Gevoegde zaken C‑331/20 P en C‑343/20 P

Volotea, SA
en
easyJet Airline Co. Ltd

tegen

Europese Commissie

Arrest van het Hof (Tweede kamer) van 17 november 2022

„Hogere voorziening – Staatssteun – Artikel 107, lid 1, VWEU – Besluit van de Europese Commissie betreffende compensaties voor Sardijnse luchthavens voor openbaredienstverplichtingen – Aanwezigheid van onrechtmatige en met de interne markt onverenigbare staatssteun die de Italiaanse Republiek via luchthavenexploitanten aan luchtvaartmaatschappijen heeft verleend – Begrip ‚staatssteun’ – Bewijs dat er sprake is van een voordeel – Vaststelling van het bedrag ervan – Beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie – Toepasselijkheid en toepassing – Criterium van de particuliere afnemer van goederen of diensten – Voorwaarden – Bewijslast”

Hogere voorziening – Middelen – Noodzaak van precieze kritiek op een onderdeel van de redenering van het Gerecht – Noodzaak om de juridische argumenten ter ondersteuning van de aangevoerde middelen nauwkeurig aan te geven

[Art. 256 VWEU; Statuut van het Hof van Justitie, art. 58, eerste alinea; Reglement voor de procesvoering van het Hof, art. 168, lid 1, d), en 169, lid 2]

(zie punten 86, 87, 94, 95)
Steunmaatregelen van de staten – Begrip – Verlening van een voordeel aan de begunstigden – Overheidsinterventie die de lasten verlicht die normaliter op de begroting van een onderneming drukken – Daaronder begrepen

(Art. 107, lid 1, VWEU)

(zie punten 102‑104, 107, 138)
Steunmaatregelen van de staten – Begrip – Beoordeling volgens het beginsel van de particuliere marktdeelnemer – Contractuele verhoudingen tussen luchthavenexploitanten en luchtvaartmaatschappijen – Tenuitvoerlegging van een steunregeling door een luchthavenexploitant die niet in handen is van de staat – Omstandigheid die de toepasselijkheid van het beginsel van de particuliere marktdeelnemer niet uitsluit

(Art. 107, lid 1, VWEU)

(zie punten 105, 119)
Steunmaatregelen van de staten – Begrip – Beoordeling volgens het beginsel van de particuliere marktdeelnemer – Steunregeling die is ingevoerd met het oog op de economische ontwikkeling van een regio – Uitoefening van bevoegdheden van openbaar gezag – Omstandigheid die de toepasselijkheid van het beginsel van de particuliere marktdeelnemer niet uitsluit

(Art. 107, lid 1, VWEU)

(zie punten 106‑108, 120)
Steunmaatregelen van de staten – Begrip – Beoordeling volgens het beginsel van de particuliere marktdeelnemer – Aankoop van diensten bij een onderneming via instanties waarop de regels voor het plaatsen van overheidsopdrachten niet van toepassing zijn – Onmogelijkheid om uit het feit dat geen aanbestedingsprocedure is gevolgd het bestaan van een voordeel af te leiden

(Art. 107, lid 1, VWEU)

(zie punten 109, 110, 123, 125‑128, 131, 132, 135‑137, 152, 153)
Steunmaatregelen van de staten – Begrip – Verlening van een voordeel aan de begunstigden – Bewijs van het bestaan van een voordeel dat door de Commissie moet worden geleverd – Onderzoeksplichten van de Europese Commissie

(Art. 107, lid 1, VWEU)

(zie punten 111, 112, 129, 157)
Steunmaatregelen van de staten – Begrip – Beoordeling volgens het beginsel van de particuliere marktdeelnemer – Beoordeling met inachtneming van alle relevante aspecten van de litigieuze transactie en van de context ervan – Bewijslast rustend op de Commissie – Omvang

(Art. 107, lid 1, VWEU)

(zie punten 113, 114, 128, 132)

Samenvatting

Op 13 april 2010 heeft de autonome regio Sardinië (Italië; hierna: „regio”) wet nr. 10/2010 vastgesteld, waarbij Sardijnse luchthavens financiële steun kregen toegekend om het luchtvervoer verder uit te breiden. Deze wet is ten uitvoer gelegd door middel van een reeks maatregelen van de uitvoerende macht van de regio (deze maatregelen en de relevante bepalingen van wet nr. 10/2010 worden hierna gezamenlijk de „litigieuze maatregelen” genoemd).

De litigieuze maatregelen hadden onder meer tot doel overeenkomsten tussen de luchthavenexploitanten en de luchtvaartmaatschappijen te bevorderen om Sardinië beter bereikbaar te maken via de lucht en het als toeristische bestemming te promoten. Daartoe was in die maatregelen in essentie bepaald dat de bedragen die de luchtvaartexploitanten op grond van die overeenkomsten aan de luchtvaartmaatschappijen betaalden, door de regio zouden worden vergoed als was voldaan aan bepaalde voorwaarden en modaliteiten inzake met name de winstgevendheid van die overeenkomsten.

Bij haar besluit van 29 juli 2016 ( 1 ) (hierna: „litigieus besluit”) heeft de Europese Commissie de litigieuze maatregelen als gedeeltelijk met de interne markt onverenigbare staatssteun aangemerkt en gelast deze steun terug te vorderen van de luchtvaartmaatschappijen, die beschouwd werden als de enige begunstigden daarvan.

De luchtvaartmaatschappijen Volotea SA en easyJet Airline Co. Ltd (hierna: „easyJet”), die met de exploitanten van de luchthavens van Olbia (Italië) en Cagliari-Elmas (Italië) overeenkomsten hadden gesloten voor het verrichten van diensten die onder de litigieuze maatregelen vielen, hebben bij het Gerecht twee beroepen tot nietigverklaring van het litigieuze besluit ingesteld. Deze beroepen zijn verworpen bij arresten van 13 mei 2020 ( 2 ) (hierna: „bestreden arresten”).

Volotea en easyJet hebben twee hogere voorzieningen ingesteld bij het Hof. Dat vernietigt de bestreden arresten alsook het litigieuze besluit voor zover het betrekking heeft op deze twee maatschappijen. In dit verband herinnert het Hof aan de rol van het beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie op het gebied van staatssteun en aan de voorwaarden waaronder dit beginsel ten uitvoer dient te worden gelegd. Vervolgens verduidelijkt het volgens welke methode uit het oogpunt van artikel 107, lid 1, VWEU moet worden onderzocht of er sprake is van een voordeel dat voortvloeit uit de toekenning door een lidstaat van overheidsmiddelen aan particuliere marktdeelnemers ter financiering van overeenkomsten voor het verrichten van diensten die laatstgenoemden met andere particuliere marktdeelnemers hebben gesloten.

Beoordeling door het Hof

In de eerste plaats stelt het Hof vast dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting bij de uitlegging van artikel 107, lid 1, VWEU door in de bestreden arresten te oordelen dat de vraag of Volotea en easyJet een door de regio toegekend voordeel hebben genoten, niet aan het beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie hoeft te worden getoetst.

In dit verband herinnert het Hof eraan dat bij de vaststelling van een voordeel in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU rekening moet worden gehouden met de gevolgen van de onderzochte maatregel voor de begunstigde ondernemingen. Daarbij is niet van belang welke doelstellingen de betrokken lidstaat nastreeft noch of dit voordeel rechtstreeks wordt toegekend door de staat dan wel door een publiek- of privaatrechtelijke entiteit die de staat daartoe heeft ingesteld of aangewezen. Derhalve is er sprake van een dergelijk voordeel bij elke maatregel die, ongeacht de vorm en doelstellingen ervan, een of meer ondernemingen direct of indirect begunstigt of een voordeel verschaft dat zij onder normale marktvoorwaarden niet zouden hebben kunnen verkrijgen.

Bovendien wordt in beginsel aan de hand van het beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie bepaald of er sprake is van een dergelijk voordeel, tenzij er geen enkele mogelijkheid bestaat om het overheidsgedrag zoals dat in een bepaald geval aan de orde is, te vergelijken met het gedrag van een particuliere marktdeelnemer, bijvoorbeeld omdat voor dit gedrag absoluut een infrastructuur nodig is die geen enkele particuliere marktdeelnemer ooit zou hebben kunnen aanbieden, of omdat de staat in zijn hoedanigheid van overheid handelde.

Hieruit volgt dat, anders dan het Gerecht in de bestreden arresten heeft geoordeeld, noch de doelstellingen van openbaar beleid die met de litigieuze maatregelen werden nagestreefd, noch de omstandigheid dat de exploitanten van de luchthavens van Olbia en Cagliari particuliere ondernemingen zijn, noch het feit dat deze exploitanten bij de uitvoering van die maatregelen niet over een noemenswaardige autonomie beschikten ten opzichte van de regio, de toepasselijkheid van het beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie in het onderhavige geval konden uitsluiten.

In de tweede plaats onderzoekt het Hof – voor zover het Gerecht, ondanks zijn vaststelling dat het beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie niet van toepassing is, niettemin heeft onderzocht of de regio zich als een particuliere afnemer van goederen of diensten heeft gedragen, alvorens tot de slotsom te komen dat de litigieuze maatregelen een voordeel hebben opgeleverd – of deze aanvullende redenering van het Gerecht, ondanks de hierboven vermelde onjuiste rechtsopvattingen, het dictum van de bestreden arresten kan schragen.

Het Hof verduidelijkt dat het criterium van de particuliere afnemer, net als dat van de particuliere verkoper waarvan het de tegenhanger is, een van de verschillende criteria is waarmee nader invulling wordt gegeven aan het beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie. Vervolgens merkt het in het bijzonder op dat het Gerecht aan de hand van dit criterium heeft geoordeeld dat Volotea en easyJet door de met de luchthavenexploitanten gesloten overeenkomsten voor het verrichten van luchtvaart-, marketing- en reclamediensten een voordeel hebben genoten, omdat hieraan geen aanbestedingsprocedure of vergelijkbare procedure is voorafgegaan.

Het is echter weliswaar vaste rechtspraak van het Hof dat wanneer een lidstaat besluit goederen of diensten rechtstreeks te verkopen aan of af te nemen van een of meer particuliere ondernemingen en daartoe een aanbestedingsprocedure lanceert, onder bepaalde voorwaarden mag worden aangenomen dat in de overeenkomsten of andere handelingen die daartoe na afloop van die procedure worden gesloten of vastgesteld, normale marktvoorwaarden tot uitdrukking komen, maar uit die rechtspraak blijkt ook dat de uitvoering van een dergelijke procedure niet de enige manier is om het bestaan van een voordeel in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU uit te sluiten. Dit is met name ook mogelijk wanneer de staat goederen of diensten niet rechtstreeks verkoopt aan of afneemt van particuliere ondernemingen, maar dat doet via andere particuliere ondernemingen die niet verplicht zijn om gebruik te maken van een aanbestedingsprocedure. Bovendien moet, ongeacht de aangewende methode, ter beantwoording van de vraag of een dergelijk voordeel uitgesloten is dan wel juist moet worden erkend, worden beoordeeld of de overeenkomsten of andere handelingen waarin die verkoop of afname is vastgelegd, al dan niet normale marktvoorwaarden weerspiegelen.

Gelet op deze overwegingen stelt het Hof vast dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat er sprake was van een voordeel ten gunste van Volotea en easyJet omdat de met de luchthavenexploitanten gesloten overeenkomsten niet waren voorafgegaan door een aanbestedingsprocedure of een daaraan gelijkwaardige procedure. Het Hof merkt ook op dat het Gerecht niet naar behoren heeft onderzocht of deze overeenkomsten normale marktvoorwaarden weerspiegelen.

Om deze redenen aanvaardt het Hof de grieven van Volotea en easyJet inzake schending van artikel 107, lid 1, VWEU en vernietigt het de bestreden arresten.

Aangezien de gedingen in staat van wijzen zijn, trekt het Hof deze aan zich en onderzoekt het in de derde en laatste plaats de grieven die Volotea en easyJet ter ondersteuning van hun respectieve beroepen tot nietigverklaring van het litigieuze besluit hebben aangevoerd.

In dit verband merkt het Hof op dat de Commissie het recht in de eerste plaats verkeerd heeft toegepast door – om redenen die verband houden met de door de regio nagestreefde doelstellingen van openbaar beleid, het feit dat de luchthavenexploitanten particuliere ondernemingen zijn en de vorm van de litigieuze maatregelen – uit te sluiten dat het beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie kon worden toegepast bij het onderzoek naar het bestaan van een voordeel in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU. Vervolgens merkt het Hof op dat de Commissie het recht in de tweede plaats verkeerd heeft toegepast door vast te stellen dat er sprake was van een dergelijk voordeel, zonder volledig en concreet te beoordelen of de regio en de luchthavenexploitanten hadden geprobeerd om de betrokken diensten onder normale marktvoorwaarden te verwerven.

Gelet op een en ander verklaart het Hof het litigieuze besluit nietig wegens schending van artikel 107, lid 1, VWEU voor zover het betrekking heeft op Volotea en easyJet.

( 1 ) Besluit (EU) 2017/1861 van de Europese Commissie van 29 juli 2016 inzake staatssteun SA.33983 (2013/C) (ex 2012/NN) (ex 2011/N) – Italië – Compensatie voor Sardijnse luchthavens voor openbaredienstverplichtingen (DAEB) (PB 2017, L 268, blz. 1).

( 2 ) Arresten van 13 mei 2020, Volotea/Commissie (T‑607/17, EU:T:2020:180), en 13 mei 2020, easyJet Airline/Commissie (T‑8/18, EU:T:2020:182).