1.

Verordening (EG) nr. 1223/2009 ( 2 ) bepaalt, als algemene regel, dat het de lidstaten niet is toegestaan om het op de markt aanbieden van cosmetische producten die beantwoorden aan de voorschriften van deze verordening te weigeren, te verbieden of te beperken.

2.

Die verordening bevat evenwel een „vrijwaringsclausule”, volgens welke de autoriteiten van een lidstaat in geval van een ernstig risico voor de volksgezondheid voorlopige maatregelen kunnen treffen (zoals het uit de handel nemen van een product of het beperken van de beschikbaarheid ervan) ten aanzien van een of meer cosmetische producten.

3.

Aan de activering van de vrijwaringsclausule is het vereiste verbonden dat de Europese Commissie zo spoedig mogelijk verklaart of de voorlopige maatregel al dan niet gerechtvaardigd is, na in voorkomend geval het Wetenschappelijk Comité voor consumentenveiligheid (hierna: „WCCV”) ( 3 ) te hebben geraadpleegd.

4.

In Frankrijk heeft de Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé (nationaal agentschap voor de veiligheid van geneesmiddelen en gezondheidsproducten; hierna: „ANSM”) een voorlopige maatregel genomen waarbij bepaalde etiketteringsvoorschriften worden opgelegd aan geneesmiddelen die fenoxyethanol ( 4 ) bevatten en die bestemd zijn voor kinderen van drie jaar of jonger. Die voorschriften wijken af van die van verordening nr. 1223/2009, waarin de voorschriften die het WCCV in een verslag had aanbevolen ( 5 ) zijn overgenomen.

5.

De Fédération des entreprises de la beauté (beroepsorganisatie van ondernemingen in de cosmeticasector; hierna: „FEBEA”) heeft een vordering tot vernietiging van het besluit van de ANSM ingesteld bij de Conseil d’État (hoogste bestuursrechter, Frankrijk), die een verzoek om een prejudiciële beslissing over de uitlegging van verordening nr. 1223/2009 heeft ingediend bij het Hof.

6.

De overwegingen 3 en 4 zijn geformuleerd in de volgende bewoordingen:

7.

Artikel 1 („Toepassingsgebied en doel”) luidt:

„In deze verordening worden regels vastgesteld waaraan alle cosmetische producten die op de markt worden aangeboden, moeten voldoen om de werking van de interne markt en een hoog niveau van bescherming van de volksgezondheid te waarborgen.”

8.

In artikel 2 („Definities”) wordt het volgende bepaald:

„1.   Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:

[…]”

9.

In artikel 3 („Veiligheid”) wordt bepaald:

„Cosmetische producten die op de markt worden aangeboden, moeten veilig zijn voor de volksgezondheid wanneer zij onder normale of redelijkerwijs te verwachten gebruiksomstandigheden worden aangewend […].”

10.

In artikel 10 („Beoordeling van de veiligheid”) wordt bepaald:

„1.   Om aan te tonen dat een cosmetisch product in overeenstemming is met artikel 3, garandeert de verantwoordelijke persoon, alvorens een cosmetisch product op de markt te brengen, dat de veiligheid van het product aan de hand van de relevante informatie is beoordeeld en dat overeenkomstig bijlage I een productveiligheidsrapport is opgesteld.

[…]”

11.

Artikel 11 („Productinformatiedossier”) schrijft voor:

„[…]

2.   Het productinformatiedossier bevat de volgende informatie en gegevens, die zo nodig worden geactualiseerd:

[…]”

12.

In artikel 13 („Notificatie”) wordt bepaald:

„1.   Alvorens een cosmetisch product op de markt te brengen, dient de verantwoordelijke persoon de volgende informatie via elektronische weg bij de Commissie in:

[…]”

13.

In artikel 22 („Controle op de markt”) wordt uiteengezet:

„De lidstaten houden toezicht op de naleving van deze verordening via controle op de markt van de cosmetische producten die op de markt worden aangeboden. Zij verrichten op gepaste schaal passende controles op cosmetische producten en op marktdeelnemers, via het productinformatiedossier en, indien van toepassing, door middel van fysieke en laboratoriumcontroles op basis van geschikte monsters.

[…]”

14.

In artikel 23 („Mededeling van ernstige ongewenste bijwerkingen”) wordt bepaald:

„1.   In geval van ernstige ongewenste bijwerkingen stellen de verantwoordelijke persoon en de distributeurs de bevoegde instantie van de lidstaat waar de ernstige ongewenste bijwerking zich heeft voorgedaan, onverwijld in kennis van het volgende:

[…]”

15.

Artikel 24 („Informatie over stoffen”) luidt als volgt:

„In geval van ernstige twijfel over de veiligheid van een in cosmetische producten aanwezige stof mag de bevoegde instantie van een lidstaat waar een product op de markt wordt aangeboden dat een dergelijke stof bevat, in een met redenen omkleed verzoek van de verantwoordelijke persoon verlangen dat hij een lijst indient van alle cosmetische producten waarvoor hij verantwoordelijk is en die deze stof bevatten. […]

[…]”

16.

In artikel 25 („Niet-naleving door de verantwoordelijke persoon”) kan worden gelezen:

„1.   […] [D]e bevoegde instanties [verlangen] van de verantwoordelijke persoon dat hij alle passende maatregelen neemt […] wanneer aan een van de volgende punten niet wordt voldaan:

[…]

5.   In de volgende gevallen neemt de bevoegde instantie alle passende maatregelen om het op de markt aanbieden van het cosmetische product te verbieden of te beperken of het product uit de handel te nemen of terug te roepen:

[…]”

17.

Artikel 27 („Vrijwaringsclausule”) luidt:

„1.   Indien een bevoegde instantie, voor producten die aan de voorschriften van artikel 25, lid 1, voldoen, vaststelt of redelijke gronden heeft om te vrezen dat een op de markt gebracht cosmetisch product een ernstig risico voor de volksgezondheid kan vormen, neemt zij alle passende voorlopige maatregelen om ervoor te zorgen dat het betrokken cosmetisch product of de betrokken cosmetische producten uit de handel worden genomen, worden teruggeroepen of de beschikbaarheid ervan anderszins wordt beperkt.

2.   De bevoegde instantie stelt de Commissie en de bevoegde instanties van de andere lidstaten onmiddellijk in kennis van de genomen maatregelen en eventuele ondersteunende gegevens.

Voor de toepassing van de eerste alinea wordt gebruikgemaakt van het informatie-uitwisselingssysteem van artikel 12, lid 1, van richtlijn 2001/95/EG.

Artikel 12, leden 2, 3 en 4, van richtlijn 2001/95/EG is van toepassing.

3.   De Commissie stelt zo spoedig mogelijk vast of de in lid 1 bedoelde voorlopige maatregelen al dan niet gerechtvaardigd zijn. Hiertoe raadpleegt de Commissie waar mogelijk de belanghebbende partijen, de lidstaten en het WCCV.

4.   Indien de voorlopige maatregelen gerechtvaardigd zijn, is artikel 31, lid 1, van toepassing.

5.   Indien de voorlopige maatregelen niet gerechtvaardigd zijn, stelt de Commissie de lidstaten hiervan in kennis en trekt de betrokken bevoegde instantie deze voorlopige maatregelen in.”

18.

In artikel 28 („Goede administratieve praktijken”) wordt bepaald:

„1.   Krachtens de artikelen 25 en 27 genomen beslissingen worden nauwkeurig gemotiveerd. Zij worden door de bevoegde instantie onverwijld ter kennis van de verantwoordelijke persoon gebracht, die tegelijkertijd wordt ingelicht over de rechtsmiddelen die hem volgens de wetgeving van de betrokken lidstaat ter beschikking staan en over de termijnen die hij daarbij in acht moet nemen.

[…]”

19.

Artikel 31 („Wijziging van de bijlagen”) is als volgt geformuleerd:

„1.   Indien zich als gevolg van het gebruik van bepaalde stoffen in cosmetische producten een mogelijk risico voor de volksgezondheid voordoet dat voor de gehele [Unie] moet worden aangepakt, mag de Commissie na raadpleging van het WCCV de bijlagen II tot en met VI dienovereenkomstig aanpassen.

[…]”

20.

In september 2012 heeft de Commissie een risicobeoordeling van de ANSM ontvangen, volgens welke de maximaal toegestane concentratie (van 1 %) fenoxyethanol voor gebruik als conserveermiddel moest worden verlaagd tot 0,4 % in cosmetische producten bestemd voor kinderen van drie jaar of jonger en fenoxyethanol niet mocht worden gebruikt in cosmetische producten voor het luiergebied. ( 6 )

21.

Op 6 oktober 2016 heeft het WCCV een verslag uitgebracht waarin het gebruik van fenoxyethanol als conserveermiddel met een maximumconcentratie van 1,0 % als veilig werd aangemerkt voor alle doelgroepen.

22.

In december 2017 heeft de ANSM een tijdelijk gespecialiseerd wetenschappelijk comité ingesteld, dat het uit september 2012 daterende voorstel van deze instantie heeft bekrachtigd.

23.

Op 13 maart 2019 heeft de ANSM gebruikgemaakt van de vrijwaringsclausule van artikel 27 van verordening nr. 1223/2009 door bijzondere voorwaarden vast te stellen voor het in Frankrijk op de markt aanbieden van niet uit te spoelen cosmetische producten die fenoxyethanol bevatten (hierna: „litigieus besluit”).

24.

In het litigieuze besluit heeft de ANSM de voorlopige verplichting opgelegd om op het etiket van „cosmetische producten die niet worden af-, uit- of weggespoeld” ( 7 ) en die fenoxyethanol bevatten – met uitzondering van deodorants, haarstylingsproducten en make-upproducten – te vermelden dat zij niet geschikt zijn voor gebruik op de billen van kinderen van drie jaar of jonger. ( 8 )

25.

Op 10 mei 2019 heeft de ANSM het litigieuze besluit meegedeeld aan de Commissie.

26.

Op 27 november 2019 heeft een ambtenaar van de Commissie ( 9 ) de directeur-generaal van de ANSM een e-mail gezonden (hierna: „brief van het afdelingshoofd”) waarin hij onder meer ( 10 ) vermeldde dat de voorlopige maatregel niet binnen de werkingssfeer van artikel 27 van verordening nr. 1223/2009 viel, aangezien de maatregel betrekking had op een categorie producten en niet op een specifiek product of specifieke producten.

27.

Op 6 december 2019 heeft de directeur-generaal van de ANSM de analyse die was vervat in de brief van het afdelingshoofd van de hand gewezen en hem meegedeeld dat hij voornemens was het litigieuze besluit voorlopig te handhaven, in afwachting van de maatregel van de Commissie overeenkomstig artikel 27 van verordening nr. 1223/2009.

28.

Op 8 april 2019 heeft FEBEA bij de Conseil d’État een vordering tot vernietiging van het litigieuze besluit ingesteld.

29.

Volgens FEBEA vormde de voorlopige maatregel een schending van verordening nr. 1223/2009 door, zonder dat aan de voorwaarden voor toepassing van de vrijwaringsclausule van artikel 27 van die verordening was voldaan, een etiketteringsverplichting op te leggen waarin die verordening niet voorziet, en was de maatregel derhalve in strijd met artikel 9 van de verordening, dat ziet op het vrije verkeer van cosmetische producten.

30.

Om uitspraak te kunnen doen acht de Conseil d’État het noodzakelijk om op te helderen:

31.

Om deze vragen te kunnen beantwoorden heeft de Conseil d’État het Hof zes prejudiciële vragen voorgelegd, waarvan ik op aanwijzing van het Hof alleen de eerste drie zal behandelen:

32.

Het verzoek om een prejudiciële beslissing is op 4 januari 2021 ingekomen ter griffie van het Hof.

33.

FEBEA, de Franse regering, de Griekse regering en de Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Op de Griekse regering na hebben alle partijen deelgenomen aan de op 20 januari 2022 gehouden terechtzitting.

34.

De eerste vraag, over de juridische aard van de brief van het afdelingshoofd (procedurele handeling of definitief besluit), moet worden gelezen in samenhang met artikel 27, lid 3, van verordening nr. 1223/2009.

35.

Beschouwd vanuit deze invalshoek is het de vraag of de brief van het afdelingshoofd voor de toepassing van dat artikel kan worden opgevat als de officiële reactie of het officiële antwoord van de Commissie op de voorlopige maatregel van de ANSM.

36.

Alle interveniënten in de onderhavige prejudiciële procedure (met name de twee belangrijkste gesprekspartners, te weten de ANSM, vertegenwoordigd door de Franse regering, en de Commissie) zijn het erover eens dat de brief van het afdelingshoofd niet het karakter van een besluit van de Commissie heeft.

37.

Indien de ANSM deze brief als een definitief besluit van de Commissie had opgevat, zou de Franse regering daar krachtens artikel 263 VWEU beroep tot nietigverklaring tegen hebben kunnen instellen. Dat is echter niet gebeurd, en op 6 december 2019 heeft de ANSM de Commissie meegedeeld dat zij de voorlopige maatregel handhaafde in afwachting van een besluit van deze instelling overeenkomstig artikel 27, lid 3, van verordening nr. 1223/2009.

38.

De Commissie verklaart specifiek dat die brief niet het karakter van een besluit heeft, maar een eenvoudige procedurele handeling is. Daartoe voert de Commissie enkele argumenten aan die ik deel:

39.

Uit deze beoordelingselementen blijkt dat de brief van het afdelingshoofd niet gelijkstaat met het door de Commissie overeenkomstig artikel 27, lid 3, van verordening nr. 1223/2009 te nemen besluit.

40.

Ik wil eraan herinneren dat de Commissie volgens deze bepaling de nationale instantie zal meedelen of de voorlopige maatregel al dan niet gerechtvaardigd is. In de brief van het afdelingshoofd wordt niet uitdrukkelijk verklaard dat het litigieuze besluit niet gerechtvaardigd is. Ook wordt de nationale instantie in de brief niet verplicht om de voorlopige maatregel in te trekken, zoals artikel 27, lid 5, van verordening nr. 1223/2009 vereist indien voorlopige maatregelen niet gerechtvaardigd zijn.

41.

De brief van het afdelingshoofd beperkt zich, zoals reeds is opgemerkt, tot een verzoek aan de nationale instantie om de voorlopige maatregel opnieuw te onderzoeken en, indien zij dit dienstig acht, nieuwe wetenschappelijke gegevens aan te dragen die het mogelijk maken om het advies van het WCCV over fenoxyethanol te heroverwegen.

42.

Bovendien is, zoals de Franse regering onderstreept, het afdelingshoofd niet bevoegd om namens de Commissie besluiten te nemen en wordt in zijn brief de rechtsgrondslag niet vermeld, hetgeen in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel, dat van toepassing is op alle handelingen die beogen rechtsgevolgen te sorteren. De bindende kracht van die handelingen vloeit juist voort uit een bepaling van Unierecht, die als rechtsgrondslag moet worden vermeld. ( 11 )

43.

Artikel 27, lid 3, van verordening nr. 1223/2009 moet derhalve aldus worden uitgelegd dat een brief als die van het afdelingshoofd, waarin de ANSM niet formeel wordt meegedeeld of de krachtens artikel 27, lid 1, van die verordening vastgestelde voorlopige maatregel al dan niet gerechtvaardigd is, niet kan worden aangemerkt als een definitief besluit van de Commissie.

44.

De tweede vraag gaat uit van de (terechte) veronderstelling dat de brief van het afdelingshoofd niet het besluit van de Commissie uitdrukt. Op basis van die aanname heeft de vraag van de verwijzende rechter betrekking op de bevoegdheden van de nationale rechter die in het kader van het bij hem ingestelde beroep de rechtmatigheid van de voorlopige maatregel moet toetsen.

45.

De Conseil d’État wenst te vernemen of hij zich kan uitspreken, en in welke zin, in afwachting dat de Commissie op grond van artikel 27, lid 3, van verordening nr. 1223/2009 haar besluit over die voorlopige maatregel neemt.

46.

De beantwoording van het eerste deel van die (tweeledige) vraag stuit niet op moeilijkheden. De waarborg dat betrokkenen op nationaal niveau hun rechten kunnen handhaven, is neergelegd in artikel 28 van verordening nr. 1223/2009. Volgens deze bepaling moeten krachtens de artikelen 25 en 27 genomen besluiten onverwijld ter kennis worden gebracht „van de verantwoordelijke persoon […], die tegelijkertijd wordt ingelicht over de rechtsmiddelen die hem volgens de wetgeving van de betrokken lidstaat ter beschikking staan en over de termijnen die hij daarbij in acht moet nemen”. ( 12 )

47.

De term „rechtsmiddelen” in artikel 28 van verordening nr. 1223/2009 duidt erop dat de nationale rechter het recht heeft om het door de autoriteiten van zijn land overeenkomstig artikel 27, lid 1, van die verordening genomen besluit tot het nemen van voorlopige maatregelen te toetsen indien zijn nationale recht dit toestaat.

48.

Het tweede onderdeel van de prejudiciële vraag betreft de afbakening van de bevoegdheden van de nationale rechter die zich moet uitspreken over het beroep tegen de voorlopige maatregelen.

49.

Het Hof heeft reeds uitspraak gedaan in soortgelijke procedures waarin de Unieregel de nationale instanties de bevoegdheid verleende om voorlopige maatregelen vast te stellen en de definitieve beoordeling werd overgelaten aan de instellingen van de Unie.

50.

Het arrest Monsanto e.a. ( 13 ) is gewezen in de context van verordening (EG) nr. 1829/2003 ( 14 ), die nog steeds bestaat als een parallelle regeling aan die van verordening nr. 1223/2009.

51.

Artikel 34 van verordening nr. 1829/2003 voorziet in het treffen van noodmaatregelen wanneer blijkt dat producten waarvoor een vergunning is verleend een ernstig risico voor de gezondheid van mens of dier of voor het milieu kunnen inhouden. Wanneer deze situatie – en de omstandigheden van artikel 54, lid 1, van verordening (EG) nr. 178/2002 ( 15 ) – zich voordoet, kunnen de lidstaten voorlopige beschermingsmaatregelen nemen, waarvan zij de overige lidstaten en de Commissie onverwijld in kennis moet stellen.

52.

In dit verband heeft het Hof in het arrest Monsanto e.a. het volgende verklaard:

53.

Naar mijn mening zijn deze overwegingen toepasbaar op de uitlegging van verordening nr. 1223/2009. Volgens artikel 27, lid 1, van deze verordening kan de bevoegde instantie van de lidstaat vaststellen „of redelijke gronden [hebben] om te vrezen dat een op de markt gebracht cosmetisch product een ernstig risico voor de volksgezondheid kan vormen”. In dergelijke omstandigheden kan die instantie „passende voorlopige maatregelen [nemen] om ervoor te zorgen dat het betrokken cosmetisch product of de betrokken cosmetische producten uit de handel worden genomen, worden teruggeroepen of de beschikbaarheid ervan anderszins wordt beperkt”.

54.

Wordt een dergelijk besluit genomen, dan behoudt de nationale rechter bij wie dat besluit wordt aangevochten zijn volledige bevoegdheid om ter zake uitspraak te doen zolang de Commissie niet het in artikel 27, lid 3, van verordening nr. 1223/2009 bedoelde besluit heeft vastgesteld.

55.

Indien de Commissie daarentegen dat besluit heeft vastgesteld – welk besluit voor alle instanties van de lidstaat bindend is zolang het niet nietig wordt verklaard door het Hof – dan raakt het bij de nationale rechter aanhangige geding zonder voorwerp.

56.

Totdat de Commissie een besluit heeft vastgesteld in de hierboven bedoelde zin, staat het derhalve aan de nationale rechter om na te gaan ( 20 ) of de instantie die de voorlopige maatregel heeft genomen, heeft voldaan aan zowel de materiële vereisten van artikel 27 van verordening nr. 1223/2009 als de procedurele vereisten waarin die verordening en, uiteraard, de toepasselijke nationale regels voorzien:

57.

Door op een van de twee mogelijke wijzen uitspraak te doen, in afwachting van de uitoefening door de Commissie van de bevoegdheid die haar ingevolge artikel 27, lid 3, van verordening nr. 1223/2009 toekomt ( 22 ), mengt de verwijzende rechter zich niet in de uitoefening van deze exclusieve bevoegdheid van de Commissie:

58.

Het definitieve besluit van de Commissie is, zoals ik reeds heb opgemerkt, bindend voor alle organen van de lidstaat zolang het Hof het niet nietig verklaart. De voorafgaande tussenkomst van de nationale rechter is derhalve niet onverenigbaar met de latere tussenkomst van de Commissie.

59.

Anders dan de Commissie betoogt ( 23 ), vormt een nationale rechterlijke beslissing tot vernietiging van voorlopige maatregelen geen grotere belemmering voor het optreden van de Commissie dan die welke het gevolg zou zijn van de door de bevoegde instantie van de lidstaat op eigen initiatief gedane intrekking of wijziging van die maatregelen.

60.

Indien de nationale instantie, zelfstandig of ter uitvoering van een beslissing van een rechterlijke instantie, de werkzaamheid van haar besluit om een voorlopige maatregel vast te stellen teniet doet, zal de Commissie zich niet langer hoeven uit te spreken over de rechtvaardiging van de maatregel (omdat die maatregel is verdwenen), maar doet dat geenszins afbreuk aan de eigen bevoegdheden van de Commissie om de risico’s die inherent zijn aan het gebruik van een stof in cosmetische producten te beoordelen en dienovereenkomstig te handelen.

61.

Concluderend kan de nationale rechter de voorlopige maatregelen van de nationale instantie – met het voorlopige karakter dat daaraan inherent is – vernietigen of handhaven zolang de Commissie de haar bij artikel 27, lid 3, van verordening nr. 1223/2009 verleende bevoegdheid niet uitoefent.

62.

De verwijzende rechter wenst te vernemen of artikel 27, lid 1, van verordening nr. 1223/2009 het mogelijk maakt dat er voorlopige maatregelen worden genomen ten aanzien van een categorie producten die dezelfde stof bevatten.

63.

De Commissie en FEBEA pleiten voor een ontkennend antwoord: voornoemd artikel zou alleen de vaststelling van voorlopige maatregelen toestaan met betrekking tot een specifiek cosmetisch product zoals dat in de handel is gebracht, dat wil zeggen zoals het op de markt wordt aangeboden. De nationale instantie kan alleen optreden tegen een product dat onder een bepaald merk of een bepaalde handelsnaam op de markt is aangeboden.

64.

De Franse en de Griekse regering zijn het oneens met deze uitlegging, op grond van argumenten die ik in wezen deel, al erken ik dat voor beide standpunten deugdelijke ondersteunende argumenten bestaan.

65.

Ik zal beginnen met een analyse van het begrip „cosmetische producten”, om mij vervolgens te buigen over de doelstelling van verordening nr. 1223/2009. Tot slot zal ik ingaan op de argumenten van de Commissie aangaande het informatie-uitwisselingssysteem met de nationale instanties.

66.

In artikel 2, lid 1, onder a), van verordening nr. 1223/2009 worden cosmetische producten gedefinieerd als „alle stoffen of mengsels die bestemd zijn om in aanraking te worden gebracht met de delen van het menselijke lichaamsoppervlak […], met het uitsluitende of hoofdzakelijke oogmerk deze te reinigen, te parfumeren, het uiterlijk ervan te wijzigen en/of voornoemde lichaamsdelen te beschermen of in goede staat te houden of lichaamsgeuren te corrigeren”.

67.

In de woorden van het Hof is deze definitie „gebaseerd op drie criteria waaraan cumulatief moet zijn voldaan, namelijk, ten eerste, de aard van het betrokken product (stof of mengsel), ten tweede, het deel van het menselijke lichaam waarmee dat product in contact zal worden gebracht en, ten derde, het met het gebruik van dat product beoogde doel”. ( 24 )

68.

Van die criteria is het eerste het meest relevant voor deze procedure. ( 25 ) Het cosmetische product bestaat inderdaad uit een stof ( 26 ) of een mengsel van stoffen ( 27 ). Het verband tussen het cosmetische product en de samenstellende stoffen of mengsels is dus onmiskenbaar.

69.

Iets anders is dat het product op de markt wordt aangeboden door middel van extrinsieke elementen die vreemd zijn aan het wezen ervan, zoals de tekens (merken) die het onderscheiden in het handelsverkeer of de benaming die de fabrikant eraan heeft gegeven.

70.

Het duidelijke verband tussen product en stof zou dus in beginsel het standpunt van de Franse en de Griekse regering ondersteunen.

71.

Het is waar dat sommige bepalingen van verordening nr. 1223/2009 op het eerste gezicht lijken te pleiten voor de uitlegging die wordt voorgestaan door FEBEA en de Commissie, die erop wijzen dat het product wordt geïdentificeerd door zijn benaming:

72.

In mijn ogen leidt de uitlegging van die bepalingen, gelezen in samenhang met artikel 27 van verordening nr. 1223/2009, niet onvermijdelijk tot een beperking van de werkingssfeer van deze verordening tot enkelvoudige (dat wil zeggen individuele) producten zoals zij op de markt verschijnen met hun onderscheidende tekens of handelsnaam. Ik zal proberen uit te leggen dat het doel van de bepaling in het kader van die verordening pleit voor de andere oplossing, en zal mij daarbij steeds baseren op de letterlijke strekking van het begrip „cosmetische producten”.

73.

Zoals het Hof heeft verklaard, blijkt „[u]it het geheel van de bepalingen van verordening nr. 1223/2009 – met name artikel 1 van deze verordening, gelezen in het licht van de overwegingen 3 en 4 ervan – […] dat die verordening tot doel heeft uitputtend de in de Unie geldende regels te harmoniseren om een interne markt voor cosmetische producten tot stand te brengen en tevens een hoog niveau van bescherming van de volksgezondheid te waarborgen”. ( 29 )

74.

Bij het bereiken van die doelstellingen „is [het] de lidstaten niet toegestaan het op de markt aanbieden van cosmetische producten die beantwoorden aan de voorschriften van deze verordening, te weigeren, te verbieden of te beperken” ( 30 ), maar kunnen zij wel vrijwaringsmaatregelen zoals de litigieuze maatregel nemen.

75.

Verordening nr. 1223/2009 is volledig doordrenkt van de bescherming van de volksgezondheid, die het vrije verkeer van producten begrenst. ( 31 ) Daarbij kunnen twee niveaus van optreden worden onderscheiden:

76.

De nationale instantie houdt toezicht op de markt en dient daartoe te beschikken over de benodigde informatie. De verantwoordelijke personen en de distributeurs moeten de nationale instantie met name in kennis stellen van het bestaan van ernstige ongewenste bijwerkingen van een cosmetisch product (artikelen 22 en 23 van verordening nr. 1223/2009).

77.

Volgens artikel 24 van verordening nr. 1223/2009 kan de instantie van de lidstaat waar dat product op de markt wordt aangeboden, indien er ernstige twijfel bestaat over de veiligheid van een stof in een cosmetisch product, „van de verantwoordelijke persoon verlangen dat hij een lijst indient van alle cosmetische producten waarvoor hij verantwoordelijk is en die deze stof bevatten”. ( 33 )

78.

Logischerwijs impliceert die bepaling van verordening nr. 1223/2009 dat de nationale instantie moet kunnen beschikken over informatie die niet alleen ziet op één enkel product, maar op de „lijst” van alle producten die dezelfde stof bevatten.

79.

In hoeverre die „lijst” gelijk kan worden gesteld met een „groep” of een „categorie” producten lijkt mij meer een semantische kwestie dan een echt vraagstuk. Relevant is dat de controle door de nationale instantie, die zij hetzij ambtshalve ( 34 ), hetzij naar aanleiding van een mededeling van een verantwoordelijke persoon of van een distributeur kan uitoefenen, bepaalde twijfels over de veiligheid van een stof in een of meer cosmetische producten aan het licht kan brengen.

80.

Op deze wijze kan de nationale instantie een verzameling (of lijst, of groep, of categorie) cosmetische producten identificeren die, door een bepaalde stof in hun samenstelling te hebben, de volksgezondheid nadelig zouden kunnen beïnvloeden. Indien dat het geval is in verband met artikel 24, zal dat om dezelfde reden het geval zijn in verband met artikel 27, lid 1, van verordening nr. 1223/2009.

81.

De reactiemechanismen die verordening nr. 1223/2009 de nationale instanties ter beschikking stelt, beantwoorden aan twee verschillende scenario’s:

82.

In dat tweede scenario (dat het scenario is dat hier van belang is) brengt de nationale instantie die het ernstige risico voor de gezondheid van een of meer cosmetische producten ontdekt, ondanks het feit dat die producten voldoen aan de voorschriften van verordening nr. 1223/2009, impliciet een mogelijke anomalie van de verordening zelf (en met name van de bijlagen) aan de oppervlakte. Deze vermeende anomalie krijgt dus een Uniedimensie, en de nationale instantie werkt loyaal samen met de Commissie wanneer zij melding maakt van het bestaan ervan.

83.

De interventie van de nationale instantie kan daardoor slechts voorlopig zijn, in afwachting van de bevestiging door de Commissie dat het vermeend inadequate voorschrift van verordening nr. 1223/2009 van toepassing blijft (in welk geval de nationale instantie haar voorlopige maatregel moet intrekken en die maatregel dus niet gerechtvaardigd was) of integendeel moet worden gewijzigd (in welk geval de Commissie bevestigt dat de voorlopige maatregel gerechtvaardigd was en de stappen van artikel 31 van de verordening moeten worden gevolgd).

84.

De logica van de samenwerking tussen de nationale instantie en de Commissie, die inherent is aan verordening nr. 1223/2009, verklaart waarom, indien de voorlopige maatregelen gerechtvaardigd zijn, in artikel 27, lid 4, wordt verwezen naar artikel 31, lid 1, welke bepaling betrekking heeft op de situatie waarin „zich als gevolg van het gebruik van bepaalde stoffen in cosmetische producten een mogelijk risico voor de volksgezondheid voordoet dat voor de gehele [Unie] moet worden aangepakt”. ( 38 )

85.

Tegen die achtergrond kan de nationale instantie de Commissie dus attent maken op het risico van het gebruik van bepaalde stoffen in cosmetische producten voor de volksgezondheid opdat de Commissie een definitief besluit ter zake vaststelt. Het is derhalve meer in overeenstemming met het doel van verordening nr. 1223/2009 dat de bij artikel 27, lid 1, van die verordening toegestane voorlopige maatregelen niet alleen betrekking kunnen hebben op één enkel product, dat wordt geïdentificeerd middels het merk en de handelsnaam, maar ook op verschillende producten ( 39 ) die worden gegroepeerd op basis van een stof die zij bevatten. Als deze producten gezondheidsrisico’s met zich brengen, is dat juist omdat zij die stof bevatten.

86.

Nogmaals zij gezegd dat deze uitlegging in overeenstemming is met de methodologie van het proces van herziening van de bijlagen dat de Commissie ingevolge artikel 31 van verordening nr. 1223/2009 in gang moet zetten indien zij een voorlopige maatregel gerechtvaardigd acht.

87.

Wanneer die herzieningsprocedure is ingeleid na het optreden van de nationale instantie dat gerechtvaardigd wordt geacht en is gericht op het vermijden van de risico’s die voortvloeien uit het „gebruik van bepaalde stoffen in cosmetische producten” (meervoud) ( 40 ), kan redelijkerwijs worden aangenomen dat die nationale instantie de risico’s die zijn verbonden aan een categorie producten die allemaal dezelfde stof bevatten waarvan verondersteld wordt dat die een gevaar voor de volksgezondheid vormt, heeft kunnen wegen.

88.

De artikelen 27 en 31 van verordening nr. 1223/2009 hebben betrekking op cosmetische producten, die – zoals ik reeds heb opgemerkt – in artikel 2, lid 1, onder a), zijn gedefinieerd als stoffen of mengsels van stoffen. Niets belet derhalve de karakterisering van een categorie producten aan de hand van de aanwezigheid van een bepaalde stof daarin.

89.

Ik wil benadrukken dat deze oplossing mij voorkomt als de meest geschikte om de doelstellingen van de verordening met elkaar in overeenstemming te brengen en het best aansluit bij de systematische uitlegging van de verordening. De toepassing van een voorlopige maatregel op een categorie cosmetische producten met gemeenschappelijke elementen bevordert op efficiëntere wijze het bereiken van een passend niveau van bescherming van de volksgezondheid. In de confrontatie tussen de verschillende belangen die in verordening nr. 1223/2009 zijn vertegenwoordigd, prevaleert dit doel.

90.

Drie additionele argumenten bevestigen naar mijn mening deze stelling:

91.

Het is juist dat een vrijwaringsmaatregel die is vastgesteld op basis van de aanwezigheid van een stof in een categorie cosmetische producten het vrije verkeer van cosmetische producten op een intensievere manier kan schaden dan een andere die op één specifiek product wordt toegepast. De zorg van de Commissie om versnippering van de interne markt te voorkomen en de volledige harmonisatie van deze sector te beschermen, is bijgevolg legitiem.

92.

De door mij voorgestane uitlegging van artikel 27, lid 3, van verordening nr. 1223/2009 gaat evenwel niet voorbij aan de harmonisatievereisten, waarvan de naleving wordt gewaarborgd door zowel de in artikel 28 van die verordening bedoelde rechtsmiddelen als – en bovenal – de bevoegdheid van de Commissie om de nationale maatregel in voorkomend geval niet gerechtvaardigd te verklaren.

93.

Ten slotte zijn de vrijwaringsmaatregelen die de nationale instanties ter beschikking staan verenigbaar met de mogelijkheid voor de Commissie om gebruik te maken van artikel 31, lid 1, derde alinea, van verordening nr. 1223/2009 wanneer zij vaststelt dat er sprake is van „dwingende urgente redenen” in verband met een stof die volgens de bijlagen bij die verordening is toegelaten.

94.

Deze mogelijkheid waarover de Commissie beschikt, sluit – zoals gezegd – initiatieven van de nationale instanties, die een mogelijk ernstig risico voor de volksgezondheid van een op hun grondgebied op de markt aangeboden product kunnen opsporen en daar sneller op kunnen reageren, niet uit. De meerwaarde van het mechanisme van artikel 27 van de verordening, dat een aanvulling vormt op dat van artikel 31, lid 1, is juist dat het die instanties uitrust met doeltreffende (onmiddellijk uitvoerbare) instrumenten van voorlopige aard, terwijl tegelijkertijd de eenheid van de interne markt voor cosmetische producten wordt gewaarborgd, waarbij het laatste woord aan de Commissie wordt gelaten.

95.

In artikel 27, lid 2, tweede alinea, van verordening nr. 1223/2009 wordt het volgende bepaald: „Voor de toepassing van de eerste alinea wordt gebruikgemaakt van het informatie-uitwisselingssysteem van artikel 12, lid 1, van richtlijn 2001/95/EG[ ( 44 )].”

96.

De Commissie benadrukt dat de uitwisseling van informatie via dat systeem („Rapex” geheten) zich beperkt tot individuele maatregelen voor een specifiek product en zich niet uitstrekt tot algemene maatregelen voor een of meer categorieën producten.

97.

Ter schraging van haar stelling beroept de Commissie zich op uitvoeringsbesluit (EU) 2019/417 ( 45 ) en met name op punt 4.4 van deel I van de bijlage, op grond waarvan „[a]lgemeen toepasselijke beslissingen op nationaal niveau die het op de markt brengen en het gebruik van een algemeen beschreven categorie of algemeen beschreven categorieën van consumentenproducten voorkomen of [beperken,] […] niet aan de Commissie [moeten] worden gemeld door middel van de Rapex-toepassing”.

98.

In diezelfde bepaling wordt daar echter aan toegevoegd dat „[a]l deze nationale maatregelen die alleen van toepassing zijn op algemeen beschreven productcategorieën zoals alle producten in het algemeen of alle producten die hetzelfde doel hebben – en niet op (categorieën van) producten die specifiek identificeerbaar zijn door hun merk, uiterlijk, producent, handelaar, modelnaam of -nummer enz. – […] aan de Commissie [worden] gemeld uit hoofde van richtlijn (EU) 2015/1535[ ( 46 )]”.

99.

Bij het litigieuze besluit van de ANSM, dat dat besluit via de Rapex-toepassing aan de Commissie heeft verstrekt, zijn geen beperkingen opgelegd die „alleen van toepassing zijn op algemeen beschreven productcategorieën”, maar gaat het om beperkingen met betrekking tot een precieze typologie van producten die specifiek identificeerbaar zijn door het feit dat zij fenoxyethanol bevatten.

100.

Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging om de eerste, de tweede en de derde prejudiciële vraag van de Conseil d’État te beantwoorden als volgt: