1.

Deze (gevoegde) verzoeken om een prejudiciële beslissing bieden het Hof ( 2 ) de gelegenheid om de draagwijdte te verduidelijken van de regeling inzake het Europees rekeningenstelsel 2010, dat is vastgesteld bij verordening (EU) nr. 549/2013 ( 3 ). De verzoeken moeten in het bijzonder licht werpen op de volgende vragen:

2.

In artikel 1 wordt bepaald:

„1.   Bij deze verordening wordt het Europees rekeningenstelsel 2010 (‚het ESR 2010’ of ‚het ESR’) vastgesteld.

2.   Het ESR 2010 voorziet in:

[…]

4.   Deze verordening verplicht de lidstaten er niet toe om ook voor hun eigen behoeften de rekeningen overeenkomstig het ESR 2010 op te stellen.”

3.

In hoofdstuk 1 („Algemene kenmerken en grondbeginselen”) van bijlage A (ESR 2010) is bepaald:

[…]

[…]”

4.

In hoofdstuk 2 („Eenheden en indeling van eenheden”) van deze bijlage (ESR 2010) is vermeld:

„[…]

[…]

[…]

Overheid (S.13)

[…]”

5.

In hoofdstuk 20 („Overheidsrekeningen”) van deze bijlage is bepaald:

„[…]

[…]”

6.

Artikel 1 luidt:

„In deze richtlijn worden gedetailleerde voorschriften vastgesteld voor de kenmerken van de begrotingskaders van de lidstaten. Die voorschriften zijn noodzakelijk om te waarborgen dat de lidstaten de verplichtingen om overeenkomstig het VWEU buitensporige overheidstekorten te vermijden, naleven.”

7.

In artikel 2 is bepaald:

„Voor de toepassing van deze richtlijn gelden de definities van ,overheid’, ‚tekort’ en ‚investeringen’ die zijn neergelegd in artikel 2 van het aan het VEU en het VWEU gehechte protocol (nr. 12) betreffende de procedure bij buitensporige tekorten.[ ( 5 )] De definitie van subsectoren van de overheid die is neergelegd in punt 2.70 van bijlage A bij verordening (EG) nr. 2223/96 is van toepassing.

Daarnaast is de volgende definitie van toepassing:

‚begrotingskader’: het samenstel van regelingen, procedures, regels en instellingen dat aan het voeren van het begrotingsbeleid door de overheid ten grondslag ligt, en met name:

[…]

[…]”

8.

In artikel 3, lid 1, wordt bepaald:

„Wat de nationale stelsels voor overheidsboekhouding betreft, beschikken de lidstaten over stelsels voor overheidsboekhouding die volledig en coherent alle subsectoren van de overheid bestrijken en die de informatie bevatten die nodig is voor het genereren van transactiegegevens ter voorbereiding van op de ESR 95-norm gebaseerde gegevens. Deze stelsels voor overheidsverslaggeving zijn aan interne controle en onafhankelijke audits onderworpen.”

9.

Artikel 2 van verordening (EU) nr. 473/2013 ( 6 ) bepaalt:

„1.   Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:

2.   De definities van ,de sector overheid’ en van ,subsectoren van de sector overheid’, als vastgelegd in punt 2.70 van bijlage A bij verordening (EG) nr. 2223/96 van de Raad van 25 juni 1996 inzake het Europees systeem van nationale en regionale rekeningen in de Gemeenschap zijn tevens van toepassing op deze verordening.

[…]”

10.

Artikel 5 luidt:

„1.   De lidstaten beschikken over onafhankelijke instanties die toezicht houden op de inachtneming van:

[…]”

11.

Artikel 1 van wet nr. 196/2009 ( 7 ) luidt:

„1.   Overheidsinstellingen dragen bij tot de verwezenlijking van de begrotingsdoelstellingen die op nationaal niveau overeenkomstig de door de Europese Unie vastgestelde procedures en criteria zijn geformuleerd, en zij dragen de daaruit voortvloeiende verantwoordelijkheden. […]

2.   […] Onder overheidsinstellingen worden met ingang van het jaar 2012 verstaan […] de lichamen en de personen die voor statistische doeleinden door het [Istituto Nazionale di Statistica (nationaal bureau voor de statistiek, Italië; hierna: ‚ISTAT’] zijn opgenomen in de lijst […] die is bekendgemaakt […] in de Gazzetta Ufficiale van de Italiaanse Republiek […], zoals nadien geactualiseerd overeenkomstig lid 3 van het onderhavige artikel, op basis van de definities in de specifieke regelingen van de Europese Unie […].

3.   Het ISTAT stelt elk jaar een besluit vast waarin wordt bepaald welke lichamen en personen worden aangemerkt als overheidsinstelling in de zin van lid 2. Dit besluit wordt uiterlijk op 30 september in de Gazzetta Ufficiale bekendgemaakt.

[…]”

12.

Volgens artikel 2, lid 1, onder a), van wet nr. 243/2012 ( 8 ) wordt verstaan onder „‚overheidsinstellingen’: de instellingen die worden geïdentificeerd door middel van de procedures en handelingen die in overeenstemming met het recht van de Europese Unie zijn vastgelegd in de regelgeving inzake overheidsboekhouding en -financiën en die zijn ingedeeld in de subsectoren van de centrale overheid, de lokale overheid en de nationale socialezekerheidsorganen”.

13.

Overeenkomstig artikel 20 is de Corte dei conti (rekenkamer, Italië) verantwoordelijk voor de latere controle op het begrotingsbeheer van de overheidsinstellingen met het oog op de coördinatie van de overheidsfinanciën en het begrotingsevenwicht, volgens de wettelijk voorgeschreven vorm en wijze.

14.

In artikel 30 („Uitvoering van de niet rechtstreeks toepasselijke bepalingen van richtlijn 2011/85/EU en verordening nr. 473/2013”), lid 1, van wet nr. 161/2014 ( 9 ) is bepaald dat de Corte dei conti, teneinde volle werking te verlenen aan de niet rechtstreeks toepasselijke delen van richtlijn 2011/85 en verordening nr. 473/2013, wat het toezicht op de naleving van de begrotingsregels betreft, nagaat of de begrotingsgegevens van de overheidsinstellingen stroken met de boekhoudkundige regelgeving.

15.

Artikel 11, lid 6, onder b), van de Codice della giustizia contabile ( 10 ), zoals gewijzigd bij wetsbesluit nr. 137/2020, omgezet in wet nr. 176/2020 ( 11 ), schrijft voor:

„De verenigde kamers [van de Corte dei conti] beslissen, in bijzondere samenstelling, op grond van hun exclusieve bevoegdheid op het gebied van de overheidsboekhouding, in enige aanleg in zaken […] betreffende de toekenning van de status van overheidsinstelling door het ISTAT, uitsluitend voor de toepassing van de nationale regeling inzake de beteugeling van overheidsuitgaven.” ( 12 )

16.

Op 30 september 2020 heeft het ISTAT Ferrovienord SpA en de Federazione Italiana Triathlon (hierna: „FITRI”) op de lijst geplaatst van overheidsinstellingen (hierna: „ISTAT-lijst 2020”) die worden opgenomen in de geconsolideerde winst- en verliesrekening van de Italiaanse Staat. ( 13 )

17.

Ferrovienord en de FITRI hebben bij de Corte dei conti beroep ingesteld tegen dit besluit, waarbij zij verzochten om nietigverklaring ervan. Volgens hen was niet voldaan aan de voorwaarden voor plaatsing op de ISTAT-lijst 2020.

18.

Het ISTAT heeft zich tegen dat beroep verzet met het betoog dat verzoeksters terecht op de lijst zijn geplaatst. De Procura generale della Corte dei conti (parket-generaal van de rekenkamer, Italië) heeft verzocht dat een prejudiciële vraag zou worden gesteld over de grondwettigheid van artikel 23 quater van wetsbesluit nr. 137/2020. ( 14 )

19.

De Corte dei conti heeft gelast het Ministero dell’Economia e delle Finanze (Ministerie van Economie en Financiën, Italië) in het geding te roepen en heeft er daarnaast op gewezen dat de nieuwe regeling mogelijk niet verenigbaar is met het Unierecht. De partijen is verzocht om een standpunt in te nemen ten aanzien van dit specifieke aspect.

20.

Volgens de Corte dei conti:

21.

De wetswijziging van 2020 heeft geleid tot een absoluut bevoegdheidsgebrek, en bijgevolg tot een lacune in de bescherming, met betrekking tot de precieze vaststelling welke entiteiten onder sector S.13 (niet-territoriale overheidsinstellingen) vallen en, bijgevolg, met betrekking tot de begrotingssaldi, waardoor het nuttige effect van ESR 2010 en richtlijn 2011/85 wordt belemmerd. Via de ISTAT-lijst bepaalt de Italiaanse Staat de werkingssfeer van het ESR 2010, mede met het oog op de regeling van artikel 126 VWEU en Protocol nr. 12 betreffende buitensporige tekorten.

22.

Volgens de Corte dei conti is het beginsel van loyale samenwerking (artikel 4 VEU) geschonden en wordt de door het ISTAT als overheidsinstellingen geclassificeerde entiteiten de mogelijkheid ontzegd om beroep in te stellen tegen die classificatie, in strijd met artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”).

23.

Die rechter voegt daaraan toe dat zelfs indien werd aangenomen, zoals het ISTAT en het ministerie van Economie en Financiën hebben aangevoerd, dat de algemene bevoegdheid van de bestuursrechter door de nieuwe regeling wordt uitgebreid, het onzeker blijft of die regeling:

24.

Binnen deze context verzoekt de Corte dei conti het Hof om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

25.

De verzoeken om een prejudiciële beslissing zijn bij de griffie van het Hof ingekomen op 9 juni 2021. Behandeling volgens de versnelde procedure werd geweigerd.

26.

Ferrovienord, de FITRI, het bureau van de openbare aanklager bij de Corte dei conti, de Italiaanse regering en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Zij hebben alle deelgenomen aan de terechtzitting op 19 oktober 2022.

27.

Zoals reeds aangegeven, hebben de prejudiciële vragen betrekking op de verenigbaarheid met het Unierecht van één bepaling (hierna: „bestreden bepaling”) van de Italiaanse wetgeving, te weten artikel 23 quater, lid 2, van wetsbesluit nr. 137/2020.

28.

Krachtens die bepaling vindt het toezicht door de Corte dei conti op de besluiten van het ISTAT betreffende de classificatie van „institutionele eenheden” als „overheid”„uitsluitend voor de toepassing van de nationale regeling inzake de beteugeling van overheidsuitgaven” plaats. De cursief gedrukte passage is aan het wetboek begrotingsrecht toegevoegd bij wetsbesluit nr. 137/2020.

29.

De Italiaanse regering is van mening dat de verwijzende rechter de bestreden bepaling verkeerd uitlegt door te stellen dat deze het rechterlijke toezicht op de besluiten van het ISTAT inzake de plaatsing van entiteiten op de lijst van overheidsinstellingen wegneemt.

30.

Volgens de Italiaanse regering strekt deze bepaling er enkel toe het toezicht opnieuw bij de bestuursrechters te leggen, waarbij de Corte dei conti verantwoordelijk blijft voor de rechterlijke toetsing van de rechtsgevolgen van de opname van deze institutionele eenheden in de ISTAT-lijst.

31.

Het Hof is niet bevoegd om in het kader van een prejudiciële verwijzing uitlegging te geven aan regels van het interne recht. Het staat uitsluitend aan de nationale rechter om de juiste strekking van nationale wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vast te stellen. ( 19 )

32.

Het Hof kan echter wel uitlegging geven aan regels van het Unierecht, naargelang van deze of gene uitlegging van het interne recht. Dat is met name het geval wanneer de verwijzende rechter, zoals hier het geval is, zich schaart achter de argumenten van de „verwerende overheidsinstellingen” (te weten de Italiaanse regering), als stelling die zou kunnen slagen. ( 20 )

33.

Eerst moet worden geanalyseerd of de instantie die deze twee prejudiciële verzoeken aan het Hof richt een „rechterlijke instantie van een der lidstaten” is in de zin van artikel 267 VWEU.

34.

Het Hof heeft verzoeken om een prejudiciële beslissing niet-ontvankelijk verklaard die werden ingediend door regionale controlekamers van de Italiaanse Corte dei conti die als administratieve overheden handelden ( 21 ), of door de Corte dei conti in het kader van diverse procedures voor de controle achteraf van het financieel beheer van diverse overheidsinstanties ( 22 ).

35.

Het Hof heeft in gevallen als het onderhavige echter wel een antwoord gegeven op verzoeken van de Corte dei conti om een prejudiciële beslissing in het arrest FIG en FISE ( 23 ), zonder diens hoedanigheid van „rechterlijke instantie” ter discussie te stellen.

36.

In deze zaak moet deze instantie zich uitspreken over een geschil bij de uitoefening van de rechterlijke taken die haar bij de Italiaanse wetgeving zijn toegekend, en niet van haar taken bestaande in de controle achteraf. Het voorwerp van het geding houdt net verband met de reikwijdte van haar rechterlijke taken na de beperking die daaraan werd gesteld bij artikel 23 quater van wetsbesluit nr. 137/2020.

37.

Ter terechtzitting is verduidelijkt dat de rechterlijke bevoegdheid van de Corte dei conti met de wetswijziging niet wordt geschrapt, maar louter wordt ingeperkt: die instantie kan de ISTAT-lijsten tegenwoordig niet erga omnes nietig kan verklaren, maar kan deze in een concreet geding buiten toepassing laten, waarbij de werking beperkt is tot de verzoekende entiteit wat de nationale regeling tot beteugeling van de overheidsuitgaven betreft.

38.

De Corte dei conti oefent kortom rechterlijke taken uit in het kader waarvan hij het Hof om een prejudiciële beslissing kan verzoeken, indien hij zich moet uitspreken over geschillen zoals die welke aanleiding hebben gegeven tot deze prejudiciële verwijzingen.

39.

De Italiaanse regering verzet zich op basis van de eerder uiteengezette argumenten ( 24 ) tegen de ontvankelijkheid van de eerste en de tweede prejudiciële vraag en tegen punt a) van de derde prejudiciële vraag, omdat deze uitgaan van de „verkeerde veronderstelling dat het, na de wijziging van artikel 11 van het wetboek begrotingsrecht, niet langer mogelijk zal zijn om zich tot een nationale rechter te wenden om de juiste samenstelling van de S13-lijst van het ISTAT te betwisten”.

40.

Deze tegenwerping kan niet worden aanvaard:

41.

Het Hof kan de verwijzende rechter, kortom, met de informatie die beschikbaar is over het Italiaanse interne recht een bruikbaar antwoord verstrekken door uitlegging te geven aan verordening nr. 549/2013, richtlijn 2011/85 en verordening nr. 473/2013.

42.

De verwijzende rechter wenst te vernemen of de bestreden nationale bepaling verenigbaar is met de rechtstreekse toepasselijkheid van verordening nr. 549/2013 en met de nuttige werking van die verordening en van richtlijn 2011/85.

43.

Om die vraag te beantwoorden, moeten mijns inziens eerst de volgende aspecten worden geanalyseerd: a) de verbindende kracht en de mogelijke rechtstreekse werking van de verplichtingen tot doorgifte van boekhoudgegevens door de lidstaten aan de Commissie, zoals vastgesteld in verordening nr. 549/2013, en b) of bij richtlijn 2011/85 uitsluitend verplichtingen zijn opgelegd aan statistische autoriteiten en regeringen, maar niet aan andere overheidsinstanties, en of die richtlijn rechten en plichten inhoudt voor particulieren en rechtstreekse werking kan hebben.

44.

De mogelijke afwezigheid van rechterlijke toetsing, die de Corte dei conti eveneens aanhaalt in deze twee prejudiciële vragen, zal ik behandelen in mijn analyse van de derde prejudiciële vraag.

45.

De discipline die buitensporige overheidstekorten verbiedt ( 26 ) wordt toegepast door middel van een procedure waarbij de Commissie en de Raad betrokken zijn. In die procedure wordt de begrotingssituatie van de lidstaten en de hoogte van hun overheidsschuld bewaakt.

46.

Om dit toezicht te verzekeren, moet de Unie over betrouwbare statistieken ( 27 ) beschikken met betrekking tot de economische situatie van de lidstaten, met name hun overheidstekort en overheidsschuld.

47.

De bevoegdheden van de Commissie om statistische gegevens te verifiëren, zijn uitgebreid bij verordening (EG) nr. 479/2009 ( 28 ), waarin de verplichting van de lidstaten om de Commissie in kennis te stellen van de omvang van hun overheidstekorten en overheidsschulden is geconcretiseerd (artikel 3 van Protocol nr. 12 betreffende buitensporige tekorten) en bepaalde toezichtsbevoegdheden aan Eurostat zijn verleend ( 29 ) met betrekking tot de door de lidstaten verstrekte statistische gegevens.

48.

De uitvoering van de kennisgevingsplicht vereist, als noodzakelijk element om de homogeniteit te waarborgen, het gebruik van een uniforme nomenclatuur die gemeenschappelijk is voor de gehele Unie. Momenteel is die nomenclatuur het ESR 2010, waarop verordening nr. 479/2009 is afgestemd.

49.

Het ESR 2010 is in beginsel van toepassing op alle wetgevingshandelingen van de Unie waarin naar het ESR of naar de definities daarvan wordt verwezen. Toch zijn de lidstaten niet verplicht om ook voor hun eigen behoeften de rekeningen overeenkomstig het ESR 2010 op te stellen (artikel 1, leden 3 en 4, van verordening nr. 549/2013).

50.

Volgens verordening nr. 549/2013 moeten de lidstaten de Commissie (Eurostat) de in bijlage B opgenomen rekeningen en tabellen verstrekken binnen de voor iedere tabel voorgeschreven termijn (artikel 3, lid 1) en beoordeelt Eurostat de kwaliteit van de ingediende gegevens (artikel 4, lid 4).

51.

Zoals het Hof heeft geoordeeld, wordt „met het ESR 2010 ten behoeve van de burgers van de Unie en van de Unie als zodanig een referentiekader vastgesteld dat bestemd is voor de opstelling van de rekeningen van de lidstaten. Die rekeningen moeten worden opgesteld op basis van dezelfde, niet voor verschillende uitlegging vatbare beginselen, zodat vergelijkbare resultaten kunnen worden verkregen”. ( 30 )

52.

Meer concreet moeten de lidstaten sector S.13 (overheid) vaststellen overeenkomstig punt 2.111 van bijlage A bij het ESR 2010 ( 31 ), door deze onder te verdelen in vier subsectoren, waarin de overeenkomstige institutionele eenheden worden ondergebracht. Zij moeten de boekhoudgegevens van die entiteiten verzamelen en opstellen overeenkomstig de methode van het ESR 2010 om ze door te geven aan de Commissie.

53.

Om de juiste toepassing van het ESR 2010 op sector S.13 te garanderen, voorziet de Unieregeling in diverse controlemechanismen voor de betrekkingen tussen Eurostat en de lidstaten (in het bijzonder hun nationale instituten voor de statistiek):

54.

De Commissie voert aan ( 32 ) dat de juiste classificatie van institutionele eenheden in sector S.13 wordt verzekerd door deze controlemechanismen. Met deze mechanismen garandeert Eurostat dat de lidstaten hun verplichting nakomen om overeenkomstig het ESR 2010 boekhoudgegevens te verzamelen en door te geven die van voldoende kwaliteit zijn.

55.

Derhalve, zo voegt de Commissie daaraan toe:

– kan Eurostat bij een eventuele onjuiste classificatie door de nationale autoriteiten van een institutionele eenheid in de sector overheid de fout rechtzetten en de juiste gegevens bekendmaken;

– worden bij verordening nr. 549/2013 alleen verplichtingen tot mededeling van statistische gegevens opgelegd aan de nationale autoriteiten, met name de nationale instituten voor de statistiek, maar niet aan particulieren.

56.

Uit het voorgaande leidt de Commissie af dat verordening nr. 549/2013 niet rechtstreeks kan worden ingeroepen door particulieren. Institutionele eenheden (zoals Ferrovienord en de FITRI) die van mening zijn dat zij door het ISTAT onterecht zijn ingedeeld in sector S.13 zouden derhalve niet tegen de besluiten van dat bureau kunnen opkomen met het betoog dat die besluiten niet verenigbaar zijn met verordening nr. 549/2013. Zij kunnen alleen aanvoeren dat de Italiaanse interne regeling is geschonden.

57.

Het standpunt van de Commissie kan mij niet overtuigen.

58.

Ten eerste is verordening nr. 549/2013 hoe dan ook van toepassing in gedingen zoals dit, zij het rechtstreeks, zij het door onvoorwaardelijke verwijzing in het Italiaanse interne recht. Het Hof is bevoegd om er uitlegging aan te geven, ook in louter interne situaties, wanneer „de bepalingen van dat [Unierecht] van toepassing zijn op grond van de nationale wettelijke regeling, waarin ten aanzien van situaties waarvan alle aspecten zich binnen één lidstaat afspelen, is gekozen voor dezelfde aanpak als in het Unierecht”. ( 33 )

59.

De verwijzende rechter geeft een afdoende toelichting bij de toepassing van de statistische regeling van de Unie op de betrekkingen tussen de Italiaanse autoriteiten en de nationale entiteiten ten gevolge van de verwijzing in het Italiaanse recht.

60.

In de gedingen die tot deze twee prejudiciële verwijzingen hebben geleid, classificeert het ISTAT Ferrovienord en de FITRI als overheidsinstellingen en plaatst het hen op de ISTAT-lijst 2020. Daarmee past het specifieke bepalingen van verordening nr. 549/2013 toe, en aan deze plaatsing op de lijst zijn rechtsgevolgen verbonden voor voornoemde entiteiten.

61.

Ten tweede moet een onderscheid worden gemaakt tussen twee stellingen die evenwel tot dezelfde oplossing leiden.

62.

Wanneer het ISTAT, in zijn hoedanigheid van Italiaanse autoriteit voor de statistiek, vaststelt welke autoriteiten in sector S.13 moeten worden opgenomen, past het de nomenclatuur van het ESR 2010 en daarmee verordening nr. 549/2013 toe.

63.

De entiteiten waarop deze besluiten van het ISTAT, in het kader waarvan verordening nr. 549/2013 wordt toegepast, betrekking hebben, kunnen, indien zij volgens het interne recht daartoe gerechtigd zijn, bij de nationale rechters beroep instellen tegen deze besluiten indien zij van mening zijn dat het ISTAT deze ten onrechte heeft vastgesteld.

64.

Institutionele eenheden die bevoegd zijn om bij de nationale rechters beroep in te stellen, kunnen met andere woorden de regels van verordening nr. 549/2013 inroepen om aan te voeren dat het ISTAT het ESR 2010 verkeerd heeft toegepast.

65.

Bij het instellen van de respectieve beroepen tegen de besluiten van het ISTAT, kan verordening nr. 549/2013 kortom zowel worden ingeroepen wanneer de verwijzende rechter Ferrovienord en de FITRI als particuliere entiteiten aanmerkt, als wanneer hij hen als overheidsinstanties aanmerkt.

66.

Het Hof heeft impliciet aanvaard dat verordening nr. 549/2013 van toepassing is op en rechtstreekse werking heeft in gedingen met betrekking tot de kwalificatie van diverse entiteiten in de respectieve hoofdstukken van bijlage A bij die verordening:

67.

De entiteiten (institutionele eenheden) van een lidstaat, en niet alleen de statistische autoriteiten van die lidstaat, ondervinden de gevolgen van de toepassing van de ESR 2010-regels door laatstgenoemde autoriteiten. ( 37 ) Zowel de verwijzende rechter als de Italiaanse regering ( 38 ) erkent dat plaatsing op de ISTAT-lijst 2020 betekent dat de betrokken rechtspersoon de nationale regeling tot beteugeling van de overheidsuitgaven zal moeten naleven.

68.

Het ESR 2010 bevat weliswaar de regels voor de statistieken van overheidsinstanties, maar houdt ook rekening met de economische activiteit van particulieren, wier rechtssituatie kan worden beïnvloed door de overeenkomstige kwalificaties van het ISTAT.

69.

Daarom kan om het even welke particuliere institutionele eenheid de relevante punten van de ESR 2010-nomenclatuur rechtstreeks aanvoeren opdat een nationale rechter beslist of de nationale autoriteiten deze punten bij de indeling van de institutionele eenheid naar behoren hebben toegepast. Evenzo kan een overheidsinstelling de verbindende kracht van verordening nr. 549/2013 aanvoeren in een geding tegen het ISTAT indien zij krachtens het interne recht gerechtigd is tegen het ISTAT te procederen. ( 39 )

70.

Dat de lidstaten overeenkomstig artikel 1, lid 4, van verordening nr. 549/2013 een andere statistische nomenclatuur mogen gebruiken dan het ESR 2010 om „voor hun eigen behoeften de rekeningen […] op te stellen”, doet niet af aan het voorgaande. Als zij van deze mogelijkheid gebruikmaken, moeten hun statistische autoriteiten de verzamelde gegevens nadien herformuleren om ze overeenkomstig het ESR 2010 aan de Commissie te verstrekken.

71.

Het ISTAT moet de lijst van sector S.13 opstellen op basis van de nomenclatuur van verordening nr. 549/2013. Indien een entiteit als institutionele eenheid van deze sector wordt aangemerkt, moet zij haar economische gegevens aan het ISTAT verstrekken overeenkomstig de nomenclatuur die de Staat heeft vastgesteld. Zoals reeds is aangegeven, heeft Italië het gebruik van de nomenclatuur van het ESR 2010 uitgebreid naar de institutionele eenheden van zijn overheidsapparaat. ( 40 ) Die uitbreiding zorgt ervoor dat verordening nr. 549/2013 rechtstreeks moet worden toegepast door het ISTAT om entiteiten zoals Ferrovienord of de FITRI als „overheid” in te delen. ( 41 )

72.

Wat hier van belang is, is dat in richtlijn 2011/85:

73.

De begrotingskaders voor de middellange termijn en de prognoses en cijfermatige begrotingsregels die bij richtlijn 2011/85 zijn geregeld, worden vastgesteld door de nationale autoriteiten van de lidstaten met het oog op de mededeling ervan aan de Commissie, en hebben in wezen betrekking op de instituten voor de statistiek en de ministeries van Economie. Ik vind in deze richtlijn geen regels die gericht zijn op andere overheidsinstanties of die rechtstreeks van invloed kunnen zijn op de rechtssituatie van particulieren.

74.

Richtlijn 2011/85 bevat dus geen bepalingen die rechtstreekse werking kunnen hebben en rechten en plichten met zich kunnen brengen voor particulieren of voor andere overheidsinstanties dan de instanties voor de statistiek of de ministeries van Economie.

75.

Dat de Italiaanse regeling die is uitgewerkt om de bij richtlijn 2011/85 opgelegde verplichtingen in het interne recht op te nemen aanvullende maatregelen bevat naast het bepaalde in de richtlijn, doet niet af aan deze overweging. Het zijn de nationale rechterlijke instanties die in voorkomend geval deze aanvullende regelingen in de interne bepalingen tot omzetting van richtlijn 2011/85 zullen moeten uitleggen en toepassen.

76.

Ik ben kortom van oordeel dat:

77.

De Corte dei conti wenst te vernemen of de beperking van zijn rechterlijke toetsing van de ISTAT-lijst 2020 verenigbaar is met richtlijn 2011/85 en met verordening nr. 473/2013. Naar zijn oordeel wordt met de bestreden nationale bepaling het onafhankelijke toezicht op de begrotingsautoriteiten ontmanteld dat bij deze Unieregeling is vastgesteld en belet de bestreden bepaling hem om de toepassing van de begrotingsregels te toetsen.

78.

Richtlijn 2011/85 schrijft voor dat de lidstaten:

79.

Wat verordening nr. 473/2013 betreft, is in artikel 2, lid 1, onder a), en artikel 5 daarvan voorzien in de verplichting voor de lidstaten om te beschikken over instanties die onafhankelijk zijn ten overstaan van de begrotingsautoriteit om de effectieve monitoring van de inachtneming van de begrotingsregels van de Unie te verzekeren. Die onafhankelijke nationale instanties moeten eveneens meewerken aan het opstellen van de begrotingsprognoses [artikel 2, lid 1, onder b)].

80.

In richtlijn 2011/85 en verordening nr. 473/2013 wordt de lidstaten de vrijheid gelaten om te bepalen welke onafhankelijke instanties zullen waken over de effectieve inachtneming van de begrotingsregels van de Unie.

81.

In overweging 3 van richtlijn 2011/85 wordt de mogelijkheid genoemd dat de onafhankelijke audits worden uitgevoerd door openbare instellingen zoals rekenkamers. ( 43 ) Niets belet een lidstaat echter om te kiezen voor een ander soort instantie of om deze taak te verdelen over zijn rekenkamer en andere organen. Dat valt ook af te leiden uit overweging 17 van verordening nr. 473/2013. ( 44 )

82.

Onder voorbehoud van de lezing van de nationale regelingen door zijn rechterlijke instanties, lijkt alles erop te wijzen dat de bestreden taken in Italië worden uitgevoerd door de rekenkamer en het Ufficio Parlamentare di Bilancio (parlementaire begrotingsinstantie, Italië). ( 45 )

83.

De oprichting van onafhankelijke controle-instanties is krachtens richtlijn 2011/85 en verordening nr. 473/2013 uitsluitend verplicht in verband met het toezicht op de inachtneming van de begrotingsregels van de Unie.

84.

Noch die Unieregels, noch verordening nr. 549/2013 houden evenwel een verplichting in voor de lidstaten om te beschikken over onafhankelijke instanties voor het opstellen van de statistische gegevens die zij aan de Commissie (Eurostat) moeten meedelen. Die taak wordt, zoals ik reeds heb toegelicht, vervuld door de nationale instituten voor de statistiek, waarvan in geen enkele Unieregeling is vastgesteld dat zij onafhankelijk moeten zijn.

85.

Krachtens richtlijn 2011/85 en verordening nr. 473/2013 staat het de lidstaten met andere woorden vrij om de betrokkenheid van hun rekenkamers bij de toepassing van het ESR 2010 op overheidsinstellingen te beperken en die taak geheel of ten dele aan een andere onafhankelijke instantie toe te vertrouwen.

86.

De Corte dei conti wenst te vernemen of „het beginsel van de rechtsstaat, in de vorm van effectieve rechterlijke bescherming en processuele gelijkheid” zich verzet tegen de bestreden nationale bepaling.

87.

Uit de informatie in het procesdossier, de opmerkingen van partijen en de antwoorden op de ter terechtzitting geformuleerde vragen valt af te leiden dat de bestuursrechters de besluiten van het ISTAT inzake de toekenning van de status van overheidsinstelling op grond van het ESR 95 (de voorloper van het ESR 2010) controleerden tot die bevoegdheid bij wet nr. 228/2012 ( 46 ) aan de Corte dei conti werd toegewezen.

88.

Bij wet nr. 228/2012 is het volgende lid 6 toegevoegd aan artikel 11 van het wetboek begrotingsrecht: „De verenigde kamers [van de Corte dei conti] beslissen, in bijzondere samenstelling, op grond van hun exclusieve bevoegdheid op het gebied van de overheidsboekhouding, in enige aanleg in zaken […] betreffende de toekenning van de status van overheidsinstelling door het ISTAT”.

89.

Bij een nieuwe regeling (wetsbesluit 137/2020, zoals bevestigd door wet nr. 176 van 2020) is aan het einde van de aangehaalde bepaling de wending „uitsluitend voor de toepassing van de nationale regeling inzake de beteugeling van overheidsuitgaven” toegevoegd.

90.

Naar het oordeel van de verwijzende rechter is het zo dat de bestreden bepaling:

91.

De Italiaanse regering voert daarentegen aan dat de beperking van de bevoegdheid van de Corte dei conti om de besluiten van het ISTAT inzake de aanwijzing van overheidsinstellingen te toetsen uitsluitend inhoudt dat die bevoegdheid wordt voorbehouden aan (verschoven naar) de bestuursrechters. De situatie van vóór 2012 wordt met andere woorden hersteld, en de effectieve rechterlijke bescherming van de bij de Unieregeling verleende rechten ontbreekt geenszins.

92.

Het Hof kan zich niet uitspreken over de draagwijdte van de wetswijziging van 2020, die door de bevoegde Italiaanse rechters moet worden bepaald. Het kan al helemaal niet ingaan op de vraag of deze wijziging de Italiaanse grondwet al dan niet schendt. Het kan echter wel bepalen of deze of gene uitlegging een schending vormt van het Unierecht.

93.

Artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU verplicht de lidstaten om voor de justitiabelen te voorzien in de nodige rechtsmiddelen om daadwerkelijke rechtsbescherming op de onder het Unierecht vallende gebieden te verzekeren ( 47 ), overeenkomstig artikel 47 van het Handvest.

94.

Dit artikel van het Handvest kan logischerwijs alleen worden ingeschakeld volgens de voorwaarden van artikel 51, lid 1, van het Handvest. In deze zaak is het toepasselijke Unierecht concreet uitgewerkt in verordening nr. 549/2013, zoals reeds is geanalyseerd. Aangezien het om een rechtssituatie gaat die, uit materieel oogpunt, is geregeld bij het Unierecht dat de Italiaanse autoriteiten moeten toepassen, zijn de bepalingen van het Handvest van toepassing.

95.

Desalniettemin is noch in deze verordening, noch in enige andere Unieregeling vermeld welke nationale rechters de effectieve rechterlijke bescherming concreet moeten verstrekken. De (vrije) keuze van elke lidstaat in dit verband moet evenwel voldoen aan de beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid. ( 48 )

96.

In dat verband moeten de twee scenario’s worden onderzocht die de verwijzende rechter zelf overweegt.

97.

Indien de bevoegdheid om de effectieve rechterlijke bescherming van de door de Uniewetgeving toegekende rechten te verstrekken in de nationale wetgeving uitsluitend aan een van de nationale rechterlijke instanties zou zijn toegekend in plaats van aan een andere, zou noch artikel 47 van het Handvest, noch artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU zijn geschonden.

98.

Wanneer een lidstaat ervoor kiest om de rechterlijke toetsing van de besluiten uit hoofde van het ESR 2010 hetzij aan zijn rekenkamer, hetzij aan zijn bestuursrechters toe te kennen, oefent hij immers zijn procedurele autonomie uit op een gebied waarop het Unierecht geen specifieke oplossing voorschrijft of verbiedt. Voor zover zij voldoet aan de beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid, maakt deze keuze geen inbreuk op het recht op effectieve rechterlijke bescherming.

99.

Indien de rechterlijke toetsing van de besluiten van het ISTAT inzake de opname van institutionele eenheden in sector S.13 van het ESR 2010 door de wetswijziging van 2020 echter volledig verdwenen zou zijn, zou er een leemte zijn in de effectieve rechterlijke bescherming met betrekking tot de toepassing van verordening nr. 549/2013. Deze institutionele eenheden zouden zich in dat geval niet tot een rechter kunnen wenden om het handelen van het ISTAT, dat die verordening toepast, te laten controleren.

100.

Ter terechtzitting hebben de meeste partijen en interveniënten aangevoerd dat bij de wetswijziging alleen de wijze van rechterlijke bescherming voor in de ISTAT-lijst 2020 opgenomen entiteiten is aangepast. Vanaf dat jaar zijn de bestuursrechters bevoegd om zich rechtstreeks uit te spreken over de geldigheid van de besluiten van het ISTAT tot indeling van institutionele eenheden in sector S.13. ( 49 )

101.

De verwijzende rechter blijft hoe dan ook bevoegd om zich uit te spreken over de classificatie van de entiteiten door het ISTAT, zij het dan met het oog op de toepassing van de nationale regeling inzake de beteugeling van de overheidsuitgaven. De Italiaanse regering stelt dat de Corte dei conti in het kader van die bevoegdheid incidenteel kan oordelen over de geldigheid van de besluiten van het ISTAT, en deze in het specifieke geval buiten toepassing kan laten. ( 50 )

102.

Strookt deze dubbele mogelijkheid om beroep in te stellen met de beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid?

103.

Het gelijkwaardigheidsbeginsel zou kunnen worden geschonden indien het interne procesrecht in vergelijkbare gevallen alleen in rechtstreekse beroepen zou voorzien. De Italiaanse regering heeft ter terechtzitting evenwel meegedeeld dat er in haar wetgeving soortgelijke incidentele beroepsmogelijkheden bestaan (bijvoorbeeld op belastinggebied). ( 51 ) Het gelijkheidsbeginsel lijkt derhalve niet te zijn geschonden.

104.

Wat het doeltreffendheidsbeginsel betreft, herinner ik eraan dat volgens het Hof:

– „het Unierecht de lidstaten er in beginsel weliswaar niet toe verplicht om bij hun nationale rechterlijke instanties andere rechtsmiddelen in te voeren ter bescherming van de rechten die justitiabelen aan het Unierecht ontlenen dan die welke in het nationale recht zijn vastgesteld […]” ( 52 );

– maar dat „dit anders is wanneer uit de opzet van de betrokken nationale rechtsorde blijkt dat er geen rechtsgang bij de rechter beschikbaar is waarmee, al was het maar incidenteel, de eerbiediging van de rechten die de justitiabelen aan het Unierecht ontlenen, kan worden verzekerd of wanneer de justitiabelen slechts toegang tot de rechter hebben door onrechtmatig te handelen” ( 53 ).

105.

De verwijzende rechter heeft kritiek op de bestreden bepaling omdat die tot gevolg heeft dat beroep moet worden ingesteld bij twee rechterlijke instanties (de bestuursrechters en de Corte dei conti). Die tweeledigheid zou tot tegenstrijdige uitspraken kunnen leiden, wat het rechtszekerheidsbeginsel zou aantasten.

106.

Volgens hetgeen de Italiaanse regering ter terechtzitting heeft meegedeeld, zijn op de ISTAT-lijst 2020 geplaatste entiteiten die hun classificatie als overheidsinstelling willen aanvechten niet verplicht om twee keer beroep in te stellen. Zij kunnen het rechtsmiddel gebruiken dat zij verkiezen, volgens hun belangen:

107.

Indien de hier beschreven situatie strookt met de werkelijkheid (hetgeen de verwijzende rechter moet bepalen), ben ik niet van oordeel dat zij afbreuk doet aan de doeltreffendheid van het na de goedkeuring van de bestreden bepaling opgezette stelsel van beroepsmogelijkheden. De betrokken institutionele eenheden kunnen in de Italiaanse rechtsorde een effectieve rechterlijke bescherming verkrijgen, op zijn minst incidenteel, die lijkt te stroken met de door het Unierecht vereiste norm, aangezien zij niet worden verplicht om in elk geval twee keer beroep in te stellen om hun vorderingen toegewezen te zien.

108.

Het aldus opgezette stelsel garandeert als dusdanig echter niet dat er geen tegenstrijdige rechterlijke uitspraken worden gedaan, waarvan het naast elkaar bestaan de rechtszekerheid kan aantasten. Het is evenwel aan het Italiaanse procesrecht om, indien dat nog niet het geval is, de nodige mechanismen in te voeren om eventuele conflicten tussen interne jurisdicties te beslechten. De enkele mogelijkheid dat dergelijke conflicten zich voordoen, lijkt me echter niet voldoende om dit stelsel in strijd te verklaren met artikel 47 van het Handvest.

109.

Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging om de vragen van de Corte dei conti als volgt te beantwoorden: