Zaak C‑45/21

Banka Slovenije

[verzoek van de Ustavno sodišče Republike Slovenije (grondwettelijk hof, Slovenië) om een prejudiciële beslissing]

Arrest van het Hof (Grote kamer) van 13 september 2022

„Prejudiciële verwijzing – Europees Stelsel van centrale banken – Nationale centrale banken – Richtlijn 2001/24/EG – Sanering en liquidatie van kredietinstellingen – Vergoeding van schade die voortvloeit uit de vaststelling van saneringsmaatregelen – Artikel 123 VWEU en artikel 21.1 van Protocol (nr. 4) betreffende de statuten van het Europees Stelsel van centrale banken en van de Europese Centrale Bank – Verbod op monetaire financiering van de lidstaten van de eurozone – Artikel 130 VWEU en artikel 7 van dat Protocol – Onafhankelijkheid – Openbaarmaking van vertrouwelijke informatie

Economisch en monetair beleid – Economisch beleid – Europees Stelsel van centrale banken – Verbod op monetaire financiering – Annulering van financiële instrumenten door een nationale centrale bank in het kader van maatregelen tot sanering van kredietinstellingen – Aansprakelijkheid van die centrale bank, met haar eigen middelen, voor de schending van de regels die zij in acht moet nemen bij de vervulling van die functie – Toelaatbaarheid – Voorwaarde

(Art. 123, lid 1, VWEU; Protocol nr. 4 bij het VEU en het VWEU, art. 14.4, 21.1 en 35.3; verordening nr. 3603/93 van de Raad, art. 1, lid 1; richtlijn 2001/24 van het Europees Parlement en de Raad)

(zie punten 47, 52‑57, 61, 67, 68, 71‑75, 79, dictum 1)
Economisch en monetair beleid – Economisch beleid – Europees Stelsel van centrale banken – Verbod op monetaire financiering – Annulering van financiële instrumenten door een nationale centrale bank in het kader van maatregelen tot sanering van kredietinstellingen – Aansprakelijkheid van die centrale bank, met haar eigen middelen, voor de schade die bepaalde voormalige gekwalificeerde houders van financiële instrumenten uitsluitend hebben geleden ten gevolge van die annulering – Ontoelaatbaarheid – Beperking van de aansprakelijkheid – Geen invloed

(Art. 123, lid 1, VWEU; Protocol nr. 4 bij het VEU en het VWEU, art. 21.1; verordening nr. 3603/93 van de Raad, art. 1, lid 1)

(zie punten 84‑86, 90, dictum 2)
Economisch en monetair beleid – Monetair beleid – Europees Stelsel van centrale banken – Onafhankelijkheid van de nationale centrale banken – Annulering van financiële instrumenten door een nationale centrale bank in het kader van maatregelen tot sanering van kredietinstellingen – Aansprakelijkheid van die centrale bank voor de schade die deze annulering heeft veroorzaakt, ten belope van een bedrag dat afbreuk kan doen aan haar vermogen om haar taken doeltreffend te vervullen – Ontoelaatbaarheid

(Art. 127, lid 2, art. 130 en art. 282, lid 3, VWEU; Protocol nr. 4 bij het VEU en het VWEU, art. 3.1, 7 en 14.4)

(zie punten 95‑101, 104, 106, dictum 3)
Vrijheid van vestiging – Vrij verrichten van diensten – Kredietinstellingen – Sanering en liquidatie van kredietinstellingen – Richtlijn 2001/24 – Prudentieel toezicht op kredietinstellingen – Verplichting om het beroepsgeheim te bewaren – Omvang – Informatie die is verkregen of tot stand is gebracht bij de tenuitvoerlegging van saneringsmaatregelen en die niet het voorwerp is geweest van informatie- of overlegprocedures – Daarvan uitgesloten

(Richtlijn 2001/24 van het Europees Parlement en de Raad, art. 33, richtlijn 2006/48 van het Europees Parlement en de Raad, art. 44‑52, en richtlijn 2013/36 van het Europees Parlement en de Raad, art. 53‑62)

(zie punten 116, 118, 122‑124, dictum 4)

Samenvatting

Naar aanleiding van de wereldwijde financiële crisis heeft Slovenië wettelijke bepalingen vastgesteld waarbij de Banka Slovenije (centrale bank van Slovenië) wordt gemachtigd om bepaalde financiële instrumenten te annuleren wanneer de instandhouding ervan een risico op faillissement van een kredietinstelling met zich meebrengt en het financiële stelsel in zijn geheel bedreigt. ( 1 ) Vervolgens zijn bij een wet twee verschillende en alternatieve regelingen ingevoerd voor de aansprakelijkheid van die bank voor schade die is berokkend aan voormalige houders van geannuleerde financiële instrumenten.

Ten eerste kan de centrale bank van Slovenië aansprakelijk worden gesteld wanneer vaststaat dat de annulering van een financieel instrument geen noodzakelijke maatregel was of dat het beginsel is geschonden op grond waarvan geen enkele schuldeiser slechter af mag zijn dan in het geval van een faillissement. Zij kan zich echter van haar aansprakelijkheid bevrijden door aan te tonen dat zijzelf of de personen die zij heeft gemachtigd om in haar naam op te treden, met de vereiste zorgvuldigheid hebben gehandeld. Ten tweede kunnen natuurlijke personen die houder waren van een inmiddels geannuleerd financieel instrument en van wie het jaarinkomen beneden een bepaalde drempel ligt, van de centrale bank van Slovenië een forfaitaire vergoeding ontvangen.

De wet bepaalt dat de centrale bank van Slovenië de uit de toepassing van deze aansprakelijkheidsregelingen voortvloeiende kosten allereerst moet financieren door bijzondere reserves aan te spreken waaraan sinds 1 januari 2019 de door haar behaalde winst wordt toegevoegd, vervolgens door tot 50 % van haar algemene reserves aan te wenden, en ten slotte door een lening aan te gaan bij de Sloveense autoriteiten.

De centrale bank van Slovenië heeft bij de Ustavno sodišče (grondwettelijk hof, Slovenië) verzocht om de grondwettigheid van de betreffende wet te toetsen. Daarbij voerde zij onder meer aan dat de bij die wet ingevoerde aansprakelijkheidsregelingen onverenigbaar zijn met het Unierecht. Tegen deze achtergrond heeft die rechter het Hof met name gevraagd of deze regelingen verenigbaar zijn met twee fundamentele beginselen die gelden voor het optreden van het Europees Stelsel van centrale banken (ESCB), te weten het verbod op monetaire financiering ( 2 ) en het beginsel dat de centrale banken onafhankelijk zijn ( 3 ).

In zijn arrest oordeelt het Hof (Grote kamer) dat het verbod op monetaire financiering zich niet verzet tegen een aansprakelijkheidsregeling die verband houdt met het feit dat een centrale bank regels voor de vervulling van een haar door het nationale recht toebedeelde functie heeft geschonden, voor zover die centrale bank enkel aansprakelijk wordt gesteld wanneer zijzelf of de personen die zij heeft gemachtigd om in haar naam op te treden, hebben gehandeld op een zodanige wijze dat zij ernstig zijn tekortgeschoten in hun zorgvuldigheidsplicht. Dat verbod verzet zich daarentegen wel tegen een regeling waarbij de annulering van financiële instrumenten op zichzelf reeds leidt tot aansprakelijkheid van een centrale bank. Voorts verzet het onafhankelijkheidsbeginsel zich tegen een aansprakelijkheidsregeling die tot gevolg kan hebben dat een nationale centrale bank aansprakelijk wordt gesteld voor een bedrag dat afbreuk kan doen aan haar vermogen om haar taken doeltreffend te vervullen en dat op bovengenoemde wijze wordt gefinancierd.

Beoordeling door het Hof

In de eerste plaats onderzoekt het Hof of aansprakelijkheidsregelingen als die waarop het verzoek om een prejudiciële beslissing betrekking heeft, verenigbaar zijn met het verbod op monetaire financiering. In dit verband stelt het Hof om te beginnen vast dat de uitvoering van maatregelen ter sanering van kredietinstellingen in de zin van richtlijn 2001/24 geen taak van het ESCB in het algemeen of van de nationale centrale banken in het bijzonder is. Niettemin vertegenwoordigt het ESCB in het Unierecht een originele juridische constructie die nationale instellingen, te weten de nationale centrale banken, en een instelling van de Unie, namelijk de Europese Centrale Bank, bijeenbrengt en nauw doet samenwerken. Nationale centrale banken kunnen in dit zeer geïntegreerde systeem, waarin zij zowel nationale autoriteiten zijn als autoriteiten die handelen in het kader van het ESCB, andere functies vervullen als die welke specifiek worden vermeld in het Protocol betreffende het ESCB en de ECB. ( 4 ) Dergelijke functies worden evenwel vervuld onder hun eigen verantwoordelijkheid en zij zijn ter zake aansprakelijk onder de voorwaarden die worden vastgesteld in het nationale recht. Derhalve staat het aan de betrokken lidstaat om te bepalen onder welke voorwaarden zijn centrale bank aansprakelijk kan worden gesteld wegens de uitvoering van een saneringsmaatregel in de zin van richtlijn 2001/24 ingeval die centrale bank is aangewezen als de autoriteit die bevoegd is om een dergelijke maatregel ten uitvoer te leggen. Bij de uitoefening van deze bevoegdheid dienen de lidstaten evenwel de uit het Unierecht voortvloeiende verplichtingen na te komen.

In dit verband verbiedt het Unierecht de nationale centrale banken om openbaredienstverplichtingen jegens derden te financieren. Het valt niet uit te sluiten dat het feit dat een nationale centrale bank met haar eigen middelen aansprakelijk is wegens de vervulling van een functie die haar door het nationale recht is toebedeeld, kan worden geacht een dergelijke financiering te impliceren. Een dergelijke aansprakelijkheid kan echter niet in alle omstandigheden als een dergelijke financiering worden beschouwd.

Wanneer een nationale centrale bank aansprakelijk is voor de schending van de regels die gelden voor de uitoefening van een functie die haar door het nationale recht is toebedeeld, kan dit in beginsel niet worden geacht een financiering van openbaredienstverplichtingen jegens derden in te houden. In dat geval is de schadeloosstelling van benadeelde derden immers het gevolg van handelingen van deze centrale bank en niet van de nakoming van een reeds bestaande verplichting jegens derden die op de andere overheidsinstanties rust. Bovendien is een dergelijke financiering normaal gesproken niet rechtstreeks het gevolg van maatregelen die door overheidsinstanties zijn getroffen, en stelt zij deze instanties dus in beginsel niet in staat om uitgaven te doen zonder zich iets gelegen te laten liggen aan de aansporing om een gezond begrotingsbeleid te voeren. ( 5 ) Gelet op de hoge mate van complexiteit en spoedeisendheid van de uitvoering van saneringsmaatregelen in de zin van richtlijn 2001/24 kan een nationale centrale bank evenwel enkel in bovengenoemde zin aansprakelijk worden gesteld indien zij op ernstige wijze is tekortgeschoten in haar zorgvuldigheidsplicht.

Daarentegen impliceert een aansprakelijkheidsregeling die in werking treedt om de enkele reden dat de nationale centrale bank een functie heeft vervuld die haar door het nationale recht is toebedeeld, ook al heeft zij volledig voldaan aan de voor haar geldende regels, de financiering van een openbaredienstverplichting jegens derden. Het staat de nationale wetgever immers weliswaar vrij om een vergoeding te waarborgen voor de onvermijdelijke gevolgen van de beslissingen die de centrale bank van de betrokken lidstaat in overeenstemming met de door deze wetgever gemaakte keuzen heeft genomen, maar vastgesteld moet worden dat die wetgever aldus een betalingsverplichting invoert die rechtstreeks voortvloeit uit zijn politieke keuzen en niet uit de wijze waarop de centrale bank haar taken vervult. De betaling van een dergelijke schadeloosstelling door de centrale bank met haar eigen middelen moet dus worden geacht tot gevolg te hebben dat zij in de plaats van de andere overheidsinstanties verplichtingen financiert die krachtens de nationale wetgeving op de openbare dienst rusten, wat in strijd is met het Unierecht.

In de tweede plaats verduidelijkt het Hof de draagwijdte van het beginsel van onafhankelijkheid van de nationale centrale banken wanneer deze aansprakelijk worden gesteld voor een bedrag dat afbreuk kan doen aan hun vermogen om hun taken doeltreffend te vervullen. De invoering van een aansprakelijkheidsregeling die verband houdt met de vervulling van een functie die door het nationale recht is toebedeeld aan een nationale centrale bank, is weliswaar op zichzelf niet onverenigbaar met de onafhankelijkheid van centrale banken, maar de daartoe ingevoerde nationale regels mogen de betrokken centrale bank niet in een situatie brengen die op enigerlei wijze afbreuk doet aan haar vermogen om onafhankelijk een taak van het ESCB te verrichten.

Om deel te nemen aan een van de fundamentele taken van het ESCB, namelijk de uitvoering van het monetair beleid van de Unie, moeten de nationale centrale banken noodzakelijkerwijs reserves vormen. Wanneer aan de algemene reserves van een nationale centrale bank een zodanig bedrag wordt onttrokken dat afbreuk kan worden gedaan aan haar vermogen om haar taken in het kader van het ESCB doeltreffend te vervullen en deze bank bovendien die reserves niet op autonome wijze kan aanvullen omdat al haar winst stelselmatig wordt aangewend voor de vergoeding van de schade die zij heeft veroorzaakt, kan zij in een situatie worden gebracht waarin zij afhankelijk is van de politieke autoriteiten, hetgeen in strijd is met het Unierecht. Dit is met name het geval wanneer een nationale centrale bank in geval van uitputting van financieringsbronnen die verband houden met reserves, wettelijk verplicht is om een lening af te sluiten bij de andere overheden van de lidstaat waartoe zij behoort.

Aangezien een wettelijke regeling als die welke in het hoofdgeding aan de orde is uitgerekend deze kenmerken vertoont, stelt zij de centrale bank mogelijkerwijs bloot aan politieke druk, terwijl artikel 130 VWEU en artikel 7 van het Protocol betreffende het ESCB en de ECB juist tot doel hebben het ESCB te vrijwaren van elke politieke druk, zodat het de bij zijn taken behorende doelstellingen doeltreffend kan nastreven dankzij de onafhankelijke uitoefening van de specifieke bevoegdheden waarover het daartoe krachtens het primair recht beschikt.

( 1 ) Het gaat om saneringsmaatregelen in de zin van richtlijn 2001/24/EG van het Europees Parlement en de Raad van 4 april 2001 betreffende de sanering en de liquidatie van kredietinstellingen (PB 2001, L 125, blz. 15). Het Hof heeft reeds tweemaal uitspraak gedaan in een context die verband houdt met die Sloveense saneringsmaatregelen en de uitvoering daarvan, zij het over kwesties die sterk verschillen van die welke in de onderhavige zaak aan de orde zijn [Arresten van 19 juli 2016, Kotnik e.a. (C‑526/14, EU:C:2016:570), en 17 december 2020, Commissie/Slovenië (Archief van de ECB) (C‑316/19, EU:C:2020:1030)].

( 2 ) Dit verbod wordt vermeld in artikel 123 VWEU en in artikel 21 van het Protocol (nr. 4) betreffende de statuten van het Europees Stelsel van centrale banken en van de Europese Centrale Bank (hierna: „Protocol betreffende het ESCB en de ECB”).

( 3 ) Dit beginsel vloeit voort uit artikel 130 VWEU en artikel 7 van het Protocol betreffende het ESCB en de ECB.

( 4 ) Overeenkomstig artikel 14.4 van het Protocol betreffende het ESCB en de ECB.

( 5 ) In strijd met de doelstelling van artikel 123, lid 1, VWEU.