Zaak C‑278/20

Europese Commissie

tegen

Koninkrijk Spanje

Arrest van het Hof (Grote kamer) van 28 juni 2022

„Niet-nakoming – Aansprakelijkheid van de lidstaten voor schade die is toegebracht aan particulieren door schending van het Unierecht – Schending van het Unierecht door de nationale wetgever – Schending van de grondwet van een lidstaat door de nationale wetgever – Gelijkwaardigheidsbeginsel en doeltreffendheidsbeginsel”

1. Recht van de Europese Unie – Rechten toegekend aan particulieren – Schending door een lidstaat – Verplichting om de aan de particulieren berokkende schade te vergoeden – Voorwaarden – Wijze van vergoeding – Toepassing van het nationale recht – Grenzen – Eerbiediging van het doeltreffendheidsbeginsel en van het gelijkwaardigheidsbeginsel – Nationale wetgeving waarbij de regeling voor de aansprakelijkheid van de nationale wetgever voor schendingen van het Unierecht in overeenstemming is gebracht met de regeling voor schendingen van de grondwet van de lidstaat door handelingen van de wetgever – Schadeloosstelling onmogelijk of uiterst moeilijk gemaakt – Schending van het doeltreffendheidsbeginsel – Niet-nakoming

   (zie punten 29‑33, 59, 60, 84, 106, 123, 124, 141‑144, 159, 164)

2. Recht van de Europese Unie – Rechten toegekend aan particulieren – Schending door een lidstaat – Verplichting om de aan de particulieren berokkende schade te vergoeden – Schending toe te rekenen aan de nationale wetgever – Geen invloed

   (zie punten 30, 105)

Samenvatting

Het beginsel dat de staat aansprakelijk is voor schade die particulieren lijden als gevolg van schendingen van het Unierecht die kunnen worden toegerekend aan die staat, is inherent aan het stelsel van de Verdragen. ( 1 ) Dit beginsel geldt ongeacht het orgaan van de lidstaat waarvan de handeling of het verzuim de schending uitmaakt. ( 2 ) Wanneer is voldaan aan de drie voorwaarden voor de aansprakelijkheid van de staat voor schade die particulieren lijden ( 3 ), hebben die particulieren recht op schadevergoeding op grond van het Unierecht. ( 4 ) De staat moet de gevolgen van de veroorzaakte schade echter ongedaan maken in het kader van het nationale aansprakelijkheidsrecht. De in de nationale schadevergoedingsregels vastgestelde voorwaarden mogen niet minder gunstig zijn dan die welke voor gelijksoortige nationale vorderingen gelden (gelijkwaardigheidsbeginsel) en mogen niet van dien aard zijn dat zij het verkrijgen van schadevergoeding in de praktijk onmogelijk of uiterst moeilijk maken (doeltreffendheidsbeginsel). ( 5 )

Deze twee beginselen staan centraal in de onderhavige zaak, waarin de Europese Commissie een beroep wegens niet-nakoming tegen het Koninkrijk Spanje heeft ingesteld. Naar aanleiding van klachten van particulieren had de Commissie tegen deze lidstaat een EU-pilotprocedure ( 6 ) ingeleid. Deze procedure betrof een aantal nationale bepalingen waarbij de regeling inzake de aansprakelijkheid van de staat als wetgever voor schendingen van het Unierecht in overeenstemming is gebracht met die inzake de aansprakelijkheid van de staat als wetgever voor schendingen van de Spaanse grondwet. ( 7 ) De EU-pilotprocedure heeft geen resultaat opgeleverd en is door de Commissie beëindigd, waarna er een niet-nakomingsprocedure tegen het Koninkrijk Spanje is gestart.

De Commissie heeft het Hof verzocht om vast te stellen dat het Koninkrijk Spanje, door die nationale bepalingen vast te stellen en te handhaven, de verplichtingen niet is nagekomen die krachtens het doeltreffendheidsbeginsel en het gelijkwaardigheidsbeginsel op die lidstaat rusten.

Het Hof (Grote kamer) wijst het beroep van de Commissie gedeeltelijk toe en oordeelt dat het Koninkrijk Spanje zijn verplichtingen krachtens het doeltreffendheidsbeginsel niet is nagekomen doordat het de bestreden bepalingen heeft vastgesteld en gehandhaafd, voor zover deze bepalingen de vergoeding van de schade die de Spaanse wetgever aan particulieren heeft berokkend als gevolg van een schending van het Unierecht afhankelijk stellen van:

Beoordeling door het Hof

De eerste grief, waarmee wordt betoogd dat het doeltreffendheidsbeginsel is geschonden, wordt door het Hof gedeeltelijk aanvaard.

Om te beginnen herinnert het Hof eraan dat het in strijd is met het beginsel van doeltreffendheid van het Unierecht als een lidstaat de schade die hij door een schending van het Unierecht aan een particulier heeft toegebracht, pas vergoedt indien het Hof eerst een aan die lidstaat toe te rekenen niet-nakoming van het Unierecht heeft vastgesteld. Evenzo kan voor de vergoeding van de schade die is veroorzaakt door schending van het Unierecht door een lidstaat niet worden verlangd dat deze schending is vastgesteld bij een door het Hof gewezen prejudicieel arrest. Bijgevolg hoeft ter beoordeling van de gegrondheid van het betoog van de Commissie niet te worden nagegaan of de bestreden bepalingen vereisen dat een beslissing van het Hof is gewezen waarbij wordt vastgesteld dat het Koninkrijk Spanje een Unierechtelijke verplichting niet is nagekomen, dan wel of deze bepalingen moeten worden geacht te verwijzen naar elke beslissing van het Hof waaruit kan worden afgeleid dat een handeling of nalatigheid van de Spaanse wetgever onverenigbaar is met het Unierecht. De vergoeding van de schade die door een lidstaat – waaronder ook de nationale wetgever moet worden verstaan – wegens schending van het Unierecht is veroorzaakt, kan immers hoe dan ook niet afhankelijk worden gesteld van de voorwaarde dat er al een dergelijke beslissing van het Hof is, aangezien er in dat geval sprake zou zijn van schending van het doeltreffendheidsbeginsel.

Vervolgens stelt het Hof vast dat het Unierecht weliswaar niet in de weg staat aan de toepassing van een nationale regeling op grond waarvan een particulier geen recht heeft op schadevergoeding wanneer hij heeft verzuimd om de schade te voorkomen en geen rechtsmiddel heeft aangewend, maar dat dit geldt op voorwaarde dat de aanwending van dat rechtsmiddel geen onnodige moeilijkheden meebrengt en redelijkerwijs van de benadeelde persoon kan worden verlangd. Aan deze voorwaarde wordt door de bestreden bepalingen reeds niet voldaan omdat zij de vergoeding van de door de wetgever veroorzaakte schade afhankelijk stellen van de voorwaarde dat de benadeelde particulier voor welke instantie dan ook een definitieve beslissing heeft verkregen waarbij zijn beroep tegen de administratieve handeling die de schade heeft veroorzaakt wordt verworpen, zonder dat wordt voorzien in een uitzondering voor gevallen waarin de schade het rechtstreekse gevolg is van een met het Unierecht strijdige handeling of nalatigheid van de wetgever, maar er geen sprake is van een voor beroep vatbare administratieve handeling. Voorts merkt het Hof op dat het feit dat van de benadeelde particulier wordt verlangd dat hij zich reeds in het voorstadium van het beroep tegen de administratieve handeling die de schade heeft veroorzaakt, heeft beroepen op de schending van het Unierecht die vervolgens wordt erkend, omdat anders geen vergoeding van de geleden schade kan worden verkregen, een buitensporige procedurele moeilijkheid kan vormen die in strijd is met het doeltreffendheidsbeginsel. Het kan in dat stadium immers uiterst moeilijk of zelfs onmogelijk zijn om te voorzien welke schending van het Unierecht uiteindelijk door het Hof zal worden erkend. Het Hof verwerpt evenwel het betoog van de Commissie voor zover zij aanvoert dat alleen bepalingen van Unierecht met rechtstreekse werking met succes kunnen worden ingeroepen in een dergelijk beroep.

Ten slotte volgt uit de bestreden bepalingen, ten eerste, dat de verjaringstermijn voor aansprakelijkheidsvorderingen tegen de staat als wetgever voor schendingen van het Unierecht die aan hem kunnen worden toegerekend, ingaat op de datum van bekendmaking in het Publicatieblad van de beslissing van het Hof waarbij wordt vastgesteld dat het Koninkrijk Spanje het Unierecht niet heeft nageleefd of waaruit blijkt dat de handeling of nalatigheid van de wetgever die de schade heeft veroorzaakt, onverenigbaar is met het Unierecht, en, ten tweede, dat alleen schade die is opgetreden binnen een periode van vijf jaar vóór die datum voor vergoeding in aanmerking komt. Dienaangaande stelt het Hof vast dat er ook sprake is van schending van het doeltreffendheidsbeginsel als de bekendmaking van een dergelijke beslissing in het Publicatieblad de enige mogelijke manier is om deze verjaringstermijn te doen aanvangen, aangezien de vergoeding van de schade die is veroorzaakt door een schending van het Unierecht niet afhankelijk kan worden gesteld van de voorwaarde dat een dergelijke beslissing van het Hof bestaat, en er geen regeling is voor de gevallen waarin er geen dergelijke beslissing is. Voorts herinnert het Hof eraan dat het bij gebreke van desbetreffende Unierechtelijke bepalingen een aangelegenheid van de interne rechtsorde van elke lidstaat is om de omvang van de schadevergoeding en de regels voor het ramen van schade die het gevolg is van een schending van het Unierecht te bepalen. De nationale regeling waarin de criteria ter bepaling van die omvang en van die regels worden vastgesteld, moet echter met name het doeltreffendheidsbeginsel eerbiedigen en het dus mogelijk maken dat de vergoeding van de schade adequaat is ten opzichte van de geleden schade, in die zin dat de daadwerkelijk geleden schade volledig moet kunnen worden vergoed. Bij de bestreden bepalingen is dat niet in alle gevallen zo.

De tweede grief, waarmee wordt betoogd dat het gelijkwaardigheidsbeginsel is geschonden, berust volgens het Hof op een onjuiste lezing van zijn rechtspraak en moet derhalve ongegrond worden verklaard.

Met dit beginsel wordt namelijk een grens gesteld aan de procedurele autonomie waarover de lidstaten beschikken wanneer zij het Unierecht ten uitvoer brengen en dat recht geen relevante bepalingen bevat. Het gelijkwaardigheidsbeginsel kan dus slechts worden toegepast wanneer de aansprakelijkheid van de staat wegens schendingen van het Unierecht die aan hem kunnen worden toegerekend, op grond van het Unierecht is ontstaan. In deze zaak komt de Commissie met de tweede grief echter niet op tegen de voorwaarden waaronder in Spanje uitvoering wordt gegeven aan het beginsel van aansprakelijkheid van de staat voor aan hem toe te rekenen schendingen van het Unierecht, maar tegen de voorwaarden waaronder de staat als wetgever aansprakelijk kan worden gesteld voor aan hem toe te rekenen schendingen van het Unierecht, zoals deze voorwaarden zijn omschreven in het Spaanse recht, waarin de in de rechtspraak van het Hof gestelde voorwaarden getrouw zijn overgenomen. Het gelijkwaardigheidsbeginsel is dan ook niet van toepassing, ook al zouden de voorwaarden waaronder de staat als wetgever aansprakelijk kan worden gesteld voor aan hem toe te rekenen schendingen van het Unierecht minder gunstig zijn dan de voorwaarden waaronder de staat als wetgever aansprakelijk kan worden gesteld in geval van schending van de grondwet.

Het Hof heeft overigens reeds verduidelijkt dat de lidstaten weliswaar kunnen bepalen dat zij aansprakelijk zijn onder voorwaarden die minder beperkend zijn dan die welke door het Hof zijn vastgesteld, maar dat deze aansprakelijkheid dan niet op het Unierecht, maar op het nationale recht moet worden geacht te zijn gebaseerd.

( 1 ) Arresten van 26 januari 2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales (C‑118/08, EU:C:2010:39, punt 29 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en 18 januari 2022, Thelen Technopark Berlin (C‑261/20, EU:C:2022:33, punt 42 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

( 2 ) In die zin arresten van 5 maart 1996, Brasserie du pêcheur en Factortame (C‑46/93 en C‑48/93, EU:C:1996:79, punten 32 en 36), en 25 november 2010, Fuß (C‑429/09, EU:C:2010:717, punt 46 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

( 3 ) De drie voorwaarden zijn: de geschonden rechtsregel moet ertoe strekken rechten toe te kennen aan particulieren, het moet gaan om een voldoende gekwalificeerde schending van die regel en er moet een rechtstreeks causaal verband bestaan tussen deze schending en de door de particulieren geleden schade.

( 4 ) Arresten van 26 januari 2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales (C‑118/08, EU:C:2010:39, punt 30 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en 18 januari 2022, Thelen Technopark Berlin (C‑261/20, EU:C:2022:33, punt 44 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

( 5 ) Arresten van 26 januari 2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales (C‑118/08, EU:C:2010:39, punt 31 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en 4 oktober 2018, Kantarev (C‑571/16, EU:C:2018:807, punt 123).

( 6 ) Het betreft een instrument dat door de Commissie in een vroeg stadium wordt ingezet om zaken te verduidelijken of problemen op te lossen en aldus zo veel mogelijk te voorkomen dat er tegen de desbetreffende lidstaat een niet-nakomingsprocedure moet worden ingeleid.

( 7 ) Artikel 32, leden 3 tot en met 6, en artikel 34, lid 1, tweede alinea, van Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público (wet 40/2015 betreffende de wettelijke regeling van de openbare sector) van 1 oktober 2015 (BOE nr. 236 van 2 oktober 2015, blz. 89411) alsook artikel 67, lid 1, derde alinea, van Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (wet 39/2015 betreffende de gemeenschappelijke administratieve procedure van de overheden) van 1 oktober 2015 (BOE nr. 236 van 2 oktober 2015, blz. 89343).