1.

De onderhavige verzoeken om een prejudiciële beslissing zijn ingediend door de Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia (bestuursrechter in eerste aanleg Sicilië, Italië) in het kader van twee geschillen tussen enerzijds Sea Watch eV en anderzijds het Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (ministerie van Infrastructuur en Transport, Italië), alsmede, in de eerste zaak, de Capitaneria di Porto di Palermo (havenautoriteit van Palermo, Italië) en, in de tweede zaak, de Capitaneria di Porto di Porto Empedocle (havenautoriteit van Porto Empedocle, Italië) met betrekking tot twee door elk van deze havenautoriteiten afzonderlijk uitgevaardigde bevelen tot aanhouding van respectievelijk de schepen Sea Watch 4 en Sea Watch 3 (hierna: „betrokken schepen”).

2.

De prejudiciële vragen betreffen in wezen de omvang van de controlebevoegdheden van de havenstaat krachtens richtlijn 2009/16/EG ( 2 ) en de andere internationale normen die van toepassing zijn op particuliere schepen die uitsluitend en stelselmatig activiteiten verrichten inzake de opsporing en de redding [„search and rescue” (SAR)] van personen die zich op zee in gevaar of in nood bevinden (hierna: „opsporings- en reddingsactiviteiten op zee”). Het Hof wordt met name verzocht om de werkingssfeer van richtlijn 2009/16 en de frequentie en de intensiteit van de controles, alsook de grondslag van de aanhoudingsmaatregelen te verduidelijken.

3.

Het grootste probleem bij het behandelen van deze zaken is gelegen in het feit dat er geen internationale of Europese wetgeving bestaat die de stelselmatige uitoefening van opsporings- en reddingsactiviteiten op zee door particuliere entiteiten regelt. ( 3 ) Deze activiteiten zijn de afgelopen jaren sterk toegenomen, omdat staten en internationale organisaties tekortschieten ten overstaan van de steeds kritischer wordende veiligheidssituatie van personen die in gammele bootjes de Middellandse Zee oversteken.

4.

Tot nu toe hebben de internationale en Europese wetgevers ervan afgezien om deze leemte aan te vullen en zo een rechtstreeks standpunt in te nemen ten aanzien van dit verschijnsel. ( 4 ) De omvang van dat verschijnsel blijkt momenteel uit het feit dat particuliere schepen die stelselmatig opsporings- en reddingsactiviteiten op zee verrichten, in werkelijkheid samenwerken met de SAR-systemen van de staten. ( 5 ) Het ontbreken van specifieke regels voor deze praktijk is echter een vruchtbare bodem voor het ontstaan van onduidelijke situaties, waarin de aanwezigheid van particuliere schepen die regelmatig opsporings- en reddingsactiviteiten op zee verrichten ertoe kan leiden dat de regels voor toegang tot het grondgebied van de Unie worden omzeild en dit soort activiteiten zelfs wordt aangemoedigd. Ik wil er echter allereerst op wijzen dat deze zaken niet de opsporings- en reddingsactiviteiten zelf betreffen, maar een afzonderlijke, daaropvolgende fase, namelijk de inspectie van de schepen nadat de „schipbreukelingen” van boord zijn gegaan.

5.

Richtlijn 2009/16 ( 6 ) heeft betrekking op de controle van schepen door de havenstaat. Overweging 6 van deze richtlijn luidt als volgt:

„De verantwoordelijkheid voor de controle op de naleving door schepen van de internationale normen op het gebied van veiligheid, voorkoming van verontreiniging en leef- en werkomstandigheden aan boord dient in de eerste plaats de taak van de vlaggenstaat te zijn. De vlaggenstaat, die waar nodig vertrouwt op erkende organisaties, garandeert ten volle de volledigheid en doeltreffendheid van de inspecties en onderzoeken die zijn verricht met het oog op de afgifte van de relevante certificaten. Na het onderzoek waarbij wordt nagegaan of is voldaan aan de voorschriften van de internationale overeenkomsten die op het schip van toepassing zijn, is de maatschappij van het schip verantwoordelijk voor het onderhoud van het schip en de uitrusting ervan. Een aantal vlaggenstaten is, wat de implementatie en naleving van internationale normen betreft, evenwel ernstig in gebreke gebleven. Derhalve, als tweede verdedigingslinie tegen schepen die niet aan de normen voldoen, dient ook de havenstaat zorg te dragen voor de controle op de naleving van de vastgestelde internationale normen op het gebied van veiligheid, voorkoming van verontreiniging en de leef- en werkomstandigheden aan boord, waarbij wordt erkend dat inspectie in het kader van de havenstaatcontrole geen onderzoek is en de daarmee samenhangende inspectiedocumenten geen zeewaardigheidscertificaten zijn.”

6.

Artikel 3 („Werkingssfeer”) van deze richtlijn bepaalt:

„1.   Deze richtlijn is van toepassing op ieder schip en zijn bemanning dat een haven of een ankerplaats van een lidstaat aandoet om een interactie schip/haven-raakvlak te verrichten.

[...]

Dit artikel laat het recht om op te treden waarover een lidstaat op grond van de relevante internationale verdragen beschikt, onverlet.

[...]

4.   Deze richtlijn is niet van toepassing op vissersvaartuigen, oorlogsschepen, marinehulpschepen, houten schepen van primitieve bouw, voor niet-commerciële doeleinden gebruikte overheidsschepen en niet-commerciële pleziervaartuigen.

[...]”

7.

Artikel 11 („Frequentie van de inspecties”) van deze richtlijn luidt als volgt:

„Schepen die een haven of ankerplaats in de [Unie] aandoen, worden als volgt aan een periodieke of een aanvullende inspectie onderworpen:

8.

Artikel 13 („Eerste en meer gedetailleerde inspectie”) van deze richtlijn bepaalt:

„De lidstaten zorgen ervoor dat schepen die overeenkomstig artikel 12 of artikel 14 bis voor inspectie zijn geselecteerd, als volgt aan een eerste of meer gedetailleerde inspectie worden onderworpen:

[...]

9.

Artikel 19 („Rectificatie en aanhouding”) van deze richtlijn luidt:

„1.   Ten overstaan van de bevoegde instantie moet worden aangetoond dat de bij de inspectie bevestigde of aan het licht gekomen tekortkomingen in overeenstemming met de verdragen worden of zullen worden verholpen.

2.   Wanneer sprake is van tekortkomingen die een duidelijk gevaar inhouden voor de veiligheid, de gezondheid of het milieu, ziet de bevoegde instantie van de havenstaat waar het schip wordt geïnspecteerd erop toe dat het schip wordt aangehouden of dat de activiteit in verband waarmee de tekortkomingen aan het licht zijn gekomen, wordt stopgezet. De aanhouding of de stopzetting van de activiteit wordt pas opgeheven wanneer het gevaar is weggenomen of wanneer de bevoegde instantie bepaalt dat, op bepaalde voorwaarden, het schip mag uitvaren dan wel de activiteit mag worden hervat zonder dat dit gevaar oplevert voor de veiligheid en gezondheid van passagiers of bemanning of voor andere schepen of zonder onredelijk groot gevaar voor schade aan het mariene milieu.

[...]

6.   In geval van aanhouding dient de bevoegde instantie onmiddellijk, schriftelijk en onder overlegging van het inspectierapport, de administratie van de vlaggenstaat of, wanneer dit niet mogelijk is, de consul, of, bij diens afwezigheid, de dichtstbijzijnde diplomatieke vertegenwoordiger van die staat in kennis te stellen van het geheel van omstandigheden waarin optreden noodzakelijk werd geacht. Bovendien moeten, indien relevant, ook de aangewezen inspecteurs of de erkende organisaties die verantwoordelijk zijn voor de afgifte van de classificatiecertificaten of de wettelijk voorgeschreven certificaten die overeenkomstig verdragen worden afgegeven, worden ingelicht. [...]

[...]”

10.

Bijlage I („Elementen van het communautaire systeem inzake havenstaatinspectie”) bij deze richtlijn bevat een deel II, waarin in afdeling 2 („Aanvullende inspecties”) een punt 2B („Onverwachte factoren”) is opgenomen, dat als volgt luidt:

„Schepen ten aanzien waarvan de volgende onverwachte factoren van toepassing zijn, kunnen aan een inspectie worden onderworpen, ongeacht de datum van hun laatste periodieke inspectie. Het besluit om deze aanvullende inspectie te verrichten, wordt overgelaten aan het professionele oordeel van de bevoegde instantie.

[...]

[...]”

11.

Bijlage V („Niet-limitatieve lijst van ‚gegronde redenen’”) bij deze richtlijn vermeldt in de lijst van „gegronde redenen voor een gedetailleerde inspectie” (deel A) de volgende voorbeelden:

[...]

[...]”

12.

Richtlijn 2009/16 is in Italiaans recht omgezet bij decreto legislativo n. 53 – Attuazione della direttiva [2009/16] recante le norme internazionali per la sicurezza delle navi, la prevenzione dell’inquinamento e le condizioni di vita e di lavoro a bordo per le navi che approdano nei porti comunitari e che navigano nelle acque sotto la giurisdizione degli Stati membri (wetsbesluit nr. 53 – tenuitvoerlegging van richtlijn [2009/16] houdende internationale voorschriften betreffende de veiligheid van schepen, het voorkomen van verontreiniging en de leef- en werkomstandigheden aan boord van schepen die havens van de Unie aandoen en varen in wateren die onder de jurisdictie van de lidstaten vallen) van 24 maart 2011 ( 7 ).

13.

Sea Watch is een humanitaire organisatie zonder winstoogmerk met zetel in Berlijn (Duitsland), die zich volgens haar statuten met name bezighoudt met opsporings- en reddingsactiviteiten op zee, en die deze activiteiten in de internationale wateren van de Middellandse Zee verricht met schepen waarvan zij zowel de eigenaar als de exploitant is. Tot deze schepen behoren meer bepaald de betrokken schepen, die onder Duitse vlag varen en die door een erkend, in Duitsland gevestigd, classificatie- en certificatiebureau (hierna: „certificatiebureau”) als „general cargo/multipurpose” (algemene vrachtschepen/polyvalente schepen) zijn geclassificeerd. ( 8 )

14.

In de zomer van 2020 zijn de betrokken schepen, na in de internationale wateren van de Middellandse Zee reddingsoperaties te hebben uitgevoerd en de op zee geredde personen in de havens van Palermo en Porto Empedocle (Italië) overeenkomstig de toestemming en de aanwijzingen van de Italiaanse autoriteiten aan land te hebben laten gaan, volgens procedures gereinigd en ontsmet. Vervolgens zijn door de respectieve havenautoriteiten van deze twee steden inspecties aan boord verricht, en met name gedetailleerde inspecties in de zin van artikel 13 van richtlijn 2009/16 ( 9 ).

15.

Deze gedetailleerde inspecties waren gebaseerd op de aanwezigheid van een „dwingende factor” in de zin van artikel 11 van richtlijn 2009/16 ( 10 ), namelijk het feit dat de betrokken schepen werden ingezet voor opsporings- en reddingsactiviteiten op zee terwijl zij niet voor deze dienst waren gecertificeerd, en dat zij een veel groter aantal personen aan boord hadden genomen dan op basis van de desbetreffende veiligheidscertificaten was toegestaan.

16.

Volgens de Italiaanse autoriteiten hebben deze gedetailleerde inspecties een aantal technische en operationele tekortkomingen ten opzichte van de regelgeving van de Unie en de toepasselijke internationale verdragen ( 11 ) aan het licht gebracht, waarvan sommige, afzonderlijk of samen genomen, werden geacht een duidelijk gevaar op te leveren voor de veiligheid, de gezondheid of het milieu en als dermate ernstig werden beschouwd dat zij, overeenkomstig artikel 19 van richtlijn 2009/16 ( 12 ), de aanhouding van deze schepen rechtvaardigden. De twee betrokken havenautoriteiten hebben dan ook de aanhouding van de schepen bevolen. Sindsdien heeft Sea-Watch een aantal van deze onregelmatigheden verholpen, terwijl zij van mening was dat de overige onregelmatigheden (hierna: „betrokken onregelmatigheden”) ( 13 ) niet vaststonden.

17.

Na de aanhouding van de betrokken schepen heeft Sea Watch bij de Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, de verwijzende rechter, twee beroepen ingesteld tot nietigverklaring van de aanhoudingsbevelen voor deze schepen, de aan deze bevelen voorafgaande inspectierapporten en „iedere andere eraan voorafgaande, ermee samenhangende of eruit voortvloeiende handeling”. Tot staving van haar beroep heeft zij in wezen aangevoerd dat de havenautoriteiten die deze maatregelen hadden uitgevaardigd, de bevoegdheden hadden overschreden die krachtens richtlijn 2009/16, uitgelegd in het licht van het toepasselijke internationale gewoonte- en verdragsrecht, aan de havenstaat waren toegekend.

18.

De verwijzende rechter merkt in het algemeen op dat er sprake is van een meningsverschil over de vraag of de betrokken onregelmatigheden bestaan, niet alleen tussen partijen in de hoofdgedingen, maar ook tussen de betrokken instanties van de havenstaat Italië en de vlaggenstaat Duitsland ( 14 ), en dat de hoofdgedingen complexe, nieuwe en bijzonder belangrijke rechtsvragen doen rijzen, die betrekking hebben op het rechtskader en de rechtsregeling die van toepassing zijn op schepen die door niet-gouvernementele organisaties voor humanitaire doeleinden worden geëxploiteerd met het doel om op bewuste en niet louter toevallige wijze opsporings- en reddingsactiviteiten op zee te verrichten. In deze omstandigheden vraagt deze rechter zich in wezen af of richtlijn 2009/16 op de betrokken schepen van toepassing is en onder welke voorwaarden en op welke gronden de havenstaat bevoegd is tot controle en aanhouding.

19.

In deze omstandigheden heeft de Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia in beide hoofdgedingen de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende, in beide zaken identiek geformuleerde, vragen:

20.

In zijn verwijzingsbeslissingen heeft de Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia het Hof verzocht de onderhavige zaken te behandelen volgens de versnelde procedure van artikel 105 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof.

21.

Bij beslissing van de president van het Hof van 2 februari 2021 zijn deze zaken gevoegd voor de schriftelijke en de mondelinge behandeling, en bij beschikking van 25 februari 2021 heeft de president van het Hof het verzoek om een versnelde procedure afgewezen, waarbij hij heeft opgemerkt dat de bijzondere omstandigheden van deze zaken rechtvaardigden dat het Hof de zaken bij voorrang behandelt overeenkomstig artikel 53, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering.

22.

Sea Watch, de Italiaanse, de Spaanse en de Noorse regering alsmede de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Deze partijen hebben tevens mondelinge opmerkingen gemaakt ter terechtzitting van 30 november 2021.

23.

De door de verwijzende rechter gestelde prejudiciële vragen betreffen de werkingssfeer van richtlijn 2009/16 (A) en de omvang van de controlebevoegdheden van de havenstaat wat betreft, allereerst, de vereiste voorwaarden voor een aanvullende gedetailleerde inspectie krachtens artikel 11 van deze richtlijn (B), vervolgens, de omvang van de inspectiebevoegdheden, krachtens zowel artikel 13 van de richtlijn als het Verdrag voor de veiligheid van mensenlevens op zee en de IMO-resolutie betreffende havenstaatcontroles (C), en ten slotte, de voorwaarden voor de aanhouding van een schip krachtens artikel 19 van de richtlijn (D).

24.

Met zijn eerste prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of richtlijn 2009/16 van toepassing is op schepen die als vrachtschepen zijn geclassificeerd en gecertificeerd, maar die uitsluitend en stelselmatig worden geëxploiteerd voor opsporings- en reddingsactiviteiten op zee [onder a)], en of de activiteit van deze schepen, in voorkomend geval, binnen de werkingssfeer van deze richtlijn kan vallen als een activiteit die wordt gelijkgesteld met het vervoer van passagiers [onder c)]. Indien deze vragen bevestigend worden beantwoord, wenst deze rechter te vernemen of artikel 3 van wetsbesluit nr. 53/2011, waarbij artikel 3 van deze richtlijn is omgezet met de beperking van de werkingssfeer tot louter schepen die voor commerciële doeleinden worden gebruikt, verenigbaar is met deze richtlijn [onder b)].

25.

Deze rechter is van oordeel dat richtlijn 2009/16 aldus moet worden opgevat dat zij niet van toepassing is op schepen als die aan de orde in de hoofdgedingen, zodat deze laatste niet kunnen worden onderworpen aan een inspectie die is gebaseerd op deze richtlijn.

26.

Allereerst ben ik, anders dan de verwijzende rechter, van mening dat richtlijn 2009/16 van toepassing is op schepen zoals die welke in het geding zijn, die opsporings- en reddingsactiviteiten op zee verrichten terwijl zij als „polyvalente vrachtschepen” zijn geregistreerd.

27.

Artikel 3, lid 1, van richtlijn 2009/16 bepaalt immers dat deze richtlijn van toepassing is op ieder schip en zijn bemanning dat een haven of een ankerplaats van een lidstaat aandoet om een interactie schip/haven-raakvlak te verrichten. De betrokken schepen zijn als „schepen” geregistreerd. ( 15 ) Bovendien is het voor mij duidelijk dat deze schepen een activiteit verrichten die met name leidt tot de verplaatsing van personen vanaf het schip naar de haven, en dat zij dus een „interactie schip/haven-raakvlak” ( 16 ) uitoefenen; het feit dat deze interactie niet op regelmatige of voorspelbare tijdstippen plaatsvindt, is niet relevant.

28.

Voorts bepaalt artikel 3, lid 4, van richtlijn 2009/16 dat de richtlijn niet van toepassing is op onder meer voor niet-commerciële doeleinden gebruikte overheidsschepen en niet-commerciële pleziervaartuigen. Ofschoon de betrokken schepen – net als de twee genoemde categorieën schepen – voor niet-commerciële doeleinden worden gebruikt, betekent dit evenwel niet dat zij om die reden alleen al kunnen worden gelijkgesteld met „overheidsschepen” of „pleziervaartuigen”.

29.

In dit verband merk ik om te beginnen op dat deze schepen, ook al dragen zij de facto bij aan de opsporings- en reddingsactiviteiten op zee die in beginsel de taak zijn van de overheidsinstanties van de betrokken kuststaat en zijn zij tot op zekere hoogte verplicht om samen te werken met het coördinatiesysteem voor opsporings- en reddingsactiviteiten op zee ( 17 ), geen „overheidsschepen” in de zin van artikel 3, lid 4, van richtlijn 2009/16 zijn. Het lijkt mij trouwens dat deze afwijking niet te maken heeft met het feit dat de verrichte activiteit van openbaar belang is, maar veeleer met de volledige immuniteit tegen rechtsvervolging ten aanzien van iedere andere staat dan de vlaggenstaat, die met name in artikel 96 van het Verdrag inzake het recht van de zee ( 18 ) wordt gewaarborgd voor „schepen die eigendom zijn van of gebruikt worden door een staat en die alleen voor niet-commerciële overheidsdiensten worden gebruikt”.

30.

Voorts kunnen de betrokken schepen geen „pleziervaartuigen” zijn, daar zij zijn geregistreerd als polyvalente vrachtschepen en zij worden gebruikt voor een activiteit die weliswaar lovenswaardig is, maar niet van recreatieve, sportieve of soortgelijke aard is.

31.

Ten slotte ben ik van mening dat de uitdrukkelijke uitsluiting van deze twee categorieën schepen die een niet-commerciële activiteit verrichten, geen extra aanwijzing kan zijn voor het feit dat de Uniewetgever de gehele categorie van schepen die geen commerciële activiteiten verrichten van de werkingssfeer van richtlijn 2009/16 heeft willen uitsluiten. Het lijkt mij juist dat het feit dat er twee specifieke vrijstellingen worden genoemd met betrekking tot schepen die voor niet-commerciële doeleinden worden gebruikt (namelijk overheidsschepen en pleziervaartuigen), veeleer bevestigt dat deze wetgever de betrokken uitzondering tot deze twee categorieën heeft willen beperken.

32.

Gelet op de bewoordingen van artikel 3, leden 1 en 4, van deze richtlijn, moet derhalve worden vastgesteld dat schepen die voor niet-commerciële doeleinden worden gebruikt binnen de materiële werkingssfeer van de richtlijn vallen, met uitzondering van de twee hierboven genoemde categorieën.

33.

Deze vaststelling wordt naar mijn mening bevestigd door de teleologische uitlegging van richtlijn 2009/16, die volgens artikel 1 en overweging 4 ervan tot doel heeft bij te dragen aan het drastisch terugdringen van het aantal niet aan de normen voldoende schepen dat in de wateren vaart die onder de jurisdictie van de lidstaten vallen, teneinde met name de veiligheid te bevorderen, verontreiniging te voorkomen en de leef- en werkomstandigheden aan boord te verbeteren. Het feit dat de betrokken schepen stelselmatig opsporings- en reddingsactiviteiten op zee verrichten voor niet-commerciële doeleinden, volstaat op zich niet om deze schepen aan de bevoegdheden van de havenstaat te onttrekken, met name wat betreft de controle op de naleving van de internationale normen inzake veiligheid, het voorkomen van verontreiniging en de leef- en werkomstandigheden aan boord. Zo kan in beginsel niet worden uitgesloten dat deze schepen, gezien de wijze waarop zij worden gebruikt, problemen kunnen veroorzaken op het gebied van veiligheid, verontreiniging en de leef- en werkomstandigheden aan boord. ( 19 ) Een dergelijke afwijking zou bovendien in strijd zijn met de doelstelling van deze richtlijn, aangezien schepen die dezelfde of soortgelijke activiteiten met een winstoogmerk verrichten en die door hun aard hetzelfde gevaar met betrekking tot veiligheid, verontreiniging en leef- en werkomstandigheden aan boord opleveren, wel aan de in de richtlijn vervatte verplichtingen zouden zijn onderworpen.

34.

Anders dan Sea Watch ben ik overigens niet van mening dat een wetgevingshandeling van de Unie zoals richtlijn 2009/16, die is vastgesteld op grond van artikel 80, lid 2, EG (thans artikel 100, lid 2, VWEU), niet gericht kan zijn op opsporings- en reddingsactiviteiten op zee, als niet-commerciële activiteiten. Deze bepaling luidt immers in wezen aldus dat de Uniewetgever passende bepalingen voor de zeevaart en de luchtvaart kan vaststellen, waarbij geen onderscheid wordt gemaakt tussen commerciële en niet-commerciële activiteiten. Bovendien heeft richtlijn 2009/16, die op grond van deze bepaling is vastgesteld, niet rechtstreeks betrekking op de activiteit van de schepen waarop zij van toepassing is, maar op de vaaromstandigheden en, meer bepaald, op de controlebevoegdheden van de havenstaat ter zake.

35.

Wat ten slotte de door de verwijzende rechter geopperde mogelijkheid betreft om richtlijn 2009/16 op de betrokken schepen toe te passen op grond dat de activiteit ervan kan worden gelijkgesteld met het vervoer van passagiers, ben ik van mening dat de gelijkstelling van deze activiteit met passagiersvervoer niet noodzakelijk of relevant is om deze richtlijn op deze schepen te kunnen toepassen, aangezien deze richtlijn op deze schepen betrekking heeft ongeacht de classificatie ervan volgens het recht van de vlaggenstaat. ( 20 )

36.

Wat in de tweede plaats de verenigbaarheid van artikel 3 van wetsbesluit nr. 53/2011 met het Unierecht betreft, voor zover deze bepaling de toepassing van richtlijn 2009/16 lijkt te beperken tot schepen die een commerciële activiteit uitoefenen, merk ik op dat deze richtlijn kiest voor een geharmoniseerde aanpak met betrekking tot het doen naleven van de internationale normen op het gebied van veiligheid, het voorkomen van verontreiniging en de leef- en werkomstandigheden aan boord van schepen die in de onder de jurisdictie van de lidstaten vallende wateren varen en de havens van deze lidstaten gebruiken ( 21 ), teneinde bij te dragen tot het drastisch terugdringen van het aantal niet aan de normen voldoende schepen in deze wateren ( 22 ). Het komt mij dan ook voor dat deze richtlijn de lidstaten geen beoordelingsmarge laat om de werkingssfeer ervan te beperken tot schepen die een commerciële activiteit uitoefenen.

37.

Nu dit is verduidelijkt, is het de taak van de verwijzende rechter om na te gaan of artikel 3 van wetsbesluit nr. 53/2011, in beginsel, de werkingssfeer van richtlijn 2009/16 beperkt en, zo ja, om te beoordelen of deze bepaling in overeenstemming met artikel 3 van deze richtlijn kan worden uitgelegd, dan wel, mocht dat niet het geval zijn, om de conclusies te trekken uit de gedeeltelijke onverenigbaarheid van deze bepaling met het Unierecht en de bepaling in voorkomend geval buiten toepassing te laten ( 23 ).

38.

Ik geef derhalve in overweging om op de eerste prejudiciële vraag te antwoorden dat richtlijn 2009/16 van toepassing is op schepen die, hoewel zij door de vlaggenstaat zijn geclassificeerd en gecertificeerd als „polyvalente vrachtschepen”, uitsluitend en stelselmatig opsporings- en reddingsactiviteiten op zee verrichten, en dat het aan de verwijzende rechter is om daaruit de nodige conclusies te trekken wat betreft de uitlegging en de toepassing van de nationale wetgeving tot omzetting van deze richtlijn.

39.

Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de omstandigheid dat de betrokken schepen bij de reddingsoperaties die tot de maatregelen in de hoofdgedingen hebben geleid een groter aantal personen hebben vervoerd dan het maximumaantal personen dat zij op grond van hun veiligheidscertificaat mochten vervoeren, kan worden aangemerkt als een „dwingende factor” of een „onverwachte factor” in de zin van bijlage I, deel II, punt 2A, respectievelijk punt 2B, bij richtlijn 2009/16, en meer bepaald of de onverwachte factor is gelegen in het feit dat de betrokken schepen „op zodanige wijze zijn gebruikt dat zij gevaar voor personen, eigendommen of het milieu opleverden” ( 24 ), hetgeen zou rechtvaardigen dat deze schepen krachtens artikel 11 van deze richtlijn aan een aanvullende inspectie werden onderworpen.

40.

Deze rechter is van oordeel dat de redding van personen op zee en het feit dat de door de vlaggenstaat afgegeven veiligheidscertificaten ongeschikt zijn ten opzichte van het aantal personen dat daadwerkelijk aan boord is, weliswaar geen „dwingende factoren” of „onverwachte factoren” in de zin van bovengenoemde bepalingen vormen, maar dat het kennelijke verschil tussen het aantal personen dat volgens de certificaten kan worden vervoerd en het aantal dat tijdens de reddingsoperaties daadwerkelijk is vervoerd en de kennelijke ontoereikendheid van die certificaten, daarentegen wel als een „onverwachte factor” kan worden gekwalificeerd.

41.

In dit verband merk ik op dat weliswaar uit overweging 6 van richtlijn 2009/16 naar voren komt dat de verantwoordelijkheid voor de controle op de naleving door schepen van de internationale normen op het gebied van de veiligheid, het voorkomen van verontreiniging en de leef- en werkomstandigheden aan boord in de eerste plaats de taak van de vlaggenstaat is, maar dat ook de havenstaat zorg dient te dragen voor de controle op de naleving van deze normen, als tweede verdedigingslinie tegen schepen die niet aan deze normen voldoen, waarbij wordt erkend dat inspectie in het kader van de havenstaatcontrole geen onderzoek is (met het oog op de afgifte van certificaten) en dat de desbetreffende inspectiedocumenten geen zeewaardigheidscertificaten zijn. ( 25 )

42.

Krachtens artikel 11 van deze richtlijn worden schepen alleen dan aan een aanvullende inspectie door de havenstaat onderworpen wanneer sprake is van een van de „dwingende factoren” of „onverwachte factoren” die op uitputtende wijze zijn opgesomd in bijlage I, deel II, punt 2A, respectievelijk punt 2B, bij de richtlijn. ( 26 ) Tot de onverwachte factoren behoort de door de verwijzende rechter aangehaalde omstandigheid dat schepen „op zodanige wijze zijn gebruikt dat zij gevaar voor personen, eigendommen of het milieu opleverden”, ten aanzien waarvan deze rechter uitleggingsproblemen ondervindt.

43.

In dit verband lijkt het mij duidelijk dat een schip dat stelselmatig meer personen vervoert dan het maximumaantal dat volgens de certificaten van dat schip is toegelaten, in bepaalde omstandigheden een gevaar kan opleveren voor personen, eigendommen of het milieu. Een dergelijke omstandigheid kan in beginsel een „onverwachte factor” in de zin van bijlage I, deel II, punt 2B, bij richtlijn 2009/16 vormen, die een „aanvullende inspectie” in de zin van artikel 11 van deze richtlijn rechtvaardigt.

44.

Toch moeten de feiten per geval worden onderzocht. Dit is een taak voor de nationale rechter, die niet kan volstaan met de formele vaststelling van het verschil tussen het aantal vervoerde personen en het aantal personen waarvan het vervoer volgens de certificaten is toegestaan ( 27 ), maar de risico’s van een dergelijke handelwijze concreet moet beoordelen ( 28 ).

45.

Voorts moet worden opgemerkt dat deze situatie soms, zoals in het onderhavige geval, het rechtstreekse en noodzakelijke gevolg kan zijn van vervoer dat wordt uitgevoerd teneinde te voldoen aan de verplichting tot redding op zee, die op de kapitein van het schip rust krachtens het internationaal gewoonterecht en met name is neergelegd in artikel 98 van het Verdrag inzake het recht van de zee ( 29 ) (hierna: „verplichting tot redding op zee”). Volgens het gewoonterecht van de zee zijn schepen, op het ogenblik dat zij aan deze verplichting voldoen, immers vrijgesteld van de op basis van de classificatie van het schip gestelde eisen. ( 30 ) In dergelijke omstandigheden kan het enkele feit dat het schip een aantal personen heeft vervoerd dat eenvoudigweg zijn maximumcapaciteit overschrijdt, niet op zich worden aangemerkt als een „onverwachte factor” in de zin van artikel 11 van en bijlage I, deel II, punt 2B, bij richtlijn 2009/16. ( 31 )

46.

In beginsel kan echter niet worden uitgesloten dat schepen weliswaar voldoen aan de verplichting tot redding op zee, maar in het concrete geval toch op zodanige wijze kunnen worden geëxploiteerd dat zij een gevaar vormen voor personen, eigendommen of het milieu, hetgeen een „onverwachte factor” kan vormen in de zin van artikel 11 van en bijlage I, deel II, punt 2B, bij richtlijn 2009/16. Dit kan met name het geval zijn wanneer wordt aangetoond dat een schip, door het verrichten van zijn hoofdactiviteit, stelselmatig de veiligheidsregels voor schepen overtreedt, ongeacht de normen inzake de classificatie ervan. ( 32 ) Het is uiteindelijk aan de bevoegde nationale instanties om aan te tonen dat de betrokken schepen in casu op zodanige wijze zijn geëxploiteerd dat zij, afgezien van de activiteiten die strikt noodzakelijk zijn om aan de verplichting tot redding op zee te voldoen, een gevaar vormen voor personen, eigendommen of het milieu.

47.

Ik geef derhalve in overweging om op de tweede prejudiciële vraag te antwoorden dat artikel 11 van en bijlage I, deel II, punten 2A en 2B, bij richtlijn 2009/16, gelezen in het licht van de verplichting tot redding op zee die met name is opgenomen in artikel 98 van het Verdrag inzake het recht van de zee, aldus moeten worden uitgelegd dat het enkele feit dat een schip, na reddingsoperaties op zee, meer personen heeft vervoerd dan was toegestaan volgens de maximumcapaciteit die op het veiligheidscertificaat van de scheepsuitrusting was vermeld, op zich niet kan worden beschouwd als een „dwingende factor” of een „onverwachte factor” die aanvullende inspecties in de zin van deze bepalingen vereist respectievelijk rechtvaardigt. Niettemin kan in beginsel niet worden uitgesloten dat het stelselmatige vervoer van een aantal personen dat de maximumcapaciteit van het schip ruimschoots overschrijdt, dit schip op zodanige wijze kan aantasten dat het een gevaar voor personen, eigendommen of het milieu kan opleveren, hetgeen een „onverwachte factor” in de zin van die bepalingen vormt. Het is aan de verwijzende rechter om dit na te gaan.

48.

Met zijn derde en vierde prejudiciële vraag, die samen moeten worden behandeld, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 13 van richtlijn 2009/16, respectievelijk artikel I, onder b), van het Verdrag voor de veiligheid van mensenlevens op zee en punt 1.3.1 van de bijlage bij de IMO-resolutie betreffende havenstaatcontroles, de havenstaat toestaan om na te gaan of een schip over de nodige certificaten beschikt en de internationale voorschriften eerbiedigt op het gebied van de veiligheid, het voorkomen van verontreiniging en de leef- en werkomstandigheden aan boord, die betrekking hebben op de activiteit die daadwerkelijk door dit schip worden verricht, in casu de opsporing en redding op zee, ongeacht de activiteit waarvoor het schip is geclassificeerd. ( 33 )

49.

Deze rechter is van oordeel dat de door de havenstaat uitgeoefende controle geen afbreuk kan doen aan de in de vlaggenstaat verrichte controle en de daar genomen beslissingen, en merkt op dat noch de internationale verdragen, noch het Unierecht, het Italiaanse recht of het Duitse recht voorzien in specifieke voorwaarden voor particuliere schepen die stelselmatig opsporings- en reddingsactiviteiten op zee verrichten. ( 34 ) Verder stelt hij vast dat de internationale verdragen, voor het doel van reddingen op zee, uitdrukkelijk afwijken van de eisen die, in voorkomend geval, naargelang de classificatie van het schip worden gesteld. ( 35 )

50.

Krachtens artikel 13, punt 3, van richtlijn 2009/16 wordt bij een gedetailleerde inspectie als die welke in de hoofdgedingen aan de orde is, „gecontroleerd of aan de operationele voorschriften aan boord wordt voldaan”, en wordt deze inspectie uitgevoerd wanneer er, na een eerste inspectie, „gegronde redenen” zijn om aan te nemen dat de toestand van het schip of zijn uitrusting of bemanning op belangrijke punten niet voldoet aan de relevante voorschriften van een verdrag. ( 36 ) Bijlage V bij deze richtlijn bevat voorbeelden van „gegronde redenen”. ( 37 )

51.

Wat de onderhavige zaak betreft, waren de krachtens artikel 13, punt 3, van richtlijn 2009/16 verrichte gedetailleerde inspecties, volgens de verwijzingsbeslissing, gebaseerd op de in bijlage V, deel A, punt 3, bij deze richtlijn vermelde „gegronde reden” bestaande in „[d]e ontdekking van onnauwkeurigheden bij de controle van de certificaten en de andere documenten”, in casu bij het onderzoek van het veiligheidscertificaat waarin voorschrift 9 van hoofdstuk XI-2 van het Verdrag voor de veiligheid van mensenlevens op zee voorziet ( 38 ). Bovendien wijst de Italiaanse regering er in haar schriftelijke opmerkingen op dat, in de hoofdgedingen, de bevoegdheid om de aan de orde zijnde gedetailleerde inspecties uit te voeren met name was gebaseerd op voorschrift 19 van hoofdstuk I van de bijlage bij dit verdrag ( 39 ).

52.

Artikel 13, punt 3, van richtlijn 2009/16 stelt weliswaar het kader vast waarbinnen een gedetailleerde inspectie is toegestaan, maar bakent de grenzen van deze inspectie niet duidelijk af. De vraag is dus of de grondige controle op de naleving van de operationele voorschriften aan boord van het schip beperkt blijft tot de voorschriften die op basis van de classificatie van het schip van toepassing zijn, dan wel ook betrekking heeft op de voorschriften die van toepassing zijn op de activiteit die het schip daadwerkelijk verricht.

53.

Om de omvang van de havenstaatcontrole in de zin van deze bepaling vast te stellen, moet naar mijn mening worden opgemerkt dat deze bepaling een controlebevoegdheid verleent die noodzakelijkerwijs verder gaat dan die van de in artikel 13, punt 1, van deze richtlijn bedoelde „eerste inspectie”, die in wezen betrekking heeft op de certificaten en de algemene toestand van het schip, en dat deze controle tot doel heeft na te gaan of aan „de relevante voorschriften van een verdrag” is voldaan. Deze controle kan dus niet beperkt blijven tot louter de formele voorschriften van de certificaten die horen bij de classificatie van het schip door het classificatiebureau: zij heeft eerder betrekking op de vraag of dit schip voldoet aan alle internationale verdragsregels die gelden op het gebied van de veiligheid, het voorkomen van verontreiniging en de leef- en werkomstandigheden aan boord, rekening houdende met de reële toestand van het schip en van de uitrusting ervan en met de activiteiten die het daadwerkelijk verricht, met name indien die verschillen van de activiteiten die verband houden met de classificatie van het schip. ( 40 )

54.

In beginsel kan dus worden geconcludeerd dat, zoals de Italiaanse regering stelt, de omstandigheid dat een schip niet in overeenstemming met zijn certificaties wordt geëxploiteerd, een schending kan vormen van de voorschriften betreffende de operationele procedures aan boord van dit schip en met name een gevaar kan opleveren voor personen, eigendommen of het milieu. Het staat aan de bevoegde instantie om, op basis van de voorschriften die gelden voor de activiteit waarvoor het schip daadwerkelijk wordt ingezet, vast te stellen of dit in concreto het geval is.

55.

Nu dit vaststaat, moet, zoals de verwijzende rechter stelt, niettemin worden verduidelijkt dat noch het Unierecht, noch het internationale recht voorziet in een classificatie van schepen die opsporings- en reddingsactiviteiten op zee verrichten. ( 41 ) Bij gebreke van een dergelijke classificatie kan dus niet worden geconcludeerd dat de enkele omstandigheid dat de betrokken schepen als „algemene vrachtschepen/polyvalente schepen” zijn geclassificeerd, op zich een „gegronde reden” vormt om aan te nemen dat de toestand of de uitrusting van het schip, of de bemanning, in wezen niet voldoet aan de „relevante voorschriften van een verdrag” in de zin van artikel 13, punt 3, van richtlijn 2009/16, tenzij het stelselmatige gebruik van dit schip in strijd is met de regels inzake de classificatie ervan. ( 42 )

56.

Ik geef derhalve in overweging om op de derde prejudiciële vraag te antwoorden dat de bevoegdheid van de havenstaat om overeenkomstig artikel 13 van richtlijn 2009/16 een gedetailleerde inspectie uit te voeren van een schip dat onder de vlag van een lidstaat vaart, mede de bevoegdheid omvat om na te gaan of dit schip voldoet aan de voorschriften op het gebied van de veiligheid, het voorkomen van verontreiniging en de leef- en werkomstandigheden aan boord die van toepassing zijn op de activiteiten waarvoor het schip daadwerkelijk wordt ingezet, rekening houdende met de activiteiten waarvoor het is geclassificeerd.

57.

Met zijn vijfde vraag wenst de verwijzende rechter allereerst, in wezen, te vernemen of, teneinde aanhouding van een schip te voorkomen, de instanties van de havenstaat mogen eisen dat het schip in het bezit is van certificaten en voldoet aan de eisen of voorschriften inzake de veiligheid en het voorkomen van verontreiniging van de zee die betrekking hebben op de daadwerkelijk door het schip verrichte activiteiten, in casu opsporings- en reddingsactiviteiten op zee [onder a)], en, zo ja, of deze certificaten en deze eisen of voorschriften alleen verplicht kunnen worden gesteld indien er een duidelijk en betrouwbaar internationaal- of Unierechtelijk kader bestaat voor de classificatie van opsporings- en reddingsactiviteiten op zee en voor de bijhorende certificaten en eisen of voorschriften [onder b)], dan wel of deze verplicht moeten worden gesteld op basis van een nationale regeling van de vlaggenstaat of de havenstaat, en of daartoe primaire dan wel secundaire wetgeving nodig is, dan wel een algemene administratieve regeling volstaat [onder c)].

58.

Vervolgens stelt deze rechter de vraag of het aan de havenstaat is om bij de inspectie aan te geven op basis van welke nationale regeling (van wetgevende, regelgevende of administratieve aard) de opgelegde eisen of voorschriften moeten worden bepaald en welke correcties of rectificaties vereist zijn om te garanderen dat die regeling wordt nageleefd [onder d)], en of de instantie van de havenstaat, bij gebreke van een dergelijke regeling, per geval kan aangeven aan welke eisen het aan inspectie onderworpen schip moet voldoen [onder e)].

59.

Ten slotte wenst deze rechter te vernemen of, bij gebreke van zowel een dergelijke regeling als specifieke aanwijzingen van de vlaggenstaat, kan worden aangenomen dat de opsporings- en reddingsactiviteiten zijn toegestaan (en dus niet door het geven van een aanhoudingsbevel kunnen worden verboden) wanneer het schip daadwerkelijk voldoet aan de eisen of voorschriften voor een andere categorie, hetgeen door de vlaggenstaat moet zijn bevestigd (onder f).

60.

Vooraf moet worden opgemerkt dat, krachtens artikel 19, lid 1, van richtlijn 2009/16, ten overstaan van de bevoegde instantie moet worden aangetoond dat de bij de inspectie bevestigde of aan het licht gekomen tekortkomingen in overeenstemming met de verdragen worden of zullen worden verholpen, en dat, wanneer deze tekortkomingen met name een duidelijk gevaar voor de veiligheid inhouden, de bevoegde instantie van de havenstaat, krachtens artikel 19, lid 2, van deze richtlijn, erop toeziet dat het schip wordt aangehouden.

61.

Zoals blijkt uit de voorgestelde antwoorden op de vorige prejudiciële vragen, kan de havenstaat, overeenkomstig artikel 13, punt 3, van richtlijn 2009/16, toezien op de eerbiediging van de internationale verdragen en de Uniewetgeving betreffende de veiligheid op zee, de maritieme beveiliging, de bescherming van het mariene milieu en de leef- en werkomstandigheden aan boord, rekening houdende met de daadwerkelijk door het schip verrichte activiteiten, mits deze controle geen inbreuk maakt op de bevoegdheid van de vlaggenstaat met betrekking tot de classificatie van het schip, of op de naleving van de verplichting tot redding op zee.

62.

Het enkele feit dat een schip stelselmatig opsporings- en reddingsactiviteiten op zee verricht, betekent dus niet dat dit schip niet hoeft te voldoen aan de vereisten die daarop krachtens het internationale recht of het Unierecht van toepassing zijn, en belet niet dat dit schip aan aanhoudingsmaatregelen krachtens artikel 19 van deze richtlijn kan worden onderworpen wanneer het deze regels schendt. Met andere woorden, ook al zijn schepen, zoals de verwijzende rechter opmerkt, niet onderworpen aan de internationale regels inzake de veiligheid van de scheepvaart en de bescherming van het mariene milieu voor zover zij gerichte reddingsacties op zee verrichten, zij zijn niet vrijgesteld van enige andere regel die krachtens het internationale recht op schepen van toepassing is, gelet op de activiteit die daadwerkelijk wordt verricht.

63.

Ik geef derhalve in overweging om op de vijfde prejudiciële vraag allereerst te antwoorden dat richtlijn 2009/16 aldus moet worden uitgelegd dat de instanties van de havenstaat mogen eisen dat certificaten zijn afgegeven voor de activiteiten waarvoor het schip is geclassificeerd, en dat wordt voldaan aan de eisen of voorschriften inzake veiligheid en het voorkomen van verontreiniging van de zee die op die activiteiten betrekking hebben, en tevens mogen eisen dat enig ander certificaat is afgegeven, of wordt voldaan aan enig ander vereiste of voorschrift dat is gebaseerd op de toepasselijke bepalingen van internationaal recht of van het Unierecht. ( 43 )

64.

Vervolgens moet deze richtlijn naar mijn mening aldus worden uitgelegd dat het aan de havenstaat is om bij de inspectie aan te geven op basis van welke regeling de eisen of voorschriften waarvan de schending is geconstateerd, moeten worden bepaald, en welke correcties of rectificaties moeten worden verricht om te garanderen dat die regeling wordt nageleefd.

65.

Ten slotte lijkt het mij dat deze richtlijn aldus moet worden uitgelegd dat een schip dat stelselmatig opsporings- en reddingsactiviteiten op zee verricht, als zodanig niet kan worden geacht te ontsnappen aan aanhoudingsmaatregelen wanneer het niet voldoet aan de vereisten die krachtens het internationale recht of het Unierecht op dit schip van toepassing zijn, onverminderd de verplichting tot redding op zee. ( 44 )

66.

Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen van de Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia te beantwoorden als volgt: