–

OÜ Espo, vertegenwoordigd door H. Jürimäe en T. Laasik, vandeadvokaadid,

–

AS Elering, vertegenwoordigd door K. Laidvee en A. Sigal, vandeadvokaadid,

–

de Estse regering, vertegenwoordigd door N. Grünberg en M. Kriisa als gemachtigden,

–

de Europese Commissie, vertegenwoordigd door A. Bouchagiar, G. Braga da Cruz en E. Randvere als gemachtigden,

1

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 108, lid 3, VWEU, artikel 1, onder c), van verordening (EU) 2015/1589 van de Raad van 13 juli 2015 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (PB 2015, L 248, blz. 9), en punt 50 van de richtsnoeren staatssteun ten behoeve van milieubescherming en energie 2014‑2020 (PB 2014, C 200, blz. 1; hierna: „richtsnoeren van 2014”).

2

Dit verzoek is ingediend in het kader van twee gedingen tussen ten eerste AS Veejaam enerzijds en AS Elering, de Estse autoriteit die is belast met de toekenning van steun voor hernieuwbare energie, anderzijds, en ten tweede OÜ Espo enerzijds en Elering anderzijds, over de toekenning van deze steun aan deze vennootschappen.

3

Artikel 1, onder b) en c), van verordening 2015/1589 bepaalt:

„Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:

[…]

[…]”

4

De punten 49 en 52 van de richtsnoeren van 2014 luiden:

5

Bij haar besluit van 28 oktober 2014 betreffende een steunregeling voor elektriciteit uit hernieuwbare bronnen en voor efficiënte warmte-krachtkoppeling (steunmaatregel SA.36023) (PB 2015, C 44, blz. 2; hierna: „besluit van 2014”) heeft de Commissie vastgesteld dat bij de Estse steunregeling weliswaar de in artikel 108, lid 3, VWEU vastgelegde verplichting niet was nagekomen, maar dat deze regeling voldeed aan de voorwaarden die waren vastgelegd in de communautaire kaderregeling inzake staatssteun ten behoeve van het milieu (PB 2001, C 37, blz. 3), de communautaire richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming (PB 2008, C 82, blz. 1) en de richtsnoeren van 2014, zodat deze regeling verenigbaar was met artikel 107, lid 3, onder c), VWEU.

6

Bij haar besluit van 6 december 2017 betreffende de wijzigingen van de Estse steunregeling voor elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen en efficiënte warmte-krachtkoppeling (steunmaatregel SA.47354) (PB 2018, C 121, blz. 7; hierna: „besluit van 2017”), heeft de Commissie weliswaar vastgesteld dat de Republiek Estland de wijzigingen van de steunregeling die onderwerp was van het besluit van 2014 in strijd met artikel 108, lid 3, VWEU had doorgevoerd, maar dat de uit deze wijzigingen voortvloeiende steunregeling verenigbaar was met de interne markt in de zin van artikel 107, lid 3, VWEU.

7

In de §§ 59, 591 en 108 van de elektrituruseadus (wet op de elektriciteitsmarkt) (RT I 2015, 43; hierna: „ELTS”) is het volgende bepaald:

„§ 59. Steun

(1)   De producent heeft recht op steun van de transmissiesysteembeheerder voor:

[…]

[…]

§ 591. Voorwaarden voor de steun

(1)   Voor het verkrijgen van de in § 59 van deze wet bedoelde steun gelden de volgende voorwaarden:

(2)   De producent ontvangt geen steun:

(3)   De in § 59, lid 2, van deze wet bedoelde aanvraag omvat de gegevens van de productie-installaties, de in de wetgeving voor het verkrijgen van de steun vereiste vermeldingen en de inlichtingen die de transmissienetbeheerder nodig heeft om de herkomst van de elektriciteit te traceren indien deze herkomst en de hoeveelheid elektriciteit niet ondubbelzinnig kunnen worden vastgesteld.

[…]

§ 108. Subsidiabiliteitsperiode van de steun

(1)   De in § 59, lid 1, punten 1 tot en met 4, van deze wet bedoelde steun kan worden uitbetaald gedurende een periode van twaalf jaar na aanvang van de productie, en de in punt 5 bedoelde steun gedurende een periode van twintig jaar. De in § 59 bedoelde steun voor elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen die is opgewekt met een vóór 1 januari 2002 in gebruik genomen productie-installatie, kan tot en met 31 december 2012 worden uitgekeerd.

[…]

(3)   De hierboven bedoelde datum van de aanvang van de productie is de datum waarop de aan de vereisten beantwoordende productie-installatie voor de eerste keer elektriciteit levert aan het net of aan een directe lijn.

[…]”

8

Van 2001 tot en met 2015 heeft Veejaam in de waterkrachtcentrale van Joaveski (Estland) elektriciteit opgewekt met behulp van twee productie-installaties met een vermogen van respectievelijk 100 kilowatt (kW) en 200 kW. Van 2001 tot en met 2012 heeft Veejaam steun voor hernieuwbare energie ontvangen uit de betreffende Estse steunregeling. In 2015 verving deze vennootschap deze productie-installaties door een nieuwe turbinegenerator met een vermogen van 200 kW die op de oude stuwdam van de centrale was geplaatst, zodat van de tot dan bestaande installaties slechts één meetpunt overbleef. Op 21 januari 2016 heeft Veejaam de gegevens betreffende de nieuwe installatie aan Elering overgelegd om steun voor hernieuwbare energie te verkrijgen. Deze aanvraag werd afgewezen op grond dat de betrokken steun niet diende om elektriciteitsproducenten permanent te ondersteunen, maar slechts kon worden verleend als, ten eerste, elektriciteit werd opgewekt met een volledig nieuwe productie-installatie en, ten tweede, de steun de toetreding van nieuwe marktdeelnemers tot de markt bevorderde.

9

Van 2004 tot en met 2009 heeft Espo in de waterkrachtcentrale van Pikru (Estland) elektriciteit opgewekt met een turbine met een vermogen van 15 kW. In 2009 heeft zij een nieuwe turbine met een vermogen van 45 kW in bedrijf genomen. Espo heeft van 2004 tot en met 2015 steun voor hernieuwbare energie ontvangen. De steunaanvraag die Espo in 2016 bij Elering had ingediend voor de energie die zij met de nieuwe turbine had opgewekt, werd in essentie afgewezen om dezelfde redenen die deze autoriteit ook bij de aanvraag van Veejaam heeft uiteengezet.

10

Veejaam en Espo hebben elk bij de Tallinna Halduskohus (bestuursrechter Tallin, Estland) beroep ingesteld tegen de besluiten van Elering waarbij hun de steun voor hernieuwbare energie is geweigerd. Na beslissingen van 10 oktober 2017 en 27 oktober 2017 waarbij die rechter die beroepen heeft verworpen, hebben deze vennootschappen hiertegen hoger beroep ingesteld bij de Tallinna Ringkonnakohus (rechter in tweede aanleg Tallin, Estland). Deze beroepen werden verworpen, waarna Veejaam en Espo cassatieberoep hebben ingesteld bij de Riigikohus (hoogste rechterlijke instantie, Estland), de verwijzende rechter.

11

De verwijzende rechter is van oordeel dat de beslechting van de hoofdgedingen afhangt van de vraag of als „datum van de aanvang van de productie” in de zin van § 108, lid 3, ELTS enkel de datum in aanmerking moet worden genomen waarop in de betrokken centrale voor het eerst energie werd opgewekt, dan wel of louter de vervanging van een bestaande installatie door een andere „productie-installatie” kan worden geacht tot een nieuwe „aanvang van de productie” te hebben geleid.

12

Volgens de verwijzende rechter moet voor de beslechting van de hoofdgedingen tevens rekening worden gehouden met de regelgeving van de Unie inzake staatssteun.

13

In dit verband merkt de Riigikohus in de eerste plaats op dat de §§ 59 en 591 ELTS zijn gebaseerd op het beginsel dat de steunaanvraag wordt ingediend nadat de voor steun in aanmerking komende productie-installaties gereed zijn en dat de marktdeelnemers recht hebben op steun zodra zij voldoen aan de voorwaarden van de Estse regelgeving, aangezien de nationale autoriteiten dienaangaande geen beoordelingsmarge hebben. De verwijzende rechter zet uiteen dat een dergelijke regeling als verenigbaar met de interne markt is beschouwd door de Commissie, die bij haar besluiten van 2014 en 2017 de sinds 2003 ten uitvoer gelegde Estse steunregelingen voor hernieuwbare energie heeft goedgekeurd.

14

De verwijzende rechter wijst er niettemin op dat een steunmaatregel volgens punt 50 van de richtsnoeren van 2014 geen stimulerend effect heeft in alle gevallen waarin de begunstigde zijn steunaanvraag bij de nationale autoriteiten heeft ingediend nadat de werkzaamheden aan het project reeds zijn aangevangen, terwijl dat stimulerend effect een van de voorwaarden is om de steun als verenigbaar met de interne markt te kunnen beschouwen. Aldus rijst de vraag naar een mogelijke spanning tussen enerzijds de besluiten van 2014 en 2017 en anderzijds de richtsnoeren van 2014 met betrekking tot de beoordeling van het stimulerend effect van de steun voor hernieuwbare energie waarin de Estse steunregeling voorziet. In die besluiten heeft de Commissie in feite immers erkend dat het ook mogelijk is om de steunaanvraag in te dienen als de betrokken nieuwe productie-installaties al gereed zijn.

15

Voorts herinnert deze verwijzende rechter eraan dat hij de Commissie in de loop van de procedure in het hoofdgeding heeft verzocht om een advies in de zin van artikel 29, lid 1, van verordening 2015/1589, dat deze instelling in 2020 heeft verstrekt, met betrekking tot met name de vraag of een steunmaatregel waarvan de aanvraag in 2016 was ingediend, kon worden geacht een stimulerend effect te hebben, ook al was de productie-installatie waarvoor steun was aangevraagd al vóór de indiening van die aanvraag gereed en in werking. In dat advies heeft de Commissie bevestigd dat Veejaam en Espo niet in aanmerking konden komen voor de betrokken steun op grond van de richtsnoeren van 2014, aangezien deze ondernemingen de steunaanvraag hadden ingediend nadat de nieuwe productie-installaties gereed waren, hetgeen aantoont dat zij bereid waren om het betrokken project ook zonder de betrokken steun uit te voeren.

16

In de tweede plaats merkt de verwijzende rechter op dat de Commissie in dat advies heeft vastgesteld dat een vennootschap die zich in dezelfde situatie als Veejaam bevindt en die nieuwe productie-installaties heeft gebouwd om te voldoen aan de wijzigingen in de voorwaarden die zijn verbonden aan de voor het opwekken van elektriciteit vereiste milieuvergunning, geen recht heeft op de uitbetaling van steun voor hernieuwbare energie. Deze werkzaamheden hadden immers hoe dan ook moeten worden uitgevoerd, aangezien zij waren voorgeschreven in een regeling van de betrokken lidstaat, zodat de steun geen enkel stimulerend effect zou hebben.

17

De verwijzende rechter is echter van oordeel dat Veejaam zonder vooruitzicht op steun voor hernieuwbare energie wegens die wijzigingen in de voorwaarden die zijn verbonden aan de voor het opwekken van elektriciteit vereiste milieuvergunning, gedwongen was geweest om de productie van elektriciteit stop te zetten en dat deze steun, die deze onderneming in staat heeft gesteld haar productie-installaties te vervangen, dus daadwerkelijk een stimulerend effect heeft gehad. In dit verband merkt deze rechter op dat, aangezien de ELTS bepaalt dat elke aanvrager die aan de wettelijke voorwaarden voldoet, aanspraak kan maken op de steun, het voor de toekenning van de steun niet relevant is om welke reden de producent een nieuwe productie-installatie wilde bouwen.

18

In de derde plaats merkt de verwijzende rechter op dat de Republiek Estland, zoals blijkt uit het besluit van 2014, twee steunregelingen voor hernieuwbare energie had vastgesteld. Overeenkomstig de eerste regeling (hierna: „oude regeling”) kwamen alleen de bestaande producenten die uiterlijk op 1 maart 2013 met de elektriciteitsproductie waren begonnen, in aanmerking voor de steun, die automatisch werd toegekend wanneer aan de wettelijke voorwaarden was voldaan. De verwijzende rechter verduidelijkt dat deze regeling had moeten worden toegepast tot en met 31 december 2014. In de tweede regeling (hierna: „nieuwe regeling”) was bepaald dat producenten die na 1 maart 2013 met hun productie waren begonnen, vanaf 1 januari 2015 enkel staatssteun konden krijgen in het kader van een mededingingsprocedure.

19

De Republiek Estland heeft echter geen wettelijke maatregelen genomen om de uitvoering van de nieuwe regeling mogelijk te maken en is de oude regeling tot 2017 blijven toepassen, waardoor ook de producenten die na 1 maart 2013 met de productie waren begonnen, van de steun konden profiteren. De Commissie heeft in haar besluit van 2017 dus terecht vastgesteld dat de Republiek Estland het in artikel 108, lid 3, VWEU vervatte verbod op de tenuitvoerlegging van de staatssteun had geschonden.

20

In het onderhavige geval rijst dus de vraag of, gelet op het in verordening 2015/1589 gemaakte onderscheid tussen „bestaande steun” en „nieuwe steun”, in het geval dat de Commissie zowel een bestaande steunregeling – te weten de oude regeling – als de voorgenomen wijzigingen ervan – te weten de nieuwe regeling – verenigbaar met de interne markt heeft verklaard en de lidstaat de oude regeling na de door die lidstaat aan de Commissie aangegeven datum is blijven toepassen, de betrokken steun als „bestaande steun” of als „nieuwe steun” moet worden aangemerkt.

21

Ten vierde merkt de verwijzende rechter op dat, indien het Hof zou oordelen dat de oude regeling na 31 december 2014 alleen door de vaststelling van het besluit van 2017 als rechtmatig kon worden beschouwd, de vraag rijst of Veejaam en Espo vanaf 2016, dat wil zeggen vanaf het moment waarop deze vennootschappen de steun hebben aangevraagd, voor de toekenning daarvan in aanmerking konden komen. Concreet vraagt de verwijzende rechter het Hof of ondernemingen die voor exploitatiesteun in aanmerking komen, ingeval de Commissie achteraf besluit geen bezwaar te maken tegen een in strijd met artikel 108, lid 3, VWEU ten uitvoer gelegde steunregeling, het recht hebben om uitbetaling van de steun te vragen voor de aan het besluit van de Commissie voorafgaande periode, indien dit volgens de nationale regels is toegestaan.

22

Wat in de vijfde plaats ten slotte met name de situatie van Espo betreft, herinnert de verwijzende rechter eraan dat deze vennootschap in 2009 een nieuwe productie-installatie heeft gebouwd en dat zij de betrokken steun in 2016 heeft aangevraagd voor de door deze installatie opgewekte elektriciteit. Indien het Hof op de prejudiciële vragen zou antwoorden dat de oude regeling tussen 2015 en 2017 een onrechtmatige steunregeling vormde wegens schending van artikel 108, lid 3, VWEU, is de verwijzende rechter van oordeel dat de steunaanvraag van Espo toch niet hoeft te worden afgewezen, aangezien haar productie-installatie in 2009 is gebouwd, te weten op een tijdstip waarop de oude regeling was bekrachtigd door het besluit van 2014 waarin die regeling verenigbaar werd verklaard met de interne markt. Aldus rijst de vraag of Espo, die op het moment dat een steunregeling rechtmatig ten uitvoer werd gelegd, met een project was begonnen dat voldeed aan de voorwaarden die werden geacht in overeenstemming te zijn met de interne markt, maar haar steunaanvraag pas in 2016 had ingediend, onder het in artikel 108, lid 3, VWEU neergelegde verbod op de tenuitvoerlegging van steunmaatregelen valt.

23

In deze omstandigheden heeft de Riigikohus de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

24

Zoals de verwijzende rechter aangeeft, hangt de vraag of Veejaam en Espo in het kader van de hoofdgedingen aanspraak kunnen maken op de steun voor hernieuwbare energie die in die gedingen aan de orde is, met name af van de uitlegging van de begrippen „productie-installaties” en „aanvang van de productie” in respectievelijk § 591 ELTS en § 108, lid 3, ELTS. In het bijzonder staat het volgens deze rechter aan hem om vast te stellen of alleen de datum waarop oorspronkelijk met de productie in een waterkrachtcentrale is aangevangen, moet worden beschouwd als de „datum van aanvang van de productie” in de zin van die bepaling, dan wel of de datum waarop een „productie-installatie” enkel in de plaats kwam voor een bestaande installatie, ook kan worden beschouwd als de „datum van aanvang van de productie” in de zin van de toepasselijke bepalingen.

25

Dienaangaande moet worden opgemerkt dat het enerzijds volgens vaste rechtspraak niet aan het Hof staat om zich uit te spreken over de uitlegging van de nationale regeling (zie in die zin arrest van 8 september 2022, Ametic, C‑263/21, EU:C:2022:644, punt 64). Anderzijds moet in herinnering worden gebracht dat de Commissie in de besluiten van 2014 en 2017, die zijn vastgesteld op basis van de door de Republiek Estland aangemelde steunregelingen, de datum van de „aanvang van de productie” als bedoeld in § 108, lid 3, ELTS in aanmerking heeft genomen om te bepalen vanaf welk moment een marktdeelnemer op grond van de oude regeling staatssteun kan ontvangen. In het bijzonder zijn in deze besluiten voorwaarden vastgesteld voor de toekenning van de steun, waaronder de voorwaarde dat de steun na verloop van twaalf jaar na aanvang van de productie niet meer kan worden uitgekeerd.

26

In die omstandigheden moet, zoals de advocaat-generaal in punt 24 van zijn conclusie heeft opgemerkt, worden benadrukt dat de verwijzende rechter in het kader van zijn beoordelingsbevoegdheid de beslissingen van 2014 en 2017 in acht moet nemen. Voorts zal deze rechterlijke instantie ook rekening moeten houden met de rechtspraak waarin het Hof heeft geoordeeld dat ter vaststelling van de strekking van een beslissing waarbij de Commissie geen bezwaar maakt tegen een door een lidstaat aangemelde steunregeling, niet enkel acht moet worden geslagen op de bewoordingen van deze beslissing, maar eveneens rekening moet worden gehouden met de door de betrokken lidstaat aangemelde steunregeling (zie in die zin arrest van 16 december 2010, Kahla Thüringen Porzellan/Commissie, C‑537/08 P, EU:C:2010:769, punt 44).

27

Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of de punten 49 en 50 van de richtsnoeren van 2014 aldus moeten worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan een nationale regeling waarbij een steunregeling voor hernieuwbare energie wordt ingevoerd op grond waarvan de steun aan de aanvrager kan worden uitgekeerd, ook al is de aanvraag ingediend nadat met de werkzaamheden ter uitvoering van het betrokken project was begonnen.

28

Uit punt 49 van de richtsnoeren van 2014 volgt dat steun voor hernieuwbare energie alleen met de interne markt verenigbaar kan worden verklaard indien deze een stimulerend effect heeft. Van een stimulerend effect is sprake wanneer de steun de begunstigde ertoe aanzet zijn gedrag te veranderen en deze verandering zich zonder de steun niet zou voordoen. Volgens punt 50 van die richtsnoeren is de Commissie dan ook van mening dat de steun voor de begunstigde geen stimulerend effect heeft in alle gevallen waarin de werkzaamheden aan het betrokken project reeds zijn aangevangen voordat de begunstigde bij de nationale autoriteiten een steunaanvraag heeft ingediend.

29

Wat de strekking van een handeling als de richtsnoeren van 2014 betreft, zij eraan herinnerd dat volgens de rechtspraak van het Hof de beoordeling van de verenigbaarheid van steunmaatregelen met de interne markt op grond van artikel 107, lid 3, VWEU tot de uitsluitende bevoegdheid van de Commissie behoort, die daarbij handelt onder toezicht van de rechterlijke instanties van de Unie. Dienaangaande beschikt de Commissie over een ruime beoordelingsbevoegdheid waarvan de uitoefening gepaard gaat met een complexe afweging van economische en sociale gegevens. De Commissie kan tijdens de uitoefening van die beoordelingsbevoegdheid richtsnoeren vaststellen teneinde de criteria te bepalen op basis waarvan zij van plan is om de verenigbaarheid van door de lidstaten voorgenomen steunmaatregelen met de interne markt te beoordelen (arrest van 19 juli 2016, Kotnik e.a., C‑526/14, EU:C:2016:570, punten 37‑39).

30

Door dergelijke gedragsregels vast te stellen en via de publicatie ervan te kennen te geven dat deze op de betrokken gevallen zullen worden toegepast, stelt de Commissie grenzen aan de uitoefening van deze beoordelingsbevoegdheid en kan zij in beginsel niet van deze regels afwijken zonder dat hieraan in voorkomend geval een sanctie wordt verbonden wegens schending van algemene rechtsbeginselen zoals het gelijkheids- of het vertrouwensbeginsel. De Commissie kan echter niet via de vaststelling van gedragsregels afzien van de uitoefening van de haar bij artikel 107, lid 3, onder b), VWEU verleende beoordelingsbevoegdheid. De vaststelling van een document als de richtsnoeren van 2014 ontslaat de Commissie dus niet van haar verplichting om de uitzonderlijke specifieke omstandigheden te onderzoeken op basis waarvan een lidstaat in een concreet geval verzoekt om rechtstreekse toepassing van artikel 107, lid 3, onder b), VWEU, noch van haar verplichting om haar weigering om een steunaanvraag in te willigen, met redenen te omkleden (zie naar analogie arrest van 19 juli 2016, Kotnik e.a., C‑526/14, EU:C:2016:570, punten 40 en 41).

31

Uit het voorgaande volgt dat de vaststelling van de in deze richtsnoeren van 2014 vervatte gedragsregels slechts tot gevolg heeft dat de Commissie zichzelf beperkingen oplegt bij de uitoefening van haar beoordelingsbevoegdheid in die zin dat zij door een lidstaat bij haar aangemelde voorgenomen staatssteun in beginsel dient goed te keuren indien deze steun aan die regels voldoet. Voorts behouden de lidstaten de mogelijkheid om bij de Commissie voorgenomen staatssteun aan te melden die niet voldoet aan de in deze richtsnoeren genoemde criteria, en kan de Commissie dergelijke staatssteun in uitzonderlijke omstandigheden goedkeuren (zie naar analogie arrest van 19 juli 2016, Kotnik e.a., C‑526/14, EU:C:2016:570, punt 43).

32

Hieruit volgt dat de richtsnoeren van 2014 geen autonome verplichtingen voor de lidstaten kunnen scheppen, maar enkel voorwaarden stellen die bedoeld zijn om te waarborgen dat steun voor hernieuwbare energie verenigbaar is met de interne markt en waarmee de Commissie overeenkomstig de in de punten 29 tot en met 31 van dit arrest aangehaalde rechtspraak rekening moet houden bij de uitoefening van de beoordelingsbevoegdheid waarover zij krachtens artikel 107, lid 3, onder b), VWEU beschikt. Zoals de advocaat-generaal in punt 33 van zijn conclusie in essentie heeft opgemerkt, handelt de Commissie dus binnen het kader van deze beoordelingsbevoegdheid wanneer zij verklaart dat het verenigbaar is met de interne markt als bij een steunregeling de naleving van de voorwaarde inzake het stimulerende effect met andere middelen wordt gewaarborgd dan door de indiening van de steunaanvraag vóór de aanvang van de werkzaamheden.

33

Gelet op een en ander moet op de eerste vraag worden geantwoord dat de punten 49 en 50 van de richtsnoeren van 2014 aldus moeten worden uitgelegd dat zij niet in de weg staan aan een nationale regeling waarbij een steunregeling voor hernieuwbare energie wordt ingevoerd op grond waarvan de steun aan de aanvrager ervan kan worden uitgekeerd, ook al is de aanvraag ingediend nadat met de werkzaamheden ter uitvoering van het betrokken project was begonnen.

34

Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of de richtsnoeren van 2014 aldus moeten worden uitgelegd dat staatssteun een stimulerend effect kan hebben wanneer de investering die een marktdeelnemer heeft gedaan om te voldoen aan een wijziging van de voorwaarden voor het verkrijgen van een voor zijn activiteit noodzakelijke milieuvergunning, waarschijnlijk niet zou hebben plaatsgevonden indien de betrokken steun niet zou zijn uitbetaald.

35

In dit verband moet worden opgemerkt dat volgens de punten 51 en 52 van de richtsnoeren van 2014 de aanvragers op het moment van de steunaanvraag op het door de bevoegde autoriteiten vastgestelde formulier moeten beschrijven wat hun situatie zou zijn zonder de steun, welke situatie het nulscenario (counterfactual) vormt. Bovendien moet de bevoegde autoriteit, wanneer zij de aanvraag ontvangt, de geloofwaardigheid van dit scenario beoordelen en bevestigen dat de steun het vereiste stimulerende effect heeft. Een nulscenario is geloofwaardig indien het een reëel scenario betreft en verband houdt met factoren die meespeelden in de besluitvorming op de datum waarop de begunstigde besloot de investering te doen.

36

Uit de bewoordingen van die punten blijkt dus niet dat er hoe dan ook geen sprake is van een stimulerend effect bij steun die een marktdeelnemer heeft aangevraagd voor een investering die voor hem noodzakelijk is om te kunnen voldoen aan strengere voorwaarden voor het verkrijgen van een milieuvergunning. In die omstandigheden moet worden vastgesteld dat de wijziging van de voorwaarden voor de toekenning van een dergelijke vergunning, in het geval dat de steun niet werd uitgekeerd, een van de aspecten is waarmee de nationale autoriteiten rekening moeten houden bij de beoordeling van de geloofwaardigheid van het nulscenario.

37

In het onderhavige geval blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat Veejaam, de enige verzoekster in het hoofdgeding waarop de tweede prejudiciële vraag betrekking heeft, ten eerste heeft geïnvesteerd in een productie-installatie ter vervanging van de bestaande installatie om te voldoen aan de nieuwe voorwaarden die de Estse wetgeving stelt om de milieuvergunning te kunnen verkrijgen die vereist is voor het opwekken van elektriciteit, en ten tweede stelt dat deze investering enkel mogelijk was door het vooruitzicht dat steun voor hernieuwbare energie zou worden uitbetaald.

38

In die omstandigheden staat het, zoals de advocaat-generaal in punt 47 van zijn conclusie heeft opgemerkt, aan de verwijzende rechter om de geloofwaardigheid van het door Veejaam geschetste nulscenario te bepalen en met name na te gaan of het waarschijnlijk is dat deze onderneming haar activiteiten zonder de betrokken steun zou hebben stopgezet. Bij deze beoordeling moet de verwijzende rechter, zoals in punt 26 van dit arrest in herinnering is gebracht, de voorwaarden van de besluiten van 2014 en 2017 in acht nemen. Die rechter moet in het kader van het onderzoek naar de geloofwaardigheid van dat scenario letten op een reeks relevante elementen alsook op gegevens zoals de inkomsten die Veejaam zonder steun zou hebben verkregen en de uitgaven die zij dan had moeten doen bij het opwekken van elektriciteit in overeenstemming met de nieuwe voorwaarden die gelden voor de afgifte van de betrokken milieuvergunning.

39

Gelet op deze overwegingen moet op de tweede vraag worden geantwoord dat de richtsnoeren van 2014 aldus moeten worden uitgelegd dat staatssteun een stimulerend effect kan hebben wanneer de investering die een marktdeelnemer heeft gedaan om te voldoen aan een wijziging van de voorwaarden voor het verkrijgen van een voor zijn activiteit noodzakelijke milieuvergunning, waarschijnlijk niet zou hebben plaatsgevonden indien de betrokken steun niet zou zijn uitbetaald.

40

Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of artikel 1, onder b) en c), van verordening 2015/1589 aldus moet worden uitgelegd dat een bestaande steunregeling waarvan de verenigbaarheid met de interne markt is vastgesteld bij een besluit van de Commissie, moet worden aangemerkt als „nieuwe steun” in de zin van artikel 1, onder c), van die verordening, wanneer die regeling wordt toegepast na de datum die de betrokken lidstaat in het kader van de bij dat besluit afgesloten procedure voor de beoordeling van de steun aan de Commissie had opgegeven als de datum waarop die regeling ophoudt van toepassing te zijn.

41

In herinnering moet worden gebracht dat artikel 1, onder b), van verordening 2015/1589 de situaties opsomt waarin staatssteun als „bestaande steun” moet worden aangemerkt. In het bijzonder volgt uit artikel 1, onder b), ii), van deze verordening dat elke goedgekeurde steun, dat wil zeggen steunregelingen en individuele steun die door de Commissie of de Raad zijn goedgekeurd, bestaande steun vormt. Bovendien wordt nieuwe steun in artikel 1, onder c), van deze verordening gedefinieerd als „alle steun, dat wil zeggen steunregelingen en individuele steun, die geen bestaande steun is, met inbegrip van wijzigingen in bestaande steun”.

42

In dat verband verschilt de procedure in het kader van het door de artikelen 107 en 108 VWEU ingestelde stelsel van toezicht op steunmaatregelen van de staten naargelang het gaat om bestaande dan wel om nieuwe steun. Terwijl bestaande steunmaatregelen overeenkomstig artikel 108, lid 1, VWEU regelmatig tot uitvoering kunnen worden gebracht zolang de Commissie ze niet onverenigbaar met de interne markt heeft verklaard, bepaalt artikel 108, lid 3, VWEU dat elk voornemen tot invoering van nieuwe steunmaatregelen of tot wijziging van bestaande steunmaatregelen tijdig bij de Commissie moet worden aangemeld en niet tot uitvoering kan worden gebracht voordat de procedure tot een eindbeslissing heeft geleid (arrest van 28 oktober 2021, Eco Fox e.a., C‑915/19–C‑917/19, EU:C:2021:887, punt 36 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

43

Bovendien baseert de Commissie, zoals uit vaste rechtspraak van het Hof volgt, haar oordeel over de verenigbaarheid van steun met de interne markt op de beoordeling van de economische gegevens en de omstandigheden op de betrokken markt ten tijde van de vaststelling van haar besluit en houdt zij daarbij met name rekening met de duur waarvoor deze steun is verleend. De duur van bestaande steun vormt dus een element dat het oordeel van de Commissie over de verenigbaarheid van deze steun met de interne markt kan beïnvloeden (arrest van 26 oktober 2016, DEI en Commissie/Alouminion tis Ellados, C‑590/14 P, EU:C:2016:797, punt 49).

44

De verlenging van bestaande steun moet dus worden beschouwd als een wijziging van bestaande steun en vormt derhalve op grond van artikel 1, onder c), van verordening 2015/1589 nieuwe steun (zie in die zin arrest van 26 oktober 2016, DEI en Commissie/Alouminion tis Ellados, C‑590/14 P, EU:C:2016:797, punt 50 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

45

In het onderhavige geval blijkt uit de informatie waarover het Hof beschikt, ten eerste dat de Republiek Estland in de procedure betreffende de beoordeling van de verenigbaarheid van de oude regeling met de interne markt heeft uiteengezet dat deze regeling slechts tot en met 31 december 2014 zou worden toegepast, ten tweede dat de Commissie bij haar beoordeling in het besluit van 2014 rekening heeft gehouden met deze datum, en ten derde dat de Republiek Estland deze regeling in 2015 en 2016, dus na 31 december 2014, heeft gehandhaafd.

46

Gelet op de in punt 41 van dit arrest in herinnering gebrachte definitie van het begrip bestaande steun en de in de punten 43 en 44 ervan vermelde rechtspraak van het Hof, moet dus worden vastgesteld dat de oude regeling na de vaststelling van het besluit van 2014 tot en met 31 december 2014 als bestaande steun kon worden aangemerkt, aangezien de verenigbaarheid ervan met de interne markt in dat besluit was vastgesteld.

47

In de periode tussen 1 januari 2015 en de datum waarop het besluit van 2017 werd vastgesteld, waarin de regeling ook na de verlenging van de geldigheidsduur ervan verenigbaar met de interne markt is bevonden, moet deze daarentegen worden aangemerkt als nieuwe steun in de zin van artikel 1, onder c), van verordening 2015/1589 en had zij dus overeenkomstig artikel 108, lid 3, VWEU bij de Commissie moeten worden aangemeld.

48

Gelet op een en ander moet op de derde vraag worden geantwoord dat artikel 1, onder b) en c), van verordening 2015/1589 aldus moet worden uitgelegd dat een bestaande steunregeling waarvan de verenigbaarheid met de interne markt is vastgesteld bij een besluit van de Commissie, moet worden aangemerkt als „nieuwe steun” in de zin van artikel 1, onder c), van die verordening, wanneer die regeling wordt toegepast na de datum die de betrokken lidstaat in het kader van de bij dat besluit afgesloten procedure voor de beoordeling van de steun aan de Commissie had opgegeven als de datum waarop die regeling ophoudt van toepassing te zijn.

49

Met zijn vierde en vijfde vraag, die samen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of artikel 108, lid 3, VWEU aldus moet worden uitgelegd dat het eraan in de weg staat dat een verzoek van een marktdeelnemer tot betaling van staatssteun, ondanks de niet-nakoming van de in die bepaling neergelegde aanmeldingsplicht, wordt ingewilligd met betrekking tot ten eerste, het tijdvak voorafgaand aan het besluit van de Commissie waarbij de verenigbaarheid van die steun met de interne markt werd vastgesteld, en ten tweede, de situatie waarin die marktdeelnemer de steun heeft aangevraagd op een tijdstip waarop die onrechtmatig was omdat deze steun niet bij deze instelling was aangemeld, terwijl de investering waarmee de steun gepaard ging, was gedaan op een tijdstip waarop deze regeling rechtmatig was omdat de Commissie in een besluit had vastgesteld dat die regeling verenigbaar was met de interne markt.

50

De Commissie betoogt dat de vierde en de vijfde vraag hypothetisch en bijgevolg niet-ontvankelijk zijn, aangezien Veejaam en Espo geen recht hebben op steun in het kader van de oude of de nieuwe regeling. Deze ondernemingen hebben immers reeds van de betrokken steun geprofiteerd gedurende een periode van meer dan twaalf jaar te rekenen vanaf het moment waarop in de respectieve centrales met het opwekken van elektriciteit werd begonnen. Volgens de Estse wetgeving is dat de maximumtermijn, waarna de energieproducenten de betrokken steun niet langer mogen ontvangen.

51

Er zij aan herinnerd dat er een vermoeden van relevantie rust op de vragen betreffende de uitlegging van het Unierecht die de nationale rechter heeft gesteld binnen het onder diens eigen verantwoordelijkheid geschetste wettelijke en feitelijke kader, ten aanzien waarvan het niet aan het Hof is de juistheid te onderzoeken. Het Hof kan een verzoek van een nationale rechter enkel afwijzen wanneer duidelijk blijkt dat de gevraagde uitlegging van het Unierecht geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, of wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is of het Hof niet beschikt over de gegevens, feitelijk en rechtens, die noodzakelijk zijn om een zinvol antwoord te geven op de gestelde vragen [arrest van 2 juni 2022, SR (Vertaalkosten in een civiele procedure),C‑196/21, EU:C:2022:427, punt 25].

52

In het onderhavige geval kan worden volstaan met de vaststelling dat het antwoord op de vraag of Veejaam en Espo in aanmerking komen voor staatssteun op basis van de door de nationale rechter te verrichten beoordeling van de feitelijke context en van de bepalingen van nationaal recht, de uitlegging van artikel 108, lid 3, VWEU vereist. Bovendien blijkt niet duidelijk dat deze vraag geen enkel verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding.

53

Bijgevolg zijn de vierde en de vijfde vraag ontvankelijk.

54

Om te beginnen moet worden opgemerkt dat, zoals blijkt uit het antwoord op de derde vraag, de oude regeling tussen 1 januari 2015 en de datum waarop het besluit van 2017 werd vastgesteld, kan worden aangemerkt als „nieuwe steun” in de zin van artikel 1, onder c), van verordening 2015/1589, en dat deze steun, die ten uitvoer is gelegd zonder dat de aanmeldingsplicht van artikel 108, lid 3, VWEU werd nagekomen, gedurende die periode als onrechtmatig kan worden beschouwd. Pas nadat in het besluit van 2017 was vastgesteld dat deze regeling verenigbaar was met de interne markt, kon die regeling worden aangemerkt als „bestaande steun” in de zin van artikel 1, onder b), van die verordening.

55

Vervolgens is het verbod van artikel 108, lid 3, VWEU bedoeld om te waarborgen dat de gevolgen van een steunmaatregel zich niet voordoen voordat de Commissie een redelijke termijn heeft gehad om het betrokken project uitvoerig te onderzoeken en, in voorkomend geval, de procedure van lid 2 van dat artikel in te leiden. Bij artikel 108, lid 3, VWEU is dus een preventieve controle op voorgenomen nieuwe steunmaatregelen ingesteld (arrest van 12 februari 2008, CELF en ministre de la Culture et de la Communication, C‑199/06, EU:C:2008:79, punten 36 en 37).

56

In een situatie waarin de Commissie met betrekking tot een steunmaatregel die in strijd met artikel 108, lid 3, VWEU tot uitvoering is gebracht, in een definitief besluit heeft vastgesteld dat die steun verenigbaar is met de interne markt op grond van artikel 107 VWEU, heeft het Hof geoordeeld dat het definitieve besluit van de Commissie niet tot gevolg had dat de ongeldigheid van uitvoeringsmaatregelen die in strijd met het in artikel 108, lid 3, laatste volzin, VWEU neergelegde verbod zijn vastgesteld, achteraf worden gedekt. Elke andere uitlegging zou in de hand werken dat de betrokken lidstaat deze bepaling schendt en zou deze bepaling haar nuttig effect ontnemen (arrest van 24 november 2020, Viasat Broadcasting UK, C‑445/19, EU:C:2020:952, punt 21 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

57

De nationale rechterlijke instanties moeten in een dergelijke situatie op grond van het Unierecht passende maatregelen nemen om de gevolgen van de onrechtmatigheid daadwerkelijk op te heffen. Indien de niet-naleving van artikel 108, lid 3, VWEU in het kader van een al dan niet met de interne markt verenigbaar steunvoornemen niet meer risico’s of sancties zou inhouden dan de naleving ervan, zouden de lidstaten er immers veel minder toe geneigd zijn een steunvoornemen aan te melden en te wachten op een besluit inzake verenigbaarheid, en zou dus ook het toezicht van de Commissie veel minder ver reiken (arrest van 24 november 2020, Viasat Broadcasting UK, C‑445/19, EU:C:2020:952, punten 22 en 23 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

58

Niettemin moet in deze context met betrekking tot de gevolgen van de uitvoering van een steunmaatregel in strijd met artikel 108, lid 3, VWEU een onderscheid worden gemaakt tussen de terugvordering van de onrechtmatige steun en de betaling van onrechtmatigheidsrente (arrest van 24 november 2020, Viasat Broadcasting UK, C‑445/19, EU:C:2020:952, punt 24 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

59

Wat ten eerste de terugvordering van onrechtmatige steun betreft, komt het doel van artikel 108, lid 3, VWEU – namelijk ervoor te zorgen dat onverenigbare steun nooit tot uitvoering wordt gebracht – niet in het gedrang door de voorbarige uitbetaling van niet aangemelde steun, wanneer de Commissie in een definitief besluit de verenigbaarheid van deze steun met de interne markt vaststelt. Bijgevolg is de nationale rechter niet verplicht om de terugvordering van die steun te gelasten (zie in die zin arrest van 24 november 2020, Viasat Broadcasting UK, C‑445/19, EU:C:2020:952, punt 25 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

60

Ten tweede is de nationale rechter krachtens het Unierecht verplicht om de begunstigde van de steun te gelasten rente te betalen over de periode waarin die steun onrechtmatig was. Deze verplichting van de nationale rechter is het gevolg van het feit dat de uitvoering van een steunmaatregel in strijd met artikel 108, lid 3, VWEU de begunstigde van die steun een ongerechtvaardigd voordeel verschaft, dat erin bestaat dat hij om te beginnen niet de rente heeft betaald die hij over het betreffende bedrag van de verenigbare steun zou hebben moeten betalen indien hij dit bedrag op de markt had moeten lenen in afwachting van de vaststelling van het definitieve besluit van de Commissie, en dat voorts zijn concurrentiepositie ten opzichte van de andere marktdeelnemers was verbeterd tijdens de periode waarin de betrokken steun onrechtmatig was. De onrechtmatigheid van deze steunmaatregel heeft immers ten eerste tot gevolg gehad dat deze marktdeelnemers werden blootgesteld aan het uiteindelijk niet gerealiseerde risico van uitvoering van een onverenigbare steunmaatregel, en ten tweede dat zij op het vlak van de mededinging de gevolgen ervan eerder zouden hebben ondervonden dan het geval had moeten zijn (arrest van 24 november 2020, Viasat Broadcasting UK, C‑445/19, EU:C:2020:952, punten 26 en 27 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

61

Aangezien volgens de in de punten 59 en 60 van dit arrest vermelde rechtspraak het voortijdig aan een marktdeelnemer uitbetalen van in strijd met de aanmeldingsplicht van artikel 108, lid 3, VWEU ten uitvoer gelegde steun niet is uitgesloten, wanneer de Commissie een definitief besluit vaststelt waarbij deze steun verenigbaar met de interne markt wordt verklaard, staat deze bepaling er evenmin aan in de weg dat deze marktdeelnemer deze steun voor het tijdvak voorafgaand aan een dergelijk besluit van de Commissie verkrijgt vanaf het moment waarop hij die steun heeft aangevraagd.

62

Wanneer de Commissie de verenigbaarheid van de steun met de interne markt achteraf heeft vastgesteld en aan een marktdeelnemer geen steun is uitgekeerd in de periode waarin die steun als onrechtmatig moet worden beschouwd wegens niet-nakoming van de verplichting van artikel 108, lid 3, VWEU, kan deze marktdeelnemer bovendien niet worden verplicht tot betaling van rente over de periode waarin diezelfde steun onrechtmatig is, zoals bedoeld in de in punt 60 van dit arrest aangehaalde rechtspraak. In een dergelijke situatie hoeven de gevolgen van de onrechtmatigheid immers niet te worden verholpen in de zin van de in punt 57 van dit arrest in herinnering gebrachte rechtspraak.

63

Wat in het onderhavige geval ten eerste de aan de vierde prejudiciële vraag ten grondslag liggende situatie betreft, die enkel betrekking heeft op Veejaam, blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat aan deze onderneming geen steun is uitgekeerd in het tijdvak tussen 1 januari 2015 en de datum waarop het besluit van 2017 werd vastgesteld.

64

Met betrekking tot Veejaam staat het dus aan de verwijzende rechter om te bepalen welke gevolgen de bevindingen in de punten 61 en 62 van dit arrest hebben voor de mogelijkheid van deze vennootschap om met betrekking tot het tijdvak tussen 1 december 2015 en de datum waarop het besluit van 2017 werd vastgesteld, de betrokken steun in het kader van de oude regeling te verkrijgen vanaf het moment waarop zij die heeft aangevraagd.

65

Wat ten tweede de vijfde prejudiciële vraag betreft, die betrekking heeft op de situatie van Espo, staat het, gelet op de in punt 60 van dit arrest vermelde rechtspraak, aan de verwijzende rechter om met name na te gaan of deze vennootschap voor de in 2009 gebouwde betrokken productie-installatie steun heeft ontvangen in een tijdvak waarin de oude regeling niet door het besluit van 2014 verenigbaar met de interne markt was verklaard, teneinde eventueel de rente over de door deze vennootschap uit hoofde van die regeling ontvangen steun terug te vorderen.

66

Gelet op een en ander dient op de vierde en de vijfde vraag te worden geantwoord dat artikel 108, lid 3, VWEU aldus moet worden uitgelegd dat het er niet aan in de weg staat dat een verzoek van een marktdeelnemer tot betaling van staatssteun die ten uitvoer is gelegd zonder de in die bepaling neergelegde aanmeldingsplicht na te komen, wordt ingewilligd met betrekking tot ten eerste het tijdvak voorafgaand aan het besluit van de Commissie waarbij de verenigbaarheid van die steun met de interne markt werd vastgesteld, en ten tweede, de situatie waarin die marktdeelnemer de steun heeft aangevraagd op een tijdstip waarop die onrechtmatig was omdat deze steun niet bij deze instelling was aangemeld, terwijl de investering waarmee de steun gepaard ging, was gedaan op een tijdstip waarop deze regeling rechtmatig was omdat de Commissie in een besluit had vastgesteld dat die regeling verenigbaar was met de interne markt, voor zover de begunstigde van de steun in deze beide situaties over de ontvangen bedragen rente betaalt voor de periode waarin de steun als onrechtmatig wordt beschouwd.

67

Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Eerste kamer) verklaart voor recht: