid 3, onder b), VWEU(1) van een Zweedse garantieregeling voor leningen die erop gericht was bepaalde luchtvaartmaatschappijen te ondersteunen in de context van de COVID-19-pandemie(2). In dit verband had Zweden bevestigd dat SAS, die moeilijkheden ondervond om in de context van de Zweedse garantieregeling voor leningen bij kredietinstellingen leningen te verkrijgen, steun zou ontvangen ofwel op grond van die regeling, ofwel op grond van de nieuw aangemelde steunmaatregel, maar niet op grond van beide regelingen tegelijkertijd.
Bij besluiten van 15 april 2020(3) en 24 april 2020(4) heeft de Commissie de betrokken maatregelen aangemerkt als staatssteun die overeenkomstig artikel 107, lid 2, onder b), VWEU verenigbaar was met de interne markt. Volgens deze bepaling zijn steunmaatregelen tot herstel van de schade die is veroorzaakt door natuurrampen of andere buitengewone gebeurtenissen, verenigbaar met de interne markt.
De luchtvaartmaatschappij Ryanair heeft beroepen tot nietigverklaring ingesteld tegen die besluiten. Deze werden echter bij twee arresten van het Gerecht verworpen(5).
De door Ryanair tegen deze arresten ingestelde hogere voorzieningen worden afgewezen door het Hof(6), dat in deze context bevestigt dat steunmaatregelen die zijn vastgesteld om een antwoord te bieden op de gevolgen van de COVID-19-pandemie, rechtmatig kunnen worden voorbehouden aan één enkele onderneming, ook al worden de concurrenten van die onderneming ook getroffen door die pandemie.
Beoordeling door het Hof
Om te beginnen bevestigt het Hof de analyse van het Gerecht dat een steunmaatregel die wordt verleend op grond van artikel 107, lid 2, onder b), VWEU en bestemd is om het hoofd te bieden aan een buitengewone gebeurtenis, zoals in het onderhavige geval, beperkt kan zijn tot één enkele onderneming, met uitsluiting van alle andere getroffen ondernemingen.
Het Hof merkt dienaangaande op dat uit de bewoordingen van artikel 107, lid 2, onder b), VWEU, gelezen in het licht van het doel van deze bepaling, geenszins kan worden afgeleid dat enkel steun die zou worden toegekend aan alle ondernemingen die schade hebben geleden ten gevolge van een buitengewone gebeurtenis, verenigbaar kan worden verklaard met de interne markt.
Indien de Commissie naar aanleiding van de toetsing van een steunmaatregel aan die bepaling zou vaststellen dat de selectie van de begunstigde niet in overeenstemming is met het doel om de schade te vergoeden die rechtstreeks voortvloeit uit een buitengewone gebeurtenis en dat die selectie dus beantwoordt aan overwegingen die daar geen verband mee houden, kan die maatregel uiteraard niet verenigbaar met de interne markt worden verklaard.
Het loutere feit dat steun niet aan meerdere mogelijkerwijs door een buitengewone gebeurtenis getroffen ondernemingen, maar slechts aan één enkele onderneming wordt verleend, impliceert echter nog niet dat met deze steun noodzakelijkerwijs andere doelstellingen worden beoogd dan de doelstellingen die met artikel 107, lid 2, onder b), VWEU worden nagestreefd, of dat hij willekeurig wordt toegekend.
In deze context verwerpt het Hof eveneens het argument van Ryanair dat het doel van deze bepaling impliceert dat de betrokken lidstaat als „verzekeraar in laatste instantie” optreedt, waarbij hij aan alle ondernemingen die aan bepaalde buitengewone gebeurtenissen zijn blootgesteld dezelfde bescherming biedt, aangezien uit de bewoordingen of het doel van artikel 107, lid 2, onder b), VWEU geen dergelijke uitlegging kan worden afgeleid.
Het Gerecht heeft dus geen blijk heeft gegeven van een onjuiste opvatting door te oordelen dat de Commissie de steunmaatregelen als verenigbaar met de interne markt in de zin van artikel 107, lid 2, onder b), VWEU kon kwalificeren, ook al kwamen de betrokken maatregelen niet ten goede aan alle ondernemingen die schade hadden geleden door de COVID-19-pandemie.
Anders dan Ryanair stelde, belette de omstandigheid dat de Commissie de Zweedse garantieregeling voor leningen verenigbaar met de interne markt had verklaard op grond van artikel 107, lid 3, onder b), VWEU, haar bovendien niet om de nieuwe door het Koninkrijk Zweden aangemelde garantie verenigbaar met de interne markt te verklaren op grond van artikel 107, lid 2, onder b), VWEU. Een gebeurtenis zoals de COVID-19-pandemie kan namelijk gekwalificeerd worden als een „buitengewone gebeurtenis” in de zin van laatstgenoemde bepaling, en tegelijkertijd als een gebeurtenis die aanleiding geeft tot een „ernstige verstoring van de economie” in de zin van eerstgenoemde bepaling, zodat het VWEU zich er niet tegen verzet dat die bepalingen gelijktijdig worden toegepast, mits aan de respectieve toepassingsvoorwaarden ervan is voldaan.
Vervolgens bevestigt het Hof, in het kader van de evenredigheidstoetsing die het verricht, weliswaar dat op grond van artikel 107, lid 2, onder b), VWEU toegekende individuele steun niet meer mag bedragen dan de verliezen die de begunstigde heeft geleden als gevolg van de betrokken buitengewone gebeurtenis, maar wijst het de grieven van Ryanair van de hand volgens welke het Gerecht rekening had moeten houden met een mogelijke overcompensatie van SAS ten opzichte van de schade die was geleden door de andere luchtvaartmaatschappijen die actief zijn in Zweden en in Denemarken. Wat dat betreft beklemtoont het Hof dat de vraag of, dan wel in hoeverre, andere ondernemingen eveneens schade hebben geleden wegens de COVID-19-pandemie, kennelijk irrelevant is voor de beoordeling van een eventuele overcompensatie ten voordele van SAS. Aangezien het Koninkrijk Denemarken en het Koninkrijk Zweden voorts niet verplicht waren om rekening te houden met alle schade die door de COVID-19-pandemie was veroorzaakt of om steun te bieden aan alle ondernemingen die schade hadden geleden, kan de goedkeuring van de beslissing om uitsluitend aan SAS op artikel 107, lid 2, onder b), VWEU gebaseerde steun toe te kennen, niet afhankelijk worden gesteld van de voorwaarde dat de Commissie bewijst dat alleen die onderneming schade heeft geleden door die pandemie.
Bovendien heeft het Gerecht terecht geoordeeld dat in het geval van steun in de vorm van een garantie op een kredietlijn, het bedrag van de aan de begunstigde verleende steun dat de Commissie in aanmerking moet nemen om uit te maken of er sprake is van overcompensatie, in beginsel overeenkomt met het verschil tussen de aan die begunstigde toegekende rentetarieven met of zonder de garantie op de datum van vaststelling van haar besluit. Bij dit onderzoek mag de Commissie daarentegen geen rekening houden met een eventueel voordeel dat de begunstigde daardoor onrechtstreeks zou hebben genoten, zoals het concurrentievoordeel dat desgevallend voortvloeit uit het feit dat hij de enige begunstigde van de steunmaatregel was.
Het Hof bevestigt eveneens de vaststelling van het Gerecht dat niet kan worden gesteld dat de betrokken maatregelen in strijd zijn met het beginsel van non-discriminatie op de enkele grond dat zij intrinsiek exclusief zijn, aangezien de Unie de lidstaten toestaat individuele steun toe te kennen mits alle in artikel 107 VWEU vastgestelde voorwaarden zijn vervuld.
In dit verband herinnert het Hof eraan dat artikel 107, lid 1, VWEU weliswaar het beginsel formuleert dat maatregelen die de in deze bepaling genoemde kenmerken vertonen, waaronder het vereiste van de selectiviteit ervan, onverenigbaar zijn met de interne markt, maar dat dit niet wegneemt dat de leden 2 en 3 van dat artikel voorzien in een aantal uitzonderingen op dat beginsel. Bijgevolg kan staatssteun die is toegekend om een in deze uitzonderingen erkend doel te bereiken en binnen de grenzen van hetgeen noodzakelijk en evenredig is ter verwezenlijking van dat doel, niet onverenigbaar met de interne markt worden verklaard louter omdat die steun de kenmerken of gevolgen heeft die inherent zijn aan elke steunmaatregel, te weten met name om redenen die verband houden met het selectieve karakter van de steun of met het feit dat deze de mededinging vervalst.
In deze context verwerpt het Hof bovendien de stelling van Ryanair dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door niet het in artikel 18 VWEU neergelegde verbod van discriminatie op grond van nationaliteit toe te passen maar de betrokken maatregelen te toetsen aan artikel 107, lid 2, onder b), VWEU. Volgens vaste rechtspraak kan artikel 18 VWEU namelijk slechts autonoom toepassing vinden in gevallen waarin het Unierecht van toepassing is en waarvoor het VWEU niet in bijzondere discriminatieverboden voorziet. Volgens het Hof vormen de in artikel 107, leden 2 en 3, VWEU vastgestelde afwijkingen dergelijke bijzondere verboden.
Het Gerecht heeft evenmin blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door de grieven van Ryanair inzake schending van de bepalingen inzake het vrij verrichten van diensten en de vrijheid van vestiging af te wijzen. Het Hof wijst er dienaangaande op dat, teneinde aan te tonen dat de betrokken maatregelen een belemmering van de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten opleverden doordat zij alleen ten goede kwamen aan SAS, Ryanair het bewijs had moeten leveren dat deze maatregelen beperkende gevolgen hadden die verder gingen dan die welke inherent zijn aan staatssteun die wordt verleend overeenkomstig de vereisten van artikel 107, lid 2, onder b), VWEU. Ryanair heeft in haar betoog echter alleen maar kritiek geleverd op de keuze van SAS als enige begunstigde van de betrokken maatregelen en op de gevolgen van die keuze, terwijl deze inherent was aan het selectieve karakter van die maatregelen.
Ten slotte verwerpt het Hof het middel waarmee wordt aangevoerd dat het Gerecht de vereisten die gelden voor de motivering van de besluiten van de Commissie om geen bezwaar te maken tegen de betrokken maatregelen, niet in acht heeft genomen. Het wijst bijgevolg de twee hogere voorzieningen van Ryanair in hun geheel af.
1 Volgens deze bepaling kunnen steunmaatregelen die bestemd zijn om de verwezenlijking van een belangrijk project van gemeenschappelijk Europees belang te bevorderen of een ernstige verstoring in de economie van een lidstaat op te heffen verenigbaar worden verklaard met de interne markt.
2 Besluit C(2020) 2366 final betreffende steunmaatregel SA.56812 (2020/N) - Zweden - COVID-19: leninggarantieregeling voor luchtvaartmaatschappijen (PB 2020, C 269, blz. 1).
3 Besluit C(2020) 2416 final van de Commissie van 15 april 2020 betreffende steunmaatregel SA.56795 (2020/N) - Denemarken - Vergoeding van schade die SAS heeft geleden ten gevolge van de COVID-19-pandemie (PB 2020, C 220, blz. 7).
4 Besluit C(2020) 2784 final van de Commissie van 24 april 2020 betreffende steunmaatregel SA.57061 (2020/N) - Zweden - Vergoeding van schade die SAS heeft geleden ten gevolge van de COVID-19-pandemie (PB 2020, C 220, blz. 9).
5 Arresten van 14 april 2021, Ryanair/Commissie (SAS, Denemarken; Covid-19) (T‑378/20, EU:T:2021:194) en Ryanair/Commissie (SAS, Zweden; Covid-19) (T‑379/20, EU:T:2021:195).
6 De hogere voorziening die werd ingesteld tegen het arrest in de zaak T‑379/20 werd verworpen bij het arrest van het Hof in de zaak C‑320/21 P. De hogere voorziening die werd ingesteld tegen het arrest in de zaak T‑378/20 werd verworpen bij arrest van het Hof in de zaak C‑321/21 P.