Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
G. PITRUZZELLA
van 14 november 2023 (1)
Gevoegde zaken C‑541/20–C‑555/20
Republiek Litouwen (C‑541/20 en C‑542/20)
Republiek Bulgarije (C‑543/20–C‑545/20)
Roemenië (C‑546/20–C‑548/20)
Republiek Cyprus (C‑549/20 en C‑550/20)
Hongarije (C‑551/20)
Republiek Malta (C‑552/20)
Republiek Polen (C‑553/20–C‑555/20)
tegen
Europees Parlement
Raad van de Europese Unie
„Beroep tot nietigverklaring – ‚Mobiliteitspakket’ – Verordening (EU) 2020/1054 – Maximale dagelijkse en wekelijkse rijtijden – Minimumonderbrekingen en dagelijkse en wekelijkse rusttijden – Verplichting inzake de terugkeer van bestuurders – Verbod om normale wekelijkse rusttijden en wekelijkse rusttijden van meer dan 45 uur in het voertuig door te brengen – Termijn voor de installatie van slimme tachografen van de tweede generatie (V2) – Datum van inwerkingtreding – Verordening (EU) 2020/1055 – Voorwaarden voor de uitoefening van het beroep van wegvervoerondernemer – Voorwaarden inzake de vestigingseis – Vereiste inzake de terugkeer van voertuigen naar de exploitatievestiging in de lidstaat van vestiging – Verplichting inzake het aantal voertuigen en bestuurders dat normaal gesproken gestationeerd is in de exploitatievestiging in de lidstaat van vestiging – Cabotagevervoer – Wachttijd van vier dagen voor cabotage – Afwijking inzake cabotage in het kader van gecombineerd vervoer – Richtlijn (EU) 2020/1057 – Specifieke regels voor de detachering van bestuurders in de wegvervoersector – Omzettingstermijn – Interne markt – Bijzondere rechtsregeling voor het vervoer – Fundamentele vrijheden – Evenredigheidsbeginsel – Effectbeoordeling – Non-discriminatiebeginsel – Milieubescherming – Artikel 11 VWEU – Artikel 37 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Rechtszekerheidsbeginsel – Artikel 91 VWEU – Inaanmerkingneming van de economische toestand van vervoerondernemers – Artikel 94 VWEU”
Inhoud
I. Toepasselijke bepalingen
Verordening 2020/1054 (Mobiliteitspakket, deel „arbeidstijden”)
A. Verordening 2020/1055 (Mobiliteitspakket, deel „vestiging”)
B. Richtlijn 2020/1057 (Mobiliteitspakket, deel „detachering van werknemers”)
8. Voorgeschiedenis van het geding
IX. Conclusies van partijen en procedure bij het Hof
X. Analyse
Inleidende opmerkingen
1. Bijzondere rechtsregeling voor het vervoer op de interne markt
2. Evenredigheidsbeginsel
a) Evenredigheidsbeginsel, ruime beoordelingsmarge voor de wetgever en rechterlijk toezicht
a) Gegevens waarmee in de wetgevingsprocedure rekening moet worden gehouden en effectbeoordeling
2. Beginselen van gelijke behandeling en non-discriminatie
3. Unierechtelijke bepalingen inzake milieubeleid
B. Verordening 2020/1054 (zaken C541/20, C543/20, C546/20, C551/20 en C553/20)
1. Middelen met betrekking tot de verplichting inzake de terugkeer van de bestuurders
a) Ontvankelijkheid van het beroep in zaak C543/20 met betrekking tot artikel 1, punt 6, onder d), van verordening 2020/1054
Argumenten van partijen
1) Analyse
b) Schending van het rechtszekerheidsbeginsel
Argumenten van partijen
1) Analyse
b) Inbreuk op de door het VWEU gewaarborgde fundamentele vrijheden
Argumenten van partijen
1) Analyse
b) Schending van het evenredigheidsbeginsel
1) Middelen met betrekking tot de evenredigheid van de verplichting inzake de terugkeer van de bestuurders
Argumenten van partijen
i) Analyse
– Doelstellingen van de betrokken regeling
– Nadelige gevolgen voor de bestuurders
– Nadelige gevolgen voor de vervoersondernemingen
– Nadelige milieueffecten
– Bestaan van minder bezwarende alternatieven
2) Middelen met betrekking tot de evenredigheidstoetsing door de Uniewetgever ten aanzien van de verplichting inzake de terugkeer van de bestuurders
i) Argumenten van partijen
i) Analyse
b) Schending van artikel 91, lid 2, en artikel 94 VWEU
Argumenten van partijen
1) Analyse
Draagwijdte van artikel 91, lid 2, en artikel 94 VWEU
i) Gestelde schendingen van artikel 91, lid 2, en artikel 94 VWEU
b) Schending van de Unierechtelijke bepalingen inzake milieu- en klimaatveranderingsbeleid
Argumenten van partijen
1) Analyse
b) Schending van de beginselen van gelijke behandeling en non-discriminatie
Argumenten van partijen
1) Analyse
b) Conclusie omtrent de middelen met betrekking tot de verplichting inzake de terugkeer van de bestuurders
2. Middelen met betrekking tot het verbod van normale wekelijkse rust in de cabine
a) Schending van het evenredigheidsbeginsel
Argumenten van partijen
1) Analyse
Inleidende opmerkingen
i) Arrest Vaditrans en draagwijdte ervan
ii) Evenredigheid van artikel 1, punt 6, onder c), van verordening 2020/1054
b) Schending van artikel 91, lid 2, en artikel 94 VWEU
1) Argumenten van partijen
1) Analyse
b) Schending van de beginselen van gelijke behandeling en non-discriminatie
1) Argumenten van partijen
1) Analyse
b) Schending van de Unierechtelijke bepalingen op het gebied van het vrij verrichten van vervoersdiensten en de interne markt
1) Argumenten van partijen
1) Analyse
b) Conclusie omtrent de middelen met betrekking tot het verbod van wekelijke rust in de cabine
2. Middelen met betrekking tot artikel 2, punt 2, van verordening 2020/1054
a) Schending van het evenredigheidsbeginsel
1) Argumenten van partijen
1) Analyse
b) Schending van het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen en van het rechtszekerheidsbeginsel
1) Argumenten van partijen
1) Analyse
b) Schending van artikel 151, tweede alinea, VWEU
1) Argumenten van partijen
1) Analyse
2. Middelen met betrekking tot artikel 3 van verordening 2020/1054
a) Vraag of de middelen met betrekking tot artikel 3 van verordening 2020/1054 ter zake dienend zijn
b) Schending van het evenredigheidsbeginsel
1) Argumenten van partijen
1) Analyse
b) Niet-nakoming van de motiveringsplicht
1) Argumenten van partijen
1) Analyse
b) Schending van het in artikel 4, lid 3, VEU neergelegde beginsel van loyale samenwerking
1) Argumenten van partijen
1) Analyse
2. Conclusie omtrent de beroepen tegen verordening 2020/1054
B. Verordening 2020/1055 (zaken C542/20, C545/20, C547/20, C549/20, C551/20, C552/20 en C554/20)
1. Vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren [artikel 1, punt 3, van verordening 2020/1055, voor zover daarbij artikel 5, lid 1, onder b), van verordening nr. 1071/2009 wordt gewijzigd]
a) Middelen waarmee wordt aangevoerd dat artikel 91, lid 1, VWEU is geschonden omdat het EESC en het CvdR niet zijn geraadpleegd
Argumenten van partijen
1) Analyse
b) Middelen inzake schending van het milieu- en klimaatveranderingsbeleid van de Unie
1) Argumenten van partijen
1) Analyse
i) Gestelde schending van artikel 3 VEU, de artikelen 11 en 191 VWEU en artikel 37 van het Handvest
ii) Vermeende niet-nakoming door de Unie en de lidstaten van hun internationale verplichtingen op het gebied van milieubescherming
iii) Gestelde schending van het milieubeleid van de Unie op grond dat het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren, in strijd is met het afgeleide milieurecht, met de conclusies van de Europese Raad en met de Europese Green Deal
iv) Conclusie van de analyse
b) Middelen inzake schending van de beginselen van gelijke behandeling en non-discriminatie
1) Argumenten van partijen
1) Analyse
b) Middelen inzake schending van het evenredigheidsbeginsel
1) Toetsing door de Uniewetgever van de evenredigheid van het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren
Argumenten van partijen
i) Analyse
2) Toetsing van de evenredigheid van de maatregel
b) Middelen inzake schending van artikel 91, lid 2, en artikel 94 VWEU
1) Argumenten van partijen
1) Analyse
b) Middelen inzake schending van de door het VWEU gewaarborgde fundamentele vrijheden
1) Argumenten van partijen
1) Analyse
b) Conclusie
2. Verplichting om te beschikken over een aantal voertuigen en bestuurders in verhouding tot het volume vervoersactiviteiten dat de onderneming uitvoert [artikel 1, punt 3, van verordening 2020/1055, voor zover daarbij aan artikel 5, lid 1, van verordening nr. 1071/2009 punt g) is toegevoegd]
a) Middel inzake schending van het evenredigheidsbeginsel
1) Argumenten van partijen
1) Analyse
b) Middel inzake schending van het rechtszekerheidsbeginsel
Argumenten van partijen
1) Analyse
b) Middel inzake schending van artikel 11 VWEU en artikel 37 van het Handvest
Argumenten van partijen
1) Analyse
b) Conclusie
2. Wachttijd van vier dagen tussen twee cabotageperioden [artikel 2, punt 4, onder a), van verordening 2020/1055, waarbij lid 2 bis in artikel 8 van verordening nr. 1072/2009 is opgenomen]
a) Middelen inzake schending van het milieu- en klimaatveranderingsbeleid van de Unie
Argumenten van partijen
1) Analyse
b) Middelen inzake schending van het evenredigheidsbeginsel
1) Argumenten van partijen
1) Analyse
i) Toetsing door de Uniewetgever van de evenredigheid van de wachttijd tussen twee cabotageperioden
i) Evenredigheid van de wachttijd van vier dagen tussen twee perioden van toegestane cabotage
b) Middelen inzake schending van artikel 91, lid 2, en artikel 94 VWEU
1) Argumenten van partijen
1) Analyse
b) Middelen inzake schending van de beginselen van gelijke behandeling en non-discriminatie
1) Argumenten van partijen
1) Analyse
b) Middelen inzake schending van de artikelen 26, 34 tot en met 36 en artikel 58, lid 1, VWEU
Argumenten van partijen
1) Analyse
b) Conclusie
2. Mogelijkheid tot invoering van een wachttijd voor gecombineerd vervoer [artikel 2, punt 5, onder b), van verordening (EU) 2020/1055, voor zover daarbij aan artikel 10 van verordening nr. 1072/2009 een lid 7 wordt toegevoegd, of „vrijwaringsbepaling”]
a) Middel inzake schending van het evenredigheidsbeginsel
Argumenten van partijen
1) Analyse
b) Middelen inzake schending van artikel 91, lid 2, en artikel 94 VWEU
1) Argumenten van partijen
1) Analyse
b) Middel inzake schending van artikel 11 VWEU en artikel 37 van het Handvest
1) Argumenten van partijen
1) Analyse
b) Conclusie
2. Conclusie omtrent de beroepen tegen verordening 2020/1055
B. Richtlijn 2020/1057
1. Inleidende opmerkingen
a) Richtlijn 2020/1057 en de daarin opgenomen regeling betreffende de detachering van bestuurders
b) Strekking van de beroepen van de Republiek Bulgarije en de Republiek Cyprus in respectievelijk de zaken C544/20 en C550/20
2. Middelen inzake de specifieke regels betreffende de detachering van bestuurders
a) Inleidende opmerkingen
b) Rechtspraak van het Hof inzake de detachering van bestuurders in de wegvervoersector
c) Middel inzake de niet-toepasbaarheid van richtlijn 96/71 op bestuurders in de wegvervoersector
1) Argumenten van partijen
2) Analyse
d) Schending van artikel 91, lid 1, VWEU
1) Argumenten van partijen
2) Analyse
e) Schending van het evenredigheidsbeginsel
1) Middelen inzake schending van het evenredigheidsbeginsel
i) Argumenten van partijen
– Onevenredigheid van het criterium van het soort vervoer
– Ongeschiktheid en niet-noodzakelijkheid van het „hybride model” als bijdrage aan de nagestreefde doelstellingen
– Onevenredige nadelige gevolgen
ii) Analyse
– Inleidende opmerkingen
– Doelstellingen van de in richtlijn 2020/1057 opgenomen specifieke regels betreffende de detachering van bestuurders
– Ongeschiktheid van het criterium van het soort vervoer
– Ongeschiktheid en niet-noodzakelijkheid van het „hybride model” als bijdrage tot de nagestreefde doelstellingen
– Onevenredige nadelige gevolgen
2) Middelen betreffende de evenredigheidstoetsing door de Uniewetgever
i) Argumenten van partijen
ii) Analyse
– Inleidende opmerkingen
– Ontbreken van een aanvullende effectbeoordeling voor de definitieve versie van de in richtlijn 2020/1057 opgenomen regels betreffende de detachering van bestuurders
f) Schending van artikel 90 VWEU (juncto artikel 3, lid 3, VEU), artikel 91, lid 2, VWEU en artikel 94 VWEU
1) Argumenten van partijen
2) Analyse
g) Schending van het beginsel van gelijke behandeling
1) Argumenten van partijen
2) Analyse
i) Inleidende opmerkingen
ii) Gestelde schending van het beginsel van gelijke behandeling tussen bilateraal en derdelandenvervoer (Republiek Litouwen, Republiek Bulgarije, Roemenië en Republiek Cyprus)
iii) Gestelde schending van het beginsel van gelijke behandeling tussen gecombineerd en bilateraal vervoer (Hongarije)
iv) Conclusie
h) Schending van het vrije verkeer van goederen en van de vrijheid van dienstverrichting
1) Argumenten van partijen
2) Analyse
i) Schending van artikel 11 VWEU en artikel 37 van het Handvest
1) Argumenten van partijen
2) Analyse
3. Middelen betreffende artikel 9, lid 1, van richtlijn 2020/1057
a) Schending van het rechtszekerheidsbeginsel
1) Argumenten van partijen
2) Analyse
b) Schending van het evenredigheidsbeginsel en van artikel 94 VWEU
1) Argumenten van partijen
2) Analyse
4. Conclusie omtrent de beroepen tegen richtlijn 2020/1057
CCLXX. Kosten
CCLXXI. Conclusie
1. De onderhavige conclusie heeft betrekking op vijftien beroepen die zijn ingesteld door zeven lidstaten – de Republiek Litouwen, de Republiek Bulgarije, Roemenië, de Republiek Cyprus, Hongarije, de Republiek Malta en de Republiek Polen – en die strekken tot nietigverklaring van een aantal bepalingen of, soms subsidiair, van alle bepalingen van drie wetgevingshandelingen die deel uitmaken van een „reeks maatregelen inzake mobiliteit”, ook bekend als het „mobiliteitspakket” („Mobility Pack”).
2. Deze drie wetgevingshandelingen, die alle betrekking hebben op de rechtsregeling voor het wegvervoer, zijn 1) verordening (EU) 2020/1054 betreffende met name de maximale dagelijkse en wekelijkse rijtijden, minimumonderbrekingen en dagelijkse en wekelijkse rusttijden en de positionering door middel van tachografen(2), 2) verordening (EU) 2020/1055, waarbij met name de gemeenschappelijke regels betreffende de voorwaarden om het beroep van wegvervoerondernemer uit te oefenen, alsook de gemeenschappelijke regels voor toegang tot de markt voor internationaal goederenvervoer over de weg(3) zijn gewijzigd, en 3) richtlijn (EU) 2020/1057 tot vaststelling van specifieke regels voor de detachering van bestuurders in de wegvervoersector(4) (hierna gezamenlijk: „drie bestreden handelingen”).
3. Deze vijftien gevoegde zaken zijn echt van een uitzonderlijke omvang. Zelden heeft een wetgevingsinitiatief in de Unie zo’n heftige gezamenlijke procedurele reactie uitgelokt. Een dergelijke reactie was te verwachten gezien de discussies en soms ook het verzet dat door een aantal lidstaten is gevoerd tijdens de wetgevingsprocedure die heeft geleid tot de vaststelling van de drie handelingen die samen het mobiliteitspakket vormen, en is met betrekking tot een onderwerp dat van fundamenteel belang is voor de interne markt, een voorbode van de breuk die dreigt te ontstaan tussen twee visies op de Unie. Afgezien van het juridische belang, gaat het bij deze beroepen daarom in zekere zin ook om de wil om verder samen te leven op gemeenschappelijke economische en sociale grondslagen. Daarom moeten ze, ongeacht de uitkomst ervan, de aandacht krijgen die ze verdienen. Het is met deze verantwoordelijkheid dat ik onderhavige analyse voorleg aan het Hof.
I. Toepasselijke bepalingen
A. Verordening 2020/1054 (Mobiliteitspakket, deel „arbeidstijden”)
4. Artikel 1, punt 6, onder c) en d), en de punten 8 en 11, van verordening 2020/1054 luidt:
„Verordening (EG) nr. 561/2006 [van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2006 tot harmonisatie van bepaalde voorschriften van sociale aard voor het wegvervoer, tot wijziging van verordeningen (EEG) nr. 3821/85 en (EG) nr. 2135/98 van de Raad en tot intrekking van verordening (EEG) nr. 3820/85 van de Raad (PB 2006, L 102, blz. 1)] wordt als volgt gewijzigd:
[...]
6) Artikel 8 wordt als volgt gewijzigd:
[...]
c) lid 8 wordt vervangen door:
‚8. De normale wekelijkse rusttijden en wekelijkse rusttijden van meer dan 45 uur ter compensatie van eerdere verkorte wekelijkse rusttijden, mogen niet in een voertuig worden genomen. Zij worden genomen in een passend gendervriendelijk verblijf met geschikte slaapfaciliteiten en sanitaire voorzieningen.
Eventuele kosten voor het verblijf buiten het voertuig worden door de werkgever gedekt.’;
d) het volgende lid wordt ingevoegd:
‚8 bis. Vervoersondernemingen plannen het werk van de bestuurders zodanig dat zij binnen elke periode van vier opeenvolgende weken kunnen terugkeren naar de exploitatievestiging van de werkgever waar de bestuurder normaal gesproken gestationeerd is en waar zijn normale wekelijkse rusttijd begint in de lidstaat van vestiging van de werkgever, of naar zijn woonplaats, zodat hij ten minste één normale wekelijkse rusttijd of een wekelijkse rusttijd van meer dan 45 uur ter compensatie van een verkorte wekelijkse rusttijd kan nemen.
Indien de bestuurder echter twee opeenvolgende verkorte wekelijkse rusttijden heeft genomen overeenkomstig lid 6, plant de vervoersonderneming het werk van de bestuurder zodanig dat de bestuurder vóór het begin van de normale wekelijkse rusttijd van meer dan 45 uur die ter compensatie wordt genomen, kan terugkeren.
De onderneming licht toe hoe zij die verplichting vervult en houdt de documentatie bij op haar zetel om deze op verzoek ter beschikking te kunnen stellen van de controleautoriteiten.’
[...]
8) Artikel 9 wordt als volgt gewijzigd:
[...]
b) lid 2 wordt vervangen door:
‚2. Tijd besteed om te reizen naar een plaats om controle te nemen over een voertuig dat onder het toepassingsgebied van deze verordening valt, of om terug te keren van deze plaats, wanneer het voertuig zich niet in de woonplaats van de bestuurder of in de exploitatievestiging van de werkgever waaraan de bestuurder normalerwijze verbonden is, bevindt, wordt niet geteld als rust of een onderbreking, tenzij de bestuurder reist met een veerboot of trein en een bed of slaapcabine ter beschikking heeft.’
[...]
11) Aan artikel 12 worden de volgende alinea’s toegevoegd:
‚Mits de verkeersveiligheid niet in gevaar komt, mag de bestuurder in uitzonderlijke omstandigheden ook afwijken van artikel 6, leden 1 en 2, en artikel 8, lid 2, door de dagelijkse en wekelijkse rijtijd met maximaal één uur te overschrijden om de exploitatievestiging van de werkgever of zijn woonplaats te kunnen bereiken voor het nemen van een wekelijkse rusttijd.
De bestuurder mag, onder dezelfde omstandigheden, de dagelijkse en wekelijkse rijtijd met maximaal twee uur overschrijden, op voorwaarde dat onmiddellijk vóór het extra rijden een aaneengesloten onderbreking van 30 minuten is genomen, om de exploitatievestiging van de werkgever of de woonplaats van de bestuurder te bereiken met het oog op het nemen van een normale wekelijkse rusttijd.
[...]’”
5. Artikel 2 van verordening 2020/1054 luidt als volgt:
„Verordening (EU) nr. 165/2014 [van het Europees Parlement en de Raad van 4 februari 2014 betreffende tachografen in het wegvervoer, tot intrekking van verordening (EEG) nr. 3821/85 van de Raad betreffende het controleapparaat in het wegvervoer en tot wijziging van verordening (EG) nr. 561/2006 van het Europees Parlement en de Raad tot harmonisatie van bepaalde voorschriften van sociale aard voor het wegvervoer, PB 2014, L 60, blz. 1] wordt als volgt gewijzigd:
[...]
2) In artikel 3 wordt lid 4 vervangen door:
‚4. Uiterlijk drie jaar na het einde van het jaar van inwerkingtreding van de in artikel 11, tweede alinea, genoemde gedetailleerde bepalingen, worden de volgende categorieën voertuigen die in een andere lidstaat dan de lidstaat van inschrijving worden gebruikt, voorzien van een slimme tachograaf zoals bepaald in de artikelen 8, 9 en 10 van deze verordening:
a) voertuigen uitgerust met een analoge tachograaf;
b) voertuigen uitgerust met een digitale tachograaf die voldoet aan de specificaties van bijlage I B bij verordening (EEG) nr. 3821/85, die tot en met 30 september 2011 van toepassing waren;
c) voertuigen uitgerust met een digitale tachograaf die voldoet aan de specificaties van bijlage I B bij verordening (EEG) nr. 3821/85, die sinds 1 oktober 2011 van toepassing zijn, en
d) voertuigen uitgerust met een digitale tachograaf die voldoet aan de specificaties van bijlage I B bij verordening (EEG) nr. 3821/85, die sinds 1 oktober 2012 van toepassing zijn.
4 bis. Uiterlijk vier jaar na de inwerkingtreding van de in artikel 11, tweede alinea, genoemde gedetailleerde bepalingen, worden voertuigen uitgerust met een slimme tachograaf die voldoet aan bijlage I C bij uitvoeringsverordening (EU) 2016/799 van de Commissie [van 18 maart 2016 tot uitvoering van verordening nr. 165/2014 van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van de eisen voor de constructie, het testen, de installatie, de exploitatie en de reparatie van tachografen en tachograafonderdelen (PB 2016, L 139, blz. 1)], die in een andere lidstaat dan de lidstaat van inschrijving worden gebruikt, voorzien van een slimme tachograaf zoals bepaald in de artikelen 8, 9 en 10 van deze verordening.’
[...]
8) Artikel 11 wordt als volgt gewijzigd:
a) de eerste alinea wordt vervangen door:
‚Om te waarborgen dat de slimme tachografen voldoen aan de beginselen en vereisten van deze verordening stelt de Commissie, via uitvoeringshandelingen, gedetailleerde bepalingen vast die nodig zijn voor de eenvormige uitvoering van de artikelen 8, 9 en 10, maar geen bepalingen die de registratie van aanvullende gegevens door de tachograaf mogelijk maken.
Uiterlijk 21 augustus 2021 stelt de Commissie uitvoeringshandelingen vast met gedetailleerde bepalingen voor de eenvormige toepassing van de verplichting om te zorgen voor de registratie en de opslag van gegevens in verband met elke grensoverschrijding van het voertuig en activiteiten als bedoeld in artikel 8, lid 1, [eerste alinea,] tweede en derde streepje, en in artikel 8, lid 1, tweede alinea.
[...]’”
6. Artikel 3 van verordening 2020/1054 bepaalt:
„Deze verordening treedt in werking op de twintigste dag na die van de bekendmaking ervan in het Publicatieblad van de Europese Unie.
Artikel 1, punt 15, en artikel 2, punt 12, zijn echter van toepassing met ingang van 31 december 2024.”
B. Verordening 2020/1055 (Mobiliteitspakket, deel „vestiging”)
7. De overwegingen 6 tot en met 8 en 20 tot en met 22 van verordening 2020/1055 luiden:
„(6) Om het verschijnsel van de zogenoemde ‚brievenbusondernemingen’ te bestrijden en eerlijke concurrentie en een gelijk speelveld op de interne markt te garanderen, is het noodzakelijk ervoor te zorgen dat wegvervoerondernemingen die in een lidstaat zijn gevestigd, werkelijk en duurzaam in die lidstaat aanwezig zijn en hun vervoersactiviteiten vanuit die lidstaat uitvoeren. In het licht van de opgedane ervaring moeten de bepalingen inzake het bestaan van een werkelijke en duurzame vestiging dan ook worden verduidelijkt en verscherpt, waarbij het opleggen van onevenredige administratieve lasten moet worden vermeden.
(7) De werkelijke en duurzame aanwezigheid in de lidstaat van vestiging moet met name vereisen dat de onderneming vervoersactiviteiten verricht met de adequate technische voorzieningen die zich in die lidstaat bevinden.
(8) Verordening (EG) nr. 1071/2009 [van het Europees Parlement en de Raad van 21 oktober 2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke regels betreffende de voorwaarden waaraan moet zijn voldaan om het beroep van wegvervoerondernemer uit te oefenen en tot intrekking van Richtlijn 96/26/EG van de Raad (PB 2009, L 300, blz. 51)] eist dat ondernemingen hun werkzaamheden daadwerkelijk en ononderbroken verrichten, met de adequate technische voorzieningen en apparatuur in een exploitatievestiging die zich in de lidstaat van vestiging bevindt, en staat aanvullende eisen op nationaal niveau toe, met als meest gebruikelijke het vereiste om in de lidstaat van vestiging parkeerplaatsen ter beschikking te hebben. Deze, ongelijk toegepaste, vereisten volstonden echter niet om tot een reële band met die lidstaat te komen en zodoende brievenbusondernemingen doeltreffend te bestrijden en het risico op systematische cabotage en nomadische bestuurders, georganiseerd door een onderneming waarheen de voertuigen niet terugkeren, te beperken. Aangezien voor het verzekeren van de goede werking van de interne markt op het gebied van vervoer specifieke regels inzake het recht van vestiging en het verrichten van diensten nodig kunnen zijn, is het passend de vestigingsvereisten verder te harmoniseren en in de lidstaat van vestiging de vereisten inzake de aanwezigheid van de door de vervoerondernemer gebruikte voertuigen te versterken. Het vaststellen van een duidelijk minimuminterval binnen hetwelk het voertuig moet terugkeren, draagt er ook toe bij dat deze voertuigen op de juiste wijze met de technische voorzieningen in de lidstaat van vestiging kunnen worden onderhouden en vereenvoudigt controles.
Deze terugkeercyclus moet worden gelijkgetrokken met de krachtens [verordening nr. 561/2006] op de vervoersonderneming rustende verplichting haar activiteiten zo te organiseren dat de bestuurder ten minste om de vier weken naar huis kan terugkeren, zodat aan beide verplichtingen kan worden voldaan doordat de bestuurder samen met zijn voertuig ten minste elke tweede cyclus van vier weken terugkeert. Deze synchronisatie versterkt het recht van de bestuurder om terug te keren en vermindert het risico dat het voertuig alleen maar moet terugkeren om aan deze nieuwe vestigingseis te voldoen. De verplichting om naar de lidstaat van vestiging terug te keren, mag echter niet vereisen dat in de lidstaat van vestiging een welbepaald aantal vervoersactiviteiten wordt verricht of dat de ondernemer anderszins wordt beperkt om op de hele interne markt diensten te verrichten.
[...]
(20) De regels betreffende nationaal vervoer dat in een lidstaat van ontvangst door niet-ingezeten vervoerders op tijdelijke basis wordt verricht (‚cabotage’), moeten duidelijk, eenvoudig en gemakkelijk te handhaven zijn, met behoud van het tot dusver bereikte niveau van liberalisering.
(21) Cabotage moet helpen de benuttingsgraad van zware bedrijfsvoertuigen te verhogen en het aantal lege ritten te verminderen, en moet worden toegestaan zolang zij niet zodanig wordt verricht dat ze een permanente of ononderbroken activiteit in de betrokken lidstaat wordt. Opdat cabotage niet zodanig wordt verricht dat zij een permanente of ononderbroken activiteit wordt, mogen vervoerders gedurende een bepaalde termijn na een periode van cabotage geen cabotage in dezelfde lidstaat verrichten.
(22) Terwijl de verdere liberalisering die is ingesteld bij artikel 4 van richtlijn 92/106/EEG [van de Raad van 7 december 1992 houdende vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor bepaalde vormen van gecombineerd vervoer van goederen tussen lidstaten(5)] ten opzichte van cabotage in het kader van verordening (EG) nr. 1072/2009 [van het Europees Parlement en de Raad van 21 oktober 2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke regels voor toegang tot de markt voor internationaal goederenvervoer over de weg (PB 2009, L 300, blz. 72)] bevorderlijk is geweest voor het gecombineerd vervoer en, in beginsel, moet worden gehandhaafd, moet ervoor worden gezorgd dat er geen misbruik van wordt gemaakt. De ervaring leert dat deze bepaling in bepaalde delen van de Unie op systematische wijze is gebruikt om de tijdelijke aard van cabotage te omzeilen en dat deze ten grondslag ligt aan de voortdurende aanwezigheid van voertuigen in een andere lidstaat dan die van vestiging van [de] onderneming. Dergelijke oneerlijke praktijken kunnen tot sociale dumping leiden en de naleving van het wettelijke kader betreffende cabotage in gevaar brengen. Daarom moeten de lidstaten kunnen afwijken van artikel 4 van [richtlijn 92/106] en de cabotagebepalingen van [verordening nr. 1072/2009] kunnen toepassen om dergelijke problemen aan te pakken, door een evenredige beperking in te voeren van de ononderbroken aanwezigheid van voertuigen op hun grondgebied.”
8. Artikel 1 van verordening 2020/1055 bepaalt:
„[Verordening nr. 1071/2009] wordt als volgt gewijzigd:
[...]
2) In artikel 3 wordt lid 2 geschrapt.
3) Artikel 5 wordt vervangen door:
‚Artikel 5
Voorwaarden inzake de vestigingseis
1. Om aan het vereiste in artikel 3, lid 1, onder a), te voldoen, moet een onderneming in de lidstaat van vestiging:
a) beschikken over gebouwen waar zij toegang heeft tot de originele documenten inzake haar hoofdactiviteiten, in elektronische of enige andere vorm, met name de vervoersovereenkomsten, documenten in verband met de voertuigen waarover de onderneming beschikt, boekhoudkundige bescheiden, documenten inzake personeelsbeleid, arbeidsovereenkomsten, socialezekerheidsdocumenten, documenten met gegevens over de dispatching en detachering van bestuurders, documenten met gegevens over cabotage, de rij- en rusttijden en alle andere documenten waartoe de bevoegde autoriteit toegang moet krijgen om te kunnen controleren of de onderneming aan de voorwaarden van deze verordening voldoet;
b) de activiteit van haar voertuigenpark zodanig organiseren dat de voertuigen waarover de onderneming beschikt en die voor internationaal vervoer worden gebruikt, ten minste binnen acht weken na vertrek uit de lidstaat terugkeren naar een van de exploitatievestigingen in die lidstaat;
c) zijn ingeschreven in het handelsregister van die lidstaat of in een soortgelijk register, wanneer dat uit hoofde van het nationaal recht vereist is;
d) onderworpen zijn aan de belasting op inkomsten en, wanneer dat uit hoofde van het nationaal recht vereist is, een geldig btw-nummer hebben;
e) zodra een vergunning is verleend, over een of meer voertuigen beschikken die zijn ingeschreven, in het verkeer zijn toegelaten of mogen worden gebruikt overeenkomstig de wetgeving van die lidstaat, ongeacht of die voertuigen in volle eigendom zijn dan wel onderworpen zijn aan bijvoorbeeld een huurkoopovereenkomst of een huur- of leasingovereenkomst;
f) haar administratieve en commerciële activiteiten daadwerkelijk en ononderbroken verrichten met de adequate apparatuur en voorzieningen in gebouwen als bedoeld onder a) die zich in die lidstaat bevinden, en haar vervoersactiviteiten daadwerkelijk en ononderbroken uitvoeren met de onder g) bedoelde voertuigen en met adequate technische voorzieningen die zich in die lidstaat bevinden;
g) in de regel en op permanente basis beschikken over een aantal voertuigen dat voldoet aan de voorwaarden onder e) en bestuurders die normaal gesproken gestationeerd zijn in een exploitatievestiging in die lidstaat, in beide gevallen in verhouding tot het volume vervoersactiviteiten dat de onderneming uitvoert.
[...]’”
9. Artikel 2 van verordening 2020/1055 bepaalt:
„[Verordening nr. 1072/2009] wordt als volgt gewijzigd:
[...]
4) Artikel 8 wordt als volgt gewijzigd:
a) het volgende lid wordt ingevoegd:
‚2 bis. Vervoerders mogen binnen vier dagen na het einde van een cabotage in een lidstaat, met hetzelfde voertuig of, in het geval van een samenstel van voertuigen, met de trekker van datzelfde voertuig, geen cabotage uitvoeren in diezelfde lidstaat.’;
b) de eerste alinea van lid 3 wordt vervangen door:
‚3. Nationale wegvervoersdiensten die in de lidstaat van ontvangst worden verricht door een niet-ingezeten vervoerder, worden alleen geacht aan deze verordening te voldoen als de vervoerder duidelijke bewijzen van het voorafgaande internationale vervoer en van elke daaropvolgende cabotageactiviteit kan leveren. Ingeval het voertuig zich in de laatste vier dagen vóór het internationale vervoer op het grondgebied van de lidstaat van ontvangst heeft bevonden, levert de vervoerder tevens duidelijke bewijzen van alle activiteiten die in die periode zijn verricht.’;
[...]
5) Artikel 10 wordt als volgt gewijzigd:
[...]
b) het volgende lid wordt toegevoegd:
‚7. Naast de leden 1 tot en met 6 van dit artikel en in afwijking van artikel 4 van [richtlijn 92/106], kunnen de lidstaten, waar dat nodig is om te voorkomen dat laatstgenoemde bepaling wordt misbruikt door tijdens gecombineerd vervoer tussen lidstaten onbeperkte en doorlopende diensten voor begin- of eindtrajecten over de weg in een lidstaat van ontvangst te verlenen, bepalen dat artikel 8 van deze verordening van toepassing is op vervoerders wanneer zij dergelijke begin- of eindtrajecten uitvoeren in die lidstaat. Met betrekking tot dergelijke wegtrajecten kunnen de lidstaten voorzien in een langere periode dan de in artikel 8, lid 2, van deze verordening vastgestelde periode van zeven dagen, en kunnen zij voorzien in een kortere periode dan de in artikel 8, lid 2 bis, van deze verordening vastgestelde periode van vier dagen. De toepassing van artikel 8, lid 4, van deze verordening op dergelijke vervoersactiviteiten laat de vereisten uit hoofde van [richtlijn 92/106] onverlet. Lidstaten die gebruikmaken van de in dit lid voorziene uitzondering, stellen de Commissie daarvan vóór de toepassing van hun relevante nationale maatregelen in kennis. Zij toetsen die maatregelen ten minste om de vijf jaar en stellen de Commissie in kennis van de resultaten van die toetsing. Zij stellen de regels, inclusief de duur van de respectieve termijnen, op transparante wijze openbaar beschikbaar.’”
C. Richtlijn 2020/1057 (Mobiliteitspakket, deel „detachering van werknemers”)
10. Artikel 1 van richtlijn 2020/1057, met als opschrift „Specifieke regels betreffende de detachering van bestuurders”, bepaalt in de leden 1 tot en met 7:
„1. Dit artikel voorziet in specifieke regels met betrekking tot bepaalde aspecten van richtlijn 96/71/EG betreffende de detachering van bestuurders in de wegvervoersector en van richtlijn 2014/67/EU betreffende administratieve voorschriften en controlemaatregelen voor de detachering van die bestuurders.
2. Deze specifieke regels zijn van toepassing op bestuurders die werken voor in een lidstaat gevestigde ondernemingen die de in artikel 1, lid 3, onder a), van [richtlijn 96/71] bedoelde transnationale maatregelen nemen.
3. Niettegenstaande artikel 2, lid 1, van [richtlijn 96/71], wordt een bestuurder niet geacht te zijn gedetacheerd in de zin van [richtlijn 96/71] wanneer hij bilaterale vervoersactiviteiten in het goederenvervoer verricht.
Voor de toepassing van deze richtlijn wordt onder bilaterale vervoersactiviteit met betrekking tot goederen verstaan: het vervoer van goederen op basis van een vervoersovereenkomst, van de lidstaat van vestiging als omschreven in artikel 2, punt 8, van [verordening nr. 1071/2009], naar een andere lidstaat of naar een derde land, of van een andere lidstaat of een derde land naar de lidstaat van vestiging.
Vanaf 2 februari 2022, dat is de datum vanaf welke bestuurders overeenkomstig artikel 34, lid 7, van [verordening nr. 165/2014] de gegevens over de grensoverschrijding handmatig moeten registreren, passen de lidstaten ook de in de eerste en tweede alinea van onderhavig lid bedoelde vrijstelling voor bilaterale vervoersactiviteit met betrekking tot goederen toe wanneer de bestuurder die een bilaterale vervoersactiviteit verricht, daarnaast één laad- en/of losactiviteit verricht in de lidstaten of derde landen die de bestuurder doorkruist, mits de bestuurder goederen niet laadt en lost in dezelfde lidstaat.
Indien een in de lidstaat van vestiging aangevangen bilaterale vervoersactiviteit waarbij geen extra activiteit werd verricht, wordt gevolgd door een bilaterale vervoersactiviteit naar de lidstaat van vestiging, geldt de in de derde alinea bedoelde vrijstelling inzake extra activiteiten voor ten hoogste twee extra laad- en/of losactiviteiten, onder de in de derde alinea genoemde voorwaarden.
Deze in de derde en vierde alinea van onderhavig lid bedoelde vrijstellingen inzake extra activiteiten zijn uitsluitend van toepassing tot de datum vanaf dewelke slimme tachografen die voldoen aan de vereisten inzake de registratie van grensoverschrijdingen en extra activiteiten als bedoeld in artikel 8, lid 1, eerste alinea, van [verordening nr. 165/2014], verplicht moeten worden ingebouwd in de voertuigen die voor het eerst worden geregistreerd in een lidstaat, in het kader van artikel 8, lid 1, vierde alinea, van die verordening. Vanaf die datum gelden de in de derde en vierde alinea van onderhavig lid bedoelde vrijstellingen inzake extra activiteiten slechts voor bestuurders die gebruikmaken van voertuigen waarin slimme tachografen zijn aangesloten, zoals bedoeld in de artikelen 8, 9 en 10 van die verordening.
4. Niettegenstaande artikel 2, lid 1, van [richtlijn 96/71], wordt een bestuurder niet geacht te zijn gedetacheerd in de zin van [richtlijn 96/71] wanneer hij bilaterale vervoersactiviteiten in het personenvervoer verricht.
Voor de toepassing van deze richtlijn, is sprake van een bilaterale vervoersactiviteit in internationaal ongeregeld of geregeld personenvervoer in de zin van verordening (EG) nr. 1073/2009 [van het Europees Parlement en de Raad van 21 oktober 2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke regels voor toegang tot de internationale markt voor touringcar- en autobusdiensten en tot wijziging van verordening nr. 561/2006 (PB 2009, L 300, blz. 88)], wanneer een bestuurder een van de volgende handelingen verricht:
a) hij neemt passagiers mee vanuit de lidstaat van vestiging en zet ze af in een andere lidstaat of een derde land;
b) hij neemt passagiers mee vanuit een lidstaat of derde land en zet ze af in de lidstaat van vestiging, of
c) hij neemt passagiers mee en zet ze af in de lidstaat van vestiging om plaatselijke excursies in een andere lidstaat of een derde land uit te voeren, overeenkomstig [verordening nr. 1073/2009].
Vanaf 2 februari 2022, dat is de datum vanaf welke bestuurders overeenkomstig artikel 34, lid 7, van [verordening nr. 165/2014] de gegevens over de grensoverschrijding handmatig moeten registreren, passen de lidstaten de in de eerste en tweede alinea van onderhavig lid bedoelde vrijstelling voor bilaterale vervoersactiviteit met betrekking tot personen ook toe wanneer de bestuurder die een bilaterale vervoersactiviteit verricht, daarnaast eenmaal passagiers laat instappen en/of eenmaal passagiers laat uitstappen in de lidstaten of derde landen die de bestuurder doorkruist, mits de bestuurder geen personenvervoersdiensten tussen twee locaties binnen de doorkruiste lidstaat aanbiedt. Hetzelfde geldt voor de terugrit.
De in de derde alinea van onderhavig lid bedoelde vrijstelling inzake extra activiteiten is uitsluitend van toepassing tot de datum vanaf welke slimme tachografen die voldoen aan de vereisten inzake de registratie van grensoverschrijdingen en extra activiteiten als bedoeld in artikel 8, lid 1, eerste alinea, van [verordening nr. 165/2014], verplicht moeten worden ingebouwd in de voertuigen die voor het eerst worden geregistreerd in een lidstaat, in het kader van artikel 8, lid 1, vierde alinea, van die verordening. Vanaf die datum is de in de derde alinea van onderhavig lid bedoelde vrijstelling inzake extra activiteiten slechts van toepassing op bestuurders die gebruikmaken van voertuigen waarin een slimme tachograaf is aangesloten, zoals bedoeld in de artikelen 8, 9 en 10 van die verordening.
5. In afwijking van artikel 2, lid 1, van [richtlijn 96/71], wordt een bestuurder niet geacht gedetacheerd te zijn in de zin van [richtlijn 96/71] wanneer de bestuurder door het grondgebied van een lidstaat heen rijdt zonder dat er vracht wordt geladen of gelost en zonder dat er passagiers in- of uitstappen.
6. In afwijking van artikel 2, lid 1, van [richtlijn 96/71], wordt een bestuurder niet geacht gedetacheerd te zijn in de zin van [richtlijn 96/71] wanneer hij het begin- of eindtraject doet van gecombineerd vervoer als omschreven in [richtlijn 92/106] indien het wegtraject op zich bestaat uit bilaterale vervoersactiviteiten zoals gedefinieerd in lid 3 van dit artikel.
7. Een bestuurder die cabotage verricht als omschreven in verordeningen [nr. 1072/2009] en [nr. 1073/2009], wordt geacht te zijn gedetacheerd in de zin van [richtlijn 96/71].”
II. Voorgeschiedenis van het geding
11. Op 31 mei 2017 heeft de Europese Commissie een aantal voorstellen aangenomen die deel uitmaken van een „reeks maatregelen inzake mobiliteit” en strekken tot wijziging van een aantal aspecten van de Uniewetgeving voor de vervoersector. Daartoe behoren met name het voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van richtlijn 2006/22/EG wat betreft de handhavingsvoorschriften en tot vaststelling van specifieke regels met betrekking tot richtlijn 96/71 en richtlijn 2014/67 voor de terbeschikkingstelling van bestuurders in de wegvervoersector [COM(2017) 278 final; hierna: „voorstel voor een detacheringsrichtlijn”], het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van verordening nr. 561/2006 wat betreft de minimumeisen voor maximale dagelijkse en wekelijkse rijtijden, minimumonderbrekingen en dagelijkse en wekelijkse rusttijden, en verordening (EU) nr. 165/2014 wat betreft positionering door middel van tachografen [COM(2017) 277 final; hierna: „voorstel voor een arbeidstijdenverordening”] en het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad houdende wijziging van verordeningen nr. 1071/2009, nr. 1072/2009 teneinde ze aan te passen aan ontwikkelingen in de wegvervoersector [COM(2017) 281 final; hierna: „voorstel voor een vestigingsverordening”]. Die voorstellen gingen vergezeld van twee effectbeoordelingen(6).
12. Na lange besprekingen zowel binnen het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie als tussen die instellingen werd over de drie bestreden handelingen een compromis bereikt tijdens de onderhandelingen in het kader van de interinstitutionele trialoog tussen de Raad, het Parlement en de Commissie op 11 en 12 december 2019.
13. Op 7 april 2020 is binnen de Raad gestemd over de aanneming van die wetgevingshandelingen, die werden gesteund door een gekwalificeerde meerderheid van de lidstaten; de volgende negen lidstaten hebben zich evenwel tegen de aanneming ervan verzet: de Republiek Bulgarije, de Republiek Cyprus, de Republiek Estland, Hongarije, de Republiek Letland, de Republiek Litouwen, de Republiek Malta, de Republiek Polen en Roemenië.
14. Op 15 juli 2020 hebben het Parlement en de Raad de definitieve tekst van de drie bestreden handelingen goedgekeurd.
III. Conclusies van partijen en procedure bij het Hof
15. In zaak C‑541/20 verzoekt de Republiek Litouwen, ondersteund door de Republiek Letland en Roemenië(7), het Hof in de eerste plaats om nietigverklaring, primair, van artikel 1, punt 6, onder d), en artikel 3 van verordening 2020/1054 of, subsidiair, van de verordening in haar geheel, en in de tweede plaats om nietigverklaring, primair, van artikel 1, leden 3 en 7, van richtlijn 2020/1057 of, subsidiair, van die richtlijn in haar geheel.
16. In zaak C‑542/20 verzoekt de Republiek Litouwen, ondersteund door de Republiek Estland, de Republiek Letland en Roemenië(8), het Hof om nietigverklaring van artikel 1, punt 3, van verordening 2020/1055 voor zover het aan artikel 5 van verordening nr. 1071/2009 een lid 1, onder b), toevoegt, en van artikel 2, punt 4, onder a), van verordening 2020/1055.
17. In zaak C‑543/20 verzoekt de Republiek Bulgarije, ondersteund door Roemenië en de Republiek Letland(9), het Hof om nietigverklaring, primair, van artikel 1, punt 6, onder c) en d), van verordening 2020/1054 of, subsidiair, van de verordening in haar geheel.
18. In zaak C‑544/20 verzoekt de Republiek Bulgarije, ondersteund door de Republiek Estland, de Republiek Letland en Roemenië(10), het Hof om nietigverklaring van richtlijn 2020/1057.
19. In zaak C‑545/20 verzoekt de Republiek Bulgarije, ondersteund door de Republiek Estland, de Republiek Letland, de Republiek Litouwen en Roemenië(11), het Hof om nietigverklaring van artikel 1, punt 3, van verordening 2020/1055, voor zover het aan artikel 5 van verordening nr. 1071/2009 een lid 1, onder b), toevoegt, of, subsidiair, van dat artikel 1, punt 3, in zijn geheel; om nietigverklaring van artikel 2, punt 4, onder a), van verordening 2020/1055 of, subsidiair, van dat artikel 2, punt 4, in zijn geheel; meer subsidiair om nietigverklaring van verordening 2020/1055 in haar geheel.
20. In zaak C‑546/20 verzoekt Roemenië, ondersteund door de Republiek Letland(12), het Hof om nietigverklaring, primair, van artikel 1, punt 6, onder c) en d), van verordening 2020/1054 of, subsidiair, van de verordening in haar geheel.
21. In zaak C‑547/20 verzoekt Roemenië, ondersteund door de Republiek Estland, de Republiek Letland en de Republiek Litouwen(13), het Hof om nietigverklaring van artikel 1, punt 3, van verordening 2020/1055, voor zover het aan artikel 5 van verordening nr. 1071/2009 een lid 1, onder b), toevoegt; om nietigverklaring van artikel 2, punt 4, onder a), b) en c), van verordening 2020/1055; subsidiair om nietigverklaring van verordening 2020/1055 in haar geheel.
22. In zaak C‑548/20 verzoekt Roemenië, ondersteund door de Republiek Estland en de Republiek Letland(14), het Hof om nietigverklaring, primair, van artikel 1, leden 3 tot en met 6, van richtlijn 2020/1057 of, subsidiair, ingeval het Hof zou oordelen dat die bepalingen onlosmakelijk met de andere bepalingen van die richtlijn zijn verbonden, om nietigverklaring van die richtlijn in haar geheel.
23. In zaak C‑549/20 verzoekt de Republiek Cyprus, ondersteund door de Republiek Estland, de Republiek Letland, de Republiek Litouwen en Roemenië(15), het Hof om nietigverklaring van artikel 1, punt 3, van verordening 2020/1055, voor zover het aan artikel 5 van verordening nr. 1071/2009 een lid 1, onder b), toevoegt, of, subsidiair, van dat artikel 1, punt 3, in zijn geheel; meer subsidiair om nietigverklaring van verordening 2020/1055 in haar geheel.
24. In zaak C‑550/20 verzoekt de Republiek Cyprus, ondersteund door de Republiek Estland, de Republiek Letland en Roemenië(16), het Hof om nietigverklaring van richtlijn 2020/1057.
25. In zaak C‑551/20 verzoekt Hongarije, ondersteund door de Republiek Estland, de Republiek Letland, de Republiek Litouwen en Roemenië(17), het Hof in de eerste plaats om nietigverklaring van artikel 1, punt 6, onder c), en artikel 2, punt 2, van verordening 2020/1054, alsook in voorkomend geval van de bepalingen van die verordening die onlosmakelijk daarmee verbonden zijn; in de tweede plaats om nietigverklaring van artikel 1, punt 3, van verordening 2020/1055, voor zover het aan artikel 5 van verordening nr. 1071/2009 een lid 1, onder b), toevoegt, alsook in voorkomend geval van de bepalingen van die verordening die onlosmakelijk daarmee verbonden zijn, en in de derde plaats om nietigverklaring, primair, van artikel 1 van richtlijn 2020/1057 of, subsidiair, van artikel 1, lid 6, ervan, alsook in voorkomend geval van de bepalingen van die richtlijn die onlosmakelijk daarmee verbonden zijn.
26. In zaak C‑552/20 verzoekt de Republiek Malta, ondersteund door het Koninkrijk België, de Republiek Estland, de Republiek Letland, de Republiek Litouwen en Roemenië(18), het Hof om nietigverklaring van artikel 1, punt 3, van verordening 2020/1055, voor zover het aan artikel 5 van verordening nr. 1071/2009 een lid 1, onder b), toevoegt, en van artikel 2, punt 4, van verordening 2020/1055(19).
27. In zaak C‑553/20 verzoekt de Republiek Polen, ondersteund door Roemenië en de Republiek Letland(20), het Hof om nietigverklaring, primair, van artikel 1, punt 6, onder d), van verordening 2020/1054 of, subsidiair, van de verordening in haar geheel.
28. In zaak C‑554/20 verzoekt de Republiek Polen, ondersteund door de Republiek Estland, de Republiek Letland, de Republiek Litouwen en Roemenië(21), het Hof om nietigverklaring van artikel 1, punt 3, van verordening 2020/1055, voor zover het aan artikel 5, lid 1, onder b), van verordening nr. 1071/2009 lid 1, onder b) en g), toevoegt; om nietigverklaring van artikel 2, punt 4, onder a), van verordening 2020/1055; om nietigverklaring van artikel 2, punt 5, onder b), van die verordening of, subsidiair, om nietigverklaring van verordening 2020/1055 in haar geheel.
29. In zaak C‑555/20 verzoekt de Republiek Polen, ondersteund door de Republiek Estland, de Republiek Letland en Roemenië(22), het Hof om nietigverklaring van artikel 1, leden 3, 4, 6 en 7, en artikel 9, lid 1, van richtlijn 2020/1057 of, subsidiair, van die richtlijn in haar geheel.
30. In al die zaken verzoeken de verzoekende lidstaten het Hof om het Parlement en de Raad te verwijzen in de kosten.
31. Het Parlement en de Raad verzoeken het Hof om alle bovengenoemde beroepen te verwerpen en de verzoekende lidstaten te verwijzen in de kosten.
32. Bij beslissingen van 13, 21, 22, 26, 27 en 29 april 2021 en 12 mei 2022 heeft de president van het Hof respectievelijk de Bondsrepubliek Duitsland, de Republiek Oostenrijk, het Koninkrijk Zweden, het Groothertogdom Luxemburg, de Helleense Republiek, het Koninkrijk der Nederlanden, de Franse Republiek, het Koninkrijk Denemarken en de Italiaanse Republiek toegelaten tot interventie aan de zijde van het Parlement en de Raad.
33. De Republiek Bulgarije, de Republiek Cyprus, de Republiek Litouwen, Hongarije, de Republiek Malta, de Republiek Polen, Roemenië, de Republiek Estland, de Republiek Letland enerzijds en de Raad, het Parlement, de Franse Republiek, de Italiaanse Republiek en het Koninkrijk Zweden anderzijds hebben pleidooi gehouden ter terechtzitting voor het Hof op 24 en 25 april 2023.
34. Bij beslissing van de president van 13 oktober 2023 zijn de zaken C‑241/20 tot en met C‑555/20 gevoegd overeenkomstig artikel 54, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof.
IV. Analyse
A. Inleidende opmerkingen
35. De vijftien beroepen die de zeven verzoekende lidstaten tegen de drie bestreden handelingen hebben ingesteld, raken aan alle aspecten van een aantal fundamentele Unierechtelijke bepalingen en beginselen.
36. Ik acht het daarom passend om over die bepalingen en beginselen vooraf een aantal algemene opmerkingen te formuleren in het licht van de rechtspraak van het Hof. Uitgaand van deze opmerkingen zal ik die beroepen vervolgens analyseren met betrekking tot elk van de drie bestreden handelingen.
37. In de volgende punten zal ik eerst de bijzondere rechtsregeling analyseren die in het kader van de internemarktregels van de Unie op de vervoersector van toepassing is. Daarna zal ik het evenredigheidsbeginsel respectievelijk de beginselen van gelijke behandeling en non-discriminatie ontleden zoals deze zijn uitgewerkt in de rechtspraak van het Hof. Die beginselen worden namelijk door verschillende lidstaten in hun beroepen meermaals ingeroepen. Ten slotte zal ik enkele opmerkingen formuleren met betrekking tot de Unierechtelijke milieubepalingen, waarvan een aantal verzoekende lidstaten eveneens stelt dat zij in al hun aspecten zijn geschonden.
1. Bijzondere rechtsregeling voor het vervoer op de interne markt
38. Vervoer, met name het wegvervoer, is een cruciale sector voor de samenleving, de economie en de Europese integratie. Noch de Uniewetgever, noch het Hof geeft een algemene, allesomvattende definitie van het begrip „vervoer”.(23) Niettemin verwijst het Hof in zijn rechtspraak naar vervoersdiensten als de „fysieke activiteit van het verplaatsen van personen of goederen van de ene naar de andere plaats door middel van een vervoermiddel”.(24)
39. De vervoersector onderscheidt zich als economische sector door een aantal bijzonderheden die rechtvaardigen dat er in de context van de interne markt een bijzondere rechtsregeling op van toepassing is.(25)
40. In het primaire Unierecht komt de noodzaak om rekening te houden met de bijzonderheden van de vervoersector in de eerste plaats tot uiting in het uitdrukkelijk en algemeen aan de Uniewetgever opgelegde vereiste van artikel 91, lid 1, VWEU, dat de rechtsgrondslag vormt voor de uitvoering van het gemeenschappelijk vervoerbeleid, om bij de uitvoering van dat gemeenschappelijke beleid de „bijzondere aspecten” van het vervoer in acht te nemen.
41. Ook andere bepalingen van titel VI van het derde deel van het VWEU (artikelen 90 tot en met 100) betreffende het gemeenschappelijk vervoerbeleid, waarvan de verzoekende lidstaten meermaals aanvoeren dat ze zijn geschonden, geven concreet gestalte aan een aantal aspecten die de wetgever specifiek in acht moet nemen bij de uitvoering van dat beleid. Zo wordt volgens artikel 91, lid 2, VWEU bij de vaststelling van maatregelen betreffende dat gemeenschappelijke beleid rekening gehouden met de ernstige gevolgen voor de levensstandaard en de werkgelegenheid in bepaalde regio’s en voor de exploitatie van de vervoersfaciliteiten, en wordt volgens artikel 94 VWEU bij de vaststelling van maatregelen op het gebied van vrachtprijzen en vervoervoorwaarden rekening gehouden met de economische toestand van de vervoerondernemers.
42. Bovendien heeft het Hof in zijn vaste rechtspraak erkend dat de Verdragen de Uniewetgever een ruime beoordelingsbevoegdheid toekennen met betrekking tot de doelstelling en de middelen van het gemeenschappelijk vervoerbeleid(26), alsook om de dienstige maatregelen voor dat gemeenschappelijk beleid vast te stellen.(27)
43. In dit verband moet verder worden benadrukt dat artikel 91, lid 1, onder a) en b), VWEU een onderscheid maakt tussen internationaal en nationaal vervoer en tussen ingezeten en niet-ingezeten vervoerondernemers. Meer specifiek wordt onder a) van dat lid 1 bepaald dat „gemeenschappelijke regels” worden vastgesteld voor internationaal vervoer, terwijl onder b) van dat lid louter wordt voorzien in de vaststelling van „voorwaarden waaronder vervoerondernemers worden toegelaten tot nationaal vervoer in een lidstaat waarin zij niet woonachtig zijn”. Bijgevolg hanteert het primaire Unierecht in het kader van het gemeenschappelijk vervoerbeleid een andere benadering voor de regeling van het internationale vervoer dan voor die van het nationale vervoer.
44. In de tweede plaats heeft de noodzaak om rekening te houden met de bijzonderheden van de vervoersector ervoor gezorgd dat de opstellers van het Verdrag aan die sector een bijzondere status hebben toegekend in het kader van de internemarktregels, met name wat de vrijheid van dienstverrichting betreft.(28)
45. Aldus wordt de vrijheid van dienstverrichting op het gebied van het vervoer niet geregeld door artikel 56 VWEU, dat de vrijheid van dienstverrichting in het algemeen betreft, maar door de specifieke bepaling van artikel 58, lid 1, VWEU, volgens welke „[h]et vrije verkeer van de diensten op het gebied van het vervoer wordt geregeld door de bepalingen voorkomende in de titel betreffende het vervoer”.(29)
46. Dit betekent dat, zoals het Hof in zijn rechtspraak herhaaldelijk heeft erkend, de toepassing van het beginsel van de vrijheid van dienstverrichting op het gebied van het vervoer volgens het VWEU moet worden verwezenlijkt door de totstandbrenging van het gemeenschappelijk vervoerbeleid.(30) De vrijheid van dienstverrichting zoals gewaarborgd door de artikelen 56 en 57 VWEU kan dus alleen van toepassing zijn op vervoersdiensten voor zover zij door afgeleid recht van toepassing is verklaard.(31) Niet-geliberaliseerde vervoersdiensten moeten daarom worden uitgesloten van de werkingssfeer van artikel 56 VWEU.(32)
47. Op het gebied van de vrijheid van vestiging hebben de opstellers van de Verdragen daarentegen niet voorzien in een bijzondere regeling voor vervoer. Zoals het Hof reeds uitdrukkelijk heeft beklemtoond, zijn de bepalingen van het VWEU inzake de vrijheid van vestiging immers rechtstreeks van toepassing op vervoer.(33)
48. Uit het voorgaande volgt dat de bijzondere status van het vervoer zich op grond van de primairrechtelijke internemarktregels onderscheidt door de combinatie van een recht van vestiging in elke lidstaat, dat op het VWEU is gebaseerd, en een recht van vervoerondernemers op het vrij verrichten van vervoersdiensten, dat uitsluitend wordt gewaarborgd voor zover het is verleend in de vorm van maatregelen van afgeleid recht die de Uniewetgever in het kader van het gemeenschappelijk vervoerbeleid heeft vastgesteld.
49. Wat specifiek de wegvervoersector betreft, waren de maatregelen van de Uniewetgever om het gemeenschappelijk vervoerbeleid tot stand te brengen ten eerste gericht op de liberalisering van de sector en de ondersteuning van de voltooiing, de efficiëntie en het concurrentievermogen van de interne markt voor het wegvervoer. Terwijl internationale vervoersactiviteiten volledig zijn geliberaliseerd, wordt het nationale vervoer voor niet-ingezeten vervoerondernemers nog steeds gedeeltelijk belemmerd door beperkingen op cabotage in overeenstemming met de bijzondere status die het vervoer krachtens het primaire recht geniet en die is vastgelegd in artikel 58, lid 1, VWEU.(34)
50. Derhalve wordt door die bijzondere status de mogelijkheid om tijdelijk wegvervoersdiensten te verrichten in een andere lidstaat dan de lidstaat van vestiging beperkt, terwijl de onderdanen van alle lidstaten daarentegen volledig worden vrijgelaten om zich duurzaam in een andere lidstaat te vestigen en aldaar het beroep van wegvervoerondernemer uit te oefenen onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die lidstaat.
51. Ten tweede heeft de Uniewetgever een breed kader van sociale regels voor wegvervoerondernemers en aanbieders van personenvervoer over de weg uitgewerkt, met name om de arbeidsvoorwaarden voor mobiele werknemers in de wegvervoersector (te weten bestuurders) te verbeteren, de verkeersveiligheid voor alle weggebruikers te bevorderen en eerlijke mededinging tussen wegvervoerondernemers op de interne markt te waarborgen.(35)
2. Evenredigheidsbeginsel
a) Evenredigheidsbeginsel, ruime beoordelingsmarge voor de wetgever en rechterlijk toezicht
52. Volgens vaste rechtspraak van het Hof vereist het evenredigheidsbeginsel, dat deel uitmaakt van de algemene beginselen van Unierecht, dat de handelingen van de instellingen van de Unie geschikt zijn voor de verwezenlijking van de met de betrokken regeling nagestreefde legitieme doelen en niet verder gaan dan daarvoor noodzakelijk is, met dien verstande dat wanneer een keuze tussen meerdere geschikte maatregelen mogelijk is, die maatregel moet worden gekozen die het minst belastend is, en dat de veroorzaakte nadelen niet onevenredig mogen zijn aan het nagestreefde doel.(36) Dit beginsel wordt in herinnering gebracht in artikel 5, lid 4, VEU, en in artikel 1 van het aan de Verdragen gehechte Protocol nr. 2 betreffende de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid.
53. Wat het rechterlijke toezicht op de naleving van die voorwaarden betreft, heeft het Hof erkend dat de Uniewetgever bij de uitoefening van de hem toegekende bevoegdheden over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikt op gebieden zoals het gemeenschappelijk vervoerbeleid(37), waarop van hem politieke, economische of sociale keuzen worden verlangd en waarop hij ingewikkelde beoordelingen en afwegingen moet maken. Het gaat er dus niet om of een op een dergelijk gebied vastgestelde maatregel de enige of de best mogelijke maatregel was: een dergelijke maatregel is enkel onrechtmatig indien hij kennelijk ongeschikt is om het door de bevoegde instellingen nagestreefde doel te bereiken.(38)
54. Daarenboven geldt de ruime beoordelingsbevoegdheid van de Uniewetgever – waarvan de uitoefening dus slechts beperkt wordt getoetst door de rechter – niet alleen voor de aard en de draagwijdte van de vast te stellen bepalingen, maar tot op zekere hoogte ook voor de vaststelling van de basisgegevens.(39)
55. Niettemin moet de Uniewetgever ook ingeval hij over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikt zijn keuze baseren op objectieve criteria en moet hij onderzoeken of de doelstellingen die met de gekozen maatregel worden nagestreefd rechtvaardigen dat bepaalde marktdeelnemers negatieve economische gevolgen ondervinden, zelfs als die aanzienlijk zijn. Krachtens artikel 5 van het aan de Verdragen gehechte Protocol nr. 2 betreffende de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid moet bij ontwerpen van wetgevingshandelingen namelijk rekening worden gehouden met het vereiste dat alle lasten voor marktdeelnemers tot een minimum worden beperkt en in verhouding staan tot het te bereiken doel.(40)
56. Wat het voorwerp van het door het Hof uit te oefenen rechterlijke toezicht betreft, heeft het Hof erop gewezen dat het zijn eigen beoordeling niet in de plaats mag stellen van die van de Uniewetgever wanneer die bevoegdheden uitoefent die politieke, economische en sociale keuzen alsook ingewikkelde beoordelingen impliceren.(41) Volgens de in de punten 53 tot en met 55 hierboven aangehaalde rechtspraak moet het Hof immers nagaan of de Uniewetgever kennelijk buiten de grenzen is getreden van de ruime beoordelingsbevoegdheid die hem toekomt bij de ingewikkelde beoordelingen en afwegingen die van hem werden verlangd, door maatregelen te kiezen die kennelijk ongeschikt zijn gelet op het nagestreefde doel.(42)
57. Het Hof kan dus hooguit de normatieve keuze van de wetgever afkeuren indien deze kennelijk onjuist is of indien de voordelen van die keuze niet in verhouding staan tot de nadelen die zij voor bepaalde marktdeelnemers meebrengt.(43)
58. Overigens blijkt uit vaste rechtspraak dat ook een rechterlijke toetsing met beperkte draagwijdte vereist dat de instellingen van de Unie die de betrokken handeling hebben vastgesteld, voor het Hof kunnen aantonen dat zij bij de vaststelling van de handeling hun beoordelingsbevoegdheid daadwerkelijk hebben uitgeoefend, wat veronderstelt dat rekening is gehouden met alle relevante feiten en omstandigheden van de situatie die door die handeling moest worden geregeld. Hieruit volgt dat die instellingen op zijn minst in staat moeten zijn om de basisgegevens die in aanmerking dienden te worden genomen als grondslag voor de betwiste maatregelen van die handeling en waarvan de uitoefening van hun beoordelingsbevoegdheid afhing, over te leggen alsook duidelijk en ondubbelzinnig uiteen te zetten.(44)
59. Het staat evenwel aan de verzoekende partij om aan te tonen dat de nadelen die voortvloeien uit de normatieve keuze van de Uniewetgever niet in verhouding staan tot de voordelen die zij voor het overige oplevert.(45)
60. Bovendien hoeft de Uniewetgever geen rekening te houden met de specifieke situatie van een lidstaat wanneer de betrokken Uniehandeling gevolgen heeft voor alle lidstaten en veronderstelt dat, rekening houdend met de doelstellingen van die handeling, een evenwicht tussen de verschillende belangen wordt gewaarborgd. Bijgevolg kan niet worden geoordeeld dat het evenredigheidsbeginsel als zodanig wordt geschonden wanneer bij het streven naar een dergelijk evenwicht niet de specifieke situatie van één enkele lidstaat, maar die van alle lidstaten van de Unie in aanmerking wordt genomen.(46)
b) Gegevens waarmee in de wetgevingsprocedure rekening moet worden gehouden en effectbeoordeling
61. In verschillende beroepen wordt door de verzoekende lidstaten aangevoerd dat de Commissie met betrekking tot de drie bestreden handelingen of sommige bepalingen ervan geen of ontoereikende effectbeoordelingen(47) heeft verricht. De vraag of de wetgever rekening heeft gehouden met alle relevante feiten en omstandigheden van de situatie die door die handeling moest worden geregeld, en of hij een effectbeoordeling diende te verrichten of aan te vullen, betreft het evenredigheidsbeginsel.(48)
62. De regels inzake effectbeoordelingen zijn opgenomen in het Interinstitutioneel Akkoord tussen het Parlement, de Raad en de Commissie over beter wetgeven van 13 april 2016(49) (hierna: „Interinstitutioneel Akkoord”), en met name in deel III van dat akkoord.
63. Uit dat akkoord vloeit voort dat de Commissie effectbeoordelingen verricht voor haar wetgevingsinitiatieven die naar verwachting significante economische, ecologische of sociale gevolgen zullen hebben.(50) Een effectbeoordeling is dus een stap in de wetgevingsprocedure die in de regel moet worden gezet zodra een wetgevingsinitiatief dergelijke gevolgen kan hebben.(51)
64. Uit de rechtspraak blijkt evenwel dat de bepalingen van het Interinstitutioneel Akkoord niet in dwingende bewoordingen zijn gesteld.(52) Ofschoon effectbeoordelingen een belangrijk en nuttig instrument zijn in de wetgevingsprocedure doordat zij goed onderbouwd en transparant wetgeven vergemakkelijken, stelt het Interinstitutioneel Akkoord die effectbeoordelingen niet onder alle omstandigheden als voorwaarde om wetgeving voor of vast te stellen.(53) Dienaangaande heeft het Hof uitdrukkelijk geconstateerd dat uit de tekst van het Interinstitutioneel Akkoord geen verplichting volgt om in alle omstandigheden een dergelijke beoordeling te verrichten.(54)
65. Het Hof heeft er in dat verband op gewezen dat wanneer geen effectbeoordeling wordt verricht, dit niet als een schending van het evenredigheidsbeginsel kan worden aangemerkt indien de Uniewetgever zich in een bijzondere situatie bevindt waardoor hij daarvan moet afzien en hij over voldoende gegevens beschikt om te beoordelen of een vastgestelde maatregel evenredig is.(55)
66. Wat de draagwijdte van de effectbeoordeling betreft, blijkt uit het Interinstitutioneel Akkoord en de rechtspraak weliswaar dat het Parlement en de Raad bij de behandeling van wetgevingsvoorstellen van de Commissie ten volle rekening houden met de effectbeoordelingen van deze laatste(56), maar heeft het Hof nochtans uitdrukkelijk verduidelijkt dat een effectbeoordeling niet bindend is voor het Parlement of de Raad.(57) Dienaangaande blijkt uit het Interinstitutioneel Akkoord dat laatstgenoemde instellingen, wanneer zij dit passend en noodzakelijk achten, zelf effectbeoordelingen kunnen opstellen wanneer zij wezenlijke wijzigingen aanbrengen in een Commissievoorstel.(58)
67. Hieruit volgt dat de Uniewetgever in beginsel ook kan optreden zonder effectbeoordeling(59) en dat het feit dat er geen effectbeoordeling is verricht, de vervolgens vastgestelde Uniewetgeving niet automatisch ongeldig maakt(60).
68. Voorgaande overwegingen, die zijn geformuleerd in gevallen waarin met betrekking tot de vaststelling van een wetgevingshandeling helemaal geen effectbeoordeling was opgesteld, gelden a fortiori met betrekking tot de vaststelling van een specifieke bepaling van een wetgevingshandeling die in de effectbeoordeling bij het voorstel voor een wetgevingshandeling van de Commissie als zodanig niet aan bod is gekomen.
69. Met betrekking tot maatregelen die door de Uniewetgever zijn gekozen en die geen deel uitmaakten van die welke de Commissie oorspronkelijk in haar voorstel voor een wetgevingshandeling had overwogen, heeft het Hof immers uitdrukkelijk geoordeeld dat die wetgever vrij blijft om andere maatregelen vast te stellen dan die welke aan bod zijn gekomen in de effectbeoordeling en dat het enkele feit dat hij heeft gekozen voor een andere en in voorkomend geval strengere maatregel dan die welke door de Commissie in de effectbeoordeling waren overwogen, dan ook niet kan aantonen dat hij de grenzen van hetgeen noodzakelijk was ter verwezenlijking van de beoogde doelstelling kennelijk heeft overschreden.(61)
70. Aangezien effectbeoordelingen blijkens de punten 64 en 66 hierboven Commissiedocumenten zijn die een uiteenzetting bevatten van de door die instelling gekozen politieke oplossing en niet bindend zijn voor het Parlement en de Raad, staat het laatstgenoemde instellingen in hun hoedanigheid van medewetgevers – overeenkomstig artikel 294 VWEU en binnen de grenzen die worden gesteld door de eerbiediging van het initiatiefrecht van de Commissie – vrij om tot een andere beoordeling van de situatie te komen en, derhalve, om een ander politiek standpunt in te nemen. Zelfs indien het Parlement en de Raad, in afwijking van het voorstel van de Commissie en de effectbeoordeling waarop het is gebaseerd, wezenlijke onderdelen van dat voorstel wijzigen, volgt hieruit dat het feit dat zij de effectbeoordeling niet hebben geactualiseerd, de vastgestelde Uniewetgeving niet automatisch en noodzakelijkerwijs ongeldig maakt.(62)
71. Niettemin volgt uit de punten 58 en 65 hierboven dat de Uniewetgever bij de daadwerkelijke uitoefening van zijn beoordelingsbevoegdheid rekening moet houden met alle relevante feiten en omstandigheden van de situatie die de handeling beoogt te regelen.
72. In dit verband blijkt uit de rechtspraak dat het niet relevant is in welke vorm de door de Uniewetgever in aanmerking genomen basisgegevens zijn geregistreerd, zodat de Uniewetgever zowel rekening kan houden met de effectbeoordeling als met elke andere informatiebron.(63)
73. Uit de rechtspraak blijkt evenwel dat de medewetgevers, om hun beoordelingsbevoegdheid daadwerkelijk uit te oefenen, tijdens de wetgevingsprocedure rekening moeten houden met wetenschappelijke gegevens en andere bevindingen die beschikbaar worden, met inbegrip van wetenschappelijke documenten die de lidstaten hebben gebruikt tijdens de bijeenkomsten van de Raad en die deze laatste zelf niet in handen heeft.(64) De wetgever mag ook rekening houden met informatie die openbaar en toegankelijk is voor alle personen of ondernemingen die in het betrokken onderwerp geïnteresseerd zijn.(65)
74. Verder is het vaste rechtspraak van het Hof dat de geldigheid van een Uniehandeling moet worden beoordeeld op basis van de gegevens waarover de Uniewetgever ten tijde van de vaststelling van de in het geding zijnde regeling beschikte.(66)
3. Beginselen van gelijke behandeling en non-discriminatie
75. In verschillende zaken wordt door een aantal lidstaten aangevoerd dat sommige bepalingen van de drie bestreden handelingen zijn vastgesteld in strijd met de beginselen van gelijke behandeling en non-discriminatie.
76. Dienaangaande volgt uit de rechtspraak van het Hof dat het beginsel van gelijke behandeling een algemeen beginsel van Unierecht vormt, dat thans in artikel 20 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) is neergelegd(67), en waarvan het in artikel 21, lid 1, van het Handvest neergelegde non-discriminatiebeginsel een bijzondere uitdrukking vormt(68).
77. Volgens vaste rechtspraak van het Hof vereist dat algemene beginsel dat vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk worden behandeld, tenzij dat objectief gerechtvaardigd is.(69)
78. Een verschil in behandeling is gerechtvaardigd indien het berust op een objectief en redelijk criterium, dat wil zeggen wanneer het verband houdt met een wettelijk toelaatbaar doel dat door de betrokken wettelijke regeling wordt nagestreefd, en in verhouding staat tot het doel dat met de betrokken behandeling wordt beoogd.(70)
79. Of verschillende situaties vergelijkbaar zijn, moet worden beoordeeld aan de hand van alle aspecten die deze situaties kenmerken. Die aspecten moeten met name worden bepaald en beoordeeld tegen de achtergrond van het voorwerp en het doel van de Uniehandeling die het betrokken onderscheid invoert. Bovendien moet rekening worden gehouden met de beginselen en doelstellingen van het gebied waaronder de betrokken handeling valt.(71)
80. Zoals dat blijkens punt 53 hierboven het geval is voor de toetsing van de evenredigheid van maatregelen die zijn vastgesteld op gebieden waarop de wetgever over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikt, zoals het vervoerbeleid(72), heeft het Hof ook erkend dat op die maatregelen slechts een beperkt rechterlijk toezicht kan worden uitgeoefend met betrekking tot de vraag of het beginsel van gelijke behandeling is geëerbiedigd, waarbij het heeft uiteengezet dat de Unierechter in dergelijke omstandigheden zijn beoordeling niet in de plaats mag stellen van die van de Uniewetgever, doch alleen mag nagaan of er geen sprake is van een kennelijke fout of misbruik van bevoegdheid, en of het betrokken gezagsorgaan de grenzen van zijn regelgevende bevoegdheid niet klaarblijkelijk heeft overschreden.(73)
4. Unierechtelijke bepalingen inzake milieubeleid
81. Sommige verzoekende lidstaten voeren in hun beroep meermaals aan dat een aantal bepalingen van de drie bestreden handelingen is vastgesteld in strijd met de Unierechtelijke bepalingen inzake milieubeleid. Die lidstaten beroepen zich met name op schending van artikel 3, lid 3, VEU, artikel 11 en artikel 191, lid 1, VWEU en artikel 37 van het Handvest.
82. Om te beginnen moet worden opgemerkt dat in de rechtspraak telkens weer is gewezen op het belang van de milieubeschermingsdoelstelling die als „wezenlijk”(74) wordt aangemerkt en op het sectoroverschrijdende en fundamentele karakter ervan(75).
83. Dienaangaande moet eraan worden herinnerd dat in artikel 191, lid 1, VWEU wordt bepaald dat het beleid van de Unie op milieugebied moet bijdragen tot het nastreven van het behoud, de bescherming en de verbetering van de kwaliteit van het milieu, de bescherming van de gezondheid van de mens, het behoedzaam en rationeel gebruik van natuurlijke hulpbronnen en de bevordering op internationaal vlak van maatregelen om het hoofd te bieden aan regionale of mondiale milieuproblemen, en in het bijzonder de bestrijding van klimaatverandering.
84. Volgens artikel 191, lid 2, VWEU streeft de Unie in haar milieubeleid naar een „hoog niveau van bescherming”, rekening houdend met de uiteenlopende situaties in de verschillende regio’s van de Unie. In dezelfde zin wordt in artikel 3, lid 3, VEU bepaald dat de Unie zich onder meer inzet voor een „hoog niveau van bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu”.(76)
85. Voorts staat in artikel 191, lid 3, VWEU dat de Unie bij het bepalen van haar beleid op milieugebied rekening houdt met de beschikbare wetenschappelijke gegevens, de kosten-batenverhouding van optreden, onderscheidenlijk niet-optreden, en de economische en sociale ontwikkeling van de Unie als geheel en de evenwichtige ontwikkeling van haar regio’s. In artikel 192 VWEU worden de voorwaarden vastgesteld waaronder de Unie kan optreden om haar milieubeleidsdoelstellingen te verwezenlijken.
86. In artikel 11 VWEU staat dat „[d]e eisen inzake milieubescherming moeten worden geïntegreerd in de omschrijving en uitvoering van het beleid en het optreden van de Unie, in het bijzonder met het oog op het bevorderen van duurzame ontwikkeling”. In verband met de draagwijdte van artikel 11 VWEU hebben partijen uitvoerig gewezen en commentaar geleverd op de conclusie van advocaat-generaal Geelhoed(77), die een uitlegging heeft voorgesteld van artikel 6 EG, dat is vervangen door artikel 11 VWEU, waarop ik hieronder nog terugkom.
87. Artikel 37 van het Handvest luidt dat „[e]en hoog niveau van milieubescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu moeten worden geïntegreerd in het beleid van de Unie en worden gewaarborgd overeenkomstig het beginsel van duurzame ontwikkeling”.
88. Volgens artikel 52, lid 2, van het Handvest worden de door het Handvest erkende rechten die voorkomen in bepalingen van de Verdragen, uitgeoefend onder de voorwaarden en binnen de grenzen die door deze Verdragen zijn gesteld. Dit geldt ook voor artikel 37 van het Handvest, dat in wezen berust op artikel 3, lid 3, VEU en op de artikelen 11 en 191 VWEU. Bijgevolg moet het betoog van de verzoekende lidstaten met betrekking tot artikel 37 van het Handvest worden onderzocht in het licht van de voorwaarden en beperkingen die voortvloeien uit artikel 191 VWEU.(78)
B. Verordening 2020/1054 (zaken C‑541/20, C‑543/20, C‑546/20, C‑551/20 en C‑553/20)
89. Vijf lidstaten, te weten de Republiek Litouwen (zaak C‑541/20), de Republiek Bulgarije (zaak C‑543/20), Roemenië (zaak C‑546/20), Hongarije (zaak C‑551/20) en de Republiek Polen (zaak C‑553/20), verzoeken het Hof om nietigverklaring, primair, van een aantal bepalingen van verordening 2020/1054 of, subsidiair, van die verordening in haar geheel. Hun beroepen zijn gericht tegen vier bepalingen van die verordening.
90. Ten eerste zijn de beroepen van de Republiek Bulgarije, Roemenië en Hongarije gericht tegen artikel 1, punt 6, onder c), van verordening 2020/1054, dat artikel 8, lid 8, van verordening nr. 561/2006 heeft gewijzigd. Die bepaling verbiedt bestuurders in het wegverkeer om hun normale wekelijkse rusttijden en wekelijkse rusttijden van meer dan 45 uur in een voertuig te nemen (hierna: „verbod van normale wekelijkse rust in de cabine”).
91. Ten tweede zijn de beroepen van de Republiek Litouwen, de Republiek Bulgarije, Roemenië en de Republiek Polen gericht tegen artikel 1, punt 6, onder d), van verordening 2020/1054, dat een nieuw lid 8 bis heeft ingevoerd in artikel 8 van verordening nr. 561/2006. Die bepaling verplicht wegvervoerondernemingen om het werk van de bestuurders zodanig te plannen dat zij normaal gesproken om de vier weken kunnen terugkeren naar de exploitatievestiging van de werkgever waar zij normaliter gestationeerd zijn en waar hun normale wekelijkse rusttijd begint in de lidstaat van vestiging van de werkgever, of naar hun woonplaats (hierna: „verplichting inzake de terugkeer van de bestuurders”).
92. Ten derde is het door Hongarije ingestelde beroep tevens gericht tegen artikel 2, punt 2, van verordening 2020/1054, dat de datum van inwerkingtreding van de verplichting tot installatie van slimme tachografen van de tweede generatie (hierna: „V2-tachografen”) heeft vervroegd.
93. Ten vierde is het beroep van de Republiek Litouwen tevens gericht tegen artikel 3 van verordening 2020/1054. Die bepaling stelt de datum van inwerkingtreding van die verordening vast op de twintigste dag na de bekendmaking ervan (oftewel 20 augustus 2020), zonder te voorzien in een overgangsperiode voor de inwerkingtreding van het verbod van normale wekelijkse rust in de cabine en voor de verplichting inzake de terugkeer van de bestuurders.
94. In het kader van mijn analyse zal ik eerst de middelen onderzoeken waarmee wordt opgekomen tegen de bepaling van verordening 2020/1054 die ziet op de verplichting inzake de terugkeer van de bestuurders. Vervolgens zal ik de middelen onderzoeken waarmee de andere bepalingen van die verordening worden aangevochten.
1. Middelen met betrekking tot de verplichting inzake de terugkeer van de bestuurders
95. De Republiek Litouwen (zaak C‑541/20), de Republiek Bulgarije (zaak C‑543/20), Roemenië (zaak C‑546/20) en de Republiek Polen (zaak C‑553/20) komen op tegen artikel 1, punt 6, onder d), van verordening 2020/1054, dat de verplichting inzake de terugkeer van de bestuurders bevat. Die vier lidstaten voeren tegen die bepaling verschillende middelen aan.
96. Alvorens deze verschillende middelen te analyseren, moet ik de exceptie van niet-ontvankelijkheid onderzoeken die door de Raad is opgeworpen in zaak C‑543/20.
a) Ontvankelijkheid van het beroep in zaak C‑543/20 met betrekking tot artikel 1, punt 6, onder d), van verordening 2020/1054
1) Argumenten van partijen
97. In zaak C‑543/20 werpt de Raad een exceptie van niet-ontvankelijkheid van het beroep van de Republiek Bulgarije op voor zover dat betrekking heeft op artikel 1, punt 6, onder d), van verordening 2020/1054. Volgens de Raad is het beroep van die lidstaat er namelijk niet op gericht de geldigheid van die bepaling ter discussie te stellen, maar beoogt het duidelijkheid te verkrijgen over de precieze uitlegging ervan. Bovendien verklaart die lidstaat dat indien de betrokken bepaling op een bepaalde wijze wordt uitgelegd, het Hof de middelen ter betwisting van die bepaling niet hoeft te onderzoeken. De Republiek Bulgarije maakt gebruik van haar bevoorrechte positie krachtens artikel 263 VWEU teneinde handelingen te betwisten enkel en alleen om duidelijkheid te verkrijgen over de betekenis ervan, hetgeen in strijd is met de ratio legis van die bepaling. Zoals het Hof met betrekking tot artikel 267 VWEU heeft geoordeeld, mag ook artikel 263 VWEU niet worden aangewend om hypothetische vragen op te werpen.
98. Volgens de Republiek Bulgarije moet de door de Raad opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid worden verworpen.
2) Analyse
99. Meteen dient in herinnering te worden gebracht dat het beroep tot nietigverklaring als bedoeld in artikel 263 VWEU er volgens vaste rechtspraak toe strekt te verzekeren dat het recht bij de uitlegging en toepassing van dat Verdrag wordt geëerbiedigd.(79)
100. Voorts moet overeenkomstig artikel 21 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie en artikel 120, onder c), van het Reglement voor de procesvoering elk inleidend verzoekschrift het voorwerp van het geschil, de aangevoerde middelen en argumenten alsmede de summiere uiteenzetting van de middelen bevatten. Uit de rechtspraak volgt dat deze aanduidingen zo duidelijk en nauwkeurig moeten zijn dat de verwerende partij haar verweer kan voorbereiden en het Hof zijn toezicht kan uitoefenen, dat de belangrijkste gegevens, feitelijk en rechtens, waarop het beroep is gebaseerd, coherent en begrijpelijk moeten worden weergegeven in de tekst van het verzoekschrift zelf en dat het petitum op ondubbelzinnige wijze moet zijn geformuleerd.(80)
101. In casu blijkt uit het petitum en de tekst van het verzoekschrift duidelijk dat de Republiek Bulgarije met haar beroep in zaak C‑543/20 met name nietigverklaring, primair, van artikel 1, punt 6, onder d), van verordening 2020/1054 of, subsidiair, van die verordening in haar geheel vordert. Tot staving van haar beroep tot nietigverklaring voert die lidstaat verschillende middelen aan.
102. Zoals de Raad benadrukt, voert de Republiek Bulgarije in een inleidend deel van haar beroep evenwel twee mogelijke uitleggingen van de betrokken bepaling aan. Enerzijds verklaart die lidstaat immers dat indien het Hof zou oordelen dat artikel 1, punt 6, onder d), van verordening 2020/1054 aldus moet worden uitgelegd dat bestuurders verplicht zijn terug te keren naar hun woonplaats of naar de exploitatievestiging van de werkgever waar zij normaal gesproken gestationeerd zijn in de lidstaat van vestiging van hun werkgever, die bepaling inbreuk zou maken op hun fundamentele vrijheden waarin het VWEU voorziet en op verschillende Unierechtelijke beginselen. Anderzijds verklaart de Republiek Bulgarije dat indien het Hof evenwel zou oordelen dat die bepaling voor de bestuurders geen verplichting inhoudt om naar die twee plaatsen terug te keren en dat zij derhalve vrij zijn om hun rusttijden te nemen waar zij dat wensen, de middelen die betrekking hebben op die inbreuken niet hoeven te worden onderzocht.
103. In die omstandigheden ben ik van mening dat, zoals uitdrukkelijk blijkt uit de conclusies van de Republiek Bulgarije, het beroep van deze lidstaat er wel degelijk toe strekt de wettigheid van artikel 1, punt 6, onder d), van verordening 2020/1054 krachtens artikel 263 VWEU ter discussie te stellen.
104. Voorts kan er bij lezing van het verzoekschrift mijns inziens geen twijfel over bestaan dat de Republiek Bulgarije duidelijk en nauwkeurig aangeeft welke middelen en argumenten zij tot staving van dat beroep tot nietigverklaring aanvoert en de daartoe aangevoerde middelen summier uiteenzet. Bijgevolg is mijns inziens voldaan aan de vereisten van artikel 21, eerste alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie en aan artikel 120, onder c), van het Reglement voor de procesvoering.
105. Het enkele feit dat die lidstaat in dit verband duidelijkheid wenst te verkrijgen over de uitlegging van artikel 1, punt 6, onder d), van verordening 2020/1054, kan er mijns inziens niet toe leiden dat het beroep niet-ontvankelijk wordt verklaard. Overeenkomstig het in punt [103] van de onderhavige conclusie genoemde doel van het beroep tot nietigverklaring impliceert de wettigheidstoetsing krachtens artikel 263 VWEU immers noodzakelijkerwijs dat de Unierechter bij de uitoefening van zijn uitleggingsbevoegdheid(81) de bepalingen waarvan nietigverklaring wordt gevorderd, uitlegt en eventueel de draagwijdte ervan verduidelijkt.
106. Anders dan het betoog van de Raad veronderstelt, gaat het bij de vaststelling van de precieze omvang van de in artikel 1, punt 6, onder d), van verordening 2020/1054 neergelegde verplichting inzake de terugkeer van de bestuurders dus niet om de ontvankelijkheid van het beroep, maar veeleer om de gegrondheid ervan.
107. Hieruit volgt mijns inziens dat het beroep van de Republiek Bulgarije in zaak C‑543/20 met betrekking tot artikel 1, punt 6, onder d), van verordening 2020/1054 ontvankelijk moet worden verklaard.
108. Uit de in het beroep van die lidstaat opgenomen verklaring waarnaar in punt 102 hierboven wordt verwezen, blijkt evenwel dat indien het Hof artikel 1, punt 6, onder d), van verordening 2020/1054 aldus zou uitleggen dat die bepaling voor de bestuurders geen verplichting in het leven roept om terug te keren naar hun woonplaats of naar de exploitatievestiging waar zij normaal gesproken gestationeerd zijn in de lidstaat van vestiging van hun werkgever, de gegrondheid van de middelen die de Republiek Bulgarije met betrekking tot die bepaling aanvoert, niet meer hoeft te worden onderzocht.
109. In die omstandigheden moeten mijns inziens eerst de middelen worden onderzocht waarmee bepaalde lidstaten aanvoeren dat artikel 1, punt 6, onder d), van verordening 2020/1054 in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. Aan de hand van die analyse kan immers worden vastgesteld wat de precieze omvang is van de in die bepaling neergelegde verplichting inzake de terugkeer van de bestuurders.
b) Schending van het rechtszekerheidsbeginsel
1) Argumenten van partijen
110. De Republiek Litouwen (zaak C‑541/20), de Republiek Bulgarije (zaak C‑543/20) en de Republiek Polen (zaak C‑553/20) betogen in hun beroepen dat artikel 1, punt 6, onder d), van verordening 2020/1054 niet voldoet aan de vereisten van het rechtszekerheidsbeginsel.
111. De Republiek Litouwen(82) betoogt dat de wetgever niet heeft verduidelijkt op welke manier de bepaling betreffende de verplichting inzake de terugkeer van bestuurders in de praktijk moet worden toegepast. Zo zijn noch de regelingen voor de terugkeer van een bestuurder, zoals de kosten en het bewijs van terugkeer, noch die voor een weigering van terugkeer en de gevolgen ervan in termen van sancties voor de werkgever en eventueel de werknemer gespecificeerd. Ook wordt met betrekking tot bestuurders het begrip „woonplaats” niet nauwkeurig omschreven. Het staat met name niet vast of een bestuurder uit een derde land moet terugkeren naar zijn woonplaats of naar de tijdelijke verblijfplaats in de betrokken lidstaat, en meer in het algemeen is het onduidelijk of dit begrip verwijst naar de betrokken lidstaat of naar het specifieke adres van de woonplaats. Al deze onzekerheden maken een eenvormige toepassing van verordening 2020/1054 onmogelijk.
112. De Republiek Bulgarije betoogt dat er een fundamenteel gebrek aan duidelijkheid bestaat over de precieze uitlegging van die bepaling en van de verplichtingen die op bestuurders en vervoersondernemingen rusten. Zo is het niet duidelijk, in de eerste plaats, of de verplichting inzake de terugkeer van de bestuurders zich enkel uitstrekt tot de twee in die bepaling genoemde plaatsen (te weten de exploitatievestiging van de onderneming of hun woonplaats), dan wel of bestuurders een andere plaats kunnen kiezen; in de tweede plaats, of die verplichting rust op de bestuurders dan wel op de vervoersondernemingen, en, in de derde plaats, of het in dat laatste geval gaat om een middelen- dan wel een resultaatsverbintenis. De uitlegging van de betrokken bepaling die de Raad en het Parlement in hun schriftelijke stukken voorstellen is in tegenspraak met de standpunten die deze instellingen en de Commissie in eerdere documenten hebben ingenomen. Het gebrek aan rechtszekerheid blijkt bovendien uit de manier waarop artikel 1, punt 6, onder d), van verordening 2020/1054 wordt uitgelegd op nationaal niveau. Uit een Belgisch politieverslag blijkt bijvoorbeeld dat sancties zijn opgelegd om de enkele reden dat een bestuurder na 13 weken niet was teruggekeerd, zonder dat is nagegaan of hij ervoor had gekozen zijn rusttijd elders door te brengen.(83)
113. De Republiek Polen betoogt in de eerste plaats dat de aard zelf van de in artikel 1, punt 6, onder d), van verordening 2020/1054 opgenomen verplichting van vervoersondernemingen niet nauwkeurig is omschreven. Onduidelijk is of ondernemingen enkel verplicht zijn om hun bestuurders een vorm van vervoer aan te bieden, zodat zij hun rusttijd op een van de aangegeven plaatsen kunnen doorbrengen, dan wel of die ondernemingen, zoals in overweging 14 van die verordening lijkt te worden gesuggereerd, ervoor moeten zorgen dat hun bestuurders zich daadwerkelijk naar een van die plaatsen begeven. In het laatste geval is het niet duidelijk op welke manier vervoersondernemingen hun bestuurders moeten verplichten om van de door hen geboden terugkeermogelijkheid gebruik te maken, noch welk voertuig daarvoor moet worden gebruikt. Het gevaar bestaat dus dat aan vervoersondernemingen op grond van die bepaling verplichtingen worden opgelegd waaraan zij niet kunnen voldoen zonder inbreuk te maken op de individuele vrijheid van de werknemers.
114. In de tweede plaats is de Republiek Polen van mening dat de vraag of de bestuurders niet eerst naar de exploitatievestiging dienen terug te keren alvorens naar hun woonplaats terug te gaan, twijfels oproept. Aangezien de bestuurders „hun wekelijkse rusttijd beginnen” in de exploitatievestiging, is het niet duidelijk of de onderneming aan haar verplichting om hun een rusttijd te garanderen voldoet door hen toe te staan rechtstreeks naar hun woonplaats terug te keren.
115. In de derde plaats doet volgens de Republiek Polen ook de derde alinea van de betrokken bepaling twijfels rijzen. Zo is niet duidelijk of de tachograaf waarvan de gegevens het door die bepaling vereiste bewijsmateriaal vormen, die is van het voertuig waarmee de bestuurder naar de exploitatievestiging of naar zijn woonplaats is teruggekeerd, dan wel die van het voertuig dat de bestuurder gewoonlijk gebruikt. In de bestreden bepaling is niet aangegeven hoelang de documenten waarvan de onderneming overeenkomstig overweging 14 van verordening 2020/1054 gebruik kan maken om aan te tonen dat aan de verplichting is voldaan, moeten worden bewaard. De Republiek Polen is van mening dat het gebrek aan nauwkeurigheid van de in die alinea opgenomen bepaling in de weg staat aan de uitvoering ervan. Verordeningen moeten de inhoud van de nationale uitvoeringsmaatregelen voldoende nauwkeurig vastleggen. Dat is in casu niet het geval, aangezien de betrokken bepaling de nationale autoriteiten een te ruime beoordelingsmarge laat. De door die autoriteiten in de bepalingen van verordening 2020/1054 aangebrachte preciseringen leiden tot uiteenlopende toepassingen, waardoor de rechtsonzekerheid nog toeneemt, hetgeen indruist tegen de doelstelling van die verordening om de rechtszekerheid omtrent de op vervoersondernemingen rustende verplichtingen te versterken, teneinde een eenvormige toepassing op de interne markt te waarborgen.
116. De Raad, het Parlement en de aan hun zijde interveniërende partijen concluderen tot afwijzing van al die middelen.
2) Analyse
117. Volgens vaste rechtspraak vereist het rechtszekerheidsbeginsel dat rechtsregels duidelijk en nauwkeurig zijn alsook dat hun toepassing voorzienbaar is voor de justitiabelen, in het bijzonder wanneer die regels nadelige gevolgen kunnen hebben. Dat beginsel vereist met name dat een regeling de belanghebbenden in staat stelt de omvang van de verplichtingen die zij hun oplegt, nauwkeurig te kennen, en dat deze laatsten ondubbelzinnig hun rechten en verplichtingen kunnen kennen en dienovereenkomstig hun voorzieningen kunnen treffen(84), in het bijzonder wanneer die regels nadelige gevolgen kunnen hebben voor particulieren en ondernemingen(85).
118. De rechtszekerheidseisen kunnen evenwel niet aldus worden opgevat dat zij zich ertegen verzetten dat de Uniewetgever een abstract juridisch begrip gebruikt bij de vaststelling van een norm, of verlangen dat een dergelijke abstracte norm de verschillende concrete gevallen noemt waarop die norm kan worden toegepast, aangezien al die gevallen niet vooraf kunnen worden bepaald.(86)
119. Voorts is het niet noodzakelijk dat een wetgevingshandeling zelf verduidelijkingen van technische aard verschaft en mag de Uniewetgever gebruikmaken van een algemeen rechtskader dat in voorkomend geval later moet worden gespecificeerd.(87)
120. Bijgevolg is het feit dat een wetgevingshandeling een beoordelingsbevoegdheid toekent aan de autoriteiten die zijn belast met de uitvoering ervan op zich niet in strijd met het vereiste van voorzienbaarheid, mits de strekking en de wijze van uitoefening van een dergelijke bevoegdheid, gelet op het betrokken rechtmatige doel, voldoende duidelijk zijn omschreven om voldoende bescherming te bieden tegen willekeur.(88)
121. In het kader van beroepen als die in het onderhavige geval dient geen concrete situatie te worden beoordeeld en wordt alleen gekeken naar hypothetische omstandigheden. Om in een dergelijk kader te beoordelen of een bepaling in overeenstemming is met het rechtszekerheidsbeginsel, moet mijns inziens in overeenstemming met de in de voorgaande punten aangehaalde rechtspraak worden onderzocht of die bepaling zo dubbelzinnig is dat de adressaten ervan eventuele twijfels over de draagwijdte of de betekenis ervan niet met voldoende zekerheid kunnen wegwerken, zodat zij hun uit die bepaling voortvloeiende rechten en verplichtingen niet ondubbelzinnig kunnen vaststellen.(89)
122. Om te beginnen moeten de argumenten worden onderzocht dat uit artikel 1, punt 6, onder d), van verordening 2020/1054 niet kan worden opgemaakt, ten eerste, of de verplichting inzake de terugkeer van de bestuurders op de vervoersondernemingen dan wel op de bestuurders rust en, ten tweede, of de bestuurders vrij zijn om voor het begin van hun rusttijden een andere plaats te kiezen dan de exploitatievestiging van de onderneming of hun woonplaats.
123. Dienaangaande dient in herinnering te worden gebracht dat artikel 1, punt 6, onder d), van verordening 2020/1054 in de eerste alinea bepaalt dat „[v]ervoersondernemingen [...] het werk van de bestuurders zodanig [plannen] dat zij binnen elke periode van vier opeenvolgende weken kunnen terugkeren naar de exploitatievestiging van de werkgever waar de bestuurder normaal gesproken gestationeerd is en waar zijn normale wekelijkse rusttijd begint in de lidstaat van vestiging van de werkgever, of naar zijn woonplaats, zodat hij ten minste één normale wekelijkse rusttijd of een wekelijkse rusttijd van meer dan 45 uur ter compensatie van een verkorte wekelijkse rusttijd kan nemen”.
124. Voorts zij erop gewezen dat overeenkomstig de tweede alinea van die bepaling juncto artikel 1, punt 6, onder a), van genoemde verordening, de bestuurder, indien hij twee opeenvolgende verkorte wekelijkse rusttijden heeft genomen, de derde week moet kunnen terugkeren om de ter compensatie toegekende normale wekelijkse rusttijd van meer dan 45 uur te nemen.
125. Mijns inziens blijkt uit de formulering van die bepaling duidelijk dat zij niet gericht is aan de bestuurders, maar aan de vervoersondernemingen, doordat zij hen verplicht het werk van de bestuurders zodanig te plannen dat deze, naargelang het geval, elke drie of vier weken de mogelijkheid hebben om hun normale wekelijkse rusttijd te beginnen in de exploitatievestiging van de werkgever of hun woonplaats.
126. De uit de betrokken bepaling voortvloeiende verplichting rust dus zonder twijfel op de vervoersondernemingen. Het gaat om een organisatorische verplichting, in die zin dat vervoersondernemingen de terugkeer van hun bestuurders naar een van de twee vermelde plaatsen, namelijk de exploitatievestiging van de onderneming of hun woonplaats van de bestuurder, moet organiseren. Voorts volgt uit de formulering van die bepaling dat de op de vervoersonderneming rustende verplichting beperkt is tot het organiseren van de terugkeer naar een van deze twee plaatsen en zich dus niet uitstrekt tot andere plaatsen.
127. In die omstandigheden doet de bij de betrokken bepaling aan de vervoersonderneming opgelegde verplichting niet af aan de vrijheid van bestuurders om de plaats te kiezen waar zij hun rusttijd wensen te beginnen en door te brengen. Volgens de strekking van die bepaling moeten bestuurders de mogelijkheid hebben om hun normale wekelijkse rusttijd op een van deze twee plaatsen te beginnen, maar zijn zij daartoe zeker niet verplicht. Het staat de bestuurders dus vrij om hun normale wekelijkse rusttijd te beginnen en door te brengen waar zij willen, zonder dat dit nochtans afdoet aan de organisatorische verplichting van de vervoersonderneming.
128. De in de twee voorgaande punten omschreven draagwijdte van de betrokken bepaling vloeit overigens niet alleen uitdrukkelijk voort uit de bewoordingen ervan, maar wordt ook bevestigd door overweging 14 van verordening 2020/1054. Uit die overweging volgt ten eerste immers uitdrukkelijk dat het de „vervoersondernemingen” zijn die het werk van de bestuurder „plannen” en waarop „verplichtingen inzake de organisatie van de regelmatige terugkeer” rusten. Die overweging bevestigt dus dat die verplichting op de vervoersonderneming rust. Ten tweede blijkt uit die overweging dat „[d]e terugkeer [...] zo [moet] worden georganiseerd dat een exploitatievestiging van de vervoersonderneming in haar lidstaat van vestiging of [de] woonplaats kan worden bereikt en de bestuurders [...] vrij [zijn] te bepalen waar zij hun rusttijd willen doorbrengen” (90). Uit het gebruik van het woord „kan” blijkt ook dat genoemde bepaling bestuurders slechts een mogelijkheid biedt en hun geen verplichting oplegt.
129. Aan de hand van het voorgaande kan ook worden geantwoord op de argumenten waarmee de lidstaten aanvoeren dat de aard van de verplichting niet duidelijk is. Ten eerste kan in reactie op de door de Republiek Bulgarije geuite twijfels immers worden opgemerkt dat de verplichting inzake de terugkeer van de bestuurders blijkens het voorgaande een resultaatsverbintenis is met betrekking tot de organisatie van de terugkeer van de bestuurders, maar niet met betrekking tot de terugkeer als zodanig, aangezien het bestuurders vrij blijft om niet naar een van de twee vermelde plaatsen terug te keren en hun rusttijd te beginnen waar zij willen.
130. Ten tweede volgt in antwoord op de eerste grief van de Republiek Polen uit die overwegingen dat artikel 1, punt 6, onder d), van verordening 2020/1054 geenszins van vervoersondernemingen verlangt dat zij hun bestuurders verplichten om van de hun geboden terugkeermogelijkheid gebruik te maken, en dus geen verplichtingen oplegt die deze ondernemingen niet zouden kunnen nakomen zonder inbreuk te maken op het grondrecht van bestuurders op persoonlijke vrijheid.
131. Uit die overwegingen volgt ook dat, in tegenstelling tot hetgeen de Republiek Litouwen denkt, aan een bestuurder die weigert terug te keren geen sanctie kan worden opgelegd. Wanneer die bestuurder niet terugkeert, kan evenmin aan de vervoersonderneming een sanctie worden opgelegd, mits zij heeft voldaan aan haar organisatorische verplichting.
132. Voorts wordt, zoals zowel de Republiek Litouwen als de Republiek Polen opmerkt, in artikel 1, punt 6, onder d), van verordening 2020/1054 noch de wijze van terugkeer van een bestuurder, noch het door die bestuurder voor de terugkeer te gebruiken vervoermiddel gespecificeerd. Die keuze van de wetgever creëert evenwel geen rechtsonzekerheid, maar is bedoeld om vervoersondernemingen de nodige speelruimte te laten zodat zij de terugkeer van hun bestuurders zo kostenefficiënt mogelijk kunnen organiseren, rekening houdend met de behoeften van de onderneming en haar organisatorische inrichting.
133. Met haar tweede grief betoogt de Republiek Polen voorts dat het niet duidelijk is of een bestuurder, alvorens naar zijn woonplaats terug te keren, eerst naar de exploitatievestiging dient terug te keren. In dit verband moet worden opgemerkt dat een vervoersonderneming volgens de strekking van artikel 1, punt 6, onder d), van verordening 2020/1054 aan haar verplichting om de terugkeer van haar bestuurders te bewerkstelligen kan voldoen door hen te vragen naar haar exploitatievestiging in de lidstaat van vestiging terug te keren. Op grond van de arbeidsovereenkomst kan de vervoersonderneming in haar hoedanigheid van werkgever steeds van haar bestuurders verlangen dat deze tijdens hun arbeidstijd(91) naar de exploitatievestiging terugkeren alvorens aan hun rusttijd te beginnen.
134. Dienaangaande moet ten eerste worden opgemerkt dat de ondergeschiktheidsband tussen de vervoersonderneming en de bestuurder wordt beheerst door het nationale arbeidsrecht dat op die arbeidsovereenkomst van toepassing is. De voorwaarden voor ondergeschiktheid moeten dus in overeenstemming met dat recht worden vastgesteld. Ten tweede verzet verordening 2020/1054 zich er niet tegen dat de werkgever van de bestuurder verlangt om naar de exploitatievestiging terug te keren, mits deze verplichting wordt opgelegd tijdens de arbeidstijd en dit niet ten koste gaat van de rusttijden van de bestuurder. Deze verplichting doet evenwel geen afbreuk aan het recht van de bestuurder om te kiezen waar hij zijn rusttijd wenst door te brengen. Ten derde verlangt artikel 1, punt 6, onder d), van verordening 2020/1054 van de vervoersonderneming niet dat zij de bestuurders verplicht om naar de exploitatievestiging terug te keren teneinde aan de verplichting inzake de terugkeer van de bestuurders te kunnen voldoen. In die bepaling wordt het woord „of” en niet het woord „en” gebruikt. De vervoersonderneming wordt speelruimte gelaten om te kiezen voor een van de daarin genoemde bestemmingen.
135. Met betrekking tot de grief van de Republiek Litouwen dat het begrip „woonplaats” niet duidelijk is gedefinieerd, volstaat de opmerking dat de woonplaats volgens vaste rechtspraak de plaats is waar zich het gewone centrum van de belangen van de betrokkene bevindt.(92) Uit die definitie volgt dat dat begrip verwijst naar een precieze plaats en niet, zoals deze lidstaat denkt, naar het gehele grondgebied van een lidstaat. Wat de specifieke situatie van bestuurders uit derde landen betreft, kan, gelet op de in punt 118 hierboven in herinnering gebrachte rechtspraak en de opmerkingen in de punten 142 en 143 hieronder, niet worden gesteld dat het feit dat die situatie in de betrokken bepaling niet wordt geregeld, een schending van het rechtszekerheidsbeginsel inhoudt. Die situatie kan op nationaal niveau worden geregeld. Hoe dan ook is het niet redelijk om de op vervoersondernemingen rustende verplichting zo ver uit te breiden dat die ondernemingen een terugkeer naar een plaats buiten de Europese Unie mogelijk moeten maken. In dit verband wijs ik erop dat, zoals ik in het voorgaande punt heb benadrukt, de vervoersonderneming vrij kan kiezen tussen de twee in de betrokken bepaling aangegeven plaatsen zodat zij, mocht de terugkeer naar de woonplaats economisch niet haalbaar blijken, steeds aan haar verplichting zal kunnen voldoen door de terugkeer naar de exploitatievestiging te organiseren.
136. Met haar derde grief betoogt de Republiek Polen dat artikel 1, punt 6, onder d), derde alinea, van verordening 2020/1054 onduidelijk is met betrekking tot de wijze waarop vervoersondernemingen moeten aantonen dat zij aan hun in de voorgaande alinea’s bedoelde verplichting inzake de terugkeer van de bestuurders hebben voldaan.
137. In dat verband herinner ik eraan dat volgens de derde alinea van die bepaling de „onderneming [toelicht] hoe zij die verplichting vervult en [...] de documentatie [bijhoudt] op haar zetel om deze op verzoek ter beschikking te kunnen stellen van de controleautoriteiten”.
138. In dat verband wordt in overweging 14 van verordening 2020/1054 gespecificeerd dat „[o]m aan te tonen dat de vervoersonderneming haar verplichtingen inzake de organisatie van de regelmatige terugkeer nakomt, [...] de vervoersonderneming gebruik [moet] kunnen maken van tachograafgegevens, het dienstrooster van de bestuurder of andere documentatie. Dergelijk bewijs moet in de bedrijfsruimte van de vervoersonderneming beschikbaar zijn om op verzoek van de met controle belaste autoriteiten te worden [overgelegd]”.
139. De Republiek Polen betoogt in wezen dat het gebrek aan nauwkeurigheid van die derde alinea vervoersondernemingen belet om die bepaling uit te voeren. Die lidstaat benadrukt met name dat er onzekerheid bestaat omtrent de tachograafgegevens die kunnen worden gebruikt om de naleving van de verplichting inzake de terugkeer van de bestuurders te documenteren, en dat niet wordt bepaald hoelang de documenten waarmee die naleving kan worden aangetoond, moeten worden bewaard.
140. Uit de lezing van de ter discussie gestelde bepaling, zoals uitgelegd in het licht van het relevante deel van overweging 14 van verordening 2020/1054, volgt echter dat de Uniewetgever vervoersondernemingen speelruimte heeft willen laten door hun de mogelijkheid te geven om de naleving van de verplichting inzake de terugkeer van de bestuurders aan te tonen met van alle daartoe relevante documenten. Die speelruimte met betrekking tot de wijze waarop de naleving van die verplichting kan worden aangetoond, strookt bovendien met de speelruimte die de Uniewetgever blijkens punt 132 hierboven aan vervoersondernemingen heeft gelaten om de terugkeer van de bestuurder economisch en organisatorisch gezien zo logisch mogelijk te organiseren.
141. Dienaangaande houdt de omstandigheid dat in artikel 1, punt 6, onder d), derde alinea, van verordening 2020/1054 niet wordt gepreciseerd op welke wijze vervoersondernemingen moeten aantonen dat zij voldoen aan hun verplichting inzake de terugkeer van de bestuurders, niet in dat die bepaling in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel.
142. Ten eerste mogen de vereisten van het rechtszekerheidsbeginsel blijkens de in de punten 118 tot en met 120 hierboven aangehaalde rechtspraak immers niet aldus worden opgevat dat een norm steeds de verschillende concrete gevallen dient te noemen waarop zij kan worden toegepast, aangezien al die gevallen niet vooraf door de wetgever kunnen worden bepaald. Een bepaling als die van artikel 1, punt 6, onder d), derde alinea, van verordening 2020/1054, die geldt voor een groot aantal verschillende situaties, kan en mag niet in detail alle situaties omschrijven waarop zij van toepassing is.
143. Ten tweede volgt uit de rechtspraak dat de lidstaten maatregelen ter uitvoering van een verordening mogen vaststellen, zelfs indien die verordening hen daar niet uitdrukkelijk toe machtigt, indien zij de rechtstreekse werking van die verordening niet belemmeren, niet verheimelijken dat zij een rechtshandeling van de Unie is, en binnen de grenzen van haar bepalingen preciseren welke beoordelingsmarge zij hun heeft toegekend.(93) Binnen die grenzen kunnen de lidstaten derhalve, indien zij het nodig achten, die bepaling opnemen en vervoersondernemingen meer richtsnoeren aanreiken, waarbij zij evenwel de speelruimte in acht dienen te nemen die de bepaling aan die ondernemingen laat met betrekking tot de wijze waarop zij aantonen dat aan de verplichting inzake de terugkeer van de bestuurders is voldaan.
144. Ten derde is het, bij gebreke van precieze voorschriften op Unie- of nationaal niveau met betrekking tot de wijze waarop vervoersondernemingen moeten aantonen dat zij voldoen aan hun verplichting inzake de terugkeer van de bestuurders, aan die ondernemingen zelf om binnen het kader van de door de Uniewetgever geboden speelruimte een betrouwbare methode te kiezen die eerbiediging van het uit die bepaling voortvloeiende bewijsvereiste kan waarborgen.(94)
145. Wat vervolgens het argument van de Republiek Bulgarije betreft dat de Raad en het Parlement in hun schriftelijke stukken voor het Hof een andere uitlegging hebben voorgesteld dan in eerdere handelingen, moet worden opgemerkt dat die lidstaat zich baseert op tussentijdse handelingen die door die instellingen tijdens de wetgevingsprocedure zijn vastgesteld, die er uitsluitend toe strekken de vaststelling van een definitieve handeling voor te bereiden zonder het standpunt van de betrokken instelling definitief te bepalen(95), en die dus niet tot rechtsonzekerheid kunnen leiden. Ook de door de Commissie op de website van het directoraat-generaal Mobiliteit en Vervoer van die instelling gepubliceerde documenten met de titel „Vragen en antwoorden met betrekking tot het mobiliteitspakket”, waarnaar zowel de Republiek Bulgarije als de Republiek Polen heeft verwezen, zijn niet juridisch bindend(96), en kunnen dus niet aantonen dat de bestreden bepaling niet aan de rechtszekerheidseisen voldoet.
146. Wat ten slotte de door de Republiek Litouwen en de Republiek Bulgarije aangevoerde nationale uitleggingen van de betrokken bepaling en het door de Republiek Bulgarije als bewijs van het gebrek aan rechtszekerheid overgelegde Belgische politieverslag betreft, moet ten eerste worden vastgesteld dat zonder verdere informatie de door die lidstaten verstrekte gegevens, en in het bijzonder laatstgenoemd document, het niet mogelijk maken om vast te stellen of de geldboeten in de aangehaalde gevallen zijn opgelegd op basis van een juiste of een onjuiste uitlegging van artikel 1, punt 6, onder d), van verordening 2020/1054. Ten tweede moet worden opgemerkt dat zelfs indien in de aangehaalde zaken geldboeten zouden zijn opgelegd op basis van een onjuiste lezing van die bepaling, een eventuele onjuiste toepassing van de betrokken bepaling op zich geenszins een gebrek aan rechtszekerheid kan aantonen. De nationale autoriteiten kunnen zich bij de toepassing van die bepaling immers eenvoudigweg hebben vergist en die fouten kunnen worden rechtgezet door de in de betrokken nationale rechtsstelsels ter beschikking gestelde rechtsmiddelen aan te wenden.
147. Uit een en ander volgt mijns inziens dat de middelen waarmee de Republiek Litouwen, de Republiek Bulgarije en de Republiek Polen stellen dat artikel 1, punt 6, onder d), van verordening 2020/1054 in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel, moeten worden afgewezen.
148. Uit de in de punten 125 tot en met 129 hierboven gegeven uitlegging van de verplichting inzake de terugkeer van de bestuurders als bedoeld in artikel 1, punt 6, onder d), van verordening 2020/1054 volgt eveneens dat het Hof, overeenkomstig hetgeen in de punten 102 en 108 hierboven is opgemerkt, de andere middelen die de Republiek Bulgarije met betrekking tot die bepaling van verordening 2020/1054 heeft aangevoerd, niet ten gronde zal hoeven te onderzoeken.
149. Voorts heeft de Republiek Litouwen zowel in haar memorie van repliek(97) als ter terechtzitting de strekking van haar beroep tegen genoemde bepaling beperkt tot het geval waarin het Hof zou oordelen dat zij bestuurders een terugkeerverplichting oplegt, hetgeen, zoals in de voorgaande punten van de onderhavige conclusie is opgemerkt, niet het geval is. In die omstandigheden ben ik van mening dat het Hof de andere middelen die de Republiek Litouwen met betrekking tot die bepaling van verordening 2020/1054 heeft aangevoerd, evenmin ten gronde hoeft te onderzoeken.
150. In het vervolg van de onderhavige conclusie zal ik de middelen die door deze twee lidstaten tegen de betrokken bepaling zijn aangevoerd dan ook enkel subsidiair analyseren.
c) Inbreuk op de door het VWEU gewaarborgde fundamentele vrijheden
1) Argumenten van partijen
151. De Republiek Litouwen (zaak C‑541/20), de Republiek Bulgarije (zaak C‑543/20) en Roemenië (zaak C‑546/20), daarin gesteund door de Republiek Letland, betogen in hun beroepen dat artikel 1, punt 6, onder d), van verordening 2020/1054 inbreuk maakt op verschillende door het VWEU gewaarborgde fundamentele vrijheden.
152. In de eerste plaats betoogt de Republiek Litouwen dat artikel 1, punt 6, onder d), van verordening 2020/1054 in strijd is met het in artikel 45 VWEU verankerde vrije verkeer van werknemers en met het recht van bestuurders om vrij over hun rusttijd te beschikken, voor zover het de bestuurders verplicht naar hun woonplaats of naar de exploitatievestiging van de onderneming terug te keren zonder te voorzien in de mogelijkheid voor de bestuurders om zelf te kiezen waar zij hun rusttijd willen doorbrengen. Voorts stelt de Republiek Litouwen dat artikel 26 VWEU is geschonden. In dezelfde zin voert de Republiek Bulgarije aan dat artikel 21, lid 1, en artikel 45 VWEU alsook artikel 45, lid 1, van het Handvest zijn geschonden.
153. In de tweede plaats betoogt Roemenië, daarin gesteund door de Republiek Letland, dat artikel 1, punt 6, onder d), van verordening 2020/1054 de vrijheid van vestiging op ongerechtvaardigde wijze beperkt en dus artikel 49 VWEU schendt.
154. Volgens Roemenië brengt die bepaling voor wegvervoerondernemers nieuwe administratieve verplichtingen inzake het bewijs van de regelmatige terugkeer van de bestuurders met zich mee, en daarnaast een stijging van de kosten en inkomstenderving. Afgezien van de extra kosten die de naleving van de nieuwe bewijsvereisten met zich meebrengt, moeten vervoerondernemers namelijk de kosten van de ritten van de bestuurders dragen, alsook een inkomstendaling aanvaarden voor de perioden waarin de bestuurders geen winstgevende werkzaamheden verrichten omdat zij normaal gesproken zonder lading terugkeren. Aangezien de meeste wegvervoerondernemers kleine en middelgrote ondernemingen (kmo’s) zijn, zijn de gevolgen van de noodzaak om aan die bepaling te voldoen nog groter.
155. Het is dus minder rendabel een onderneming op te richten in een perifere lidstaat van de Unie dan in een lidstaat van Midden- en West-Europa, gelet op de kosten van de verplaatsingen over duizenden extra kilometers die elke vier weken worden gedaan met het oog op de organisatie van de terugkeer vanuit de landen waar de vraag naar vervoer is geconcentreerd, alsook op de hierboven genoemde extra administratieve lasten en inkomstenderving.
156. Derhalve zet artikel 1, punt 6, onder d), van verordening 2020/1054, met name doordat het leidt tot kosten die verschillen naargelang van de lidstaten, vervoersondernemingen die in perifere lidstaten van de Unie zijn gevestigd ertoe aan om dochterondernemingen of filialen op te richten, of zelfs om hun activiteiten naar de lidstaten van Midden- en West-Europa te verplaatsen. De ondernemingen zouden er nochtans niet echt voor kiezen om hun activiteiten te verplaatsen. Onder de nieuwe voorwaarden worden zij daartoe genoodzaakt. Daarnaast heeft die bepaling een afschrikkend effect op marktdeelnemers die in de lidstaten van Midden- en West-Europa zijn gevestigd om vennootschappen op te richten in perifere lidstaten van de Unie. Ofschoon die bepaling zonder onderscheid van toepassing is, heeft zij dus gevolgen voor de markttoegang van ondernemingen uit andere lidstaten.
157. Voorts betoogt Roemenië in het kader van zijn argumenten inzake schending van het evenredigheidsbeginsel dat de verplichting voor vervoersondernemingen om hun werkzaamheden zodanig te plannen dat de rusttijden in overeenstemming met de vereisten van artikel 1, punt 6, onder d), van verordening 2020/1054 worden doorgebracht, kan leiden tot ongerechtvaardigde beperkingen van de vrijheid van dienstverrichting.
158. De Raad, het Parlement en de aan hun zijde interveniërende partijen concluderen tot afwijzing van al die middelen.
2) Analyse
159. Meteen moet worden opgemerkt dat het Hof heeft geoordeeld dat het verbod op beperkingen van de door het VWEU gewaarborgde fundamentele vrijheden niet enkel geldt voor nationale maatregelen, maar ook voor maatregelen die van de instellingen van de Unie uitgaan.(98)
160. Derhalve moet de betrokken maatregel, te weten de in artikel 1, punt 6, onder d), van verordening 2020/1054 neergelegde verplichting inzake de terugkeer van de bestuurders, voldoen aan de VWEU-bepalingen die door de verzoekende lidstaten worden aangevoerd.
161. Betreffende allereerst de middelen van de Republiek Litouwen inzake schending van de artikelen 26 en 45 VWEU en die van de Republiek Bulgarije inzake schending van artikel 21, lid 1, en artikel 45 VWEU en artikel 45, lid 1, van het Handvest, zij opgemerkt dat deze allemaal uitdrukkelijk zijn gebaseerd op de interpretatie van artikel 1, punt 6, onder d), van verordening 2020/1054 volgens welke bestuurders op grond van die bepaling verplicht zijn om naar hun woonplaats of naar de exploitatievestiging van de onderneming terug te keren, zonder dat zij de mogelijkheid hebben om zelf te kiezen waar zij hun rusttijd willen doorbrengen. Uit de punten 125 tot en met 129 hierboven blijkt evenwel dat dit niet de draagwijdte van die bepaling is. Aangezien die middelen uitgaan van een onjuiste lezing van de betrokken bepaling, moeten zij ongegrond worden verklaard.
162. Wat vervolgens het middel van Roemenië inzake schending van artikel 49 VWEU betreft, zij in herinnering gebracht dat volgens vaste rechtspraak alle maatregelen die de uitoefening van de in artikel 49 VWEU gewaarborgde vrijheid van vestiging verbieden, belemmeren of minder aantrekkelijk maken, als beperkingen van de vrijheid van vestiging worden beschouwd.(99)
163. In het bijzonder gaat het begrip „beperking” (of belemmering) verder dan discriminatie op grond van nationaliteit en omvat het de maatregelen die, hoewel zij zonder onderscheid toepasselijk zijn, de toegang tot de markt voor de ondernemingen van de lidstaten ongunstig beïnvloeden en aldus de intracommunautaire handel belemmeren.(100) Van een dergelijke beperking is met name sprake indien de toegang tot de markt in de lidstaat van ontvangst door de betrokken maatregel wordt bemoeilijkt(101) of indien de ondernemingen de mogelijkheid wordt ontnomen om de markt van die lidstaat van ontvangst onder normale en doeltreffende mededingingsvoorwaarden te betreden(102).
164. Overeenkomstig de rechtspraak van het Hof onderscheidt de vrijheid van vestiging zich bovendien van de vrijheid van dienstverrichting, in de eerste plaats door de stabiliteit en de continuïteit van de betrokken activiteit, in tegenstelling tot een activiteit met een tijdelijk karakter.(103)
165. Het begrip „vestiging” in de zin van de bepalingen van het VWEU inzake de vrijheid van vestiging impliceert de daadwerkelijke uitoefening van een economische activiteit voor onbepaalde tijd door middel van een vaste vestiging in de lidstaat van ontvangst. Dit veronderstelt bijgevolg dat de betrokken marktdeelnemer werkelijk in die lidstaat is gevestigd en daar daadwerkelijk een economische activiteit uitoefent.(104)
166. Ten slotte zijn beperkingen van de vrijheid van vestiging volgens vaste rechtspraak slechts toelaatbaar voor zover zij gerechtvaardigd worden door een dwingende reden van algemeen belang en zij het evenredigheidsbeginsel eerbiedigen, wat inhoudt dat zij geschikt moeten zijn om de verwezenlijking van het nagestreefde doel op coherente en systematische wijze te waarborgen en niet verder gaan dan nodig is om dat doel te bereiken.(105)
167. In casu staat vast dat de bepaling die voorziet in de verplichting tot terugkeer van de bestuurders zonder onderscheid van toepassing is op elke vervoersonderneming die zich bezighoudt met wegvervoer dat binnen de werkingssfeer van verordening nr. 561/2006 valt.(106)
168. Als zodanig regelt of beperkt die bepaling op generlei wijze de vrijheid van de in een lidstaat gevestigde marktdeelnemers om zich in een andere lidstaat te vestigen, bijvoorbeeld door er agentschappen of andere vestigingen op te richten.
169. Het recht om zich in een lidstaat naar keuze te vestigen, eventueel door de oprichting van dochterondernemingen, teneinde het werk zo goed mogelijk te plannen met inachtneming van de verplichting inzake de terugkeer van de bestuurders, wordt daarentegen aan elke vervoersonderneming gewaarborgd door artikel 49 VWEU, dat blijkens punt 47 hierboven rechtstreeks van toepassing is op de wegvervoersector en waaraan voor die sector uitvoering is gegeven door verordening nr. 1071/2009.
170. Bovendien bevestigt Roemenië, met het betoog dat die verplichting de in Roemenië gevestigde vervoersondernemingen ertoe zal aanzetten om in andere lidstaten dochterondernemingen en filialen op te richten, zelf dat die bepaling de mogelijkheid voor vervoersondernemingen uit een lidstaat om zich in een andere lidstaat te vestigen, niet beperkt.
171. Niettemin stelt die lidstaat dat genoemde verplichting vervoersondernemingen wellicht zal opzadelen met kosten die verschillen naargelang van de lidstaat, waardoor, enerzijds, vervoersondernemingen die in de perifere lidstaten van de Unie zijn gevestigd worden genoodzaakt om zich te verplaatsen naar lidstaten van Midden- en West-Europa en, anderzijds, ondernemingen die in deze laatste lidstaten zijn gevestigd, worden ontraden om zich te vestigen in perifere lidstaten. Bijgevolg maakt die verplichting het voor die vestigingen moeilijker om zich toegang te verschaffen tot de markt van andere lidstaten.
172. In dat verband merk ik op dat de verplichting inzake de terugkeer van de bestuurders weliswaar zonder onderscheid van toepassing is op ondernemingen die zich bezighouden met wegvervoer in de in punt 167 hierboven aangegeven zin, maar dat er geen twijfel over bestaat dat die verplichting wellicht een grotere impact zal hebben op vervoersondernemingen waarvan de bestuurders lange afstanden ver van hun stand- of woonplaats afleggen.
173. Die vaststelling impliceert mijns inziens evenwel geenszins dat de betrokken bepaling inbreuk maakt op de in artikel 49 VWEU neergelegde vrijheid van vestiging van die ondernemingen door hun de mogelijkheid te ontnemen de markten van andere lidstaten onder normale en doeltreffende mededingingsvoorwaarden te betreden, zoals aangegeven in de in punt 163 hierboven aangehaalde rechtspraak.
174. Zoals de Raad terecht heeft opgemerkt, zijn de uit de verplichting inzake de terugkeer van de bestuurders voortvloeiende organisatorische, administratieve en economische nadelen waarop Roemenië zich in het kader van zijn betoog beroept, namelijk de kosten van de terugritten van de bestuurders, de eventuele inkomstenderving en de extra administratieve lasten en kosten, eigenlijk veeleer het gevolg van het feit dat een vervoersonderneming er uit eigen commerciële overwegingen voor heeft gekozen zich in een perifere lidstaat van de Unie te vestigen, terwijl zij nochtans doorlopend of overwegend haar werkzaamheden in andere, verafgelegen lidstaten uitoefent, alwaar zij het merendeel van haar vervoersdiensten verricht.
175. De betrokken bepaling beperkt evenwel geenszins de vrijheid van die onderneming om zich in die lidstaten te vestigen en er de activiteit van vervoerondernemer daadwerkelijk uit te oefenen door middel van een vaste vestiging voor onbepaalde tijd. Ondanks die verplichting staat het die ondernemingen immers steeds vrij om zich desgewenst in om het even welke lidstaat van hun keuze te vestigen. Die bepaling kan hoogstens een bedrijfsmodel als vermeld in het vorige punt minder aantrekkelijk maken.
176. Zelfs indien wordt aangenomen dat die bepaling het verrichten van vervoersdiensten volgens voornoemd bedrijfsmodel minder aantrekkelijk maakt, betekent dit niet dat daardoor inbreuk wordt gemaakt op de regels van het VWEU inzake de fundamentele vrijheden. Zoals in de punten 44 en volgende hierboven uitvoerig is uiteengezet, geldt voor de vrijheid van dienstverrichting op het gebied van het vervoer immers een bijzondere regeling. Vervoerondernemers hebben slechts recht op het vrij verrichten van vervoersdiensten (in casu wegvervoer) voor zover dat recht is verleend door middel van maatregelen van afgeleid recht die door de Uniewetgever zijn vastgesteld in het kader van het gemeenschappelijk vervoerbeleid.
177. In die omstandigheden heeft de Uniewetgever het volste recht om door aanpassing van een wetgevingshandeling ter verbetering van de sociale bescherming van de betrokken werknemers de voorwaarden te wijzigen waaronder de vrijheid van dienstverrichting op het gebied van wegvervoer wordt uitgeoefend, aangezien, zoals in de punten 45 en 46 hierboven is uiteengezet, de mate van liberalisering op grond van artikel 58, lid 1, VWEU niet rechtstreeks wordt bepaald door artikel 56 VWEU, maar door de Uniewetgever zelf in het kader van de totstandbrenging van het gemeenschappelijk vervoerbeleid.
178. Dienaangaande merk ik op dat het Hof reeds heeft benadrukt dat de maatregelen die de Uniewetgever vaststelt op het gebied van het vrije verkeer van met name diensten niet alleen tot doel kunnen hebben om de uitoefening van die vrijheid te vergemakkelijken, maar ook om in voorkomend geval de bescherming te verzekeren van andere door de Unie erkende fundamentele belangen die door de betreffende vrijheid kunnen worden aangetast.(107)
179. In dit verband wijs ik met name op artikel 9 VWEU, waarin staat dat de Uniewetgever bij de bepaling en de uitvoering van zijn beleid en optreden rekening moet houden met de waarborging van een adequate sociale bescherming.
180. In het kader van zijn optreden met het oog op de totstandbrenging van het gemeenschappelijk vervoerbeleid kan de Uniewetgever dus wel degelijk maatregelen vaststellen om de bestuurders een adequate sociale bescherming te waarborgen teneinde het hoofd te bieden aan de verslechtering van hun arbeidsomstandigheden die voortvloeit uit een economisch organisatiemodel als het in punt 174 hierboven bedoelde, aangezien de Uniewetgever de betrokken belangen met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel mag afwegen. De kwestie of dit beginsel is geëerbiedigd, wordt in het volgende deel behandeld.
181. Uit een en ander volgt mijns inziens dat, in tegenstelling tot hetgeen Roemenië stelt, artikel 1, punt 6, onder d), van verordening 2020/1054 noch met artikel 49 VWEU, noch met de bepalingen van het VWEU inzake de vrijheid van dienstverrichting in strijd is. Bijgevolg moeten alle middelen van de verzoekende lidstaten die betrekking hebben op inbreuken op de door het VWEU gewaarborgde fundamentele vrijheden worden afgewezen.
d) Schending van het evenredigheidsbeginsel
182. De Republiek Litouwen (zaak C‑541/20), de Republiek Bulgarije (zaak C‑543/20), Roemenië (zaak C‑546/20) en de Republiek Polen (zaak C‑553/20) betogen in hun beroepen dat artikel 1, punt 6, onder d), van verordening 2020/1054 niet voldoet aan de uit het evenredigheidsbeginsel voortvloeiende vereisten zoals omschreven in artikel 5, lid 4, VEU.
183. Ten eerste betwisten die vier lidstaten de evenredigheid als zodanig van de in die bepaling neergelegde verplichting inzake de terugkeer van de bestuurders. Zij betogen met name dat die maatregel kennelijk ongeschikt is om de door de betrokken regeling nagestreefde legitieme doelstellingen te bereiken en verder gaat dan noodzakelijk is om de vastgestelde doelstellingen te bereiken.
184. Ten tweede betwisten Roemenië en de Republiek Polen tevens de evenredigheidstoetsing die door de Uniewetgever is verricht, en in het bijzonder het feit dat er geen effectbeoordeling is uitgevoerd ten aanzien van de definitieve versie van die bepaling zoals zij uiteindelijk is vastgesteld.
185. Die twee aspecten moeten afzonderlijk worden onderzocht.
1) Middelen met betrekking tot de evenredigheid van de verplichting inzake de terugkeer van de bestuurders
i) Argumenten van partijen
186. In de eerste plaats zijn de Republiek Litouwen, de Republiek Bulgarije, Roemenië en de Republiek Polen van mening dat de verplichting inzake de terugkeer van de bestuurders niet voldoet aan het evenredigheidsbeginsel vanwege de nadelige gevolgen ervan voor de bestuurders.
187. Ten eerste betogen die vier lidstaten dat de verplichting inzake de terugkeer van de bestuurders in strijd is met het evenredigheidsbeginsel omdat die verplichting, doordat zij het recht beperkt van de bestuurders om zelf te kiezen waar zij hun rusttijd willen doorbrengen en aldus hun bewegingsvrijheid aantast, een kennelijk ongeschikte maatregel is die verder gaat dan noodzakelijk is om het doel, namelijk het verbeteren van de rustomstandigheden van de werknemers, te bereiken. De Republiek Polen stelt in dat verband dat die verplichting bijgevolg in strijd is met artikel 4, onder f), van verordening nr. 561/2006, volgens hetwelk onder „rust” „iedere ononderbroken periode waarin een bestuurder vrijelijk over zijn tijd kan beschikken” wordt verstaan. De Republiek Polen betoogt voorts dat de Uniewetgever in de betrokken bepaling willekeurig heeft bepaald op welke plaatsen de bestuurders hun rust moeten nemen.
188. Ten tweede voeren die vier lidstaten aan dat de verplichting inzake de terugkeer van de bestuurders een groter aantal ritten met zich meebrengt, waardoor bestuurders die moeten terugkeren naar perifere lidstaten van de Unie vermoeid raken. Het gebrek aan evenwicht dat voor de bestuurders uit die verplichting voortvloeit heeft gevolgen voor hun gezondheid en arbeidsvermogen omdat het intensieve tempo van de terugritten hen uitput. Dit heeft ook nadelige gevolgen voor de verkeersveiligheid. De betrokken maatregel is bijgevolg niet geschikt om de doelstellingen van verordening 2020/1054 te bereiken, die erin bestaan de arbeidsvoorwaarden voor bestuurders in de Unie en de verkeersveiligheid te verbeteren.
189. Ten derde voert Roemenië aan dat, ofschoon een van de doelstellingen van verordening 2020/1054 – zoals uiteengezet in overweging 1 ervan – erin bestaat te komen tot een wegvervoersector die aantrekkelijk is voor gekwalificeerde werknemers, een aanzienlijk aantal van hen door de noodgedwongen verhuizing van vervoersondernemingen als gevolg van de aan de nieuwe verplichting verbonden kosten in werkelijkheid het risico lopen hun baan te verliezen of naar een andere lidstaat te moeten emigreren teneinde de activiteit waarvoor zij zijn opgeleid, te kunnen blijven uitoefenen. Volgens de informatie waarover Roemenië beschikt, overweegt meer dan 45 % van de vervoersondernemingen in Roemenië om een vennootschap of dochteronderneming op te richten in of hun activiteiten te verplaatsen naar andere West-Europese lidstaten, teneinde de nadelige gevolgen van de maatregelen uit het eerste mobiliteitspakket te verzachten. Die nadelige gevolgen doen zich voor in een sector die van essentieel belang is voor de nationale economie, aangezien goederenvervoer over de weg tot de sectoren behoort die de grootste Roemeense export opleveren en zorgen voor een aanzienlijke bijdrage aan het in evenwicht brengen van de nationale handelsbalans.
190. In de tweede plaats zijn de Republiek Bulgarije, Roemenië en de Republiek Polen van mening dat de verplichting inzake de terugkeer van de bestuurders niet voldoet aan het evenredigheidsbeginsel vanwege de nadelige gevolgen ervan voor de vervoersondernemingen. Die lidstaten voeren aan dat genoemde verplichting aanzienlijke financiële kosten voor vervoersondernemingen met zich meebrengt. Ten eerste leidt die verplichting tot exploitatiekosten die verband houden met de organisatie van de terugkeer, alsook tot inkomstenderving vanwege de tijd die nodig is voor de terugkeer naar de lidstaat van vestiging en gedurende welke de bestuurders, die zonder lading reizen, geen winstgevende werkzaamheden verrichten, waardoor de bedrijfsactiviteit wordt beperkt en de inkomsten dalen. Ten tweede volgen ook aanzienlijke extra lasten uit de verplichting die door de derde alinea van de betrokken bepaling aan vervoersondernemingen wordt opgelegd om toe te lichten hoe zij de verplichting inzake de terugkeer van de bestuurders vervullen. De meeste vervoersondernemingen zijn kmo’s, waarvoor al die lasten bijzonder zwaar wegen. Het Europees Economisch en Sociaal Comité (EESC) heeft benadrukt dat de procedures moeten worden beperkt en het Europees Comité van de Regio’s (CvdR) heeft er ook op gewezen dat de perifere lidstaten van de Unie meer moeite hebben om tot het hart van de interne markt door te dringen. De bestreden bepaling is bovendien vastgesteld in een periode van economische crisis die werd veroorzaakt door de COVID-19-pandemie, waardoor de nadelige gevolgen ervan groter zijn.
191. In de derde plaats zijn de Republiek Bulgarije, Roemenië en de Republiek Polen van mening dat de verplichting inzake de terugkeer van de bestuurders niet voldoet aan het evenredigheidsbeginsel vanwege de nadelige milieueffecten ervan. Die drie lidstaten voeren aan dat die verplichting impliceert dat er extra ritten moeten worden gepland voor het vertrek en de terugkeer van duizenden bestuurders per dag. De bestuurders uit perifere lidstaten van de Unie moeten objectief gezien heel ver reizen, veel verder dan hun collega’s uit Midden- en West-Europa, waar zich het grootste deel van het vervoer binnen de Unie situeert. Bovendien vinden de terugritten wellicht plaats met minder of zelfs zonder lading, waardoor duizenden voertuigen leeg moeten rondrijden. Die aanzienlijke toename van het aantal ritten doet de CO2-emissies stijgen en heeft een aanzienlijke impact op het milieu.
192. In de vierde plaats betogen de Republiek Bulgarije, Roemenië en de Republiek Polen dat er minder belastende alternatieven voor bestuurders en vervoersondernemingen waren. Volgens die lidstaten had de vrijheid van de bestuurders kunnen worden gevrijwaard door vervoersondernemingen enkel te verplichten de terugkeer te organiseren wanneer bestuurders willen terugkeren. Op die manier ontstaan er voor vervoersondernemingen geen buitensporige extra kosten. Dit alternatief garandeert meer flexibiliteit en dus een passende bescherming van de rechten van de bestuurders. De Republiek Polen verwijst specifiek naar een maatregel in die zin die door de commissie Werkgelegenheid en Sociale Zaken van het Parlement is voorgesteld.
193. De Raad, het Parlement en de aan hun zijde interveniërende partijen concluderen tot afwijzing van al die middelen.
ii) Analyse
194. Uit de in de punten 52 en volgende hierboven aangehaalde rechtspraak volgt dat het Hof in casu, om op de middelen betreffende strijdigheid van artikel 1, punt 6, onder d), van verordening 2020/1054 met het evenredigheidsbeginsel te kunnen antwoorden, dient na te gaan of de Uniewetgever, door de vervoersondernemingen te verplichten om het werk van de bestuurders zodanig te plannen dat zij kunnen terugkeren naar de exploitatievestiging waar zij normaal gesproken gestationeerd zijn in de lidstaat van vestiging van de werkgever, of naar hun woonplaats, zijn ruime beoordelingsbevoegdheid op het gebied van het gemeenschappelijk vervoerbeleid kennelijk heeft overschreden(108), aangezien hij heeft gekozen voor een maatregel die kennelijk ongeschikt is om de door hem nagestreefde doelstellingen te bereiken of nadelen veroorzaakt die aan die doelstellingen onevenredig zijn.
195. In die omstandigheden moet om te beginnen worden nagegaan welke de doelstellingen zijn die met de betrokken regeling en in het bijzonder met artikel 1, punt 6, onder d), van verordening 2020/1054 worden nagestreefd – doelstellingen waarvan de legitimiteit door de verzoekende lidstaten niet wordt betwist. Vervolgens kunnen dan de middelen worden onderzocht die schending van het evenredigheidsbeginsel betreffen.
– Doelstellingen van de betrokken regeling
196. Verordening 2020/1054 is vastgesteld als onderdeel van het „mobiliteitspakket” om het wetgevingskader voor het wegvervoer aan te passen aan de ontwikkelingen in de sector(109) met inachtneming van de specifieke aard en met name het zeer mobiele karakter ervan.
197. In dat kader zijn bij verordening 2020/1054 wijzigingen aangebracht in verordening nr. 561/2006 ter verwezenlijking van drie doelstellingen die als „strategisch” worden omschreven. Zo blijkt uit de overwegingen 1, 6 en 36 ervan dat die verordening tot doel heeft om, ten eerste, de arbeidsvoorwaarden voor bestuurders te verbeteren, ten tweede, te zorgen voor onvervalste en eerlijke concurrentie en een gelijk speelveld voor wegvervoerondernemingen en, ten derde, bij te dragen tot meer verkeersveiligheid voor alle weggebruikers.
198. Die doelstellingen zijn nauw met elkaar verbonden, aangezien sociale en mededingingskwesties duidelijk met elkaar verweven zijn doordat handelspraktijken die marktdeelnemers in staat stellen een oneerlijk concurrentievoordeel te behalen, bestuurders vaak beroven van hun grondrechten op sociale bescherming en passende arbeidsvoorwaarden, en illegale praktijken tevens de goede werking van de interne markt belemmeren.(110)
199. Zoals volgt uit de effectbeoordeling, deel sociale aspecten, waren de wetswijzigingen in het voorstel voor een arbeidstijdenverordening bedoeld om bij te dragen aan de hiernavolgende uit het VWEU voortvloeiende beleidsdoelstellingen: de duurzame ontwikkeling van de interne markt op basis van een sociale markteconomie met een groot concurrentievermogen (artikel 3 VEU); het vrij verrichten van diensten over de grenzen heen (artikel 56 VWEU); de verbetering van de levensomstandigheden en de arbeidsvoorwaarden (artikel 151 VWEU), en de vaststelling van gemeenschappelijke, billijke en veilige regels voor internationaal vervoer (artikel 91 VWEU).(111)
200. In die context is de bepaling die vervoersondernemingen verplicht om het werk van de bestuurders zodanig te plannen dat zij regelmatig kunnen terugkeren naar de exploitatievestiging waar zij normaal gesproken gestationeerd zijn, dan wel naar hun woonplaats, blijkens overweging 14 van verordening 2020/1054 gericht op de specifieke doelstelling om ervoor te zorgen dat de bestuurders niet buitensporig lang ver van huis zijn.
201. Die bepaling is specifiek bedoeld om de lacune in de voorgaande regeling te verhelpen, die geen voorschriften bevatte over de terugkeer van de bestuurders naar hun woonplaats. Ten eerste is vastgesteld dat het ontbreken van die voorschriften een van de factoren was die bijdroeg tot slechtere sociale omstandigheden voor de bestuurders. De Commissie heeft er in haar effectbeoordeling immers op gewezen dat de omstandigheid dat de bestuurders lange tijd ver van huis zijn, ertoe bijdraagt dat zij gestrest en vermoeid raken en uiteindelijk dat hun gezondheidstoestand achteruitgaat en het evenwicht tussen hun beroeps- en privéleven wordt verstoord.(112)
202. Ten tweede is ook vastgesteld dat het ontbreken van voorschriften over de terugkeer van de bestuurders een van de factoren was die hebben geleid tot uiteenlopende interpretaties en handhavingspraktijken in de lidstaten.(113)
203. De opname van de op vervoersondernemingen rustende verplichting inzake de terugkeer van de bestuurders past dus in de meer algemene strategische doelstelling van verordening 2020/1054 om goede arbeidsvoorwaarden voor bestuurders te waarborgen en deze te verbeteren, welke doelstelling op haar beurt verband houdt met de in punt 179 hierboven vermelde verplichting om een adequate sociale bescherming te waarborgen als bedoeld in artikel 9 VWEU.
204. Dienaangaande draagt de doelstelling van de betrokken maatregel om tot een beter evenwicht te komen tussen het beroeps- en het privéleven van de bestuurders en dus om hun levensstandaard te verbeteren ook bij tot de doelstelling om gekwalificeerde werknemers aan te trekken(114), in aanmerking genomen dat er in de Unie een algemeen tekort aan gekwalificeerde bestuurders is. Zoals uit de effectbeoordeling blijkt, wordt dit tekort, althans gedeeltelijk, veroorzaakt door de verslechtering van de arbeidsomstandigheden, wat ten koste gaat van het imago en de aantrekkelijkheid van het beroep van bestuurder.(115)
205. Gezien het rechtstreekse verband tussen het waarborgen van voldoende rust voor de bestuurders en de verkeersveiligheid, past de verplichting inzake de terugkeer van de bestuurders ten slotte ook in de strategische doelstelling van verordening 2020/1054 om „bij te dragen tot meer verkeersveiligheid voor alle weggebruikers”.(116) Deze strategische doelstelling is in overeenstemming met de in artikel 91, lid 1, onder c), VWEU genoemde doelstelling om de veiligheid van het vervoer te verbeteren.
206. De middelen van de Republiek Litouwen, de Republiek Bulgarije, Roemenië en de Republiek Polen betreffende schending van het evenredigheidsbeginsel moeten dus worden onderzocht in het licht van de voorgaande overwegingen. Die lidstaten betogen dat de betrokken bepaling niet voldoet aan het evenredigheidsbeginsel wegens de nadelige gevolgen ervan voor ten eerste de bestuurders, ten tweede de vervoersondernemingen, en ten derde het milieu, alsook wegens het bestaan van minder belastende alternatieven.
– Nadelige gevolgen voor de bestuurders
207. Wat ten eerste de grief betreft dat de verplichting inzake de terugkeer van de bestuurders niet voldoet aan het evenredigheidsbeginsel omdat zij het recht van de bestuurders beperkt om te kiezen waar zij hun rusttijd willen doorbrengen, moet worden opgemerkt dat die grief op het onjuiste uitgangspunt berust dat de vrijheid van bestuurders om hun rusttijd door te brengen op de plaats van hun keuze door de betrokken bepaling wordt beperkt. Uit de punten 125 tot en met 129 hierboven blijkt immers dat die bepaling geen invloed heeft op de vrijheid van de bestuurders om de plaats te kiezen waar zij hun rusttijd willen doorbrengen. Die grief moet derhalve ongegrond worden verklaard.(117)
208. Voorts ben ik van mening dat de door de Republiek Polen aangevoerde grief inzake het willekeurige karakter van de twee alternatieve plaatsen die de wetgever in artikel 1, punt 6, onder d), van verordening 2020/1054 heeft bepaald, te weten de exploitatievestiging waar de bestuurder normaal gesproken is gestationeerd in de lidstaat van vestiging van de werkgever en de woonplaats van de bestuurder, eveneens moet worden afgewezen.
209. Om te beginnen moet erop worden gewezen dat, zoals de Raad onderstreept, reeds in verordening nr. 561/2006, met name in artikel 9, leden 2 en 3 ervan, en zelfs in de versie van vóór de bij verordening 2020/1054 aangebrachte wijzigingen, naar die plaatsen werd verwezen als twee plaatsen die normaal gesproken verband houden met het begin of het einde van de rusttijd van de bestuurder.(118) Hieruit volgt dat de verwijzing naar die twee plaatsen in de betrokken bepaling als plaatsen waar de rusttijd begint, niet nieuw is, maar voortbouwt op de reeds bestaande regeling.
210. Wat vervolgens specifiek de verwijzing betreft naar de exploitatievestiging waar de bestuurder normaal gesproken gestationeerd is, blijkt uit de rechtspraak dat daaronder de plaats wordt verstaan waarnaar de bestuurder zich regelmatig in de normale uitoefening van zijn werkzaamheden begeeft om een met een controleapparaat uitgerust voertuig over te nemen en te besturen.(119) Het Hof heeft verduidelijkt dat de plaats waaraan de bestuurder concreet verbonden is de vestiging van de vervoersonderneming is vanwaaruit hij in het kader van de normale verrichting van zijn werkzaamheden en niet op bijzondere instructies van zijn werkgever, regelmatig zijn dienst opneemt en waarnaar hij aan het einde daarvan terugkeert.(120) Die plaats komt ook overeen met de plaats als bedoeld in artikel 5, lid 1, onder b) en g), van verordening nr. 1071/2009, zoals gewijzigd bij verordening 2020/1055, namelijk de plaats waar de bestuurder normaal gesproken gestationeerd is en waarnaar de voertuigen op geregelde tijden terugkeren.
211. Dat de wetgever de plaats waaraan de bestuurder concreet verbonden is en waarnaar deze in het kader van de normale uitoefening van zijn werkzaamheden terugkeert, heeft gekozen als een van de plaatsen waarnaar de bestuurder moet kunnen terugkeren om zijn rusttijd te beginnen, houdt geenszins willekeur in. Het werk van bestuurders mag dan uiterst mobiel zijn, waardoor zij op verschillende plaatsen en op verschillende tijdstippen diensten moeten verrichten, dat doet immers niets af aan het feit dat die werknemers duurzaam zijn gestationeerd in een exploitatievestiging waarheen zij zich normaal gesproken begeven om het voertuig in ontvangst te nemen en terug te brengen. Die plaats is dus zonder twijfel een plaats die een reëel verband vertoont met het begin en het einde van de diensten die de bestuurder verricht in het kader van zijn arbeidsverhouding met de werkgever, te weten de vervoersonderneming.
212. De verwijzing naar de woonplaats van de bestuurder is evenmin een willekeurige keuze. Uit de definitie van het begrip „woonplaats” in de in punt 135 hierboven aangehaalde rechtspraak blijkt dat het een vaste plaats betreft waar de bestuurder naar alle waarschijnlijkheid op geregelde tijden naartoe zal gaan om zijn rusttijd door te brengen. Indien de bestuurder zich mogelijkerwijs van tijd tot tijd naar andere plaatsen wenst te begeven voor vrijetijds- of andere doeleinden, kan hij dat wel degelijk doen zonder dat de onderneming hem voor die bestemmingen, die veel kunnen wisselen, toestemming dient te geven. Dit doet evenwel niets af aan de vaststelling dat ook de woonplaats onmiskenbaar een plaats is die een reëel verband vertoont met de rusttijd.
213. De keuze van de wetgever voor de exploitatievestiging en de woonplaats van de bestuurder als plaatsen waarheen de vervoersonderneming in het kader van de op haar rustende organisatorische verplichting de terugkeer van de bestuurders moet organiseren, is dus niet willekeurig noch kennelijk ongeschikt.
214. Wat ten tweede de grief betreft dat de verplichting inzake de terugkeer van de bestuurders ongeschikt is om de doelstellingen van verordening 2020/1054 te verwezenlijken omdat het grotere aantal terugritten bij bestuurders uitputting en vermoeidheid veroorzaakt, moet worden geoordeeld dat de betrokken bepaling, zoals in punt 201 hierboven is uiteengezet, juist is vastgesteld om de sociale omstandigheden van de bestuurders te verbeteren, zodat net wordt voorkomen dat lange perioden ver van huis zouden bijdragen tot stress, vermoeidheid en dus tot een verslechtering van hun gezondheidstoestand.
215. Dienaangaande moet meteen worden opgemerkt dat de rusttijd pas zal beginnen nadat de bestuurder zijn woonplaats of de exploitatievestiging van de werkgever heeft bereikt, hetgeen volgt uit de inhoud zelf van de betrokken bepaling, die uitdrukkelijk verwijst naar het begin van de rusttijd. Voorts volgt uit artikel 9, leden 2 en 3, van verordening nr. 561/2006 dat de rijtijd die de bestuurder nodig heeft om te reizen naar een plaats om controle te nemen over een voertuig of om terug te keren van die plaats, in beginsel niet wordt geteld als rusttijd. De tijd die wordt besteed aan het besturen van het voertuig, als dat het middel is dat wordt gebruikt voor de terugkeer van de bestuurder naar de exploitatievestiging of de woonplaats, wordt derhalve geteld als rijtijd, en dus als arbeidstijd, net zoals alle andere tijd die wordt besteed aan het besturen van het voertuig naar om het even welke andere plaats. De verplichting inzake de terugkeer van de bestuurders zal dus op geen enkele manier extra rijtijd met zich meebrengen, waardoor zij geen extra vermoeidheid bij de bestuurders kan veroorzaken. Die maatregel zal dus evenmin nadelige gevolgen hebben voor de verkeersveiligheid.
216. Wat ten derde het betoog van Roemenië betreft dat er voor de bestuurders en de Roemeense economie nadelige gevolgen zijn vanwege het mogelijke banenverlies in die lidstaat door de vermeende noodgedwongen verhuizing van vervoersondernemingen naar lidstaten van West-Europa, heb ik in de punten 172 en 174 hierboven opgemerkt dat de verplichting inzake de terugkeer van de bestuurders weliswaar zonder onderscheid toepasselijk is, maar niettemin wellicht een grotere impact zal hebben op bepaalde vervoersondernemingen waarvan het economisch organisatiemodel bestuurders lange afstanden ver van hun stand- of woonplaats doet afleggen.
217. Evenwel blijkt uit de effectbeoordeling ten eerste dat de meeste bestuurders, met name die uit de „EU-13”-lidstaten(121), reeds vóór de vaststelling van de betrokken bepaling minder dan vier weken van huis waren(122), zodat kan worden aangenomen dat het aantal ondernemingen dat voor een dergelijk bedrijfsmodel kiest, niet verwaarloosbaar is, maar toch tot de minderheid behoort. De eventuele gevolgen voor de werkgelegenheid van een vermeende noodgedwongen verandering van het economisch organisatiemodel lijken derhalve vrij beperkt te zijn.
218. Ten tweede blijkt uit de effectbeoordeling, zoals ik in punt 201 hierboven heb opgemerkt, dat regelgeving op dit gebied noodzakelijk werd geacht om het hoofd te bieden aan de verslechtering van de arbeidsomstandigheden van bestuurders die lange tijd ver van huis zijn. Ook is reeds opgemerkt dat de verplichting van vervoersondernemingen inzake de terugkeer van de bestuurders is opgenomen in het kader van de meer algemene strategische doelstelling om goede arbeidsvoorwaarden voor bestuurders te waarborgen en om deze voorwaarden te verbeteren in overeenstemming met de algemene doelstelling van artikel 9 VWEU.(123)
219. Uit de rechtspraak van het Hof blijkt dat de Uniewetgever niet de mogelijkheid kan worden ontnomen om met name op het gebied van het gemeenschappelijk vervoerbeleid een wetgevingshandeling aan te passen aan gewijzigde omstandigheden of nieuwe kennis, gelet op zijn taak om erop toe te zien dat de in het VWEU erkende algemene belangen worden beschermd en om rekening te houden met de in artikel 9 van dat Verdrag neergelegde transversale doelstellingen van de Unie, waaronder de vereisten in verband met de bevordering van een hoog werkgelegenheidsniveau en de waarborging van een adequate sociale bescherming.(124)
220. Het Hof heeft ter zake met name reeds erkend dat de Uniewetgever, gelet op de belangrijke ontwikkelingen die de interne markt hebben beïnvloed, waaronder niet het minst de opeenvolgende uitbreidingen van de Unie, een wetgevingshandeling mocht aanpassen om ter verbetering van de sociale bescherming van de bestuurders een nieuw evenwicht tussen de verschillende belangen tot stand te brengen door de voorwaarden te wijzigen waaronder de vrijheid van dienstverrichting wordt uitgeoefend.(125)
221. Hieruit volgt mijns inziens dat de wetgever het, in het kader van de ruime beoordelingsmarge waarover hij op het gebied van het gemeenschappelijk vervoerbeleid beschikt en na afweging van de verschillende doelstellingen tegen de op het spel staande belangen, passend kan achten een specifieke maatregel ter verbetering van de arbeidsvoorwaarden voor de bestuurders vast te stellen ondanks de eventuele nadelige gevolgen in een of meer lidstaten en de hogere kosten die de maatregel zou kunnen veroorzaken voor een weliswaar niet verwaarloosbaar maar toch tot de minderheid behorend aantal ondernemingen dat in die lidstaten is gevestigd en nomadische bestuurders inschakelt om op min of meer permanente basis diensten te verlenen in andere lidstaten, en dat dus mogelijk zal moeten veranderen van economisch organisatiemodel waardoor er een beperkte impact op de werkgelegenheid kan zijn. Die aanpak strookt met de sociale ambities van de Unie, zoals die onder meer zijn uiteengezet in artikel 9 VWEU, en is niet het resultaat van een kennelijke overschrijding van de ruime beoordelingsbevoegdheid waarover de Uniewetgever beschikt.
222. Bovendien volgt uit de in punt 60 hierboven aangehaalde rechtspraak dat de Uniewetgever geen rekening hoeft te houden met de specifieke situatie van elke lidstaat wanneer de betrokken Uniehandeling gevolgen heeft voor alle lidstaten en veronderstelt dat, rekening houdend met de met die handeling nagestreefde doelstellingen, een evenwicht tussen de verschillende belangen wordt gewaarborgd. Bijgevolg kan niet worden geoordeeld dat het evenredigheidsbeginsel als zodanig wordt geschonden wanneer bij het streven naar een dergelijk evenwicht niet de specifieke situatie van één enkele lidstaat, maar die van alle lidstaten van de Unie in aanmerking wordt genomen.
223. Uit het voorgaande volgt mijns inziens dat alle grieven waarmee wordt aangevoerd dat het evenredigheidsbeginsel is geschonden vanwege de nadelige gevolgen die de terugkeerverplichting voor de bestuurders heeft, moeten worden afgewezen.
– Nadelige gevolgen voor de vervoersondernemingen
224. Drie van de verzoekende lidstaten betogen dat artikel 1, punt 6, onder d), van verordening 2020/1054 niet voldoet aan het evenredigheidsbeginsel vanwege de nadelige gevolgen die de daarin neergelegde verplichting inzake de terugkeer van de bestuurders meebrengt voor de vervoersondernemingen, doordat zij hun kosten doet stijgen en hun inkomsten doet dalen.
225. Die lidstaten noemen twee soorten kosten die aan de naleving van die verplichting gerelateerd zijn: ten eerste de extra kosten en de inkomstenderving die voortvloeien uit de organisatie van de terugkeer van de bestuurder, en ten tweede de kosten die voortvloeien uit het feit dat artikel 1, punt 6, onder d), derde alinea, van verordening 2020/1054 van vervoersondernemingen verlangt toe te lichten hoe zij de verplichting inzake de terugkeer van de bestuurders vervullen.
226. Wat ten eerste de extra kosten betreft die de vervoersondernemingen moeten maken om de terugkeer van de bestuurders te organiseren, dient er meteen op te worden gewezen dat de wetgever vervoersondernemingen bij de uitvoering van de verplichting inzake de terugkeer van de bestuurders een zekere speelruimte heeft geboden. Zoals vermeld in punt 134 hierboven, kunnen vervoersondernemingen voor het organiseren van de terugkeer van de bestuurder kiezen tussen twee plaatsen waarvan één de exploitatievestiging van de onderneming is en dus een plaats die rechtstreeks verband houdt met de vervoersonderneming zelf. Daarnaast heb ik in punt 132 hierboven reeds opgemerkt dat de wetgever, door niet precies aan te geven hoe de verplichting inzake de terugkeer van de bestuurders moet worden uitgevoerd, de onderneming speelruimte heeft gelaten om te kiezen welke haars inziens de beste wijze van uitvoering van die verplichting is. Verder wijs ik er ook op dat de in de betrokken bepaling genoemde termijn voor de regelmatige terugkeer van de bestuurders niet kennelijk onevenredig is en in feite door geen enkele lidstaat ter discussie is gesteld.
227. Bovendien heeft de wetgever de verplichting inzake de terugkeer van de bestuurders gekoppeld aan maatregelen om die terugkeer te vergemakkelijken. Aan artikel 12 van verordening nr. 561/2006, zoals gewijzigd bij verordening 2020/1054, heeft hij vier nieuwe alinea’s toegevoegd op basis waarvan het een bestuurder is toegestaan de dagelijkse en wekelijkse rijtijd met maximaal één uur te overschrijden om de exploitatievestiging van de werkgever of zijn woonplaats te kunnen bereiken voor het nemen van een wekelijkse rusttijd. Mits aan aanvullende voorwaarden wordt voldaan, kan die periode worden verlengd tot twee uur voor een normale wekelijkse rusttijd. Uit de effectbeoordeling blijkt dat die wijziging gerechtvaardigd was om bestuurders, met name diegenen die over lange afstanden internationaal vervoer verrichten, in staat te stellen hun woon‑ of standplaats te bereiken voor het nemen van een normale wekelijkse rusttijd in hun woonplaats (of op een andere privéplek van hun keuze).(126)
228. Hieruit blijkt dat de wetgever, door aanzienlijke speelruimte te laten met betrekking tot de manier waarop de verplichting inzake de terugkeer van de bestuurders in de praktijk wordt uitgevoerd, er in overeenstemming met de in punt 55 hierboven aangehaalde rechtspraak voor heeft willen zorgen dat de lasten voor de marktdeelnemers zo gering mogelijk zouden zijn en in verhouding zouden staan tot het te bereiken doel.
229. Bovendien blijkt uit de effectbeoordeling, zoals ik in punt 217 hierboven heb opgemerkt, ten eerste dat de meeste bestuurders, met name uit de „EU-13”-lidstaten, reeds vóór de vaststelling van de betrokken bepaling minder dan vier weken van huis waren.(127) In die omstandigheden kan redelijkerwijs worden aangenomen dat de door die maatregel veroorzaakte extra kosten vrij beperkt zijn in vergelijking met de eerder bestaande situatie.
230. Dienaangaande merk ik op dat, anders dan de Republiek Polen stelt, uit die vaststelling niet kan worden afgeleid dat de betrokken maatregel niet noodzakelijk is. Zoals in de punten 201 en 203 hierboven is aangegeven, was de maatregel immers nodig ter bestrijding van het fenomeen van „nomadisme van de bestuurders”, dat een niet verwaarloosbaar maar toch tot de minderheid behorend aantal bestuurders betrof en dat was geïdentificeerd als een van de factoren die bijdroegen tot de verslechtering van de sociale omstandigheden van de bestuurders, maar ook als een van de factoren die hadden geleid tot uiteenlopende interpretaties en handhavingspraktijken in de lidstaten. Bovendien was uit de effectbeoordeling gebleken dat het aantal perioden weg van huis toenam en dat dit fenomeen van „nomadisme” dus een stijgende trend vertoonde.(128)
231. Daarnaast had de effectbeoordeling ook uitgewezen dat er door een efficiëntere organisatie van het werk zelfs kosten konden worden bespaard.(129) Uit dit oogpunt wil ik er, wat het argument ontleend aan inkomstenderving betreft, op wijzen dat de verplichting inzake de terugkeer van de bestuurders een organisatorische verplichting is. Afgezien van de opmerkingen die ik in punt 234 hieronder zal formuleren, is het geenszins vanzelfsprekend, en al zeker niet bewezen, dat ondernemingen het werk niet kostenefficiënt zouden kunnen plannen wanneer zij bestuurders gebruik laten maken van hun terugkeerrecht.
232. Wat ten tweede de kosten betreft die voortvloeien uit het vereiste van artikel 1, punt 6, onder d), derde alinea, van verordening 2020/1054 op grond waarvan vervoersondernemingen moeten toelichten hoe zij de verplichting inzake de terugkeer van de bestuurders vervullen, dient te worden benadrukt dat de Uniewetgever, zoals in punt 140 hierboven is opgemerkt, die ondernemingen ook op dit punt enige speelruimte heeft gelaten. Hij heeft er immers voor gekozen om niet precies aan te geven welke documentatie nodig is om aan te tonen dat aan de verplichting inzake de terugkeer van de bestuurders is voldaan, waardoor ook de lidstaten eventuele uitvoeringsmaatregelen kunnen vaststellen. In overweging 14 van verordening 2020/1054 wordt evenwel verwezen naar twee bescheiden waarvan de vervoersonderneming samen met alle „andere documentatie” gebruik kan maken om aan te tonen dat zij haar verplichtingen inzake de organisatie van de regelmatige terugkeer nakomt: tachograafgegevens en het dienstrooster van de bestuurder.
233. Vervoersondernemingen waren evenwel reeds op grond van de wetgeving die gold vóór de vaststelling van verordening 2020/1054(130) verplicht om in hun kantoren de tachograafgegevens en dienstroosters van hun bestuurders te bewaren. In beginsel is er dus geen nieuwe ingreep nodig om te voldoen aan de bewijsvereisten met betrekking tot de naleving van de verplichting inzake de terugkeer van de bestuurders. Integendeel, de wetgever heeft gezorgd voor extra flexibiliteit door de ondernemingen de mogelijkheid te geven anderszins aan die vereisten te voldoen en door het voor de lidstaten mogelijk te maken om, indien nodig, aanvullende uitvoeringsbepalingen vast te stellen in het licht van eventuele specifieke nationale omstandigheden. Derhalve kan niet worden aangenomen dat de betrokken bepaling op dat punt kennelijk onevenredige gevolgen heeft meegebracht voor de vervoersondernemingen.
234. Ten slotte wijs ik er met betrekking tot de twee bovengenoemde kostencategorieën in elk geval nog op dat, zoals reeds herhaaldelijk is opgemerkt, de in artikel 1, punt 6, onder d), van verordening 2020/1054 opgenomen bepaling juist is vastgesteld om de sociale rechten van de bestuurders te beschermen en te bevorderen en om ervoor te zorgen dat de tijd gedurende welke zij ver van huis zijn, niet buitensporig lang is. De toekenning van sociale rechten brengt echter altijd kosten met zich mee. Het is dan ook niet verwonderlijk dat de verplichting inzake de terugkeer van de bestuurders tot extra kosten kan leiden voor ondernemingen die aan die verplichting moeten voldoen. Zoals evenwel blijkt uit de rechtspraak waarnaar wordt verwezen in de punten 57 en 60 hierboven, kan het Hof de normatieve keuze van de wetgever alleen veroordelen indien deze kennelijk onjuist is of indien de voordelen van die keuze niet in verhouding staan tot de nadelen die zij voor bepaalde marktdeelnemers meebrengt, hetgeen door de verzoekende partij moet worden aangetoond. Dat de verplichting inzake de terugkeer van de bestuurders dergelijke nadelen meebrengt voor de vervoersondernemingen, is door de verzoekende lidstaten echter niet aangetoond.
– Nadelige milieueffecten
235. De Republiek Bulgarije, Roemenië en de Republiek Polen betogen ook nog dat artikel 1, punt 6, onder d), van verordening 2020/1054 in strijd is met het evenredigheidsbeginsel vanwege de nadelige milieueffecten die de daarin neergelegde verplichting inzake de terugkeer van de bestuurders teweegbrengt.
236. Wat het argument betreft dat als gevolg van die verplichting extra ritten moeten worden gepland voor de terugkeer van duizenden bestuurders per dag, dient te worden opgemerkt dat, zoals ik in de punten 217 en 229 hierboven heb aangegeven, uit de effectbeoordeling was gebleken dat de meeste bestuurders, met name die uit de „EU-13”-lidstaten, reeds vóór de vaststelling van de betrokken bepaling binnen een periode van minder dan vier weken naar hun woonplaats terugkeerden. Derhalve blijft de impact van de maatregel op het milieu als gevolg van de toegenomen CO2-emissies beperkt tot de extra terugritten die voortvloeien uit de uitvoering van de betrokken maatregel.
237. Voorts moet hieraan worden toegevoegd dat, anders dan die drie lidstaten lijken aan te nemen, bestuurders niet genoodzaakt zijn om voor de uitoefening van hun terugkeerrecht lege voertuigen te gebruiken, aangezien zij, gelet op de speelruimte die de betrokken bepaling vervoersondernemingen laat om de terugkeer van de bestuurder te organiseren(131), hun terugreis beslist kunnen maken met andere vervoermiddelen, zoals het openbaar vervoer, waarvan het gebruik geen toename van emissies veroorzaakt. Bovendien is het niet uitgesloten dat het terugkeerrecht kan worden gecombineerd met de terugkeer van bedrijfsvoertuigen naar de exploitatievestiging in het kader van de normale bedrijfsactiviteiten. Het is dus meer een kwestie van de manier waarop de terugkeer wordt georganiseerd, waarbij eventuele toegenomen emissies enkel voortvloeien uit de organisatorische keuzen van de vervoersondernemingen.
238. Uit het feit dat de betrokken maatregel wellicht een grotere impact heeft op vervoersondernemingen die hebben gekozen voor een economisch organisatiemodel als vermeld in de punten 172 en 174 hierboven zonder gebruik te maken van hun door het Unierecht gewaarborgde recht(132) om zich te vestigen in de lidstaten waar zij het merendeel van hun vervoersdiensten aanbieden, volgt in dezelfde zin dat eventuele toegenomen emissies niet in rechtstreeks verband staan met de betrokken maatregel, maar veeleer het gevolg zijn van de keuze van de ondernemingen voor een bepaald economisch organisatiemodel.
239. In een dergelijke context ben ik van mening dat het de wetgever – overeenkomstig de rechtspraak(133) – in het kader van de ruime beoordelingsmarge waarover hij op het gebied van het gemeenschappelijk vervoerbeleid beschikt en na afweging van de verschillende doelstellingen tegen de op het spel staande belangen, een specifieke maatregel ter verbetering van de arbeidsvoorwaarden van bestuurders kan vaststellen zonder kennelijk buiten de grenzen van die ruime beoordelingsmarge te treden, indien hij tot de conclusie is gekomen dat een eventuele, relatief bescheiden emissietoename die aan de betrokken bepaling is gerelateerd, kan worden gecompenseerd door de voordelen die de maatregel bestuurders biedt op sociaal vlak.
240. Het staat immers aan de wetgever, zonder dat het Hof zijn eigen beoordeling in de plaats mag stellen(134), om een evenwicht te vinden tussen met name sociale doelstellingen en milieudoelstellingen, waarbij rekening moet worden gehouden met het feit dat, zoals in de punten 317 en 318 hieronder nader zal worden uiteengezet, het Unierecht, en met name artikel 11 VWEU, dat duurzame ontwikkeling nastreeft, geen systematische verplichting inhoudt om bij de vaststelling van elke afzonderlijke bepaling milieubeschermingseisen steeds te laten prevaleren boven andere eisen waarmee de wetgever ook rekening moet houden op grond van primairrechtelijke bepalingen, zoals het in artikel 9 VWEU neergelegde vereiste om een adequate sociale bescherming te waarborgen(135).
– Bestaan van minder bezwarende alternatieven
241. Bepaalde lidstaten voeren aan dat er minder bezwarende alternatieven zijn dan het opleggen van een terugkeerverplichting als bedoeld in artikel 1, punt 6, onder d), van verordening 2020/1054. Die lidstaten wijzen met name op de mogelijkheid om vervoersondernemingen enkel te verplichten de terugkeer te organiseren wanneer de bestuurders willen terugkeren.
242. Dienaangaande moet er om te beginnen op worden gewezen dat dit alternatief, zoals sommige van die lidstaten zelf hebben aangegeven en zoals uit het dossier blijkt, tijdens de wetgevingsprocedure is overwogen, maar uiteindelijk terzijde is geschoven. Het voorstel van de commissie Werkgelegenheid en Sociale Zaken van het Parlement, waarnaar de Republiek Polen in haar beroep verwijst, is daarvan het bewijs.
243. Voorts is de bestuurder, zoals de Raad terecht benadrukt, de zwakste partij in de contractuele relatie tussen de werkgever (vervoersonderneming) en de werknemer (bestuurder). Een wetgevingsoplossing als beoogd door die lidstaten zou ertoe kunnen leiden dat de werknemer als zwakke partij in de arbeidsverhouding met de vervoersonderneming geen volledig vrije keuze heeft en onder druk komt te staan om een keuze te maken die in het belang is van de werkgever. In de effectbeoordeling wordt er trouwens op gewezen dat het moeilijk is om aan te tonen dat bestuurders daadwerkelijk over keuzevrijheid beschikken.(136)
244. Het door een aantal van de lidstaten beoogde alternatief is derhalve geen geschikte maatregel om de specifieke doelstellingen van artikel 1, punt 6, onder d), van verordening 2020/1054 te bereiken.
245. Concluderend ben ik gelet op een en ander van mening dat alle middelen waarmee wordt aangevoerd dat de verplichting inzake de terugkeer van de bestuurders kennelijk ongeschikt is om de door de betrokken regeling nagestreefde legitieme doelstellingen te bereiken en verder gaat dan noodzakelijk is om die doelstellingen te bereiken, moeten worden afgewezen.
2) Middelen met betrekking tot de evenredigheidstoetsing door de Uniewetgever ten aanzien van de verplichting inzake de terugkeer van de bestuurders
i) Argumenten van partijen
246. Roemenië en de Republiek Polen voeren aan dat de Uniewetgever een aantal relevante omstandigheden van de situatie die artikel 1, punt 6, onder d), van verordening 2020/1054 beoogt te regelen, bij gebreke van een passende effectbeoordeling niet heeft onderzocht. De definitieve versie van de betrokken bepaling is immers niet aan een effectbeoordeling onderworpen, zodat er geen rekening is gehouden met de gevolgen van die definitieve versie, hetgeen schending van het Interinstitutioneel Akkoord oplevert.
247. Ten eerste betoogt de Republiek Polen dat de wetgever niet naar behoren heeft onderzocht welke gevolgen de verplichting inzake de terugkeer van de bestuurders heeft voor hun veiligheid. De wetgever is voorbijgegaan aan een advies van het EESC, dat had betreurd dat de voorgestelde wijzigingen geen grondige beoordeling omvatten van de veiligheid van bestuurders, passagiers of het verkeer in verband met vermoeidheid bij bestuurders.(137) Roemenië stelt dat bij de vaststelling van artikel 1, punt 6, onder d), van verordening 2020/1054 geen rekening is gehouden met de gevolgen voor werknemers van herhaalde lange ritten in korte tijd.
248. Ten tweede betoogt de Republiek Polen dat de wetgever niet heeft onderzocht of de uitvoering van de verplichting inzake de terugkeer van de bestuurders niet zou leiden tot een toename van het verkeer. In de praktijk wordt die verplichting uitgevoerd via het wegvervoer, zodat de nakoming van die verplichting in één jaar 8 880 000 terugritten teweegbrengt. Bovendien heeft de wetgever geen rekening gehouden met de aanzienlijke afstanden die bestuurders uit perifere lidstaten van de Unie moeten afleggen ter uitvoering van die verplichting.
249. Ten derde voert de Republiek Polen aan dat vervoersondernemingen op grond van de derde alinea van de definitieve tekst van de betrokken bepaling, anders dan wordt bepaald in de oorspronkelijke versie ervan, worden verplicht, zonder dat dienaangaande een effectbeoordeling is verricht, toe te lichten hoe zij de daarin neergelegde verplichting vervullen en die documentatie bij te houden, zodat deze in geval van controle ter beschikking kan worden gesteld. Dit soort verplichtingen moet worden voorafgegaan door een uitputtende effectbeoordeling, waarbij rekening moet worden gehouden met het feit dat de meeste vervoersondernemingen kmo’s zijn.
250. De Raad, het Parlement en de aan hun zijde interveniërende partijen concluderen tot afwijzing van al die middelen.
ii) Analyse
251. Vooraf moet erop worden gewezen dat in casu vaststaat dat de Uniewetgever bij de vaststelling van verordening 2020/1054 over een effectbeoordeling beschikte en dat de bepaling waarbij de verplichting inzake de terugkeer van de bestuurders is vastgesteld, in die effectbeoordeling aan bod is gekomen.
252. De Uniewetgever heeft evenwel een definitieve versie van die bepaling vastgesteld die afweek van die in het voorstel voor een arbeidstijdenverordening(138) en waarvoor geen specifieke effectbeoordeling is gemaakt.
253. Die definitieve versie verschilde in wezen in drie opzichten van de bepaling zoals voorgesteld door de Commissie.
254. Ten eerste voorzag het voorstel voor een arbeidstijdenverordening in de verplichting voor vervoersondernemingen om de werkzaamheden zodanig te plannen dat bestuurders uitsluitend „naar huis” konden terugkeren. De bij verordening 2020/1054 vastgestelde definitieve versie van genoemde bepaling voorziet in de mogelijkheid voor vervoersondernemingen om voor de organisatie van de terugkeer van de bestuurder te kiezen tussen twee plaatsen, namelijk de woonplaats van de bestuurder en de exploitatievestiging, die uitvoerig zijn geanalyseerd in de punten 210 tot en met 212 hierboven.
255. Ten tweede moest de onderneming volgens dat voorstel van de Commissie de bestuurder per periode van drie opeenvolgende weken laten terugkeren. De definitieve versie van de betrokken bepaling staat de bestuurder daarentegen toe om normaal gesproken(139) binnen elke periode van vier opeenvolgende weken terug te keren.
256. Ten derde is in de definitieve versie van de betrokken bepaling een derde alinea toegevoegd, waarin niet was voorzien in het voorstel van de Commissie en luidens welke de onderneming toelicht hoe zij de verplichting inzake de terugkeer van de bestuurders vervult en de documentatie bijhoudt op haar zetel om deze op verzoek ter beschikking te kunnen stellen van de controleautoriteiten.
257. Afgezien van de invoeging van de derde alinea komt de door de wetgever vastgestelde definitieve versie van die bepaling dus grotendeels overeen met die welke de Commissie voor ogen had in haar op basis van de effectbeoordeling opgestelde voorstel. Zoals de Raad onderstreept, is die definitieve versie nochtans minder belastend voor de vervoersondernemingen. De definitieve versie biedt die ondernemingen immers meer flexibiliteit om de op hen rustende verplichting inzake de terugkeer van de bestuurders uit te voeren, aangezien daarin voor de terugkeer een tweede plaats en een langere periode is opgenomen.
258. In die context moet in het licht van de door de lidstaten aangevoerde grieven worden nagegaan of de wetgever in casu het evenredigheidsbeginsel heeft geschonden op grond dat voor de definitieve versie van de betrokken bepaling de effectbeoordeling niet is geactualiseerd en dat ten aanzien van de toegevoegde derde alinea geen specifieke effectbeoordeling is verricht.
259. Wat in de eerste plaats de grief betreft dat de wetgever niet naar behoren de gevolgen heeft onderzocht die de verplichting inzake de terugkeer van de bestuurders heeft voor hun veiligheid wegens de extra vermoeidheid die de terugritten bij hen teweegbrengen, verwijs ik naar mijn opmerkingen in de punten 214 en 215 van de onderhavige conclusie. Daaruit volgt dat die verplichting op geen enkele manier extra rijtijd veroorzaakt, zodat zij geen extra vermoeidheid bij de bestuurders of risico’s voor hun veiligheid kan teweegbrengen. Integendeel, zoals reeds herhaaldelijk is opgemerkt, beoogt die bepaling juist hun sociale situatie te verbeteren.
260. Bovendien is uit de effectbeoordeling gebleken, zoals aangegeven in de punten 217 en 229 hierboven, dat de meeste bestuurders, met name uit de „EU-13”-lidstaten, reeds vóór de vaststelling van de betrokken bepaling minder dan vier weken van huis waren, zodat reeds op basis van die effectbeoordeling redelijkerwijs kon worden verwacht dat de vaststelling van de verplichting inzake de terugkeer van de bestuurders gevolgen zou hebben voor een beperkt, zij het niet verwaarloosbaar aantal bestuurders.
261. Wat de verwijzing door de Republiek Polen naar het EESC-advies betreft, merk ik op dat dit comité in de wetgevingsprocedure weliswaar een zeer belangrijke rol speelt, maar blijkens artikel 13, lid 4, VEU en artikel 300, lid 1, VWEU een adviserende taak heeft. De wetgever hoeft de in een advies van dit comité opgenomen aanbevelingen dus niet sowieso te volgen, met name wanneer hij meent over voldoende informatie te beschikken om niet-wezenlijke wijzigingen in een bepaling aan te brengen in vergelijking met die waarin de Commissie in haar voorstel op basis van een effectbeoordeling voorziet.
262. In de tweede plaats wordt door de lidstaten de grief opgeworpen dat de wetgever niet heeft onderzocht of de uitvoering van de verplichting inzake de terugkeer van de bestuurders het verkeer niet zou doen toenemen, hetgeen met name ten koste zou gaan van het milieu.(140)
263. Dienaangaande moet er ten eerste op worden gewezen dat de conclusie van de effectbeoordeling uitdrukkelijk luidt dat „geen milieueffect is vastgesteld”.(141) Zonder verdere uitleg volstaat een dergelijke verklaring niet om aan te tonen dat de milieueffecten van de betrokken bepaling aldus zijn beoordeeld dat in het kader van de noodzakelijke afweging van de verschillende doelstellingen tegen de op het spel staande belangen, kon worden besloten dat die maatregel evenredig is wat de milieueffecten ervan betreft. Uit het dossier blijkt mijns inziens evenwel dat de wetgever op basis van andere informatie waarover hij bij de vaststelling van de betrokken bepaling beschikte, tot een dergelijke beoordeling kon komen.
264. Ten tweede heeft de effectbeoordeling immers geleerd, zoals ik reeds herhaaldelijk heb opgemerkt(142), dat de meeste bestuurders, zowel uit de „EU-15”-lidstaten als uit de „EU-13”-lidstaten, reeds vóór de vaststelling van de betrokken bepaling minder dan vier weken van huis waren, zodat de toegenomen CO2-emissies en dus de milieueffecten uitsluitend worden veroorzaakt door de extra terugritten die uit de uitvoering van de betrokken maatregel voortvloeien.
265. Ten derde bleek ook uit de gegevens waarover de wetgever beschikte en die door de betrokken lidstaten niet echt zijn betwist, dat de toepassing van de betrokken maatregel het vrachtwagenverkeer wellicht met minder dan 0,1 % zou doen toenemen.(143)
266. In die omstandigheden ben ik van mening dat de wetgever niet kan worden verweten dat hij zijn analyse niet heeft gebaseerd op de relevante feiten en omstandigheden van de situatie die door de betrokken bepaling moest worden geregeld.
267. In de derde plaats voert de Republiek Polen aan dat er geen effectbeoordeling is uitgevoerd met betrekking tot artikel 1, punt 6, onder d), derde alinea, van verordening 2020/1054, op grond waarvan vervoersondernemingen moeten toelichten hoe zij hun verplichting inzake de terugkeer van de bestuurders vervullen.
268. Dienaangaande wijs ik er evenwel ten eerste op dat de Commissie in haar effectbeoordeling uitdrukkelijk en op basis van precieze gegevens heeft benadrukt dat de niet-naleving van de Uniewetgeving op sociaal, handels- en werkgelegenheidsgebied, alsmede de moeilijkheid om de toepasselijke regels te handhaven, tot de belangrijkste uitdagingen voor de wegvervoersector behoren.(144) Het bepaalde in die derde alinea is bedoeld om ondernemingen te verplichten de naleving van hun wettelijke verplichtingen aan te tonen. De invoering van die bepaling komt dus tegemoet aan een probleem dat uitdrukkelijk naar voren is gebracht in de effectbeoordeling.
269. Ten tweede blijkt uit de punten 232 en 233 hierboven dat die bepaling geen nieuwe regeling heeft ingevoerd om te voldoen aan de bewijsvereisten met betrekking tot de naleving van de verplichting inzake de terugkeer van de bestuurders, maar dat de wetgever integendeel heeft gezorgd voor aanzienlijke speelruimte voor de ondernemingen.
270. In die omstandigheden kan de Uniewetgever mijns inziens niet worden geacht het evenredigheidsbeginsel te hebben geschonden door geen specifieke effectbeoordeling te verrichten met betrekking tot een bepaling die ondernemingen louter voorschrijft aan te tonen dat zij hun wettelijke verplichtingen naleven, zonder een nieuwe regeling in te voeren om aan de bewijsvereisten te voldoen. Die conclusie geldt des te meer in een situatie waarin de invoering van de bepaling tegemoetkomt aan een probleem dat uitdrukkelijk naar voren is gebracht in de effectbeoordeling.
271. Concluderend volgt mijns inziens uit een en ander dat alle middelen waarmee wordt aangevoerd dat artikel 1, punt 6, onder d), van verordening 2020/1054 niet voldoet aan de vereisten van het evenredigheidsbeginsel, moeten worden afgewezen.
e) Schending van artikel 91, lid 2, en artikel 94 VWEU
1) Argumenten van partijen
272. De Republiek Polen (zaak C‑553/20) en Roemenië (zaak C‑546/20) betogen in hun beroepen dat de Uniewetgever bij de vaststelling van artikel 1, punt 6, onder d), van verordening 2020/1054 niet heeft voldaan aan de vereisten van artikel 91, lid 2, en artikel 94 VWEU.
273. Met betrekking tot de schending van artikel 91, lid 2, VWEU betoogt de Republiek Polen dat vanwege de oppervlakkigheid van de effectbeoordeling en het ontbreken van een dergelijke beoordeling ten aanzien van de betrokken bepaling niet kan worden aangenomen dat er rekening is gehouden met de gevolgen van die bepaling voor de levensstandaard en de werkgelegenheid in bepaalde regio’s en voor de exploitatie van de vervoersfaciliteiten. Niettegenstaande de beoordelingsmarge van de wetgever kan aan de verplichting om rekening te houden met de in artikel 91, lid 2, VWEU genoemde factoren niet worden voldaan door louter kennis te nemen van die factoren, omdat die bepaling anders haar doeltreffendheid zou worden ontnomen.
274. Wat in de eerste plaats de gevolgen voor de exploitatie van de vervoersfaciliteiten betreft, is in de effectbeoordeling met name geen rekening gehouden met de gevolgen van 8 880 000 verplichte terugritten in één jaar voor de toename van het aantal ritten op de belangrijkste transitroutes van de Unie. Die extra ritten doen de files op de wegen toenemen, waardoor de verslechtering van de staat van de wegeninfrastructuur, die reeds door de Commissie was vastgesteld, nog versnelt. In dit verband moet rekening worden gehouden met de „wet van de vierde macht”(145), volgens welke de verslechtering van de wegen exponentieel toeneemt met de toename van het gewicht van het voertuig tot de vierde macht. Ofschoon er minder vrachtwagens dan personenwagens zijn, zijn de gevolgen ervan voor de infrastructuur dus veel groter.
275. Wat in de tweede plaats de gevolgen voor de werkgelegenheid en de levensstandaard betreft, moet erop worden gewezen dat de toename van het wegverkeer ook ten koste gaat van de levenskwaliteit in gebieden nabij de voornaamste vervoersknooppunten en van de verkeersveiligheid. Voorts is geen rekening gehouden met de zware gevolgen voor bestuurders en ondernemingen in de perifere lidstaten van de Unie, waarvoor de terugrit naar de exploitatievestiging gemiddeld veel langer duurt, noch met de extra administratieve en organisatorische lasten die worden opgelegd aan de vervoersondernemingen, waarvan meer dan de helft kmo’s zijn, zodat veel vervoersondernemingen zeer waarschijnlijk failliet zullen gaan of zullen verhuizen naar centraal gelegen lidstaten van de Unie. De analyse in de effectbeoordeling is beperkt en beknopt en te oppervlakkig om conclusies te kunnen trekken over de gevolgen van de betrokken bepaling voor de werkgelegenheid in bepaalde regio’s.
276. Met betrekking tot de schending van artikel 94 VWEU betoogt de Republiek Polen dat de wetgever bij de vaststelling van de betrokken maatregel geen rekening heeft gehouden met de economische toestand van de vervoerondernemers en dat de gevolgen van de voorgestelde regeling voor de kmo’s in de effectbeoordeling niet grondig genoeg zijn onderzocht. De toename van het aantal kilometers, hetgeen een onvermijdelijk gevolg is van de verplichting inzake de terugkeer van de bestuurders, moet worden beoordeeld tegen de achtergrond van het mobiliteitspakket in zijn geheel, waartoe ook verordening 2020/1055 behoort. Volgens de Republiek Polen leidt de toepassing van die verordening tot 2 035 200 000 kilometer per jaar aan ritten met alleen voertuigen die terugkeren naar exploitatievestigingen in Polen. In de veronderstelling dat 60 % van die trajecten zonder lading wordt afgelegd, zouden die voertuigen in één jaar 1 221 120 000 kilometer leeg rondrijden. De Republiek Polen is van mening dat van de vele maatregelen die kunnen worden genomen om ervoor te zorgen dat werknemers van hun recht op rust gebruikmaken, de Uniewetgever aldus heeft gekozen voor de maatregel die het meest belastend is voor de ondernemingen.
277. Die situatie zal er onder meer toe leiden dat een deel van de in de perifere lidstaten van de Unie gevestigde vervoersondernemingen uit de kmo-sector van de markt zal verdwijnen, omdat het door de afstand tot het geografische centrum van de Unie voor hen bijzonder moeilijk zal zijn om te voldoen aan de organisatorische eisen in verband met de verplichting inzake de terugkeer van de bestuurders naar de exploitatievestiging of naar hun woonplaats. Sommige ondernemingen kunnen mogelijk ook beslissen om hun exploitatievestiging over te brengen naar centrale lidstaten van de Unie. De stelling dat de commerciële beslissing om de onderneming te verhuizen niet nadelig voor hen kan uitvallen, kan niet worden gedeeld. Zetelverplaatsingen vormen een zeer grote belasting voor de werking van een onderneming. Bovendien komt het specifieke karakter van kmo’s onder meer tot uiting in het feit dat zij, in tegenstelling tot multinationals, gebonden zijn aan de plaats vanwaaruit zij hun diensten verrichten.
278. De vaststelling van de bestreden bepaling tijdens de COVID-19-pandemie toont voorts aan dat er geen rekening is gehouden met de economische toestand van de vervoerondernemers. De economische gevolgen van de pandemie zijn nochtans in het bijzonder voelbaar in de vervoersector, aangezien die sector wordt geconfronteerd met de daling van de vraag en met de door de lidstaten opnieuw ingevoerde beperkingen bij overschrijding van de binnengrenzen. Die gevolgen waren al voelbaar tijdens de wetgevingsprocedure, aangezien het mobiliteitspakket in juli 2020 is goedgekeurd.
279. Roemenië betoogt voorts dat de gekozen wetgevingsoplossing ingaat tegen de vereisten van artikel 91, lid 2, en artikel 94 VWEU doordat zij de positie van vervoersondernemingen ondermijnt. Aangezien het organiseren van de terugkeer van de bestuurders grotere verliezen met zich meebrengt voor ondernemingen die zijn gevestigd in perifere lidstaten van de Unie, zijn deze immers verplicht om, ter verlaging van hun kosten, hun activiteiten te richten op landen van West-Europa door aldaar dochterondernemingen of filialen op te richten, of zelfs door hun activiteiten naar die landen te verplaatsen. De vervoersector is voor de nationale economie, in het bijzonder voor Roemenië en andere perifere lidstaten van de Unie, nochtans van essentieel belang, zeker wat de export betreft.
280. De Raad, het Parlement en de aan hun zijde interveniërende partijen concluderen tot afwijzing van al die middelen.
2) Analyse
i) Draagwijdte van artikel 91, lid 2, en artikel 94 VWEU
281. Zowel artikel 91, lid 2, als artikel 94 VWEU is opgenomen in titel VI van het derde deel van het VWEU over het gemeenschappelijk vervoerbeleid. Beide bepalen dat bij de vaststelling van maatregelen die onder dat beleid vallen, rekening moet worden gehouden met bepaalde factoren die zij vermelden.
282. Wat in de eerste plaats artikel 91, lid 2, VWEU betreft, die bepaling luidt dat bij de vaststelling van de in lid 1 van dat artikel bedoelde maatregelen ter uitvoering van het gemeenschappelijk vervoerbeleid rekening wordt gehouden met gevallen waarin de toepassing ervan ernstige gevolgen zou kunnen hebben voor de levensstandaard en de werkgelegenheid in bepaalde regio’s, en voor de exploitatie van de vervoersfaciliteiten.
283. Deze bepaling van het VWEU is substantieel gewijzigd bij het Verdrag van Lissabon. Terwijl de voorgaande bepaling, namelijk artikel 71, lid 2, EG, voorzag in een bijzondere wetgevingsprocedure die eenparigheid van stemmen vereiste voor maatregelen die ernstige gevolgen hebben voor de levensstandaard en de werkgelegenheid in bepaalde regio’s, en voor de exploitatie van de vervoersfaciliteiten, bepaalt artikel 91, lid 2, VWEU thans alleen dat „rekening wordt gehouden” met gevallen waarin de toepassing van de maatregel ernstige gevolgen voor die parameters heeft.
284. Noch het VWEU, noch de rechtspraak bevat een definitie van de begrippen „levensstandaard en [...] werkgelegenheid in bepaalde regio’s” en „exploitatie van de vervoersfaciliteiten”. In dit verband kan evenwel worden opgemerkt dat de „regio’s” waarvoor moet worden bekeken of er ernstige gevolgen zijn voor de levensstandaard en de werkgelegenheid, uit een of meer lidstaten kunnen bestaan. Voorts kan het begrip „exploitatie van de vervoersfaciliteiten” mijns inziens aldus worden opgevat dat het infrastructuren voor vervoer over land, over zee en door de lucht omvat die worden geëxploiteerd als voorzieningen waarvan door verkeersdeelnemers gebruik kan worden gemaakt.
285. Zoals uit het gebruik van de term „ernstige” voortvloeit, moeten de gevolgen van de toepassing van de betrokken maatregel voor de in de bepaling genoemde parameters in elk geval vrij aanzienlijk zijn. Het enkele feit dat de maatregel gevolgen heeft voor die parameters, volstaat niet om die bepaling toepasselijk te maken.
286. Wat in de tweede plaats artikel 94 VWEU betreft, die bepaling luidt dat elke in het kader van de Verdragen genomen maatregel op het gebied van de vrachtprijzen en vervoervoorwaarden rekening moet houden met de economische toestand van de vervoerondernemers. Met die bepaling moet worden voorkomen dat een maatregel op het gebied van de vrachtprijzen en vervoervoorwaarden uitsluitend de belangen van weggebruikers of andere openbare belangen dient(146), en aldus volledig voorbijgaat aan de economische toestand van de vervoerondernemers.
287. De Raad voert met betrekking tot de inhoud van het vereiste van artikel 94 VWEU aan dat de prijsvorming voor het goederenvervoer over de weg is gedereguleerd(147) en dat de betrokken bepaling, te weten artikel 1, punt 6, onder d), van verordening 2020/1054, niet ziet op de vrachtprijzen als zodanig. Dienaangaande kan evenwel de vraag worden gesteld of dat vereiste van artikel 94 VWEU enkel betrekking heeft op maatregelen die rechtstreeks gericht zijn op vrachtprijzen en vervoervoorwaarden, of ook op maatregelen die kostenverhogend werken en gevolgen hebben voor de rentabiliteit van vervoersondernemingen, dat wil zeggen die indirect de prijzen beïnvloeden.(148) Als deze laatste uitlegging de juiste is, zou zelfs een maatregel die indirecte gevolgen heeft voor de vrachtprijzen binnen de werkingssfeer van artikel 94 VWEU vallen.
288. Zowel artikel 91, lid 2, als artikel 94 VWEU stelt enkel afwegingsverplichtingen vast. Zij hebben bijgevolg geen absolute werking.(149)
289. Deze bepalingen verplichten de Uniewetgever om bij de vaststelling van maatregelen op het gebied van het gemeenschappelijk vervoerbeleid rekening te houden met de specifieke parameters en doelstellingen die zij aangeven. Zij scheppen een juridische verplichting van dezelfde omvang als de horizontale bepalingen van de artikelen 8 en volgende VWEU, waarin eveneens de verplichting voor die wetgever is opgenomen om bij de bepaling en uitvoering van zijn gehele beleid en optreden „rekening te houden” met bepaalde beleidsdoelstellingen.(150)
290. Derhalve verlangen en veronderstellen artikel 91, lid 2, en artikel 94 VWEU van de wetgever dat hij de met een maatregel nagestreefde doelstellingen afweegt tegen de op het spel staande belangen.(151)
291. Zoals het Parlement en de Bondsrepubliek Duitsland echter terecht hebben opgemerkt, houdt de in die twee bepalingen neergelegde verplichting om rekening te houden met de daarin vermelde factoren geen beperking in van de beoordelingsbevoegdheid waarover de wetgever in het kader van de hem toegekende bevoegdheden beschikt op gebieden zoals het gemeenschappelijk vervoerbeleid(152), waarop van hem politieke, economische of sociale keuzen worden verlangd en waarop hij ingewikkelde beoordelingen en afwegingen moet maken bij het zoeken naar een evenwicht tussen de verschillende belangen die op het spel staan.
292. Ondanks de noodzaak om dat evenwicht te vinden, kan de wetgever dus wel degelijk handelingen vaststellen die nadelige gevolgen hebben voor de in die twee bepalingen aangegeven parameters. Uit die bepalingen vloeit de verplichting voor de wetgever voort om bij de afweging van de door een maatregel nagestreefde doelstellingen tegen de op het spel staande belangen, welke afweging uiteindelijk deel uitmaakt van de beoordeling van de evenredigheid van de maatregel, rekening te houden met de nadelige gevolgen voor die parameters, waarbij het in de in artikel 91, lid 2, VWEU bedoelde gevallen uitsluitend gaat om „ernstige” gevolgen voor die parameters.
293. Aangezien die verschillende doelstellingen en belangen tegen elkaar moeten worden afgewogen en de toepassing van die criteria ingewikkeld is, moet de rechterlijke toetsing noodzakelijkerwijs beperkt blijven tot de vraag of de Uniewetgever de voorwaarden voor toepassing van artikel 91, lid 2, en artikel 94 VWEU kennelijk onjuist heeft beoordeeld.(153)
294. De middelen betreffende schending van artikel 91, lid 2, en artikel 94 VWEU moeten in het licht van deze overwegingen worden onderzocht.
ii) Gestelde schendingen van artikel 91, lid 2, en artikel 94 VWEU
295. Wat ten eerste de vermeende schending betreft van het in artikel 91, lid 2, VWEU neergelegde vereiste om rekening te houden met de ernstige gevolgen voor de vervoersfaciliteiten, welke schending door de Republiek Polen wordt aangevoerd, moet worden vastgesteld dat die lidstaat niet heeft aangetoond dat de toepassing van de in artikel 1, punt 6, onder d), van verordening 2020/1054 bedoelde verplichting inzake de terugkeer van de bestuurders dergelijke ernstige gevolgen heeft, noch dat de wetgever bij de vaststelling van de betrokken maatregel in dat opzicht een kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt.
296. De Republiek Polen stelt dat het aantal ritten op de belangrijkste transitroutes van de Unie aanzienlijk is toegenomen, maar betwist niet echt de stelling van de Raad dat uit de gegevens waarover de wetgever beschikte, bleek dat de toepassing van de betrokken maatregel het vrachtwagenverkeer wellicht met minder dan 0,1 % zou doen toenemen.(154) Zelfs in de veronderstelling dat dit cijfer zou moeten worden bijgesteld op grond van de door de Republiek Polen vermelde „wet van de vierde macht”, dient te worden opgemerkt dat in dergelijke omstandigheden niet kan worden gesteld dat de betrokken bepaling ernstige gevolgen kan hebben voor de wegeninfrastructuur.
297. Voor het overige stelt de Republiek Polen enkel dat de toename van het aantal ritten de reeds onbevredigende staat van de vervoerinfrastructuur zou verergeren. Zij toont evenwel niet aan dat de toepassing van de betrokken maatregel een dermate ingrijpend effect op die infrastructuur heeft dat dit de vaststelling rechtvaardigt dat er sprake is van „ernstige” gevolgen in de zin van artikel 91, lid 2, VWEU.
298. Wat ten tweede de vermeende schending betreft van het in artikel 91, lid 2, VWEU neergelegde vereiste om rekening te houden met de ernstige gevolgen voor de levensstandaard en de werkgelegenheid in bepaalde regio’s, kan in het licht van de overwegingen en cijfers in punt 265 hierboven evenmin worden gesteld dat de betrokken bepaling ernstige gevolgen heeft voor de levenskwaliteit in gebieden nabij de belangrijke verkeersassen en voor de verkeersveiligheid.
299. Aangaande de grief dat er geen rekening is gehouden met de zware gevolgen voor de bestuurders, verwijs ik naar de punten 201 en volgende en naar de punten 214 en 215 hierboven, waaruit integendeel blijkt dat de betrokken bepaling juist is vastgesteld om de sociale omstandigheden van de bestuurders te verbeteren. Bovendien verwijst artikel 91, lid 2, VWEU weliswaar naar de werkgelegenheid en de levensstandaard in bepaalde regio’s, die, zoals ik heb uiteengezet(155), kunnen samenvallen met een of meer lidstaten, maar dit doet niets af aan het feit dat de Uniewetgever andere regio’s of de situatie van de Unie in haar geheel niet mag veronachtzamen.(156)
300. Aangaande de grief dat er geen rekening is gehouden met de gevolgen van de kostenstijging voor de in de perifere lidstaten van de Unie gevestigde vervoersondernemingen verwijs ik naar de punten 224 tot en met 234 en de punten 216 en volgende van de onderhavige conclusie, waaruit volgt dat bij de door artikel 91, lid 2, VWEU vereiste belangenafweging(157), waartoe de Uniewetgever overgaat in het kader van zijn ruime beoordelingsmarge op het gebied van het gemeenschappelijk vervoerbeleid, de eventuele nadelige gevolgen van de betrokken bepaling voor ondernemingen die voor een bedrijfsmodel hebben gekozen als dat beschreven in punt 174 hierboven, geen schending van het evenredigheidsbeginsel kunnen opleveren.
301. Voorts moet worden opgemerkt dat ook de structuur van vraag en aanbod op de arbeidsmarkt in de effectbeoordeling is onderzocht.(158) De marktstructuur, met inbegrip van het grote kmo-aandeel, is eveneens uitdrukkelijk in aanmerking genomen in de effectbeoordeling, waaruit bleek dat de betrokken maatregel uiteenlopende gevolgen heeft voor verschillende delen van de Unie.(159)
302. Wat ten derde de gestelde schending van artikel 94 VWEU betreft, moet worden opgemerkt dat de argumenten volgens welke geen rekening is gehouden met de economische toestand van de vervoerondernemers, en de kritiek die is geuit op de effectbeoordeling met betrekking tot het in aanmerking nemen van kmo’s, zijn onderzocht in de voorgaande punten van de onderhavige conclusie.
303. Voor het overige zullen de argumenten die zijn ontleend aan verordening 2020/1055 worden onderzocht in het deel van de onderhavige conclusie dat is gewijd aan de beroepen die tegen die verordening zijn ingesteld. In dat verband moet worden opgemerkt dat de verordeningen 2020/1055 en 2020/1054 weliswaar deel uitmaken van een pakket maatregelen die op gecoördineerde wijze zijn vastgesteld, maar dat de doelstellingen ervan niet volledig samenvallen. Terwijl de verplichting inzake de terugkeer van de bestuurders is gericht op de in de punten 196 tot en met 205 hierboven nader genoemde doelstellingen van fundamenteel sociale aard, die deel uitmaken van de algemene doelstellingen van verordening 2020/1054, worden met verordening 2020/1055 andere doelstellingen nagestreefd, die in de punten 578 en 693 hieronder worden genoemd. De belangenafweging door de wetgever en de evenredigheid van de in die twee verordeningen vastgestelde maatregelen worden dus niet noodzakelijkerwijs op dezelfde wijze geanalyseerd, waardoor aan de ene verordening in beginsel geen argumenten kunnen worden ontleend om de wettigheid van de andere in twijfel te trekken.
304. Aangaande de grief dat de Uniewetgever heeft gekozen voor het alternatief dat voor vervoersondernemingen meer belastend is, moet worden opgemerkt dat, afgezien van het in de punten 241 tot en met 244 hierboven besproken alternatief, door de Republiek Polen niet wordt aangegeven welke andere minder belastende alternatieven mogelijk zouden zijn geweest.
305. Aangaande de argumenten betreffende het risico dat een deel van de in de perifere lidstaten van de Unie gevestigde vervoersondernemingen uit de kmo-sector van de markt zou verdwijnen of zou verhuizen, verwijs ik naar de uiteenzetting in de punten 172 tot en met 180, de punten 216 en volgende en punt 234 van de onderhavige conclusie.
306. Wat ten slotte de argumenten van de Republiek Polen inzake de COVID-19-pandemie betreft, wijs ik erop dat die pandemie weliswaar verstrekkende gevolgen heeft gehad voor verschillende economische sectoren, waaronder ook de wegvervoersector, maar dat het niettemin gaat om een uitzonderlijke en tijdelijke situatie die de Uniewetgever er niet van kan afbrengen passende sociale regels vast te stellen die op de lange termijn van toepassing zijn. Derhalve kan niet met een beroep op de COVID-19-pandemie worden betoogd dat artikel 94 VWEU is geschonden.
307. Uit een en ander volgt mijns inziens dat de middelen betreffende schending van artikel 91, lid 2, en artikel 94 VWEU moeten worden afgewezen.
f) Schending van de Unierechtelijke bepalingen inzake milieu- en klimaatveranderingsbeleid
1) Argumenten van partijen
308. De Republiek Litouwen (zaak C‑541/20) en de Republiek Polen (zaak C‑553/20) betogen in hun beroepen dat artikel 1, punt 6, onder d), van verordening 2020/1054 in strijd is met verschillende Unierechtelijke bepalingen inzake milieu- en klimaatveranderingsbeleid. De Republiek Litouwen stelt dat artikel 3, lid 3, VEU en de artikelen 11 en 191 VWEU zijn geschonden. De Republiek Polen voert schending aan van artikel 11 VWEU en artikel 37 van het Handvest.
309. De Republiek Litouwen betoogt dat artikel 1, punt 6, onder d), van verordening 2020/1054, door de verplichting op te leggen om bestuurders regelmatig te laten terugkeren, in strijd is met artikel 3, lid 3, VEU, de artikelen 11 en 191 VWEU en het milieu- en klimaatveranderingsbeleid van de Unie, aangezien het onverenigbaar is met dat beleid en met de verplichting om ervoor te zorgen dat de maatregelen op het gebied van het vervoerbeleid van de Unie stroken met het verdere beleid van de Unie. Milieubescherming is een van de hoofddoelstellingen van de Unie en milieueisen moeten worden geïntegreerd in de uitvoering van het gemeenschappelijk vervoerbeleid. Bovendien had de Commissie, terwijl de procedure tot vaststelling van verordening 2020/1054 liep, al een Europese Green Deal(160) uitgewerkt, waarin de Unie zich ten doel stelt om tegen 2050 klimaatneutraal te zijn. Volgens de gegevens van de Commissie is de vervoersector goed voor een kwart van de totale broeikasgasemissies van de Unie en dat aandeel neemt nog steeds toe. Om klimaatneutraliteit te realiseren, moeten de vervoeremissies tegen 2050 met 90 % zijn afgenomen.(161) Op 12 december 2019 heeft de Europese Raad deze doelstelling onderschreven en de Raad van de Europese Unie uitdrukkelijk verzocht om vooruitgang te boeken op dit gebied.(162) De Uniewetgever heeft bij de vaststelling van artikel 1, punt 6, onder d), van verordening 2020/1054 geen rekening gehouden met die doelstellingen. Gelet op het feit dat volgens de gegevens van de Commissie het grootste deel van de vraag naar goederenvervoer over de weg uit lidstaten komt die in of rond het centrum van de Unie zijn gelegen, terwijl het grootste deel van de vraag naar vervoerspersoneel afkomstig is uit perifere lidstaten van de Unie, wordt door die bepaling immers een verplichting opgelegd waardoor het verkeer op de wegen, het aantal vrachtwagens dat zonder lading rondrijdt of het aantal andere voertuigen dat voor het vervoer van werknemers wordt gebruikt, het brandstofverbruik en de CO2-emissies in het milieu kunstmatig toenemen, hetgeen zorgt voor een minder efficiënt vervoerssysteem en voor meer verontreiniging en files. De problemen die genoemde bepaling zal veroorzaken voor het milieu en het klimaat zullen onmiskenbaar verstrekkend zijn, aangezien de vervoersector volgens cijfers van de Commissie werk biedt aan ongeveer 2,9 miljoen werknemers.
310. De Republiek Polen van haar kant voert in zaak C‑553/20 aan dat artikel 11 VWEU en artikel 37 van het Handvest zijn geschonden doordat geen rekening is gehouden met de milieubeschermingseisen. Uit die twee bepalingen volgt dat de instellingen van de Unie geen maatregelen mogen nemen die de verwezenlijking van de milieubeschermingsdoelstellingen in gevaar kunnen brengen, hetgeen verder gaat dan enkel maatregelen die verband houden met de artikelen 191 en 192 VWEU. Het uit die bepalingen voorvloeiende beginsel dat milieueisen moeten worden geïntegreerd in andere beleidsdomeinen van de Unie, maakt het mogelijk om de milieubeschermingsdoelstellingen en -eisen te verzoenen met de andere belangen en doelstellingen die door de Unie worden nagestreefd en met het streven naar duurzame ontwikkeling. Een dergelijk beginsel vormt op zich een grond tot nietigverklaring van een Uniehandeling wanneer milieubelangen duidelijk niet in aanmerking zijn genomen of geheel terzijde zijn geschoven. Gelet op het algemene horizontale karakter van artikel 11 VWEU mag een bepaalde maatregel bij de beoordeling of deze voldoende bijdraagt tot de bescherming van het milieu, niet los worden beschouwd van andere Uniemaatregelen die in verband met de betrokken activiteiten met het oog daarop zijn vastgesteld, maar bestaat het juiste raamwerk voor de beoordeling uit het geheel van maatregelen die de Unie ter zake heeft vastgesteld. Het rechterlijk toezicht met betrekking tot de beoordeling of de Uniewetgever heeft gehandeld in overeenstemming met het integratiebeginsel, moet op dezelfde manier worden uitgeoefend als door het Gerecht bij de beoordeling of de Commissie had gehandeld in overeenstemming met het beginsel van energiesolidariteit. Wanneer artikel 11 VWEU aldus wordt uitgelegd dat het enkel ziet op rechtsgebieden en niet op specifieke maatregelen, zou het belang ervan aanzienlijk worden gerelativeerd. Milieubeschermingseisen moeten ook in aanmerking worden genomen bij de vaststelling van afzonderlijke maatregelen die deel uitmaken van het betrokken rechtsgebied van de Unie. In die omstandigheden stond het aan de Uniewetgever om de milieueisen in aanmerking te nemen alvorens de verplichting inzake de terugkeer van de bestuurders vast te stellen, wat met name inhield dat de milieueffecten van de geplande regels hadden moeten worden onderzocht en dat ervoor had moeten worden gezorgd dat deze niet ten koste zouden gaan van de verwezenlijking van de in andere milieuhandelingen van afgeleid recht vastgestelde doelstellingen. Vervolgens hadden het Parlement en de Raad de tegenstrijdige belangen tegen elkaar moeten afwegen en in voorkomend geval passende wijzigingen moeten aanbrengen.
311. Het is algemeen bekend dat luchtverontreiniging door vervoeremissies aanleiding geeft tot talrijke gezondheidsproblemen, waartoe voornamelijk het wegvervoer bijdraagt. De in artikel 1, punt 6, onder d), van verordening 2020/1054 neergelegde terugkeerverplichting leidt tot extra ritten die een toename van de uitstoot van CO2 en luchtverontreinigende stoffen veroorzaakt, en die uitstoot kan een aanzienlijke invloed hebben op de verwezenlijking van de milieudoelstellingen van de Unie die met name voortvloeien uit de Europese Green Deal, de doelstelling om tegen 2050 een klimaatneutrale Unie tot stand te brengen door de totale vervoeremissies tegen 2050 met 90 % te verminderen ten opzichte van 1990, en de doelstellingen die door de Uniewetgeving ter zake aan de lidstaten worden opgelegd. De extra uitstoot van stikstofoxide en zwevende deeltjes als gevolg van de uitvoering van die bepaling en het feit dat de voertuigen, zoals vastgesteld in verordening 2020/1055, om de acht weken moeten terugkeren, kunnen de doeltreffendheid ondermijnen van de maatregelen die de lidstaten in hun nationale milieuplannen vaststellen. Die nadelige gevolgen zijn gedocumenteerd in de analysen van de milieueffecten van het vereiste dat voertuigen om de acht weken terugkeren, analysen die tijdens de wetgevingsprocedure ter beschikking zijn gesteld door met name de lidstaten, bij brief van de IRU, in het in opdracht van een Bulgaarse vereniging opgestelde KPMG-rapport en in de nota van het European Centre for International Political Economy (ECIPE). Bij monde van commissaris Vălean(163) heeft de Commissie in twijfel getrokken dat het vereiste dat voertuigen om de acht weken terugkeren, kan worden verzoend met de ambities van de Europese Green Deal en met de conclusies van de Europese Raad van 2019. Desondanks hebben het Parlement en de Raad de gevolgen van de verplichting inzake de terugkeer van de bestuurders voor de verwezenlijking van de milieudoelstellingen van de Unie en de nakoming door de lidstaten van hun verplichtingen uit hoofde van de milieuhandelingen, niet naar behoren beoordeeld. Doordat een dergelijke effectbeoordeling ontbreekt, hebben die instellingen duidelijk niet voldaan aan hun uit artikel 11 VWEU voortvloeiende verplichting om een dergelijke beoordeling uit te voeren.(164)
312. De Raad, het Parlement en de aan hun zijde interveniërende partijen concluderen tot afwijzing van al die middelen.
2) Analyse
313. De kwestie van de schending van het milieu- en klimaatveranderingsbeleid van de Unie zal uitvoerig worden besproken in het kader van de beroepen tegen artikel 1, punt 3, van verordening 2020/1055, dat van vervoersondernemingen verlangt dat zij ervoor zorgen dat de voertuigen om de acht weken terugkeren naar de lidstaat van vestiging. Gelet op de gelijkenis van de argumenten die de Republiek Litouwen en de Republiek Polen in hun respectieve parallelle beroepen aanvoeren, zal ik grotendeels naar die bespreking verwijzen.(165)
314. Aldus wijs ik er enkel op dat aangezien artikel 52, lid 2, van het Handvest bepaalt dat de door het Handvest erkende rechten die voorkomen in bepalingen van de Verdragen worden uitgeoefend onder de voorwaarden en binnen de grenzen die door deze Verdragen zijn gesteld, het in het Handvest verankerde recht op een hoog niveau van milieubescherming moet worden opgevat en uitgelegd onder de voorwaarden en binnen de grenzen die in voorkomend geval in artikel 3, lid 3, VEU en in de artikelen 11 en 191 VWEU zijn gesteld.(166) Artikel 37 van het Handvest vormt derhalve geen autonome rechtsnorm die losstaat van deze andere primairrechtelijke bepalingen.
315. Artikel 3, lid 3, VEU kan vanwege de programmatische dimensie ervan geen deel uitmaken van de parameters voor de beoordeling of een bepaling van afgeleid recht strookt met het primaire recht. Het kan mijns inziens geen toepassing vinden los van de specifieke Verdragsbepalingen die de in dat artikel opgesomde algemene doelstellingen concretiseren.(167)
316. Wat artikel 11 VWEU betreft, ben ik er ondanks de schijnbaar dwingende bewoordingen ervan niet van overtuigd dat die bepaling voor de Uniewetgever dusdanig precieze verplichtingen in het leven kan roepen als door de verzoekende lidstaten wordt gesteld, aangezien hij enkel de milieubeschermingseisen moet integreren, zonder dat verder in detail wordt getreden. Uit die vaagheid volgt dat de grief van de Republiek Polen dat artikel 11 VWEU is geschonden wegens het vermeende ontbreken van een effectbeoordeling – waarvan overigens niet echt duidelijk is of zij betrekking heeft op de verplichting inzake de terugkeer van de bestuurders als zodanig dan wel op het daarvan onderscheiden vereiste dat de voertuigen terugkeren – niet kan slagen.(168)
317. Voorts verwijst artikel 11 VWEU weliswaar naar het beleid en het optreden van de Unie, maar een dergelijke verwijzing kan niet worden uitgelegd als een systematische verplichting om bij de vaststelling van elke afzonderlijke bepaling de milieubeschermingseisen te integreren, laat staan om deze te laten prevaleren. Gelet op het horizontale karakter van artikel 11 VWEU hangt het antwoord op de vraag of de Unie in overeenstemming met de voorschriften van die bepaling handelt en of de Uniewetgever zijn bevoegdheden heeft uitgeoefend met inachtneming van de doelstelling die deze bepaling hem oplegt, uiteindelijk af van de wijze waarop de Unie die eisen in haar beleid integreert en in aanmerking neemt.
318. Die uitlegging vindt mijns inziens steun in de aard zelf van het wetgevend optreden, dat erin bestaat op een bepaald gebied te moeten arbitreren tussen uiteenlopende belangen en vaak tegenstrijdige doelstellingen tegen elkaar af te wegen. Dus zelfs als de verplichting inzake de terugkeer van de bestuurders op zichzelf beschouwd nadelige milieueffecten heeft(169), kan uit die enkele vaststelling niet worden afgeleid dat artikel 11 VWEU is geschonden, aangezien de Uniewetgever ook andere maatregelen heeft genomen om te trachten de nadelige gevolgen van het goederenvervoer over de weg te beheersen(170) en die gestelde gevolgen de milieukosten van sociale vooruitgang vormen.
319. Bovendien wijs ik erop dat de verschillende studies en analysen die de Republiek Polen citeert met name gericht zijn op het beschrijven en beoordelen van de nadelige milieueffecten die zogezegd voortvloeien uit het feit dat de Uniewetgever het vereiste heeft ingevoerd dat de voertuigen om de acht weken naar de lidstaat van vestiging terugkeren. Het zijn dezelfde studies en analysen als die welke overvloedig worden aangehaald en becommentarieerd in de beroepen tegen artikel 1, punt 3, van verordening 2020/1055, waarnaar ik verwijs. De verplichting inzake de terugkeer van de bestuurders valt nochtans niet samen met het vereiste dat de voertuigen terugkeren.(171)
320. Met betrekking tot artikel 191 VWEU merk ik op dat verordening 2020/1054 geen maatregel is die in het kader van het milieubeleid van de Unie is vastgesteld en dat niet is aangevoerd dat de verwerende instellingen de verkeerde rechtsgrondslag zouden hebben gekozen. Bovendien valt een maatregel niet onder het optreden van de Unie op milieugebied enkel en alleen omdat daarbij de milieubeschermingseisen in aanmerking moeten worden genomen.(172) In die omstandigheden is het niet ter zake dienend om artikel 191 VWEU in te roepen.
321. Wat ten slotte de stelling betreft dat de verplichting inzake de terugkeer van de bestuurders indruist tegen de doelstellingen die voor het overige zijn vastgesteld door de Europese Raad, bij de Europese Green Deal en in andere instrumenten van afgeleid recht, moet het volgende in herinnering worden gebracht. Ten eerste kan de interne geldigheid van een handeling van afgeleid recht niet worden onderzocht in het licht van een andere handeling van afgeleid recht van dezelfde rangorde(173), behalve wanneer zij is vastgesteld ter uitvoering van laatstgenoemde handeling of indien in een van beide handelingen uitdrukkelijk is bepaald dat de ene voorrang heeft op de andere(174), hetgeen voor verordening 2020/1054 niet het geval is. Bovendien kunnen eventuele spanningen die de lidstaten ervaren tussen de doelstellingen die hun worden opgelegd door de verschillende Unieregelingen die op hen van toepassing zijn, hooguit leiden tot de vaststelling dat een lidstaat zijn verplichtingen uit hoofde van een van die regelingen niet is nagekomen, zonder dat die regeling evenwel in strijd kan worden verklaard met een andere regeling van dezelfde rangorde.(175) Ten tweede kan er vanwege het in wezen politieke karakter van de conclusies van de Europese Raad en het ontbreken van enige wetgevende taak voor die instelling niet worden gekomen tot een dienstige slotsom voor de uitkomst van de onderhavige beroepen in het geval dat de gestelde tegenstrijdigheid met die conclusies zou worden aangetoond.(176) Ten derde vloeit de Europese Green Deal voort uit een mededeling van de Commissie die geen parameter is waarmee de Uniewetgever bij de vaststelling van de verplichting inzake de terugkeer van de bestuurders rekening diende te houden.
322. Derhalve moeten de middelen betreffende schending van het milieu- en klimaatveranderingsbeleid worden afgewezen.
g) Schending van de beginselen van gelijke behandeling en non-discriminatie
1) Argumenten van partijen
323. De Republiek Litouwen (zaak C‑541/20), de Republiek Bulgarije (zaak C‑543/20) en Roemenië (zaak C‑546/20) voeren in hun beroepen aan dat artikel 1, punt 6, onder d), van verordening 2020/1054 niet voldoet aan de eisen die voortvloeien uit het in artikel 18 VWEU neergelegde non-discriminatiebeginsel. De Republiek Bulgarije verwijst tevens naar de artikelen 20 en 21 van het Handvest, naar het in artikel 4, lid 2, VEU neergelegde beginsel van gelijkheid van de lidstaten, alsook naar artikel 95, lid 1, VWEU en naar de vrijheid van dienstverrichting.
324. In de eerste plaats betogen die drie lidstaten dat artikel 1, punt 6, onder d), van verordening 2020/1054 in strijd is met het non-discriminatiebeginsel, aangezien die bepaling discriminatie toestaat tussen vervoersondernemingen die zijn gevestigd in perifere lidstaten van de Unie en die welke zijn gevestigd in centrale lidstaten van de Unie. Voor de vervoersondernemingen die in lidstaten met een grote nationale markt zijn gevestigd, waarvan de bestuurders vervoer verrichten dicht bij hun woonplaats in de lidstaat van vestiging van de vervoersonderneming, is het immers veel minder belastend dan voor vervoersondernemingen die in perifere lidstaten zijn gevestigd, waarvan de nationale markt klein is en die zich concentreren op internationaal vervoer, om vrachtwagenwerk zodanig te plannen dat die bestuurders ten minste om de vier weken naar hun woonplaats of naar de lidstaat van vestiging kunnen terugkeren. Roemenië betoogt met name dat de verplichting om de terugkeer van de bestuurders te garanderen tot aanzienlijke verliezen leidt die hoe dan ook veel groter zijn voor ondernemingen die zijn gevestigd in perifere lidstaten van de Unie dan voor ondernemingen die zijn gevestigd in Midden- of West-Europa.
325. De Republiek Litouwen betoogt voorts dat de door de betrokken bepaling in het leven geroepen discriminatie van ondernemingen uit de perifere lidstaten van de Unie de uitoefening van de vrijheden van de interne markt belemmert, aangezien die ondernemingen worden benadeeld ten opzichte van ondernemingen die zijn gevestigd in het centrum van de Unie en in regio’s rond dat centrum. Artikel 1, punt 6, onder d), van verordening 2020/1054 is dus een protectionistische maatregel waarbij de uit de perifere lidstaten afkomstige ondernemingen van de vervoermarkt op een deel van het grondgebied van de Unie worden verdreven, met als doel het activiteitenvolume van die ondernemingen te verminderen, aangezien die ondernemingen de bestuurders niet alleen arbeidsvoorwaarden moeten bieden die hun bewegingsvrijheid beperken, maar hun werkzaamheden ook zodanig moeten plannen dat een deel van de met de voertuigen afgelegde trajecten niet rendabel is of dat de voertuigen leeg blijven in afwachting dat de bestuurders worden vervangen of na hun rusttijd terugkeren uit hun exploitatievestiging of woonplaats.
326. In de tweede plaats betogen de Republiek Bulgarije en de Republiek Litouwen dat de bestreden bepaling tot discriminatie leidt tussen bestuurders die werken voor in perifere lidstaten van de Unie gevestigde vervoersondernemingen, en bestuurders die werken voor vervoersondernemingen uit centrale lidstaten van de Unie, aangezien de terugkeer naar hun woonplaats vereist dat over korte perioden lange afstanden worden afgelegd, hetgeen wellicht niet wenselijk is en de situatie van de bestuurder verslechtert. Het betrokken vereiste leidt binnen een en dezelfde lidstaat tot discriminatie tussen plaatselijke bestuurders en bestuurders uit andere lidstaten. Bovendien is de situatie van werknemers in perifere lidstaten van de Unie objectief gezien ingewikkelder, aangezien zij voor de uitoefening van hun recht op verlof grotere afstanden zullen moeten afleggen en meer tijd zullen moeten verliezen dan werknemers in regio’s rond het centrum van de Unie.
327. In de derde plaats betoogt de Republiek Bulgarije dat de verplichting inzake de terugkeer van de bestuurders ook in strijd is met het beginsel van gelijkheid van de lidstaten wegens de aanzienlijk ongunstiger positie waarin perifere lidstaten van de Unie zich bevinden.
328. De Raad, het Parlement en de aan hun zijde interveniërende partijen concluderen tot afwijzing van al die middelen.
2) Analyse
329. De Republiek Litouwen, de Republiek Bulgarije en Roemenië betogen dat de verplichting inzake de terugkeer van de bestuurder uit drie oogpunten in strijd is met de beginselen van gelijke behandeling en non-discriminatie: ten eerste leidt zij tot discriminatie tussen vervoersondernemingen, ten tweede tot discriminatie tussen bestuurders en ten derde tot discriminatie tussen verschillende lidstaten.
330. Ter inleiding moet in herinnering worden gebracht dat blijkens de in punt 79 hierboven vermelde rechtspraak de vraag of verschillende situaties vergelijkbaar zijn, moet worden beoordeeld tegen de achtergrond van het voorwerp en het doel van de Uniehandeling die het betrokken onderscheid invoert. De doelstellingen van de betrokken bepaling zijn uiteengezet in de punten 196 en volgende hierboven, waarnaar ik verwijs.
331. Wat in de eerste plaats de discriminatie tussen vervoersondernemingen betreft die zogezegd door de verplichting inzake de terugkeer van de bestuurders wordt veroorzaakt, moet er meteen op worden gewezen dat die verplichting, zoals in punt 167 hierboven is opgemerkt, zonder onderscheid en op dezelfde manier van toepassing is op elke vervoersonderneming die zich bezighoudt met wegvervoer dat onder verordening nr. 561/2006 valt. De bepaling is toepasselijk ongeacht de nationaliteit van de werkgever (of de bestuurder).
332. Hieruit volgt dat die verplichting als zodanig geen uitdrukkelijk onderscheid tussen vervoersondernemingen invoert.
333. Niettemin betogen die drie lidstaten in wezen dat de verplichting inzake de terugkeer van de bestuurders, ondanks dat zij zonder onderscheid van toepassing is op alle vervoersondernemingen, de in perifere lidstaten van de Unie gevestigde vervoersondernemingen harder treft, hetgeen zou leiden tot een door het Unierecht verboden discriminatie.
334. In dit verband heb ik er in punt 174 hierboven op gewezen dat de verplichting inzake de terugkeer van de bestuurders wellicht zwaarder weegt voor vervoersondernemingen die er uit eigen commerciële overwegingen voor hebben gekozen zich in een perifere lidstaat van de Unie te vestigen, terwijl zij hun activiteiten nochtans doorlopend of overwegend uitoefenen in andere, verafgelegen lidstaten, alwaar zij het merendeel van hun vervoersdiensten verrichten zonder evenwel gebruik te maken van hun door het Unierecht gewaarborgde recht om zich in die lidstaten te vestigen.(177)
335. Uit de effectbeoordeling blijkt bovendien, zoals in punt 229 hierboven is opgemerkt, dat tal van vervoersondernemingen, met inbegrip van die uit de perifere lidstaten van de Unie, hun werkzaamheden reeds in overeenstemming met de verplichting inzake de terugkeer van de bestuurders uitoefenen.
336. In die omstandigheden zijn het, zoals in punt 230 hierboven is opgemerkt, net de praktijken inzake „nomadisme van de bestuurders”, die een aanzienlijk aantal bestuurders betroffen en waren geïdentificeerd als een van de factoren die bijdroegen tot de verslechtering van de sociale omstandigheden van de bestuurders, waarvoor de Uniewetgever een regeling heeft willen vaststellen teneinde de strategische doelstellingen van verordening 2020/1054 te verwezenlijken, namelijk de arbeidsvoorwaarden van de bestuurders verbeteren, zorgen voor onvervalste en eerlijke concurrentie tussen vervoersondernemingen en bijdragen tot meer verkeersveiligheid voor alle weggebruikers.(178)
337. Zoals ik in punt 220 hierboven heb opgemerkt, heeft het Hof reeds erkend dat de Uniewetgever een wetgevingshandeling mag aanpassen om ter verbetering van de sociale bescherming van de bestuurders een nieuw evenwicht tussen de verschillende belangen tot stand te brengen door de voorwaarden te wijzigen waaronder de vrijheid van dienstverrichting wordt uitgeoefend.
338. Het is onvermijdelijk dat een harmonisatiemaatregel van de Unie uiteenlopende gevolgen heeft in de verschillende lidstaten.(179) Van de wetgever kan niet worden verlangd dat hij kostenverschillen tussen marktdeelnemers compenseert die voortvloeien uit hun keuze van bedrijfsmodel en de verschillende omstandigheden waarin zij zich als gevolg van die keuze bevinden(180), zoals die welke voortvloeien uit de geografische omstandigheden(181).
339. Bovendien mag de Unierechter in het kader van het beperkte rechterlijke toezicht waarvan het Hof heeft erkend dat het op een gebied als het vervoerbeleid ook kan worden uitgeoefend met betrekking tot de vraag of het beginsel van gelijke behandeling is geëerbiedigd(182), zijn beoordeling niet in de plaats stellen van die van de Uniewetgever door de keuze van die wetgever in twijfel te trekken om, door de vaststelling van een bepaling die zonder onderscheid op alle vervoersondernemingen van toepassing is, bepaalde praktijken tegen te gaan waarvan is vastgesteld dat zij bijdragen tot de verslechtering van de sociale omstandigheden van de bestuurders, ook al leidt die keuze ertoe dat bepaalde ondernemingen die voor een bepaald soort bedrijfsmodel hebben gekozen, hogere kosten zullen moeten dragen.
340. Met betrekking tot het betoog van de Republiek Litouwen dat de door de betrokken bepaling veroorzaakte discriminatie van ondernemingen uit de perifere lidstaten van de Unie de uitoefening van de vrijheden van de interne markt belemmert, verwijs ik naar de punten 167 tot en met 180 hierboven, waarin ik heb uiteengezet waarom de verplichting inzake de terugkeer van de bestuurders niet in strijd is met de bepalingen van het VWEU op het gebied van de fundamentele vrijheden.
341. Wat in de tweede plaats de discriminatie tussen bestuurders betreft die volgens de Republiek Litouwen en de Republiek Bulgarije voortvloeit uit de verplichting inzake de terugkeer van de bestuurders, wijs ik er subsidiair(183) op dat, met betrekking tot het recht van bestuurders om binnen een redelijke termijn naar hun woonplaats te kunnen terugkeren, bestuurders in dienst van vervoersondernemingen die in perifere lidstaten van de Unie zijn gevestigd, zich in dezelfde situatie bevinden als bestuurders in dienst van vervoersondernemingen die in centrale lidstaten van de Unie zijn gevestigd.
342. In die omstandigheden kan moeilijk worden aangenomen dat de Uniewetgever kennelijk een fout heeft gemaakt of duidelijk de grenzen van zijn beoordelingsbevoegdheid heeft overschreden door geen onderscheid te maken tussen de verschillende werknemers naargelang de grotere of kleinere afstand die zij moeten afleggen om naar huis of naar de exploitatievestiging van hun werkgever terug te keren, en aldus het terugkeerrecht niet te beperken voor of te ontzeggen aan een groep werknemers op grond van het door hun werkgever gekozen bedrijfsmodel.
343. Dienaangaande deel ik het standpunt van de Raad dat alle bestuurders uit de wegvervoersector zich wat hun terugkeerrecht betreft in dezelfde situatie bevinden en daarom dezelfde rechten moeten krijgen, ondanks het verschil in lasten dat de uitoefening van dat recht meebrengt voor hun respectieve werkgevers, naargelang de door die werkgevers gekozen bedrijfsmodellen.
344. Wat in de derde plaats de discriminatie tussen verschillende lidstaten betreft die door de verplichting inzake de terugkeer van de bestuurders zou worden veroorzaakt, heeft het Hof, gesteld al dat bepaalde lidstaten, zoals ik zonet heb opgemerkt, indirect harder door de betrokken bepaling worden getroffen dan andere, reeds geoordeeld dat een Uniehandeling die wettelijke regelingen van de lidstaten beoogt te harmoniseren, niet kan worden geacht te discrimineren wanneer deze op gelijke wijze op alle lidstaten wordt toegepast, aangezien een dergelijke harmonisatiehandeling onvermijdelijk verschillende gevolgen teweegbrengt naargelang van de voorafgaande stand van de verschillende nationale wettelijke regelingen.(184)
345. Gelet op een en ander ben ik van mening dat de tegen artikel 1, punt 6, onder d), van verordening 2020/1054 aangevoerde middelen inzake schending van de beginselen van gelijke behandeling en non-discriminatie allemaal moeten worden afgewezen.
h) Conclusie omtrent de middelen met betrekking tot de verplichting inzake de terugkeer van de bestuurders
346. Uit een en ander volgt mijns inziens dat alle middelen die in zaak C‑541/20 door de Republiek Litouwen, in zaak C‑543/20 door de Republiek Bulgarije, in zaak C‑546/20 door Roemenië en in zaak C‑553/20 door de Republiek Polen zijn aangevoerd tegen artikel 1, punt 6, onder d), van verordening 2020/1054, dat voorziet in de verplichting inzake de terugkeer van de bestuurders, moeten worden afgewezen.
2. Middelen met betrekking tot het verbod van normale wekelijkse rust in de cabine
347. De Republiek Bulgarije (zaak C‑543/20), Roemenië (zaak C‑546/20) en Hongarije (zaak C‑551/20) komen op tegen artikel 1, punt 6, onder c), van verordening 2020/1054, dat het verbod van normale wekelijkse rust in de cabine bevat(185). Die drie lidstaten voeren verschillende middelen aan tegen die bepaling.
a) Schending van het evenredigheidsbeginsel
1) Argumenten van partijen
348. De Republiek Bulgarije, Roemenië en Hongarije betogen dat artikel 1, punt 6, onder c), van verordening 2020/1054 niet voldoet aan de vereisten van het evenredigheidsbeginsel.
349. Die drie lidstaten betwisten ten eerste de evenredigheid als zodanig van het in die bepaling neergelegde verbod van normale wekelijkse rust in de cabine. Zij betogen met name dat die maatregel kennelijk ongeschikt is, niet noodzakelijk is en verder gaat dan nodig is om de door de betrokken regeling nagestreefde legitieme doelen te bereiken. Ten tweede wordt door Roemenië en Hongarije ook de evenredigheidstoetsing door de Uniewetgever aangevochten. Die lidstaten betogen met name dat de Uniewetgever bij de vaststelling van de betrokken bepaling geen rekening heeft gehouden met een aantal wezenlijke elementen.
350. Wat in de eerste plaats de middelen betreft met betrekking tot de evenredigheid van het verbod van normale wekelijkse rust in de cabine, betogen de Republiek Bulgarije, Roemenië en Hongarije dat artikel 1, punt 6, onder c), van verordening 2020/1054 in strijd is met het evenredigheidsbeginsel, aangezien het daarin neergelegde verbod vanwege de huidige staat van de Europese infrastructuur een verplichting vormt die uiterst moeilijk, zo niet onmogelijk kan worden nageleefd. Gelet op het ontoereikend aantal beveiligde parkeerterreinen en geschikte verblijfsmogelijkheden in de nabijheid daarvan, krijgen bestuurders en vervoersondernemingen immers vaak te maken met eisen waaraan onmogelijk kan worden voldaan. In die omstandigheden kan die maatregel niet op zodanige wijze worden uitgevoerd dat de nagestreefde doelstellingen worden bereikt, hetgeen aantoont dat de maatregel kennelijk ongeschikt is. De maatregel vormt bovendien een kennelijk onevenredige belasting voor bestuurders en vervoersondernemingen. Door een dergelijke praktisch onuitvoerbare eis op te leggen, heeft de Uniewetgever derhalve een kennelijke beoordelingsfout gemaakt.
351. De Republiek Bulgarije en Hongarije wijzen erop dat de Commissie reeds in de effectbeoordeling, deel sociale aspecten, op verschillende plaatsen had aangegeven dat er in de Unie over het algemeen een tekort was aan adequate rustfaciliteiten en beveiligde parkeerterreinen.(186) De ontoereikendheid van de faciliteiten in de Unie blijkt ook uit een in februari 2019 door de Commissie gepubliceerde studie over veilige en beveiligde parkeerplaatsen (hierna: „studie van 2019”)(187), waarop de drie bovengenoemde lidstaten zich baseren. Volgens die studie zijn slechts circa 47 000 van de 300 000 voor vrachtwagens bedoelde parkeerplaatsen in de Unie gedeeltelijk beveiligd en hebben slechts 7 000 ervan een gecertificeerd veiligheidsniveau. Aangezien de gemiddelde vraag naar nachtparkeerplaatsen wordt geschat op 400 000 plaatsen, is er een tekort van ongeveer 100 000 plaatsen, waarbij bovendien slechts een zeer klein aantal van de bestaande terreinen een passend beveiligings- en veiligheidsniveau garandeert. Uit die studie blijkt voorts dat de veilige en beveiligde parkeerplaatsen ongelijk over de Europese transitroutes zijn verdeeld, waarbij de 7 000 gecertificeerde parkeerplaatsen zich slechts in enkele lidstaten bevinden. Ook het EESC en verschillende lidstaten hebben tijdens de wetgevingsprocedure op die situatie gewezen.
352. De kwestie van de parkeerterreinen en de kwestie van passende verblijfsmogelijkheden zijn weliswaar verschillend, maar toch nauw met elkaar verbonden in die zin dat voor de bestuurder enkel een verblijf in de nabijheid van een geschikt en beveiligd parkeerterrein waarvan hij weet dat zijn lading er veilig is, passend kan worden geacht. Doordat er niet veel van dergelijke parkeerterreinen zijn, komt het aantal potentiële verblijfsmogelijkheden waarvan de bestuurder voor zijn wekelijkse rusttijd gebruik kan maken, nog meer onder druk.
353. De Republiek Bulgarije wijst er voorts op dat de ontoereikendheid van de infrastructuur blijkt uit de verplichting die krachtens artikel 1, punt 7, van verordening 2020/1054 op de Commissie rust om uiterlijk op 31 december 2024 aan het Parlement en de Raad verslag uit te brengen over de beschikbaarheid van geschikte rustfaciliteiten voor bestuurders. Roemenië voegt eraan toe dat de Commissie op grond van dit artikel een lijst van alle parkeerterreinen dient te publiceren. Tot op heden is daarvoor echter nog geen website opgezet.
354. Roemenië betoogt verder dat bestuurders op routes waar geen veilige en beveiligde parkeerterreinen zijn, ter naleving van de betrokken bepaling geen andere keuze hebben dan gebruik te maken van onbeveiligde terreinen, waar zij de voertuigen tijdens hun rusttijd in een passend verblijf onbewaakt achterlaten, waardoor het voertuig aan criminaliteit wordt blootgesteld. Volgens het op 19 mei 1956 te Genève ondertekende Verdrag betreffende de overeenkomst tot internationaal vervoer van goederen over de weg (CMR) is de vervoersonderneming aansprakelijk voor geheel of gedeeltelijk verlies of schade die optreedt tussen het moment van inontvangstneming van de goederen en het moment van aflevering ervan, evenals voor vertraging in de aflevering. Gezien de huidige staat van de infrastructuur leidt de gekozen wetgevingsoplossing dus niet tot betere arbeidsvoorwaarden voor de bestuurders, maar kan zij integendeel hun vermoeidheid en stress, alsook de risico’s voor hun veiligheid, hun goederen en hun voertuig doen toenemen. In dezelfde geest betoogt de Republiek Bulgarije dat het gebrek aan beveiligde parkeerterreinen voor vrachtwagens in de Unie het risico van diefstal vergroot en verzekeringsproblemen voor vervoersondernemingen meebrengt.
355. De Republiek Bulgarije voegt daar nog aan toe dat bestuurders en vervoersondernemingen door de onmogelijkheid om het verbod van normale wekelijkse rust in de cabine na te leven, het risico lopen op sancties, hetgeen ertoe kan leiden dat zij hun goede reputatie verliezen en bijgevolg niet langer toegang hebben tot de Uniemarkt voor goederenvervoer over de weg. In dit verband is het irrelevant dat de inbreuken op het verbod van normale wekelijkse rust in de cabine niet zijn opgenomen in de lijst met de ernstigste inbreuken op de Unievoorschriften.
356. Roemenië en Hongarije verwijzen in dat verband naar verordening (EU) nr. 1315/2013(188), met name naar artikel 38, lid 3, en artikel 39, lid 2, onder c), ervan, alsook naar de daarbij vastgestelde herziene TEN-V-richtsnoeren voor de ontwikkeling van het trans-Europees vervoersnetwerk, waaraan wordt gerefereerd in overweging 19 van verordening 2020/1054. Uit die bepalingen blijkt eveneens dat de Europese infrastructuur momenteel ontoereikend is.
357. Hongarije wijst er tevens op dat artikel 8 bis, leden 3 en 4, van verordening 2020/1054 herhaaldelijk oproept tot het aanleggen van veilige en beveiligde parkeerterreinen.(189) Voorts kunnen de maatregelen voor het aanleggen van veilige en beveiligde parkeergelegenheid pas in de toekomst effect sorteren, terwijl niet is voorzien in een passende overgangsperiode en het betrokken verbod bovendien absoluut is. Ook de Republiek Bulgarije klaagt over het feit dat er voor de inwerkingtreding van de betrokken bepaling geen overgangsperiode is.
358. De Republiek Bulgarije betoogt dat op de lidstaten geen enkele verplichting rust om voldoende geschikte verblijfsmogelijkheden en veilige en beveiligde parkeerterreinen te waarborgen, althans niet tegen een bepaalde datum. Aldus kunnen lidstaten worden aangemoedigd om de infrastructuur niet uit te breiden teneinde de door buitenlandse vervoersondernemingen op hun grondgebied verrichte vervoersdiensten te beperken.
359. De Republiek Bulgarije betoogt voorts dat het verbod van normale wekelijkse rust in de cabine aanzienlijke extra kosten met zich meebrengt voor de vervoersondernemingen – die voor het merendeel kmo’s zijn –, aangezien zij de kosten moeten dragen van een passend verblijf waar de bestuurders die weg zijn van huis hun wekelijkse rust kunnen nemen.(190) Tevens leidt dat verbod tot kosten van eventuele omwegen en lege ritten waarvoor de enige rechtvaardigingsgrond het vinden van een passend verblijf is. De kosten die de Bulgaarse vervoersondernemingen als gevolg van die maatregel moeten maken, worden geschat op 143 miljoen EUR. In dezelfde geest stelt Roemenië dat die maatregel kennelijk ongeschikt is in het licht van de doelstelling om de administratieve en financiële lasten voor vervoersondernemingen te verminderen.
360. De Republiek Bulgarije betoogt ook nog dat de uitlegging van het begrip „passend verblijf” een bron van rechtsonzekerheid is, waarvan de Commissie zelf heeft toegegeven dat het tot toepassingsproblemen leidt.(191) Roemenië van zijn kant stelt dat de verschillen tussen de lidstaten met betrekking tot de sancties voor inbreuken op het verbod van normale wekelijkse rust in de cabine, waarop in de effectbeoordeling, deel sociale aspecten, is gewezen(192), in verordening 2020/1054 niet worden aangepakt, zodat de lidstaten verschillende sancties zullen blijven toepassen en de rechtsonzekerheid voor vervoersondernemingen en bestuurders dus zal blijven bestaan. De wetgevingsoplossing is bijgevolg ook uit dat oogpunt ongeschikt, omdat zij ingaat tegen de doelstelling van verordening 2020/1054 om de uitlegging en toepassing van de regels te uniformiseren en een consistente grensoverschrijdende toepassing van de sociale wetgeving te vergemakkelijken.
361. De drie bovengenoemde lidstaten trekken vervolgens de relevantie van het arrest Vaditrans(193) in twijfel. Zo heeft dat arrest volgens Hongarije en Roemenië geen gevolgen voor de onderhavige zaken. Uit de lezing van dat arrest blijkt veeleer dat tijdens de gerechtelijke procedure geen gegevens over de in de lidstaten beschikbare rustfaciliteiten aan het Hof zijn overgelegd en dus ook niet door het Hof in aanmerking zijn genomen. Het kan dus worden aangenomen dat het Hof de evenredigheidskwestie niet heeft onderzocht, aangezien het een voor de toepassing van de betrokken regeling relevante omstandigheid niet heeft beoordeeld, namelijk dat het verbod van wekelijkse rust in de cabine in de praktijk vaak niet kan worden toegepast wegens het ontoereikend aantal rustfaciliteiten dat in de lidstaten beschikbaar is. Het Hof heeft geantwoord op een uitleggingsvraag, terwijl het in casu gaat om de vraag of de wetgever in het licht van de beschikbare gegevens zijn beoordelingsbevoegdheid naar behoren heeft uitgeoefend en aan het evenredigheidsvereiste heeft voldaan.
362. Roemenië wijst er voorts op dat verordening nr. 561/2006 op grond van dat arrest hoe dan ook aldus moet worden uitgelegd dat zij normale wekelijkse rusttijd in de cabine van het voertuig verbiedt. Dat verbod wordt in artikel 1, punt 6, onder c), van verordening 2020/1054 evenwel verankerd onder toevoeging van aanvullende voorschriften. Ook de Republiek Bulgarije betoogt dat verordening 2020/1054 aan het arrest Vaditrans niet alleen uitvoering geeft, maar daaraan het vereiste toevoegt dat de rusttijden worden genomen in een passend gendervriendelijk verblijf met geschikte slaapfaciliteiten en sanitaire voorzieningen.
363. Ten slotte zijn er volgens de Republiek Bulgarije en Roemenië geschikte alternatieve maatregelen die minder belastend zijn. Zo heeft ten eerste de Commissie zelf aangegeven dat het bestuurders zou moeten zijn toegestaan hun normale wekelijkse rust in de cabine te nemen, mits dit hun vrije keuze is of in het licht van de omstandigheden gerechtvaardigd is.(194) Ten tweede zou als alternatief kunnen worden voorzien in een uitzondering voor gevallen waarin er binnen een bepaalde straal rond de plaats waar de bestuurder zich bevindt, geen passend verblijf beschikbaar is. Ten derde zou er ook voor kunnen worden gekozen, zoals voorgesteld door het CvdR, om het verbod van rust in de cabine niet toe te passen indien de wekelijkse rusttijd van 45 uur wordt genomen op een plaats waar er sprake is van voldoende beveiliging en geschikte sanitaire voorzieningen en de cabine van de bestuurder voldoet aan de door het Comité voor het wegvervoer vast te stellen voorschriften. Ten vierde zou een overgangsperiode kunnen worden ingevoerd aan het einde waarvan de Commissie vaststelt dat er in de hele Unie voldoende verblijfsmogelijkheden en veilige en beveiligde parkeerterreinen zijn. Die overgangsperiode zou vergezeld kunnen gaan van een verplichting voor de lidstaten om ervoor te zorgen dat zij de nodige stappen ondernemen om passende infrastructuur uit te bouwen.
364. Wat in de tweede plaats de middelen betreft met betrekking tot de evenredigheidstoetsing door de Uniewetgever ten aanzien van het verbod van rust in de cabine, betogen Roemenië en Hongarije dat de Uniewetgever bij de vaststelling van de betrokken bepaling geen rekening heeft gehouden met een aantal wezenlijke elementen.
365. Die twee lidstaten betogen dat uit de ten tijde van de vaststelling van artikel 1, punt 6, onder c), van verordening 2020/1054 beschikbare informatie blijkt dat de Uniewetgever op de hoogte was van de huidige tekortkomingen van de Europese infrastructuur. In de effectbeoordeling wordt het tekort aan geschikte parkeerterreinen en verblijfsmogelijkheden aangeduid als een factor die in de praktijk het nemen van rusttijd in de cabine van het voertuig in de hand werkt. De Commissie heeft zelfs aangegeven dat de bestuurders vanwege die situatie betere rustomstandigheden vinden in de cabine dan wanneer zij gebruikmaken van andere beschikbare opties.(195) Bovendien heeft de Commissie in de studie van 2019 gewezen op de omvang van dit tekort. Voorts wordt in artikel 8 bis, leden 3 en 4, van verordening nr. 561/2006, zoals gewijzigd bij verordening 2020/1054, herhaaldelijk opgeroepen om veilige en beveiligde parkeerterreinen aan te leggen, waaruit blijkt dat de wetgever het bestreden voorschrift heeft vastgesteld in het besef dat er niet voldoende geschikte parkeerterreinen waren. Hieruit volgt dat de Uniewetgever een kennelijke fout heeft gemaakt door geen rekening te houden met een aantal wezenlijke elementen, namelijk de gegevens over het tekort aan veilige en beveiligde parkeerplaatsen, en relevant bewijsmateriaal niet heeft beoordeeld.
366. De Raad, het Parlement en de aan hun zijde interveniërende partijen concluderen tot afwijzing van al die middelen.
2) Analyse
i) Inleidende opmerkingen
367. Artikel 1, punt 6, onder c), van verordening 2020/1054, waarvan de evenredigheid ter discussie wordt gesteld door de Republiek Bulgarije, Roemenië en Hongarije, heeft artikel 8, lid 8, van verordening nr. 561/2006 gewijzigd.
368. In de vorige versie bepaalde artikel 8, lid 8, van verordening nr. 561/2006 dat „[w]anneer een bestuurder dit zo [verkoos,] dagelijkse rusttijden[(196)] en verkorte wekelijkse rusttijden[(197)] buiten de standplaats in een voertuig [mochten] worden doorgebracht indien dit voor iedere bestuurder behoorlijke slaapfaciliteiten [bood] en het voertuig [stilstond]”.
369. Zoals uit de bewoordingen ervan blijkt, verwees die bepaling in het kader van de mogelijkheid voor bestuurders om rusttijd onder bepaalde voorwaarden in het voertuig te nemen uitsluitend naar de dagelijkse rusttijden en de verkorte wekelijkse rusttijden. Daarentegen werd niet uitdrukkelijk gesproken van de normale wekelijkse rusttijd.
370. Bij het arrest Vaditrans heeft het Hof evenwel geoordeeld dat genoemde bepaling, aangezien het volgens de bewoordingen ervan enkel uitdrukkelijk was toegestaan om in het voertuig (indien dit voor iedere bestuurder behoorlijke slaapfaciliteiten bood en het voertuig stilstond) dagelijkse rusttijden en verkorte wekelijkse rusttijden door te brengen, aldus moest worden uitgelegd dat normale wekelijkse rusttijden niet in het voertuig mochten worden doorgebracht.(198)
371. Na dat arrest is bij artikel 1, punt 6, onder c), van verordening 2020/1054, waarvan de wettigheid in de onderhavige zaken wordt betwist, artikel 8, lid 8, van verordening nr. 561/2006 aldus gewijzigd dat het voortaan uitdrukkelijk verboden is om normale wekelijkse rust in de cabine te nemen. Aldus luidt de nieuwe versie van die bepaling, zoals gewijzigd, dat de „normale wekelijkse rusttijden en wekelijkse rusttijden van meer dan 45 uur ter compensatie van eerdere verkorte wekelijkse rusttijden, [...] niet in een voertuig [mogen] worden genomen”, maar moeten worden genomen „in een passend gendervriendelijk verblijf met geschikte slaapfaciliteiten en sanitaire voorzieningen”. Voorts wordt aangegeven dat „[e]ventuele kosten voor het verblijf buiten het voertuig [...] door de werkgever [worden] gedekt”.
372. Dit is de achtergrond waartegen de Republiek Bulgarije, Roemenië en Hongarije de evenredigheid van die bepaling betwisten. Dienaangaande volgt uit de in de punten 52 en volgende hierboven aangehaalde rechtspraak dat het Hof in het kader van de toetsing van de evenredigheid van een maatregel moet nagaan of de Uniewetgever bij de vaststelling van die maatregel zijn ruime beoordelingsbevoegdheid op het gebied van het gemeenschappelijk vervoerbeleid kennelijk heeft overschreden(199) door te kiezen voor een maatregel die kennelijk ongeschikt is om de door hem nagestreefde doelstellingen te bereiken of nadelen veroorzaakt die aan die doelstellingen onevenredig zijn.
373. Wat de doelstellingen van de betrokken bepaling betreft, staat het vast dat zij strekt tot verwezenlijking van de strategische doelstellingen van verordening 2020/1054, die ik reeds in punt 197 hierboven heb genoemd. Zoals volgt uit overweging 13 van verordening 2020/1054(200), is de doelstelling van die bepaling met name om sociale vooruitgang te bevorderen door de arbeidsvoorwaarden voor bestuurders te verbeteren, hetgeen ook leidt tot meer verkeersveiligheid en bijdraagt tot de harmonisatie van de concurrentievoorwaarden voor het wegvervoer.
374. De drie bovengenoemde lidstaten trekken de legitimiteit van die doelstellingen niet in twijfel. Zij betwisten wel dat die maatregel geschikt en noodzakelijk is, en stellen ook dat hij verder gaat dan noodzakelijk is om die vastgestelde doelstellingen te bereiken.
375. De Raad en het Parlement stellen daar evenwel tegenover dat het verbod van normale wekelijkse rust in de cabine niet daadwerkelijk bij artikel 1, punt 6, onder c), van verordening 2020/1054 in de rechtsorde van de Unie is ingevoerd, aangezien dat verbod reeds bestond op grond van de oude versie van artikel 8, lid 8, van verordening nr. 561/2006, zoals uitgelegd door het Hof bij het arrest Vaditrans. De Uniewetgever heeft die uitlegging dus louter gecodificeerd.
376. De relevantie van het arrest Vaditrans voor de onderhavige zaak wordt door die drie lidstaten evenwel betwist. Mijns inziens moet daarom ter inleiding, voorafgaand aan een grondige analyse van de door die lidstaten aangevoerde argumenten betreffende de schending van het evenredigheidsbeginsel, dat arrest worden ontleed en de relevantie ervan voor de onderhavige zaken worden verduidelijkt.
ii) Arrest Vaditrans en draagwijdte ervan
377. In de zaak Vaditrans had de Raad van State (België) prejudiciële vragen aan het Hof voorgelegd in het kader van een geding dat bij hem aanhangig was gemaakt door een vervoersonderneming, Vaditrans, die nietigverklaring vorderde van een koninklijk besluit op grond waarvan een boete kon worden opgelegd wanneer de vrachtwagenbestuurder zijn normale wekelijkse rusttijd in het voertuig doorbracht.
378. In die context heeft de Belgische Raad van State het Hof gevraagd of artikel 8, lid 8, van verordening nr. 561/2006, in de oude versie waarnaar is verwezen in punt 368 hierboven, aldus moest worden uitgelegd dat normale wekelijkse rusttijden niet in het voertuig mochten worden doorgebracht.
379. Zoals ik in punt 370 hierboven heb opgemerkt, heeft het Hof bij zijn arrest geoordeeld dat die bepaling aldus moest worden uitgelegd dat normale wekelijkse rusttijden niet in het voertuig mochten worden doorgebracht.(201) Nadat het Hof had verklaard dat die uitlegging werd bevestigd door de ontstaansgeschiedenis van die bepaling en de context ervan, heeft het erop gewezen dat die uitlegging „duidelijk [paste] bij de met [verordening nr. 561/2006] nagestreefde doelstelling om de arbeidsomstandigheden voor de bestuurders en de verkeersveiligheid te verbeteren”(202). In dat verband heeft het vervolgens uiteengezet dat, zelfs al waren het voertuigconcept en het cabineontwerp sterk verbeterd, dit niet wegnam dat een vrachtwagencabine „geen geschikte plaats [bleek] te vormen voor langere rusttijden dan de dagelijkse rusttijden en de verkorte wekelijkse rusttijden” en dat bestuurders de mogelijkheid moesten hebben om hun normale wekelijkse rusttijden door te brengen „op een plaats met passende en geschikte accommodatie”.(203)
380. Het Hof heeft eveneens opgemerkt dat de tegenovergestelde uitlegging zou hebben betekend dat de bestuurder al zijn rusttijden in de cabine van zijn voertuig zou kunnen doorbrengen en dat de rusttijden van de bestuurder dus zouden worden doorgebracht op een plaats die geen passende accommodatie bood, hetgeen niet zou kunnen bijdragen tot de doelstelling om de arbeidsomstandigheden van bestuurders te verbeteren.(204)
381. Het Hof heeft daar nog aan toegevoegd dat de eventuele verslechtering van de omstandigheden waarin de bestuurders hun wekelijkse rusttijden konden doorbrengen of de moeilijkheid om te bewijzen dat die verplichting was nageleefd, niet konden rechtvaardigen dat de dwingende voorschriften van verordening nr. 561/2006 met betrekking tot de rusttijden van bestuurders niet werden nageleefd.(205)
382. De drie lidstaten die de evenredigheid van de betrokken bepaling betwisten, voeren evenwel verschillende argumenten aan om de relevantie van het arrest Vaditrans voor de onderhavige zaken ter discussie te stellen.
383. In de eerste plaats betogen Hongarije en Roemenië dat de zaak Vaditrans irrelevant is omdat het Hof in die zaak, die een verzoek om een prejudiciële uitleggingsbeslissing betrof, de kwestie van de evenredigheid van de bij verordening nr. 561/2006 ingevoerde verplichting niet heeft onderzocht in het licht van de concrete mogelijkheden om die bepaling uit te voeren. Het Hof heeft niet beoordeeld of het onmogelijk was om het verbod van normale wekelijkse rust in de cabine toe te passen.
384. Ik meen evenwel dat een dergelijk argument in wezen het arrest van het Hof ter discussie stelt en zelfs beoogt ex post de geldigheid van die bepaling van verordening nr. 561/2006, die door het Hof bij dat arrest is uitgelegd, te betwisten. Met dat argument betogen die lidstaten uiteindelijk immers dat de oude versie van artikel 8, lid 8, van verordening nr. 561/2006, zoals uitgelegd door het Hof bij het arrest Vaditrans, ongeldig was wegens strijdigheid met het evenredigheidsbeginsel, omdat het Hof bij zijn analyse geen rekening heeft gehouden met de onmogelijkheid of de buitensporige moeilijkheid om te voldoen aan het verbod van normale wekelijkse rust in het voertuig zoals dat voortvloeit uit de bij dat arrest aan die bepaling gegeven uitlegging.
385. Een argument dat wordt aangevoerd in het kader van een beroep tot nietigverklaring van een bepaling en dat is gebaseerd op de ongeldigheid van de oude versie van die bepaling, zoals uitgelegd door het Hof bij een eerder arrest, is mijns inziens zonder meer niet-ontvankelijk. In casu strekken de beroepen van de betrokken lidstaten tot nietigverklaring van artikel 1, punt 6, onder c), van verordening 2020/1054 en niet tot nietigverklaring van de oude versie van artikel 8, lid 8, van verordening nr. 561/2006, die door die bepaling is vervangen.
386. Bovendien is het mijns inziens uit een vergelijkbaar oogpunt evenmin toegestaan dat een lidstaat, in het kader van een beroep tot nietigverklaring van een bepaling van een rechtshandeling van de Unie, de uitlegging die het Hof bij een prejudiciële beslissing heeft gegeven aan de oude versie van die bepaling, ter discussie tracht te stellen.
387. Dienaangaande moet erop worden gewezen dat de regeringen van de lidstaten krachtens artikel 23 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie aan de prejudiciële procedure kunnen deelnemen en in het kader daarvan met name opmerkingen kunnen indienen. Indien een lidstaat de ongeldigheid wenst in te roepen van een Uniebepaling die het voorwerp vormt van een prejudiciële verwijzing, of een bepaalde uitlegging van die bepaling wenst te bepleiten, kan die lidstaat interveniëren in de prejudiciële procedure en zijn argumenten naar voren brengen. Dit is evenwel niet mogelijk in het kader van een later beroep tot nietigverklaring van een nieuwe bepaling waarbij die eerdere bepaling is gewijzigd.
388. Indien bovengenoemde lidstaten van mening waren dat de oude versie van artikel 8, lid 8, van verordening nr. 561/2006 ongeldig was of op een bepaalde wijze had moeten worden uitgelegd, hadden zij hun argumenten dus kunnen en moeten aanvoeren door te interveniëren in de zaak Vaditrans. Die lidstaten kunnen de geldigheid van die bepaling of de uitlegging die het Hof er in dat arrest van heeft gegeven niet ter discussie stellen in het kader van de onderhavige beroepen, die strekken tot nietigverklaring van met name artikel 1, punt 6, onder c), van verordening 2020/1054.
389. In de tweede plaats betogen de Republiek Bulgarije en Roemenië ook dat artikel 1, punt 6, onder c), van verordening 2020/1054 het arrest Vaditrans niet louter codificeert, maar extra vereisten toevoegt.
390. Dienaangaande blijkt uit de bewoordingen van artikel 1, punt 6, onder c), van verordening 2020/1054 dat de nieuwe bepaling in vergelijking met de oude versie van artikel 8, lid 8, van verordening nr. 561/2006, zoals uitgelegd door het Hof bij het arrest Vaditrans, drie extra vereisten lijkt toe te voegen. Ten eerste verwijst de nieuwe versie van die bepaling niet alleen naar „normale wekelijkse rusttijden”, maar tevens naar „wekelijkse rusttijden van meer dan 45 uur ter compensatie van eerdere verkorte wekelijkse rusttijden”. Ten tweede wordt daarin bepaald dat die rusttijden moeten worden genomen „in een passend gendervriendelijk verblijf met geschikte slaapfaciliteiten en sanitaire voorzieningen”. Ten derde staat daarin dat „[e]ventuele kosten voor het verblijf buiten het voertuig [...] door de werkgever [worden] gedekt”.
391. Wat het eerste vereiste betreft, moet worden vastgesteld dat dit wordt gedekt door de uitlegging die het Hof bij het arrest Vaditrans heeft gegeven aan de oude versie van artikel 8 lid 8, van verordening nr. 561/2006. Zoals ik in punt 379 hierboven heb opgemerkt, heeft het Hof immers bij dat arrest uitdrukkelijk geoordeeld dat een vrachtwagencabine geen geschikte plaats vormt voor langere rusttijden dan de dagelijkse rusttijden en de verkorte wekelijkse rusttijden.(206) Dus zelfs vóór de vaststelling van verordening 2020/1054 mocht een wekelijkse rusttijd van meer dan 45 uur ter compensatie van een eerdere verkorte wekelijkse rusttijd niet in het voertuig worden doorgebracht.
392. Ook het in punt 390 hierboven genoemde tweede vereiste vloeit rechtstreeks voort uit het arrest Vaditrans. Het Hof heeft bij dat arrest immers uitdrukkelijk geoordeeld dat bestuurders de mogelijkheid moeten hebben om hun normale wekelijkse rusttijden door te brengen „op een plaats met passende en geschikte accommodatie”.(207) Daaronder valt indirect, doch ontegenzeglijk, het vereiste dat die plaats gendervriendelijk is, alsook dat er op die plaats, die immers een geschikte plaats moet zijn, geschikte slaapfaciliteiten en sanitaire voorzieningen zijn.
393. Het derde vereiste, dat eventuele kosten voor het verblijf buiten het voertuig door de werkgever worden gedekt, is mijns inziens impliciet eveneens vervat in het verbod van normale wekelijkse rust in de cabine, zoals dat voortvloeit uit het arrest Vaditrans, gelezen in samenhang met de doelstelling van de betrokken bepaling. Ten eerste hoort de „geschikte plaats voor langere rusttijden” waarnaar het Hof in dat arrest verwijst, immers de vrachtwagencabine te vervangen voor de normale wekelijkse rusttijden. De cabine wordt in beginsel door de werkgever ter beschikking gesteld, maar wordt door het Hof aangemerkt als een plaats die geen passende accommodatie biedt voor dergelijke rusttijden.(208) Logischerwijs moet de „geschikte plaats” die de cabine hoort te vervangen, dus ook door de werkgever ter beschikking worden gesteld. Ten tweede zou het mijns inziens indruisen tegen de doelstellingen van die bepaling, waarvan het Hof heeft erkend dat ze erin bestaan de arbeidsomstandigheden voor werknemers in de wegvervoersector en de verkeersveiligheid in het algemeen te verbeteren, dat de kosten voor het verblijf op een „geschikte plaats voor langere rusttijden” door de bestuurder zouden moeten worden gedragen.(209)
394. Uit een en ander volgt dat de wetgever met de vaststelling van artikel 1, punt 6, onder c), van verordening 2020/1054 het in die bepaling neergelegde verbod van normale wekelijkse rust in de cabine niet in de rechtsorde van de Unie heeft ingevoerd, maar slechts het bestaande recht heeft gecodificeerd, zoals dat voortvloeit uit de oude versie van artikel 8, lid 8, van verordening nr. 561/2006, zoals uitgelegd door het Hof bij het arrest Vaditrans.
395. In die omstandigheden zal overeenkomstig de in de punten 52 en volgende aangehaalde rechtspraak en in overeenstemming met punt 372 hierboven het onderzoek van de middelen waarmee de Republiek Bulgarije, Roemenië en Hongarije aanvoeren dat het evenredigheidsbeginsel is geschonden, gericht moeten zijn op de vraag of de Uniewetgever bij de codificatie van het bestaande recht zijn ruime beoordelingsbevoegdheid op het gebied van het gemeenschappelijk vervoerbeleid kennelijk heeft overschreden door te kiezen voor een maatregel die duidelijk ongeschikt is om de door hem nagestreefde doelstellingen te bereiken of nadelen veroorzaakt die aan die doelstellingen onevenredig zijn. De verschillende argumenten die de drie betrokken lidstaten hebben aangevoerd ter betwisting van de evenredigheid van artikel 1, punt 6, onder c), van verordening 2020/1054, moeten derhalve uit dit oogpunt worden onderzocht.
iii) Evenredigheid van artikel 1, punt 6, onder c), van verordening 2020/1054
396. Die drie lidstaten voeren om te beginnen aan dat de betrokken maatregel ongeschikt en onevenredig is gezien de huidige staat van de Europese infrastructuur, met name het ontoereikende aantal beveiligde parkeerterreinen en geschikte verblijfsmogelijkheden in de nabijheid daarvan, waardoor het uiterst moeilijk, zo niet onmogelijk wordt om het verbod van normale wekelijkse rust in de cabine na te leven.
397. De geschiktheid van die maatregel ter bereiking van de nagestreefde doelstellingen, waarvan de legitimiteit niet wordt betwist, is door het Hof reeds bevestigd in punt 43 van het arrest Vaditrans, waarin het heeft geoordeeld dat het verbod om de normale wekelijkse rusttijden in het voertuig door te brengen duidelijk is gericht op de verwezenlijking van de met verordening nr. 561/2006 nagestreefde doelstelling om de arbeidsomstandigheden voor de bestuurders en de verkeersveiligheid te verbeteren.
398. Wat de eventuele onevenredigheid van de keuze van de wetgever betreft om het bestaande recht te codificeren, moet erop worden gewezen dat elke andere benadering dan de handhaving van het verbod om de normale wekelijkse rusttijden in het voertuig door te brengen, zou leiden tot minder sociale bescherming voor de bestuurders en dus tot slechtere arbeidsvoorwaarden, hetgeen zou indruisen tegen de doelstellingen van de betrokken regeling en het arrest Vaditrans.
399. In dat verband moet in herinnering worden gebracht dat het Hof uitdrukkelijk heeft geoordeeld dat de cabine van het voertuig een plaats vormt die geen passende accommodatie biedt voor langere rusttijden dan de dagelijkse rusttijden en de verkorte wekelijkse rusttijden.(210) Een wetgevingsoplossing volgens welke dergelijke rusttijden in de cabine kunnen worden doorgebracht, zou derhalve onverenigbaar zijn met dat oordeel.
400. Dat er momenteel een mogelijk gebrek is aan passende infrastructuur is, kan mijns inziens geen rechtvaardigingsgrond vormen om bestuurders wettelijk toe te staan (of zelfs te verplichten) hun normale wekelijkse rusttijden in het voertuig door te brengen, namelijk op een plaats die niet geschikt is voor dergelijke lange rusttijden. Mogelijke infrastructuurproblemen mogen niet worden opgelost ten koste van de sociale rechten van bestuurders en uiteindelijk hun gezondheid. Derhalve kan de wetgever naar mijn mening niet worden verweten dat hij het evenredigheidsbeginsel heeft geschonden door de bestaande wetgeving niet in die zin te wijzigen dat bestuurders hun normale wekelijkse rusttijden mogen doorbrengen op een ongeschikte plaats, waardoor hun sociale rechten zouden worden afgezwakt.
401. Overigens moet ook worden benadrukt dat de betrokken bepaling uitsluitend geldt voor de normale wekelijkse rusttijd, en geen verbod voor bestuurders inhoudt om ongeacht welke andere rusttijd in het voertuig te nemen. Van de normale wekelijkse rusttijd wordt slechts om de twee of drie weken gebruikgemaakt.(211) Het gaat bovendien om het soort rust dat bestuurders volgens artikel 1, punt 6, onder d), van verordening 2020/1054 moeten kunnen nemen in hun woonplaats op grond van de verplichting inzake de terugkeer van de bestuurders, waardoor de overbelasting van de parkeerterreinen die zogezegd door de betrokken maatregel wordt veroorzaakt, vermindert.
402. Voorts zijn alle door de betrokken lidstaten genoemde alternatieve wetgevingsoplossingen ongeschikt om de doelstellingen van de betrokken regeling inzake sociale bescherming te verwezenlijken en zouden zij juist tot heel wat minder sociale bescherming voor de bestuurders leiden. Ten eerste is de optie om de bestuurders vrij te laten kiezen hun normale wekelijkse rusttijd in de cabine door te brengen, mijns inziens niet geschikt om soortgelijke redenen als die welke ik in punt 243 hierboven heb uiteengezet in verband met het risico dat de werknemer als zwakke partij in de arbeidsverhouding met de vervoersonderneming geen volledig vrije keuze heeft en onder druk kan komen te staan om een keuze te maken die in het belang is van de werkgever. Ten tweede zou de invoering van de beoogde uitzonderingen in de tweede en de derde alternatieve oplossing waarnaar in punt 363 hierboven wordt verwezen, inhouden dat bestuurders de normale wekelijkse rusttijd op een ongeschikte plaats mogen doorbrengen, hetgeen hun sociale rechten zou afzwakken. Ten derde is ook de vaststelling van een overgangsperiode niet geschikt om de redenen die in de punten 499 en volgende van de onderhavige conclusie uitvoerig worden uiteengezet bij de analyse van de middelen die tegen artikel 3 van verordening 2020/1054 worden opgeworpen met betrekking tot de datum van inwerkingtreding ervan.
403. In die omstandigheden kunnen de andere argumenten die door de drie betrokken lidstaten zijn aangevoerd om de evenredigheid van de maatregel ter discussie te stellen, mijns inziens niet slagen.
404. Met de argumenten die zijn gebaseerd op, ten eerste, de veiligheidsrisico’s voor de lading en dus de aansprakelijkheid van vervoersondernemingen voor het verlies ervan, ten tweede, het sanctierisico voor vervoersondernemingen en bestuurders en, ten derde, de beweerdelijk door de betrokken bepaling veroorzaakte extra kosten voor vervoersondernemingen, kan evenmin worden aangetoond dat de Uniewetgever het evenredigheidsbeginsel heeft geschonden. In de eerste plaats heeft de vaststelling van artikel 1, punt 6, onder c), van verordening 2020/1054 immers geenszins tot een toename van dergelijke risico’s en kosten kunnen leiden, aangezien het een loutere codificatie van reeds bestaand recht betreft. In die omstandigheden kan niet met succes worden gesteld dat de vaststelling van die bepaling voor de betrokken marktdeelnemers nadelige gevolgen teweegbrengt in vergelijking met de vroegere situatie. In de tweede plaats hebben de betrokken lidstaten niet aangetoond dat, overeenkomstig de in punt 57 hierboven aangehaalde rechtspraak, de nadelen die voor vervoersondernemingen uit de vaststelling van genoemde bepaling voortvloeien zodanig onevenredig zijn dat de wetgever een kennelijke fout heeft gemaakt met zijn keuze om het bestaande recht te codificeren.
405. Wat met name de sancties betreft, volgt bovendien uit artikel 1, punt 16, van verordening 2020/1054 dat de wetgever uitdrukkelijk heeft bepaald dat die sancties evenredig moeten zijn.(212) In dat verband is het juist, zoals Roemenië opmerkt, dat verordening 2020/1054 de sancties niet harmoniseert, maar dat betekent niet dat die keuze van de wetgever tot een zodanige rechtsonzekerheid leidt dat het evenredigheidsbeginsel wordt geschonden. Zoals blijkt uit de in punt 119 hierboven aangehaalde rechtspraak, mag de Uniewetgever immers gebruikmaken van een algemeen rechtskader dat in voorkomend geval later door met name de lidstaten moet worden gespecificeerd.
406. Op basis van een soortgelijke redenering kan mijns inziens ook het argument van de Republiek Bulgarije dat het begrip „passend verblijf” tot rechtsonzekerheid leidt, niet slagen, aangezien de wetgever niet elk begrip van een regeling in detail hoeft te omschrijven. Door dit begrip niet exact te omschrijven heeft de Uniewetgever bovendien bij de toepassing van de bepaling speelruimte gelaten met betrekking tot het soort verblijf waarvan bestuurders mogen gebruikmaken, waardoor de mogelijke gevolgen van eventuele tekortkomingen in de Europese infrastructuur kunnen worden verzacht.
407. Wat om te beginnen het argument betreft dat de Commissie heeft nagelaten de lijst van alle gecertificeerde parkeerterreinen te publiceren, waartoe zij volgens het nieuwe artikel 8 bis, lid 1, van verordening nr. 561/2006, zoals gewijzigd bij artikel 1, punt 7, van verordening 2020/1054, verplicht is, zij erop gewezen dat een dergelijk argument weliswaar mogelijk kan dienen om een eventuele niet-nakoming door de Commissie aan te voeren, maar dat daar geenszins mee kan worden aangetoond dat de Uniewetgever met de vaststelling van artikel 1, punt 6, onder c), van verordening 2020/1054 zijn ruime beoordelingsbevoegdheid kennelijk heeft overschreden.
408. De bijzondere verslaggevingsverplichting die krachtens artikel 8 bis, lid 4, van verordening nr. 561/2006, zoals gewijzigd bij verordening 2020/1054, op de Commissie rust en op grond waarvan zij uiterlijk 31 december 2024 bij het Europees Parlement en de Raad een verslag zal indienen over onder meer de beschikbaarheid van geschikte rustfaciliteiten voor bestuurders en van beveiligde parkeerfaciliteiten, toont geenszins aan dat de betrokken maatregel onevenredig is. Daaruit blijkt enkel dat de wetgever heeft verklaard dat hij op dit gebied wenste te worden geïnformeerd over eventuele omstandigheden die een nieuwe beoordeling noodzakelijk zouden kunnen maken.
409. Wat vervolgens het argument betreft waarmee de Republiek Bulgarije aanvoert dat een lidstaat zou kunnen worden aangemoedigd om de infrastructuur niet uit te breiden teneinde de vervoersdiensten van buitenlandse vervoersondernemingen op zijn grondgebied te beperken, wijs ik erop dat dit argument duidelijk hypothetisch van aard is en niet berust op enig gegeven waaruit blijkt dat een dergelijke situatie zich zou kunnen voordoen. Hoe dan ook ziet dit argument op mogelijke gedragingen van de lidstaten en niet op een kennelijke overschrijding door de Uniewetgever van zijn ruime beoordelingsbevoegdheid.
410. Ten slotte merk ik met betrekking tot de middelen betreffende de evenredigheidstoetsing door de Uniewetgever op dat de Raad en het Parlement niet ontkennen dat de wetgever zich bij de vaststelling van artikel 1, punt 6, onder c), van verordening 2020/1054 bewust was van het algemene probleem van gebrek aan passende infrastructuur in heel de Unie. Zoals Roemenië en Hongarije aangeven, is dit probleem tijdens de wetgevingsprocedure namelijk benadrukt in zowel de effectbeoordeling als andere onderzoeken, zoals de studie van 2019.
411. Niettemin moet erop worden gewezen dat de Commissie, ondanks die problematiek, in haar voorstel voor een arbeidstijdenverordening, dat gebaseerd was op de bevindingen van de effectbeoordeling, een bepaling had opgenomen die overeenkwam met de uiteindelijk vastgestelde bepaling van artikel 1, punt 6, onder c), van verordening 2020/1054 en waarin eveneens het verbod was opgenomen om langere rusttijden, en dus normale wekelijkse rusttijden, in het voertuig door te brengen.(213)
412. Intussen heeft het Hof het arrest Vaditrans gewezen, waarin elke onzekerheid over de draagwijdte van de oude versie van artikel 8, lid 8, van verordening nr. 561/2006 wordt weggenomen en waarbij die bepaling ex tunc(214) is uitgelegd in de in punt 370 hierboven aangegeven zin, en waarin is verduidelijkt dat een verbod als dat in het betrokken voorstel van de Commissie – dat uiteindelijk bij verordening 2020/1054 is vastgesteld – reeds deel uitmaakte van het Unierecht.
413. In die omstandigheden ben ik van mening dat niet kan worden gesteld dat de Uniewetgever, door artikel 1, punt 6, onder c), van verordening 2020/1054 vast te stellen en door dus het bestaande recht – overigens in overeenstemming met het op een effectbeoordeling gebaseerde voorstel voor een arbeidstijdenverordening – te codificeren, voorbij is gegaan aan wezenlijke elementen die tijdens de wetgevingsprocedure zijn belicht, namelijk de gegevens over het tekort aan veilige en beveiligde parkeerplaatsen.
414. Uit een en ander volgt mijns inziens dat alle middelen waarmee wordt aangevoerd dat artikel 1, punt 6, onder c), van verordening 2020/1054 niet voldoet aan de vereisten van het evenredigheidsbeginsel, moeten worden afgewezen.
b) Schending van artikel 91, lid 2, en artikel 94 VWEU
1) Argumenten van partijen
415. Roemenië betoogt dat artikel 1, punt 6, onder c), van verordening 2020/1054 in strijd is met de vereisten van artikel 91, lid 2, en artikel 94 VWEU, aangezien die bepaling de belangen van vervoersondernemingen en bestuurders ernstig schaadt.
416. Wat om te beginnen de vervoersondernemingen betreft, gaan hun kosten veel verder dan die voor het verblijf van de bestuurders. Tot die kosten moeten immers ook kosten worden gerekend van routewijzigingen afhankelijk van de beschikbaarheid van geschikte verblijfsmogelijkheden en parkeerterreinen, hogere verzekeringspremies als gevolg van de toegenomen veiligheidsrisico’s voor de vervoerde goederen, extra afstand die de bestuurder moet afleggen om een geschikt terrein te vinden en de kosten om de bestuurder te vervoeren van het parkeerterrein naar het verblijf, dat zich, gezien de in de studie van 2019 beschreven omstandigheden, op een aanzienlijke afstand kan bevinden. Bovendien verliezen vervoersondernemingen inkomsten, omdat het gebrek aan infrastructuur gevolgen heeft voor de mogelijkheid om in de praktijk langere ritten te plannen en op bepaalde routes vervoer in alle veiligheid te verrichten.
417. Wat vervolgens de bestuurders betreft, leiden de gevolgen voor de vervoersondernemingen tot banenverlies en de noodzaak om uit te wijken naar West-Europese lidstaten. Bovendien zorgt de betrokken bepaling als gevolg van het gebrek aan infrastructuur voor meer vermoeidheid en stress bij de bestuurders.
418. De Raad, het Parlement en de aan hun zijde interveniërende partijen concluderen tot afwijzing van dat middel.
2) Analyse
419. Voor de analyse van artikel 91, lid 2, en artikel 94 VWEU en de draagwijdte ervan, verwijs ik naar hetgeen ik heb uiteengezet in de punten 281 tot en met 293 hierboven.
420. Wat de grieven van Roemenië betreft, heb ik er in punt 394 hierboven op gewezen dat de wetgever met de vaststelling van artikel 1, punt 6, onder c), van verordening 2020/1054 het verbod van normale wekelijkse rust in de cabine niet in de rechtsorde van de Unie heeft ingevoerd, maar slechts het bestaande recht heeft gecodificeerd dat voortvloeit uit de oude versie van artikel 8, lid 8, van verordening nr. 561/2006, zoals uitgelegd door het Hof bij het arrest Vaditrans.
421. Aangezien het verbod van normale wekelijkse rust in de cabine reeds van kracht was vóór de vaststelling van artikel 1, punt 6, onder c), van verordening 2020/1054, kan dus niet worden gesteld dat de vaststelling van die bepaling leidt tot een toename van de kosten of een daling van de inkomsten voor vervoersondernemingen of nadelige gevolgen heeft voor bestuurders.
422. Hieruit volgt dat het middel waarmee wordt aangevoerd dat artikel 1, punt 6, onder c), van verordening 2020/1054 in strijd met de vereisten van artikel 91, lid 2, en artikel 94 VWEU is vastgesteld omdat het de belangen van vervoersondernemingen en bestuurders ernstig schaadt, moet worden afgewezen.
c) Schending van de beginselen van gelijke behandeling en non-discriminatie
1) Argumenten van partijen
423. De Republiek Bulgarije (zaak C‑543/20) en Roemenië (zaak C‑546/20) betogen in hun beroepen dat artikel 1, punt 6, onder c), van verordening 2020/1054 niet voldoet aan de vereisten die voortvloeien uit het in artikel 18 VWEU neergelegde non-discriminatiebeginsel. De Republiek Bulgarije verwijst ook naar de artikelen 20 en 21 van het Handvest, naar het in artikel 4, lid 2, VEU neergelegde beginsel van gelijkheid van de lidstaten en naar artikel 95, lid 1, VWEU.
424. De Republiek Bulgarije en Roemenië betogen dat het verbod van normale wekelijkse rust in de cabine in strijd is met de beginselen van gelijke behandeling en non-discriminatie voor zowel de in de periferie van de Unie gevestigde vervoersondernemingen als de bestuurders in dienst van die ondernemingen. Het is voor vervoersondernemingen die in centrale lidstaten van de Unie zijn gevestigd en hun bestuurders immers veel gemakkelijker om dit verbod na te leven dan voor vervoersondernemingen in perifere lidstaten en hun bestuurders. Het verbod leidt binnen een en dezelfde lidstaat tot discriminatie tussen plaatselijke bestuurders en bestuurders uit andere lidstaten. Binnenlandse bestuurders ondervinden geen hinder van het tekort aan geschikte verblijfsmogelijkheden en veilige en beveiligde parkeerterreinen, aangezien zij thuis kunnen overnachten en hun vrachtwagens in de exploitatievestiging van de vervoersonderneming kunnen parkeren. Dit geldt niet voor bestuurders in dienst van vervoersondernemingen die in perifere lidstaten van de Unie zijn gevestigd, die als gevolg van het tekort aan geschikte verblijfsmogelijkheden en veilige en beveiligde parkeerterreinen niet anders kunnen dan dat verbod – dat zorgt voor hogere kosten bij de vervoersondernemingen, waarvan het merendeel kmo’s zijn –naast zich neer te leggen.
425. Bovendien kunnen de gevolgen van verordening 2020/1054 voor de vervoermarkt niet worden beoordeeld zonder rekening te houden met verordening 2020/1055 en richtlijn 2020/1057, die ook deel uitmaken van het mobiliteitspakket. Zo komt uit een algehele beoordeling van het eerste mobiliteitspakket naar voren dat deze regeling de vervoersondernemingen in perifere lidstaten discrimineert ten aanzien van de mogelijkheid om in de praktijk vervoersdiensten in de Unie aan te bieden.
426. De Raad, het Parlement en de aan hun zijde interveniërende partijen concluderen tot afwijzing van al die middelen.
2) Analyse
427. De Republiek Bulgarije en Roemenië betogen dat de Uniewetgever met de vaststelling van artikel 1, punt 6, onder c), van verordening 2020/1054, en dus door vast te houden aan het verbod van normale wekelijkse rust in de cabine, de beginselen van gelijke behandeling en non-discriminatie heeft geschonden, aangezien dit verbod tot discriminatie leidt tussen zowel bestuurders als vervoersondernemingen.
428. Dienaangaande wijs ik er om te beginnen op dat het verbod van normale wekelijkse rust in de cabine zonder onderscheid en op dezelfde manier van toepassing is op elke vervoersonderneming die zich bezighoudt met wegvervoer dat binnen de werkingssfeer van verordening nr. 561/2006 valt, en op elke onder die verordening vallende bestuurder(215). De bepaling is van toepassing ongeacht de nationaliteit van de bestuurder of de werkgever. Hieruit volgt dat die verplichting als zodanig geen uitdrukkelijk onderscheid maakt tussen bestuurders of vervoersondernemingen.
429. Voorts ben ik van mening dat bestuurders die internationaal vervoer verrichten tussen verschillende lidstaten en bestuurders die nationaal vervoer verrichten in de lidstaat waar hun werkgever is gevestigd, zich niet noodzakelijkerwijs in vergelijkbare situaties bevinden, met name wat de doelstellingen van de bepaling betreft waarin het verbod van normale wekelijkse rust in de cabine is opgenomen.
430. In dat verband wijs ik er ten eerste op dat de vraag of verschillende situaties vergelijkbaar zijn, blijkens de in punt 79 hierboven aangehaalde rechtspraak moet worden beoordeeld tegen de achtergrond van het voorwerp en het doel van de ter discussie gestelde Uniehandeling. Ten tweede volgt uit punt 373 hierboven dat het verbod van normale wekelijkse rust in de cabine voornamelijk bedoeld is om de arbeidsvoorwaarden voor bestuurders te verbeteren, hetgeen tevens leidt tot meer verkeersveiligheid.
431. Het verbod van normale wekelijkse rust in de cabine is onmiskenbaar bedoeld om bestuurders te beschermen die lange tijd ver van huis zijn en die dus vanwege hun werk verplicht zijn hun wekelijkse rusttijden buitenshuis door te brengen. In het geval dat een bestuurder zijn wekelijkse rusttijd thuis kan doorbrengen, is dat verbod irrelevant. Uit dit oogpunt bevinden de twee categorieën bestuurders waarnaar in punt 429 hierboven wordt verwezen, zich dus niet in vergelijkbare situaties.
432. Bovendien herinner ik eraan dat, zoals in punt 43 hierboven is opgemerkt, het onderscheid tussen internationaal en nationaal vervoer en tussen ingezeten en niet-ingezeten vervoersondernemingen uitdrukkelijk is opgenomen in met name artikel 91, lid 1, onder a) en b), VWEU. Het primaire Unierecht hanteert op het gebied van het gemeenschappelijk vervoerbeleid bijgevolg een verschillende benadering voor de regeling van het internationale vervoer en voor die van het nationale vervoer.
433. Overigens zou er, wanneer de logica van de twee bovengenoemde lidstaten wordt gevolgd en bestuurders die internationaal vervoer verrichten, hun normale wekelijkse rusttijd in het voertuig mogen doorbrengen, een nog grotere discriminatie ontstaan tussen enerzijds binnenlandse bestuurders, die hun normale wekelijkse rusttijd thuis kunnen doorbrengen, en anderzijds bestuurders uit andere lidstaten, van wie wordt verwacht dat zij hun normale wekelijkse rusttijd doorbrengen in de cabine, dat wil zeggen op een plaats die niet geschikt is voor dergelijke lange rusttijden.(216)
434. Ten slotte blijkt uit het betoog van de twee bovengenoemde lidstaten dat de vermeende discriminatie die zij aanvoeren niet voortvloeit uit het verbod van normale wekelijkse rust in de cabine als zodanig, maar veeleer uit de toestand waarin de Europese infrastructuur zich momenteel mogelijk bevindt, en met name uit het ontoereikende aantal beveiligde parkeerterreinen en geschikte verblijfsmogelijkheden in de nabijheid daarvan.
435. In het kader van het beperkte rechterlijke toezicht waarvan het Hof heeft erkend dat het op een gebied als het vervoerbeleid ook geldt met betrekking tot de vraag of het beginsel van gelijke behandeling is geëerbiedigd(217), mag de Unierechter zijn beoordeling niet in de plaats stellen van die van de Uniewetgever door, vanwege een mogelijk huidig gebrek aan passende infrastructuur, de keuze van de wetgever in twijfel te trekken om het bestaande recht niet te wijzigen en de sociale rechten van bestuurders niet af te zwakken door hen toe te staan hun normale wekelijkse rusttijden op een plaats door te brengen die niet geschikt is voor dergelijke lange rusttijden.
436. Gelet op een en ander ben ik van mening dat de middelen inzake schending van de beginselen van gelijke behandeling en non-discriminatie die zijn aangevoerd tegen artikel 1, punt 6, onder c), van verordening 2020/1054 moeten worden afgewezen.
d) Schending van de Unierechtelijke bepalingen op het gebied van het vrij verrichten van vervoersdiensten en de interne markt
1) Argumenten van partijen
437. Roemenië betoogt dat artikel 1, punt 6, onder c), van verordening 2020/1054 in strijd is met de Unierechtelijke bepalingen op het gebied van het vrij verrichten van vervoersdiensten en de interne markt. Die lidstaat betoogt met betrekking tot het vrij verrichten van vervoersdiensten als bedoeld in artikel 58, lid 1, VWEU dat de uitvoering van het verbod van normale wekelijkse rust in de cabine zal leiden tot een beperking van die vrijheid, aangezien voor onbepaalde tijd enkel vervoer zal worden verricht over trajecten die kunnen worden afgelegd binnen een tijdspanne waarin de bestuurder geen wekelijkse rusttijd hoeft te nemen, of die zullen worden bepaald op basis van de aanwezigheid van veilige en beveiligde parkeerterreinen. Vanwege die beperking zal de maatregel de facto een versnippering van de interne markt met zich meebrengen. Dat zal een stap achteruit betekenen in de verwezenlijking van de in artikel 3 VEU vastgestelde doelstelling van duurzame ontwikkeling van die markt, die ook een van de doelstellingen is die de Commissie in haar effectbeoordeling heeft omschreven.(218)
438. De Raad, het Parlement en de aan hun zijde interveniërende partijen concluderen tot afwijzing van dat middel.
2) Analyse
439. Zoals volgt uit de punten 44 en volgende hierboven, moet de toepassing van het beginsel van de vrijheid van dienstverrichting op het gebied van het vervoer volgens het VWEU worden verwezenlijkt door de totstandbrenging van het gemeenschappelijk vervoerbeleid en wordt het vrij verrichten van vervoersdiensten uitsluitend gewaarborgd voor zover dat recht is verleend in de vorm van maatregelen van afgeleid recht welke door de Uniewetgever in het kader van dat gemeenschappelijk beleid zijn vastgesteld.
440. Zelfs in de veronderstelling dat artikel 1, punt 6, onder c), van verordening 2020/1054, zoals Roemenië betoogt, een beperking van de vrijheid van dienstverrichting inhoudt, worden de Unierechtelijke bepalingen op het gebied van het vrij verrichten van vervoersdiensten en de interne markt dus niet geschonden omdat het de Uniewetgever, gelet op zijn ruime beoordelingsmarge, vrijstaat om door de totstandbrenging van het gemeenschappelijk vervoerbeleid te zorgen voor de mate van liberalisering die hij voor die sector passend acht. Bijgevolg moet dit middel mijns inziens eveneens worden afgewezen.
e) Conclusie omtrent de middelen met betrekking tot het verbod van wekelijke rust in de cabine
441. Uit een en ander volgt mijns inziens dat alle middelen die door de Republiek Bulgarije (zaak C‑543/20), Roemenië (zaak C‑546/20) en Hongarije (zaak C‑551/20) zijn aangevoerd tegen artikel 1, punt 6, onder c), van verordening 2020/1054, moeten worden afgewezen.
3. Middelen met betrekking tot artikel 2, punt 2, van verordening 2020/1054
442. Met zijn beroep in zaak C‑551/20 vordert Hongarije nietigverklaring van artikel 2, punt 2, van verordening 2020/1054, waarbij de datum van inwerkingtreding van de verplichting tot installatie van V2-tachografen, dat wil zeggen slimme tachografen van de tweede generatie, is vervroegd.
443. Terwijl het krachtens de regeling die gold vóór de vaststelling van verordening 2020/1054 tot 15 juni 2034 mogelijk was om aan de verplichting tot installatie van V2-tachografen te voldoen(219), volgt uit artikel 2, punt 2, van die verordening juncto punt 8 van dat artikel, dat de termijnen bepaalt voor de vaststelling door de Commissie van de specificaties met betrekking tot de V2-tachografen, dat indien die instelling de uitvoeringsverordening met die specificaties binnen de vastgelegde termijnen vaststelt en toepast, voertuigen met een digitale of analoge tachograaf uiterlijk op 31 december 2024 en voertuigen met een slimme tachograaf uiterlijk in 2025 moeten zijn uitgerust met V2-tachografen. De Commissie heeft de technische specificaties met betrekking tot de slimme tachografen vastgesteld op 16 juli 2021(220) en gewijzigd op 16 mei 2023(221).
444. Tot staving van zijn verzoek tot nietigverklaring van artikel 2, punt 2, van verordening 2020/1054 voert Hongarije drie middelen aan, waarvan het eerste betrekking heeft op schending van het evenredigheidsbeginsel, het tweede op schending van het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen en het rechtszekerheidsbeginsel, en het derde op schending van artikel 151, tweede alinea, VWEU.
a) Schending van het evenredigheidsbeginsel
1) Argumenten van partijen
445. Met zijn eerste middel betoogt Hongarije, ondersteund door Roemenië, de Republiek Letland en de Republiek Estland, dat de Uniewetgever bij de vaststelling van artikel 2, punt 2, van verordening 2020/1054 het evenredigheidsbeginsel heeft geschonden en een kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt door de economische gevolgen van de aanzienlijke vervroeging van de termijn voor de installatie van V2-tachografen niet te toetsen. Aangezien die bepaling niet was opgenomen in het voorstel voor een arbeidstijdenverordening, is in dat verband geen effectbeoordeling opgesteld. De bepalingen tot wijziging van de termijn voor de installatie van tachografen zijn in de ontwerptekst opgenomen op grond van het tussen het Parlement en de Raad gesloten akkoord, waarbij ook die instellingen geen effectbeoordeling hebben opgesteld.
446. Uit de rechtspraak volgt dat van een effectbeoordeling kan worden afgezien wanneer de wetgever over objectieve informatie beschikt om de evenredigheid van de maatregel te kunnen toetsen. Hongarije verklaart evenwel niet op de hoogte te zijn van het bestaan van dergelijke informatie of van enige door de wetgever uitgevoerde analyse.
447. Voorts voert Hongarije aan dat de door het Parlement en de Raad voorgestelde bepalingen in genoemd Commissievoorstel wezenlijke wijzigingen aanbrachten in de zin van het in de punten 62 en volgende hierboven genoemde Interinstitutioneel Akkoord en dat er derhalve goede redenen waren om een aanvullende effectbeoordeling uit te voeren of de Commissie daartoe de opdracht te geven. In twee studies van februari en maart 2018 zijn de aanpassingskosten onderzocht, maar is niet uitdrukkelijk ingegaan op de kwestie van de evenredigheid ervan, ofschoon het mogelijk onevenredige karakter ervan in de tweede studie ter sprake is gebracht. Volgens Hongarije is het dienaangaande bovendien bijzonder problematisch dat de nieuwe technologie (V2) nog niet op de markt is en het niet helemaal duidelijk is wanneer dat wel het geval zal zijn.
448. De Raad, het Parlement en de aan hun zijde interveniërende partijen concluderen tot afwijzing van dat middel.
2) Analyse
449. Met dit middel verwijt Hongarije de Uniewetgever in wezen dat hij artikel 2, punt 2, van verordening 2020/1054 heeft vastgesteld, en daarmee de termijn voor de installatie van V2-tachografen aanzienlijk heeft vervroegd, zonder om een effectbeoordeling te hebben verzocht en zonder over voldoende informatie te beschikken om de evenredigheid van de uiteindelijk vastgestelde maatregel te kunnen toetsen.
450. Dienaangaande moet er meteen op worden gewezen dat partijen het erover eens zijn dat de effectbeoordeling, deel sociale aspecten, die door de Commissie is uitgevoerd met het oog op de herziening van de verordeningen nr. 561/2006 en nr. 165/2014, geen betrekking had op de termijn voor de installatie van V2-tachografen, omdat die instelling in haar voorstel tot wijziging van laatstgenoemde verordening niet had overwogen om de datum van inwerkingtreding van de verplichting tot installatie van V2-tachografen te vervroegen.
451. Uit de in de punten 65 en 72 hierboven aangehaalde rechtspraak blijkt evenwel dat wanneer geen effectbeoordeling wordt verricht, dit niet als een schending van het evenredigheidsbeginsel kan worden aangemerkt indien de Uniewetgever over voldoende gegevens beschikt om te beoordelen of een vastgestelde maatregel evenredig is, en dat de Uniewetgever bij de daadwerkelijke uitoefening van zijn beoordelingsbevoegdheid zowel rekening kan houden met de effectbeoordeling als met elke andere informatiebron.
452. Zoals de Raad en het Parlement in casu aanvoeren, maakte de betrokken maatregel weliswaar geen deel uit van het voorstel van de Commissie of van de effectbeoordeling, deel sociale aspecten, maar heeft de Commissie in maart 2018 het eindverslag van een studie over maatregelen ter ondersteuning van de invoering van de slimme tachograaf gepubliceerd. Hongarije betwist niet dat die studie tot doel had verschillende beleidsopties ter versnelling van de invoering van de slimme tachograaf te onderzoeken, en met name om in te schatten wat de economische en sociale gevolgen en de gevolgen voor de verkeersveiligheid waren van de verplichting om vóór juni 2019 ingeschreven voertuigen aan te passen.(222) Die studie van de Commissie omvatte een gedetailleerde kosten-batenanalyse, waarbij rekening werd gehouden met de economische gevolgen voor vervoersondernemingen en nationale autoriteiten, de gevolgen voor de verkeersveiligheid, de sociale gevolgen en de gevolgen voor de interne markt. Daarnaast is in 2018 ook door het Parlement een studie uitgevoerd ter beoordeling van de kosten en baten van de installatie tegen januari 2020 van een slimme tachograaf bij vrachtwagens in het internationale vervoer.(223) Uit het dossier blijkt bovendien dat de wetgever die studies heeft onderzocht en er rekening mee heeft gehouden tijdens de wetgevingsprocedure die heeft geleid tot de vaststelling van verordening 2020/1054.
453. In die omstandigheden ben ik van mening dat de instellingen van de Unie die de betrokken handeling hebben vastgesteld, voor het Hof hebben aangetoond dat zij bij de vaststelling van de betrokken maatregel hun beoordelingsbevoegdheid daadwerkelijk hebben uitgeoefend en de basisgegevens die zij in aanmerking hebben genomen als grondslag voor die maatregel, hebben overgelegd alsook duidelijk en ondubbelzinnig hebben uiteengezet.
454. Aan die beoordeling kan niet worden afgedaan door de andere argumenten van Hongarije.
455. Ten eerste is de door Hongarije aangevoerde omstandigheid dat in de twee bovengenoemde studies niet specifiek is onderzocht of het evenredigheidsbeginsel in acht is genomen, irrelevant. Het staat immers aan de wetgever om op basis van de beschikbare gegevens de noodzakelijke afweging tussen de verschillende betrokken belangen te maken teneinde een evenwicht tussen die belangen te vinden in het licht van de met de betrokken maatregel nagestreefde doelstellingen. Derhalve kan van de wetgever niet worden verlangd dat hij de basisgegevens waarvan hij bij de uitoefening van zijn beoordelingsbevoegdheid uitgaat, uiteenzet in het kader van de specifieke toetsing van de evenredigheid. In dit verband herinner ik er ook aan dat het blijkens de in punt 72 hierboven aangehaalde rechtspraak niet relevant is in welke vorm de door de Uniewetgever in aanmerking genomen basisgegevens zijn geregistreerd.
456. Ten tweede kan de door Hongarije aangevoerde omstandigheid dat de technologie (V2) nog niet op de markt is, zelfs gesteld dat dit vaststaat – wat niet het geval is –, niet afdoen aan de evenredigheid van de betrokken maatregel.
457. In de eerste plaats moet immers in herinnering worden gebracht dat de geldigheid van een Uniehandeling blijkens de in punt 74 hierboven aangehaalde vaste rechtspraak van het Hof moet worden beoordeeld op basis van de gegevens waarover de Uniewetgever ten tijde van de vaststelling van de in het geding zijnde regeling beschikte. De instellingen van de Unie hebben aangetoond, zonder door Hongarije te zijn weersproken, dat volgens de informatie waarover de wetgever tijdens de wetgevingsprocedure beschikte, de betrokken technologie in 2022 op punt zou staan en de installatie van de V2-tachografen eind 2024 voltooid zou kunnen zijn.(224)
458. In de tweede plaats is de termijn voor de installatie van V2-tachografen in verordening 2020/1054 op een nogal atypische manier omschreven, in die zin dat deze niet is bepaald onder verwijzing naar een bepaalde datum, maar naar een termijn te rekenen vanaf de vaststelling door de Commissie van de noodzakelijke gedetailleerde technische bepalingen, teneinde ervoor te zorgen dat er voldoende tijd zou zijn om deze nieuwe tachografen te ontwikkelen. Zoals ik in punt 443 hierboven heb opgemerkt, heeft de Commissie de technische specificaties met betrekking tot de slimme tachografen vastgesteld op 16 juli 2021 en zeer recentelijk zelfs gewijzigd om een gemeenschappelijke werking van die slimme tachografen van de tweede generatie, ondanks bepaalde vertragingen om technische redenen, te waarborgen. Uit deze toelichting blijkt mijns inziens dat de wetgever de juiste keuze heeft gemaakt met betrekking tot de wijze van vaststelling van de termijn voor de installatie van V2-tachografen, die was bedoeld om flexibiliteit te garanderen bij de uitvoering van die verplichting.
459. Uit het voorgaande volgt mijns inziens dat het middel waarmee wordt aangevoerd dat de Uniewetgever bij de vaststelling van artikel 2, punt 2, van verordening 2020/1054 het evenredigheidsbeginsel heeft geschonden, moet worden afgewezen.
b) Schending van het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen en van het rechtszekerheidsbeginsel
1) Argumenten van partijen
460. Met zijn tweede middel betoogt Hongarije dat door het vervroegen van de termijn voor de installatie van V2-tachografen de legitieme verwachtingen van marktdeelnemers zijn beschaamd en het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen en het rechtszekerheidsbeginsel bijgevolg zijn geschonden. Marktdeelnemers mochten er op grond van de regeling die vóór de vaststelling van verordening 2020/1054 gold(225) immers van uitgaan dat zij vanaf de vaststelling van de uitvoeringsbepalingen over een termijn van vijftien jaar beschikten om aan de verplichting tot installatie van slimme tachografen te voldoen. Niet enkel hebben de marktdeelnemers vertrouwd op de handhaving van een bestaande situatie, de wetgever heeft bij de uitoefening van zijn beoordelingsbevoegdheid zelf een termijn vastgesteld waarop zij hun economische beslissingen mochten baseren. Die termijn kon dus enkel worden gewijzigd om dwingende redenen van algemeen belang. In Hongarije strekt de verplichting tot installatie van V2-tachografen zich als gevolg van de vervroegde termijnen uit tot ongeveer 60 % van het vrachtwagenpark, met een geschatte kostprijs van ongeveer 2 000 EUR per eenheid.
461. De wetgever heeft verordening 2020/1054 op 15 juli 2020 vastgesteld, zodat de nieuwe datum voor de aanpassingsverplichting vanaf dat moment met zekerheid bekend kon zijn. Bijgevolg kon de termijn waarover marktdeelnemers beschikken om zich aan te passen, enkel ingaan vanaf die datum en niet vanaf de datum van publicatie van de studies waarin voor het eerst op de kwestie is ingegaan. Zelfs als de marktdeelnemers op de hoogte waren van die studies, konden zij niet met zekerheid weten voor welke oplossing zou worden gekozen.
462. Geen enkele van de gronden die in overweging 27 van verordening 2020/1054 worden vermeld als rechtvaardiging voor het wijzigen van de termijnen voor de invoering van V2-tachografen, vormt een dwingende reden van algemeen belang. Ten eerste is de kosteneffectiviteit van de handhaving van de sociale regelgeving tijdens de wetgevingsprocedure niet daadwerkelijk onderzocht. Ten tweede vormen de snelle ontwikkeling van nieuwe technologieën en de digitalisering in de economie geen dwingende redenen van algemeen belang op grond waarvan afbreuk kan worden gedaan aan het gewettigd vertrouwen van marktdeelnemers. Bovendien zijn de V2-tachografen nog niet ontwikkeld en is niet bekend wanneer zij op de markt zullen worden gebracht. Wat ten derde de behoefte aan een gelijk speelveld voor ondernemingen in het internationale wegvervoer betreft, is het moeilijk te begrijpen waarom internationale ondernemingen uit derde landen niet onder die verplichting vallen. In de Europese Overeenkomst nopens de arbeidsvoorwaarden voor de bemanningen van motorrijtuigen in het internationale vervoer over de weg (hierna: „AETR-overeenkomst”) is de verplichting tot installatie van een digitale tachograaf thans immers opgenomen.
463. De Raad, het Parlement en de aan hun zijde interveniërende partijen concluderen tot afwijzing van dat middel.
2) Analyse
464. In de punten 117 en volgende van de onderhavige conclusie, waarnaar ik verwijs, heb ik reeds de beginselen geanalyseerd die het Hof in zijn rechtspraak heeft uiteengezet met betrekking tot het rechtszekerheidsbeginsel.
465. Wat het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen betreft, dat voortvloeit uit het rechtszekerheidsbeginsel, blijkt uit vaste rechtspraak dat de mogelijkheid om zich op dat beginsel te beroepen toekomt aan iedere marktdeelnemer bij wie een instelling gegronde verwachtingen heeft gewekt. In de zin van die rechtspraak zijn nauwkeurige, onvoorwaardelijke en onderling overeenstemmende inlichtingen die afkomstig zijn van bevoegde en betrouwbare bronnen, ongeacht de vorm waarin zij worden meegedeeld, toezeggingen die dergelijke verwachtingen kunnen wekken.(226)
466. Daarentegen kan een voorzichtige en bezonnen marktdeelnemer die de vaststelling van een voor zijn belangen nadelige maatregel van de Unie kan voorzien, zich niet op het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen beroepen wanneer die maatregel wordt vastgesteld.(227)
467. Wat het beroep op het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen wegens het optreden van de Uniewetgever betreft, moet eraan worden herinnerd dat het Hof heeft erkend dat die wetgever over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikt wanneer van hem politieke, economische en sociale keuzen worden verlangd en wanneer hij ingewikkelde beoordelingen moet maken.(228)
468. Het Hof heeft ook geoordeeld dat een marktdeelnemer er niet op mag vertrouwen dat er zich in het geheel geen wetswijziging zal voordoen, maar alleen de wijze van toepassing van een dergelijke wijziging ter discussie kan stellen.(229)
469. Evenzo vereist het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen niet dat wetgeving niet wordt gewijzigd, maar veeleer dat de wetgever rekening houdt met de specifieke situaties van marktdeelnemers en, waar nodig, de toepassing van de nieuwe rechtsregels bijstuurt.(230)
470. Bovendien mag volgens vaste rechtspraak van het Hof aan het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen niet een dusdanig ruime draagwijdte worden gegeven dat nieuwe regelgeving nooit van toepassing kan zijn op de toekomstige gevolgen van situaties die onder de oude regelgeving zijn ontstaan(231), zulks met name op gebieden die een voortdurende aanpassing mogelijk moeten maken(232).
471. In casu kan mijns inziens niet worden aangenomen dat de betrokken marktdeelnemers nauwkeurige, onvoorwaardelijke en onderling overeenstemmende toezeggingen hebben gekregen in de zin van bovengenoemde rechtspraak, op grond waarvan zij erop mochten vertrouwen dat de regelgeving ongewijzigd zou blijven en dat zij vanaf de vaststelling van de uitvoeringsbepalingen dus in elk geval over een termijn van vijftien jaar zouden beschikken om te voldoen aan de verplichting tot installatie van slimme tachografen.
472. Op geen enkele manier blijkt immers dat de wetgever zich er onvoorwaardelijk toe zou hebben verbonden om het regelgevingskader voor tachografen ongewijzigd te laten voor een periode van vijftien jaar. In dat verband moet worden opgemerkt dat het helemaal niet ongebruikelijk is dat het regelgevingskader herhaaldelijk wordt aangepast, met name op gebieden die te maken hebben met snel evoluerende technische en/of technologische kwesties die worden gekenmerkt door snelle en voortdurende technische vooruitgang.
473. Ik deel ook het standpunt van de instellingen dat in het licht van de twee in punt 452 hierboven genoemde documenten, die gebaseerd waren op overleg met vertegenwoordigers van de betrokken economische sector en belanghebbende partijen, een voorzichtige en bezonnen wegvervoerondernemer niet onwetend kon zijn, althans sinds de publicatie van die studies, van het feit dat de Uniewetgever mogelijke wijzigingen van de tachograafregeling overwoog. Een dergelijke ondernemer kon bij zijn economische beslissingen dus wel degelijk rekening houden met die mogelijkheid.
474. Bovendien kan de betrokken bepaling evenmin worden geacht per direct en zonder aankondiging een specifiek voordeel te hebben geschrapt waarop de betrokken ondernemingen op grond van de regeling recht hadden. Integendeel, krachtens verordening 2020/1054 hebben marktdeelnemers vier tot vijf jaar de tijd om zich aan de nieuwe regels inzake slimme tachografen aan te passen.
475. Gelet op een en ander ben ik van mening dat het middel van Hongarije dat artikel 2, punt 2, van verordening 2020/1054 is vastgesteld in strijd met het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen en het rechtszekerheidsbeginsel, eveneens moet worden afgewezen.
c) Schending van artikel 151, tweede alinea, VWEU
1) Argumenten van partijen
476. Hongarije betoogt dat artikel 2, punt 2, van verordening 2020/1054 indruist tegen de in artikel 151, tweede alinea, VWEU neergelegde verplichting om het economische concurrentievermogen van de Unie te handhaven. Ofschoon die verordening is vastgesteld in het kader van het vervoerbeleid en artikel 91, lid 1, VWEU als rechtsgrondslag heeft, valt zij onmiskenbaar onder de sociale politiek. Arbeidsomstandigheden kunnen evenwel niet worden verbeterd door middel van een onderlinge aanpassing van de wetgevingen zonder dat tegelijkertijd rekening wordt gehouden met de noodzaak om het concurrentievermogen van de economie van de Unie te vrijwaren. Momenteel gelden er evenwel geen soortgelijke eisen inzake de V2-tachograaf voor voertuigen van niet in een lidstaat gevestigde ondernemingen, ook al hoeven voertuigen van ondernemingen die zijn gevestigd in de landen waarop de AETR-overeenkomst van toepassing is, volgens die overeenkomst slechts voorzien te zijn van een digitale tachograaf, wat hun dus een concurrentievoordeel oplevert. Ofschoon de wetgever in overweging 34 van verordening 2020/1054 zelf heeft erkend dat het concurrentievermogen van ondernemingen in de Unie moet worden gehandhaafd, legt de wetgevingstekst zelf de Commissie ter zake geen enkele concrete verplichting of precieze termijn op, zodat er geen enkele garantie is dat de AETR-overeenkomst in die zin zal worden gewijzigd, of althans dat de onderhandelingen daarover op korte termijn kunnen beginnen. Op de wetgever rust weliswaar geen resultaatsverbintenis, maar wel een zorgvuldigheidsplicht, in die zin dat hij alles in het werk moet stellen om te voorkomen dat de Unie in een nadelige concurrentiepositie wordt gebracht. Om aan die plicht te voldoen, is het niet voldoende om een overweging aan te nemen die geen bindende werking heeft.
2) Analyse
477. Artikel 151 VWEU, waarvan Hongarije met het onderhavige middel stelt dat het is geschonden, is het eerste artikel van titel X („Sociale politiek”) van het derde deel van het VWEU. Op grond van de tweede alinea van dat artikel „leggen de Unie en de lidstaten [in het kader van de in de eerste alinea aangegeven doelstellingen van sociale politiek] maatregelen ten uitvoer waarin rekening wordt gehouden met de verscheidenheid van de nationale gebruiken, met name op het gebied van contractuele betrekkingen, alsmede met de noodzaak om het concurrentievermogen van de economie van de Unie te handhaven”.
478. Uit de bewoordingen van die bepaling blijkt dat daarin louter een afwegingsverplichting wordt vastgesteld. Zoals volgt uit de punten 288 en volgende hierboven, en zoals dat bovendien het geval is voor artikel 91, lid 1, en artikel 94 VWEU, heeft een dergelijke verplichting geen absolute werking, maar verlangt zij van de Uniewetgever enkel dat hij bij de vaststelling van maatregelen op het gebied van sociale politiek rekening houdt met de daarin aangegeven specifieke parameters en doelstellingen, en met name met de noodzaak tot handhaving van het concurrentievermogen van de economie van de Unie.
479. Hongarije verwijt de wetgever dat hij geen rekening heeft gehouden met deze noodzaak, die verband houdt met het feit dat volgens de AETR-overeenkomst voertuigen van ondernemingen die zijn gevestigd in landen waarop deze overeenkomst van toepassing is, niet voorzien hoeven te zijn van een V2-tachograaf, hetgeen hun een concurrentievoordeel zou opleveren.
480. Uit overweging 34 van verordening 2020/1054 volgt evenwel dat de wetgever uitdrukkelijk het standpunt heeft ingenomen dat het „[b]elangrijk is dat in derde landen gevestigde vervoersondernemingen bij het verrichten van wegvervoer op het grondgebied van de Unie, onderworpen zijn aan voorschriften die evenwaardig zijn aan de voorschriften van de Unie” en dat „[d]e Commissie moet nagaan of dit beginsel op Unieniveau wordt toegepast en passende oplossingen [moet] voorstellen waarover in de context van de [AETR-overeenkomst] onderhandeld dient te worden”.
481. In die omstandigheden kan niet worden gesteld dat de wetgever „geen rekening heeft gehouden” met bestaande verschillen, onder meer met betrekking tot de tachografen, in de regelgeving die geldt voor vervoersondernemingen van de Unie enerzijds en voor vervoersondernemingen van derde landen, wanneer deze wegvervoer op het grondgebied van de Unie verrichten, anderzijds.
482. Uit het voorgaande volgt mijns inziens dat het derde middel dat Hongarije aanvoert tegen artikel 2, punt 2, van verordening 2020/1054 eveneens moet worden afgewezen, zonder dat behoeft te worden ingegaan op de vraag of artikel 151 VWEU, dat deel uitmaakt van titel X, „Sociale politiek”, van toepassing is op een wetgevingshandeling die is vastgesteld in het kader van het gemeenschappelijk vervoerbeleid van titel IV en die artikel 91, lid 1, VWEU als rechtsgrondslag heeft.
483. Gelet op een en ander ben ik van mening dat het verzoek tot nietigverklaring van artikel 2, punt 2, van verordening 2020/1054 dat door Hongarije is ingediend in het kader van zaak C‑551/20, in zijn geheel moet worden afgewezen.
4. Middelen met betrekking tot artikel 3 van verordening 2020/1054
484. De Republiek Litouwen vordert in haar beroep in zaak C‑541/20 nietigverklaring van artikel 3 van verordening 2020/1054, dat bepaalt dat die verordening, behoudens twee in dit verband irrelevante uitzonderingen(233), in werking treedt op de twintigste dag na die van de bekendmaking ervan in het Publicatieblad van de Europese Unie. Die verordening is in het Publicatieblad bekendgemaakt op 17 juli 2020 en is derhalve in werking getreden op 20 augustus 2020.
485. Tot staving van haar beroep voert de Republiek Litouwen drie middelen aan. Alvorens die middelen te onderzoeken, zal ik nagaan of deze ter zake dienend zijn.
a) Vraag of de middelen met betrekking tot artikel 3 van verordening 2020/1054 ter zake dienend zijn
486. Met haar drie middelen komt de Republiek Litouwen op tegen artikel 3 van verordening 2020/1054, dat voorziet in een termijn van 20 dagen voor de inwerkingtreding van die verordening. De Raad en het Parlement betogen evenwel dat die verordening, zelfs indien dat artikel nietig zou worden verklaard, krachtens artikel 297, lid 1, derde alinea, VWEU hoe dan ook op dezelfde dag in werking zou treden.(234)
487. Dienaangaande herinner ik eraan dat wetgevingshandelingen volgens artikel 297, lid 1, derde alinea, VWEU „in werking [treden] op de datum die zij daartoe bepalen of, bij gebreke daarvan, op de twintigste dag volgende op die van hun bekendmaking”.
488. Zoals de vicepresident van het Hof heeft opgemerkt in het door de Republiek Litouwen ingeleide verzoek in kort geding, is artikel 3 van verordening 2020/1054 een loutere toepassing van artikel 297, lid 1, derde alinea, VWEU.(235)
489. Hieruit kan evenwel niet zomaar worden afgeleid dat, in geval van nietigverklaring van dat artikel 3, die termijn van 20 dagen voor de inwerkingtreding hoe dan ook zou gelden krachtens artikel 297, lid 1, derde alinea, VWEU. Ook volgens deze bepaling van het VWEU kan de wetgever immers, indien hij zulks passend acht, besluiten om voor de inwerkingtreding van een wetgevingshandeling een andere termijn toe te passen. Met haar middelen stelt de Republiek Litouwen juist de keuze van de Uniewetgever ter discussie om voor de inwerkingtreding van verordening 2020/1054 die standaardtermijn van 20 dagen vanaf de bekendmaking in het Publicatieblad te hanteren in plaats van te voorzien in een langere termijn, zoals uitdrukkelijk is toegestaan op grond van die bepaling van het VWEU. De Republiek Litouwen betoogt dat er namelijk een toereikende overgangsperiode nodig is om de lidstaten en de betrokken ondernemingen in staat te stellen zich aan te passen aan de nieuwe voorschriften van die verordening, met name aan die met betrekking tot het verbod van normale wekelijkse rust in de cabine en de verplichting inzake de terugkeer van de bestuurders.
490. Zou het Hof de middelen van de Republiek Litouwen toewijzen en artikel 3 van verordening 2020/1054 nietig verklaren op grond van de overweging dat de toepassing van de daarin opgenomen termijn van 20 dagen niet in overeenstemming is met het Unierecht, dan kan die nietigverklaring dus, anders dan de twee instellingen van de Unie betogen, er geenszins toe leiden dat die onwettig verklaarde termijn, en dus die datum van inwerkingtreding, zou moeten worden toegepast krachtens artikel 297, lid 1, derde alinea, VWEU. Integendeel, de volledige inwerkingtreding van die verordening zou ter discussie worden gesteld.
491. Derhalve ben ik van mening dat de door de Republiek Litouwen aangevoerde middelen met betrekking tot artikel 3 van verordening 2020/1054 wel degelijk ter zake dienend zijn.
b) Schending van het evenredigheidsbeginsel
1) Argumenten van partijen
492. Met haar eerste middel betoogt de Republiek Litouwen dat de Uniewetgever, door in artikel 3 van verordening 2020/1054 te bepalen dat het verbod van normale wekelijkse rust in de cabine en de verplichting inzake de terugkeer van de bestuurders [neergelegd in artikel 1, punt 6, onder c) respectievelijk onder d), van verordening 2020/1054] moeten worden toegepast binnen de gestelde termijn van 20 dagen, er geen rekening mee heeft gehouden dat de lidstaten en de vervoersondernemingen zich zonder overgangsperiode niet aan die voorschriften konden aanpassen, en geen enkel argument heeft aangevoerd om een dergelijke spoed bij de inwerkintreding te rechtvaardigen. Door een ongeschikt mechanisme voor de uitvoering van verordening 2020/1054 te kiezen (waarvoor noch uitstel van toepassing, noch een overgangsperiode is vastgesteld), hebben de instellingen van de Unie onhoudbare wetgeving tot stand gebracht die om verschillende objectieve redenen bijzonder moeilijk na te leven zal zijn, en aldus het evenredigheidsbeginsel geschonden.
493. Ten eerste heeft de Uniewetgever er geen rekening mee gehouden dat er momenteel onvoldoende geschikte en veilige parkeerterreinen zijn waar de bestuurders buiten de cabine geschikte rustomstandigheden kunnen genieten. Als gevolg daarvan zullen vervoersondernemingen onnodige en buitensporige risico’s moeten nemen door bestuurders op te dragen de vrachtwagen achter te laten op plaatsen waar de veiligheid van de lading niet is gewaarborgd. Bovendien zijn de moeilijkheden als gevolg van het tekort aan verblijfsmogelijkheden en veilige parkeerterreinen door de Commissie zelf bevestigd in de effectbeoordeling. Artikel 1, punt 6, onder c), van verordening 2020/1054 is geen loutere codificatie van het arrest Vaditrans, aangezien de verplichting om de toegekende rusttijden te nemen in een passend gendervriendelijk verblijf met geschikte slaapfaciliteiten en sanitaire voorzieningen een nieuwe verplichting is. Hoe dan ook moet de wetgever, zelfs om een bepaling te codificeren, de gewone wetgevingsprocedure volgen, waarin hij met name de evenredigheid van de voorgestelde maatregel moet toetsen en moet nagaan of deze gemakkelijk kan worden uitgevoerd.
494. Ten tweede verwijst de Republiek Litouwen naar de studie van 2019 en naar de in punt 351 hierboven vermelde gegevens.
495. Ten derde stelt de Republiek Litouwen dat de Uniewetgever, hoewel hij door het EESC en door de parlementaire commissies Werkgelegenheid en Sociale Zaken en Vervoer en Toerisme op de hoogte was gebracht van de moeilijkheden bij de toepassing van verordening 2020/1054, die informatie heeft genegeerd.
496. Ten vierde betoogt de Republiek Litouwen dat het verbod van normale wekelijkse rust in de cabine ook andere belangrijke rechtsvragen opwerpt, bijvoorbeeld met betrekking tot voorzorgsmaatregelen en verzekeringsdekking, omdat de bestuurder in de meeste gevallen de lading onbewaakt op een onbeveiligde parkeerplaats zal moeten achterlaten.
497. Ten vijfde stelt de Republiek Litouwen dat het ongerechtvaardigde karakter van artikel 3 van verordening 2020/1054 ook blijkt uit het ontbreken van een basisdocument aan de hand waarvan vervoersondernemingen de terugkeer van bestuurders naar hun woonplaats of naar de exploitatievestiging van de onderneming zouden kunnen organiseren. Bij gebreke van die documenten is de verplichting inzake de terugkeer van de bestuurders moeilijk uitvoerbaar, hetgeen aanleiding geeft tot uiteenlopende praktijken tussen lidstaten en tussen vervoersondernemingen.
498. De Raad, het Parlement en de aan hun zijde interveniërende partijen concluderen tot afwijzing van dat middel.
2) Analyse
499. Overeenkomstig de in de punten 52 en volgende hierboven aangehaalde rechtspraak moet het onderzoek van het door de Republiek Litouwen aangevoerde middel betreffende schending van het evenredigheidsbeginsel gericht zijn op de vraag of de Uniewetgever, door in artikel 3 van verordening 2020/1054 een termijn voor de inwerkingtreding van die verordening van 20 dagen na die van de bekendmaking ervan in het Publicatieblad van de Europese Unie vast te stellen, zonder specifiek voor de inwerkingtreding van het verbod van normale wekelijkse rust in de cabine en van de verplichting inzake de terugkeer van de bestuurders te voorzien in een overgangsperiode, zijn ruime beoordelingsbevoegdheid op het gebied van het gemeenschappelijk vervoerbeleid kennelijk heeft overschreden aangezien hij heeft gekozen voor een maatregel die kennelijk ongeschikt is om de door hem nagestreefde doelstellingen te bereiken of nadelen veroorzaakt die aan die doelstellingen onevenredig zijn.
500. Wat om te beginnen de doelstellingen betreft die met verordening 2020/1054 en in het bijzonder met het verbod van normale wekelijkse rust in de cabine en de verplichting inzake de terugkeer van de bestuurders worden nagestreefd, verwijs ik naar de punten 196 en volgende en punt 373 van de onderhavige conclusie.
501. Wat vervolgens in de eerste plaats de termijn voor de inwerkingtreding van de verplichting van artikel 1, punt 6, onder c), van verordening 2020/1054 betreft, heb ik er in punt 394 hierboven op gewezen dat de Uniewetgever met de vaststelling van die bepaling het verbod van normale wekelijkse rust in de cabine niet in de rechtsorde van de Unie heeft ingevoerd, maar slechts het bestaande recht heeft gecodificeerd dat voortvloeit uit de oude versie van artikel 8, lid 8, van verordening nr. 561/2006, zoals uitgelegd door het Hof bij het arrest Vaditrans.
502. Met haar grief verwijt de Republiek Litouwen de wetgever dus in wezen dat hij niet heeft voorzien in een overgangsperiode voor een voorschrift dat reeds in de rechtsorde van de Unie van kracht was en waaraan de betrokken ondernemingen bijgevolg reeds moesten voldoen.
503. Ik deel het standpunt van de Republiek Litouwen dat de wetgever ook bij de codificatie van bestaand recht niet wordt ontheven van zijn verplichting om de evenredigheid van de voorgestelde maatregel te toetsen. Evenwel blijkt uit mijn overwegingen in de punten 398 en volgende ten eerste dat elke, zelfs tijdelijke, andere benadering dan het vasthouden aan het verbod van normale wekelijkse rust in de cabine zou hebben geïmpliceerd dat bestuurders wettelijk wordt toegestaan om die rusttijden door te brengen op een plaats die, zoals het Hof uitdrukkelijk heeft erkend(236), niet geschikt is voor dergelijke lange rusttijden. Dat zou hebben geleid tot minder sociale bescherming en dus tot slechtere arbeidsvoorwaarden voor de bestuurders, hetgeen zou indruisen tegen de doelstellingen van de betrokken regeling en het arrest Vaditrans.
504. Ten tweede heb ik in punt 400 hierboven reeds uiteengezet dat een mogelijk huidig gebrek aan passende infrastructuur mijns inziens geen rechtvaardigingsgrond kan vormen om bestuurders wettelijk toe te staan hun normale wekelijkse rusttijden door te brengen in het voertuig, dat wil zeggen op een plaats die niet geschikt is voor lange rusttijden.
505. Met betrekking tot de argumenten inzake de informatie die het EESC en parlementaire commissies tijdens de wetgevingsprocedure hebben verstrekt omtrent de staat van de Europese infrastructuur, verwijs ik naar hetgeen is uiteengezet in de punten 261 en 410 hierboven. Evenzo wat de argumenten inzake voorzorgsmaatregelen en verzekeringsdekking betreft, heb ik in punt 404 hierboven reeds aangegeven dat de vaststelling van artikel 1, punt 6, onder c), van verordening 2020/1054 geenszins tot een toename van de risico’s en kosten voor de vervoersondernemingen kan hebben geleid, aangezien het een zuivere codificatie van reeds bestaand recht betreft.
506. Wat in de tweede plaats de termijn voor de inwerkingtreding van de verplichting van artikel 1, punt 6, onder d), van verordening 2020/1054 betreft, stelt de Republiek Litouwen gewoon dat het onevenredige karakter van artikel 3 van die verordening blijkt uit het ontbreken van een basisdocument aan de hand waarvan vervoersondernemingen de terugkeer van de bestuurders zouden kunnen organiseren. Uit de analyse in de punten 125 en volgende van de onderhavige conclusie blijkt evenwel dat artikel 1, punt 6, onder d), van die verordening voldoet aan de rechtszekerheidseisen en tegelijkertijd vervoersondernemingen een zekere speelruimte laat bij de toepassing ervan. Aangezien die bepaling voldoende duidelijk is om door de betrokken marktdeelnemers te worden toegepast, zijn basisdocumenten die de betrokken marktdeelnemers kunnen helpen om de in die bepaling neergelegde verplichting na te leven, zeker nuttig, maar kan het ontbreken ervan geenszins een schending van het evenredigheidsbeginsel opleveren wat de datum van inwerkingtreding van die bepaling betreft.
507. Uit een en ander volgt dat het middel volgens hetwelk artikel 3 van verordening 2020/1054 in strijd met het evenredigheidsbeginsel is vastgesteld, moet worden afgewezen.
c) Niet-nakoming van de motiveringsplicht
1) Argumenten van partijen
508. Met haar tweede middel betoogt de Republiek Litouwen dat artikel 3 van verordening 2020/1054 niet met redenen is omkleed in de zin van artikel 296 VWEU. Die lidstaat wijst erop dat de instellingen van de Unie bij de behandeling van het Commissievoorstel dankzij zowel de effectbeoordeling als andere bronnen wisten dat ten eerste het verbod van normale wekelijkse rust in de cabine tot praktische problemen zou leiden bij de toepassing van die bepaling, ten tweedede verplichting inzake de terugkeer van de bestuurders het vrije verkeer van werknemers op ongerechtvaardigde wijze zou beperken, en ten derde er geen duidelijke regels waren voor de uitvoering van die verplichting. Aangezien die informatie bekend was, hadden de instellingen van de Unie argumenten moeten aanvoeren om te staven waarom niet was voorzien in een overgangsperiode of waarom de inwerkingtreding van de regeling niet was uitgesteld. Ofschoon de in het voorstel van de Commissie aangegeven doelstellingen belangrijk zijn, vormen ze geen rechtvaardiging om de nieuwe voorschriften met spoed in werking te laten treden.
509. De Raad, het Parlement en de aan hun zijde interveniërende partijen concluderen tot afwijzing van dat middel.
2) Analyse
510. Artikel 296, tweede alinea, VWEU bepaalt dat de rechtshandelingen van de instellingen van de Unie met redenen worden omkleed. In dat verband volgt uit de rechtspraak van het Hof dat een dergelijke motivering moet beantwoorden aan de aard van de betrokken handeling en aan de context waarin zij is vastgesteld.(237)
511. Zoals ik in punt 487 hierboven heb uiteengezet, is de termijn van 20 dagen vanaf de bekendmaking van de handeling in het Publicatieblad de in artikel 297, lid 1, derde alinea, VWEU vastgestelde standaardtermijn voor de inwerkingtreding van wetgevingshandelingen, onverminderd de mogelijkheid voor de Uniewetgever om een andere datum te kiezen indien hij dit passend acht.
512. Uit die bepaling volgt mijns inziens dat die standaardtermijn overeenkomstig de wens van de opstellers van het VWEU bedoeld is om over het algemeen en behoudens uitzonderingen te gelden voor de inwerkingtreding van wetgevingshandelingen.
513. In die omstandigheden ben ik van mening dat in beginsel slechts wanneer de Uniewetgever besluit om niet voor die standaardtermijn te kiezen, eventueel van hem kan worden verlangd dat hij de redenen toelicht waarom hij niet die maar een andere termijn heeft gehanteerd.
514. Niettegenstaande het voorgaande ben ik van mening dat met de argumenten van de Republiek Litouwen hoe dan ook niet kan worden aangetoond dat de Uniewetgever in casu zijn motiveringsplicht niet is nagekomen.
515. Wat de termijn voor de inwerkingtreding van de verplichting van artikel 1, punt 6, onder c), van verordening 2020/1054 betreft, moet er immers op worden gewezen dat met die bepaling louter het bestaande recht is gecodificeerd en het verbod van normale wekelijkse rust in de cabine bij de vaststelling ervan derhalve reeds van kracht was(238), zodat die bepaling geen praktische toepassingsproblemen als aangevoerd door de Republiek Litouwen kan „doen rijzen” waarvoor een specifieke motiveringsplicht gerechtvaardigd zou zijn. Dergelijke praktische problemen zouden in voorkomend geval immers reeds hebben bestaan.
516. Met betrekking tot de termijn voor de inwerkingtreding van de verplichting van artikel 1, punt 6, onder d), van verordening 2020/1054 moet worden opgemerkt dat het argument dat de verplichting inzake de terugkeer van de bestuurders op ongerechtvaardigde wijze het vrije verkeer van werknemers beperkt, berust op een onjuiste lezing van die bepaling, zoals blijkt uit de punten 125 tot en met 129 hierboven. Het argument dat er geen duidelijke regels voor de uitvoering van die verplichting bestonden is in punt 506 hierboven onderzocht en verworpen.
517. Uit het voorgaande volgt dat het middel betreffende niet-nakoming van de motiveringsplicht ten aanzien van artikel 3 van verordening 2020/1054 eveneens moet worden afgewezen.
d) Schending van het in artikel 4, lid 3, VEU neergelegde beginsel van loyale samenwerking
1) Argumenten van partijen
518. Met haar derde middel verwijt de Republiek Litouwen het Parlement en de Raad in hun hoedanigheid van medewetgevers dat zij met de vaststelling van artikel 3 van verordening 2020/1054 het in artikel 4, lid 3, VEU neergelegde beginsel van loyale samenwerking hebben geschonden. Ten eerste hebben de instellingen van de Unie bij de behandeling van die verordening op geen enkele wijze de noodzaak aangetoond van de onmiddellijke inwerkingtreding van het verbod om tijdens de betrokken perioden in de cabine te overnachten en de verplichting om de bestuurders naar hun woonplaats of naar de exploitatievestiging van de onderneming te laten terugkeren, en hebben zij ook niet onderzocht op welke manier door de vaststelling van een overgangsperiode passende voorwaarden hadden kunnen worden geschapen om de lidstaten en vervoersondernemingen in staat te stellen zich aan de nieuwe vereisten aan te passen. De instellingen van de Unie hebben met name niet onderzocht of er maatregelen waren waarmee de bestaande situatie kon worden verlicht door het voor de lidstaten mogelijk te maken om zich geleidelijk aan die nieuwe vereisten aan te passen, en waarmee werd gegarandeerd dat vervoersondernemingen geen sancties zouden oplopen als gevolg van een tekort aan geschikte verblijfsmogelijkheden. Ten tweede hebben zij er geen rekening mee gehouden dat het niet duidelijk was hoe de verplichting om bestuurders te laten terugkeren juist moest worden uitgevoerd en dat het ter waarborging van een consistente uitvoering van die verplichting derhalve noodzakelijk was om aanvullende maatregelen vast te stellen. Ten derde is evenmin voldaan aan de verplichting tot wederzijdse bijstand, aangezien het zonneklaar is dat de lidstaten objectief gezien geen toereikende infrastructuur kunnen garanderen. Bovendien moeten de instellingen van de Unie in beginsel in dialoog treden met de lidstaten en motiveren waarom zij hun bezwaren afwijzen.
519. De Raad, het Parlement en de aan hun zijde interveniërende partijen concluderen tot afwijzing van dat middel.
2) Analyse
520. Om te beginnen moet in herinnering worden gebracht dat overeenkomstig artikel 4, lid 3, VEU de Unie en de lidstaten elkaar respecteren en steunen bij de vervulling van de taken die uit de Verdragen voortvloeien.
521. Wat de draagwijdte van dit beginsel bij de vaststelling van wetgevingshandelingen betreft, blijkt uit de rechtspraak dat op de gebieden waarop de Uniewetgever over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikt, het Hof alleen nagaat of zij die de bestreden handeling hebben vastgesteld, kunnen aantonen dat zij bij die vaststelling hun beoordelingsbevoegdheid daadwerkelijk hebben uitgeoefend, en daartoe duidelijk en ondubbelzinnig de basisgegevens kunnen uiteenzetten waarmee rekening moest worden gehouden als grondslag voor de betwiste maatregelen van die handeling en waarvan de uitoefening van hun beoordelingsbevoegdheid afhing. De verplichting tot loyale samenwerking kan geen ruimere omvang hebben, in die zin dat zij tot gevolg zou hebben dat de Uniewetgever onder alle omstandigheden genoodzaakt is om op verzoek van een lidstaat zogezegd ontbrekende documenten en informatie over te leggen of om hem ter beschikking staande informatie te corrigeren, voordat hij een handeling kan vaststellen. Een dergelijke uitlegging zou de instellingen immers kunnen beletten hun beoordelingsbevoegdheid uit te oefenen en zou de wetgevingsprocedure kunnen blokkeren. Het staat buiten kijf dat de verplichting tot loyale samenwerking zich mede uitstrekt tot de verplichting tot wederzijdse bijstand, die met name impliceert dat de instellingen en de lidstaten in het kader van de wetgevingsprocedure relevante informatie uitwisselen. Deze verplichting kan de lidstaten echter niet de mogelijkheid bieden om de wettigheid van de besluitvormingsprocedure te betwisten op de enkele grond dat er onenigheid bestaat over de toereikendheid, relevantie of nauwkeurigheid van de beschikbare gegevens.(239)
522. In die omstandigheden heeft het Hof blijkens vaste rechtspraak verduidelijkt dat de op het Parlement en de Raad rustende verplichting tot loyale samenwerking niet kan worden geacht te zijn geschonden doordat een wetgevingshandeling met inachtneming van de relevante bepalingen van het VWEU is vastgesteld niettegenstaande het feit dat een minderheid van de lidstaten zich daartegen verzette.(240)
523. In casu wordt niet betwist dat het voorstel voor een arbeidstijdenverordening en de effectbeoordeling, deel sociale aspecten, binnen de Raad in verschillende vergaderingen zijn besproken. Evenmin wordt betwist dat de Republiek Litouwen tijdens de wetgevingsprocedure alle documenten waarop de Uniewetgever zich voor de vaststelling van die verordening heeft gebaseerd, heeft kunnen inzien en haar opmerkingen over de in die documenten vervatte gegevens en over de gemaakte veronderstellingen heeft kunnen indienen. Derhalve is de uitwisseling van informatie over de bepalingen die nadien zijn uitgegroeid tot verordening 2020/1054 – een uitwisseling die is gebaseerd op de verplichting tot wederzijdse bijstand van artikel 4, lid 3, VEU –, in casu correct verlopen. Aan die vaststelling kan niet worden afgedaan door de argumenten van de Republiek Litouwen, die overigens allemaal zien op kwesties die reeds van de hand zijn gewezen bij de analyse ten gronde van de ten aanzien van de betrokken bepalingen aangevoerde middelen. Het bestaan van die verplichting tot wederzijdse bijstand impliceert immers geenszins dat de wetgever het over elke aangelegenheid eens moet zijn met de lidstaten.
524. Gelet op een en ander ben ik van mening dat ook het middel waarmee wordt aangevoerd dat bij de vaststelling van artikel 3 van verordening 2020/1054 het in artikel 4, lid 3, VEU neergelegde beginsel van loyale samenwerking is geschonden, moet worden afgewezen.
525. In het licht van een en ander moet het verzoek tot nietigverklaring van artikel 3 van verordening 2020/1054 dat door de Republiek Litouwen in zaak C‑541/20 is ingediend mijns inziens in zijn geheel worden afgewezen.
5. Conclusie omtrent de beroepen tegen verordening 2020/1054
526. Gelet op de voorgaande analyse geef ik het Hof in overweging om het beroep van de Republiek Bulgarije in zaak C‑543/20, dat van Roemenië in zaak C‑546/20 en dat van de Republiek Polen in zaak C‑553/20 in hun geheel te verwerpen, en om het beroep van de Republiek Litouwen in zaak C‑541/20 en dat van Hongarije in zaak C‑551/20 te verwerpen voor zover die twee beroepen betrekking hebben op verordening 2020/1054.
C. Verordening 2020/1055 (zaken C‑542/20, C‑545/20, C‑547/20, C‑549/20, C‑551/20, C‑552/20 en C‑554/20)
527. Deze zeven beroepen zijn in wezen gericht tegen twee bepalingen van verordening 2020/1055, namelijk artikel 1, punt 3, voor zover daarbij het vereiste wordt ingevoerd dat de voertuigen om de acht weken terugkeren [artikel 5, lid 1, onder b), van verordening nr. 1071/2009, zoals gewijzigd bij verordening 2020/1055], en artikel 2, punt 4, onder a), waarbij een wachttijd van vier dagen wordt ingevoerd tussen twee perioden van toegestane cabotage (artikel 8, lid 2 bis, van verordening nr. 1072/2009, zoals gewijzigd bij verordening 2020/1055). Voorts betwist de Republiek Polen als enige de geldigheid van twee andere bepalingen, namelijk artikel 1, punt 3, van verordening 2020/1055, voor zover daarbij de verplichting wordt ingevoerd om over een aantal voertuigen en bestuurders te beschikken dat in verhouding staat tot het aantal uitgevoerde vervoersactiviteiten [artikel 5, lid 1, onder g), van de gewijzigde verordening nr. 1071/2009], en artikel 2, punt 5, onder b), van verordening 2020/1055, betreffende de mogelijkheid om gecombineerd vervoer te onderwerpen aan een wachttijd (artikel 10, lid 7, van de gewijzigde verordening nr. 1072/2009).
528. Voorafgaand aan de behandeling van de middelen inzake de cabotageregeling die zijn gericht tegen de wachttijd van vier dagen tussen twee perioden van toegestane cabotage alsook tegen de invoering van de mogelijkheid om gecombineerd vervoer aan een wachttijd te onderwerpen, zal ik de middelen onderzoeken die zijn gericht tegen de nieuwe voorwaarden inzake de vestigingseis (artikel 5 van verordening nr. 1071/2009, zoals gewijzigd bij verordening 2020/1055), namelijk het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren en de verplichting om over een aantal voertuigen en bestuurders te beschikken dat in verhouding staat tot het aantal uitgevoerde vervoersactiviteiten.
1. Vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren [artikel 1, punt 3, van verordening 2020/1055, voor zover daarbij artikel 5, lid 1, onder b), van verordening nr. 1071/2009 wordt gewijzigd]
529. De Republiek Litouwen, de Republiek Bulgarije, Roemenië, de Republiek Cyprus, Hongarije, de Republiek Malta en de Republiek Polen betwisten de wettigheid van artikel 1, punt 3, van verordening 2020/1055, voor zover daarbij artikel 5, lid 1, onder b), van verordening nr. 1071/2009 wordt gewijzigd.
530. Artikel 5, lid 1, onder b), van verordening nr. 1071/2009 bevat de voorwaarden inzake de vestigingseis. Ten gevolge van de inwerkingtreding van verordening 2020/1055 wordt in dat artikel thans bepaald dat „[o]m aan het vereiste in artikel 3, lid 1, onder a), te voldoen[(241)], [...] een onderneming in de lidstaat van vestiging [...] de activiteit van haar voertuigenpark zodanig [moet] organiseren dat de voertuigen waarover de onderneming beschikt en die voor internationaal vervoer worden gebruikt, ten minste binnen acht weken na vertrek uit de lidstaat terugkeren naar een van de exploitatievestigingen in die lidstaat”. Bij artikel 1, punt 3, van verordening 2020/1055 is in verordening nr. 1071/2009 dus het vereiste ingevoerd dat de voertuigen om de acht weken terugkeren.
531. In wezen kunnen de middelen van de verzoekende lidstaten worden gegroepeerd rond zes hoofdthema’s, namelijk de eerbiediging van wezenlijke vormvoorschriften, het milieubeleid van de Unie, de beginselen van gelijke behandeling en non-discriminatie, het evenredigheidsbeginsel, de specifieke verplichtingen van de Uniewetgever uit hoofde van artikel 91, lid 1, en artikel 94 VWEU en de fundamentele economische vrijheden.
a) Middelen waarmee wordt aangevoerd dat artikel 91, lid 1, VWEU is geschonden omdat het EESC en het CvdR niet zijn geraadpleegd
1) Argumenten van partijen
532. De Republiek Bulgarije(242) voert aan dat artikel 91, lid 1, VWEU, dat de rechtsgrondslag van verordening 2020/1055 vormt, vereist dat de Uniewetgever besluit volgens de gewone wetgevingsprocedure en na raadpleging van het EESC en het CvdR. Volgens de Republiek Bulgarije hebben de Raad en het Parlement artikel 91, lid 1, VWEU geschonden en een wezenlijk vormvoorschrift niet in acht genomen door deze twee comités niet te raadplegen over de tijdens de wetgevingsprocedure aangebrachte wijzigingen. Die raadplegingsverplichting vloeit voort uit de rechtspraak van het Hof inzake de adviserende rol van het Parlement(243) toen het nog geen medewetgever was – rechtspraak die mutatis mutandis van toepassing is op het EESC en het CvdR – alsook uit de werkdocumenten betreffende de werking van het CvdR. Het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren, vormt een wezenlijke wijziging en de niet-raadpleging van die twee comités heeft de inhoud en het wezen van de nieuwe regeling beïnvloed. In het stadium van de repliek blijft de Republiek Bulgarije bij haar standpunt dat de bevindingen van het arrest in zaak C‑65/90(244) kunnen worden doorgetrokken naar de regelingen voor de raadpleging van het EESC en het CvdR en dat de destijds door het Hof uitgelegde bepaling op identieke wijze was geformuleerd als artikel 91, lid 1, VWEU. De verplichting tot raadpleging van die twee comités vloeit voort uit een wezenlijk, duidelijk en ondubbelzinnig vormvoorschrift. Een wezenlijke wijziging in het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende de evaluatie van gezondheidstechnologie en tot wijziging van richtlijn 2011/24/EU(245) heeft de medewetgever doen besluiten om het EESC opnieuw te raadplegen. Dat de niet-raadpleging geen wezenlijke gevolgen zou hebben gehad voor de inhoud van de uiteindelijk vastgestelde bepaling, is – anders dan het Parlement beweert – niet bewezen, maar doet hoe dan ook niet af aan het feit dat de raadpleging een dwingend karakter heeft. De Raad stelt ten onrechte dat de verplichting tot raadpleging van de comités niet geldt voor de bestreden maatregel, aangezien artikel 91, lid 1, VWEU geen dergelijk onderscheid maakt.
533. De Republiek Cyprus houdt een betoog dat in alle opzichten overeenkomt met dat van de Republiek Bulgarije.(246)
534. De Raad, het Parlement en de aan hun zijde interveniërende partijen concluderen tot afwijzing van deze middelen betreffende schending van artikel 91, lid 1, VWEU vanwege het verzuim om het EESC en het CvdR te raadplegen.
2) Analyse
535. Blijkens artikel 91, lid 1, VWEU moeten het Parlement en de Raad het EESC en het CvdR raadplegen wanneer zij op deze grondslag besluiten. De adviezen van het EESC en het CvdR over het voorstel van de Commissie(247) zijn verkregen op 18 januari 2018(248) respectievelijk 1 februari 2018(249).
536. De Republiek Bulgarije en de Republiek Cyprus betogen in wezen dat het advies van die twee comités opnieuw had moeten worden ingewonnen na de wezenlijke wijzigingen die tijdens de wetgevingsprocedure waren aangebracht door de invoering van het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren en, enkel volgens de Republiek Bulgarije, door de toevoeging van een wachttijd van vier dagen tussen twee perioden van toegestane cabotage.
537. Ik wijs er meteen op dat die verplichting om in geval van een wezenlijke wijziging in een wetgevingsvoorstel die twee comités opnieuw te raadplegen, niet voortvloeit uit artikel 91 VWEU of uit een andere primairrechtelijke bepaling.
538. Wat ten eerste de werkdocumenten betreft die door de Republiek Bulgarije en de Republiek Cyprus worden ingeroepen, wordt in de door het CvdR gepubliceerde praktische handleiding inzake de schending van het subsidiariteitsbeginsel enkel aangegeven dat het normaliter ook moet worden geraadpleegd over wezenlijke wijzigingen die worden aangebracht in een wetgevingsvoorstel waarover dit comité zich reeds heeft uitgesproken(250), zonder dat nadere bijzonderheden worden verschaft over met name de rechtsgrondslag voor een dergelijke raadpleging. In het reglement van orde van het CvdR, dat eveneens wordt ingeroepen, wordt slechts de wijze van follow-up van het advies van het comité vastgesteld en voorzien in de mogelijkheid voor dat comité om de ontwikkelingen in de wetgevingswerkzaamheden na zijn advies te volgen en zo nodig een herzien ontwerpadvies goed te keuren.(251) Ik voeg hieraan toe dat dit reglement het CvdR ook de mogelijkheid biedt om bij het Hof beroep in te stellen als het van mening is dat het niet is geraadpleegd in de gevallen waarin dit krachtens het VWEU wel zou moeten.(252) Er moet evenwel worden vastgesteld dat het CvdR het kennelijk niet nuttig heeft geacht om naar aanleiding van de toevoeging van de twee hierboven genoemde maatregelen een herzien advies goed te keuren, zoals is opgemerkt door het Parlement, noch om bij het Hof beroep in te stellen, teneinde te doen vaststellen dat tijdens de wetgevingsprocedure die heeft geleid tot de vaststelling van verordening 2020/1055, zijn rechten waren geschonden.
539. Ten tweede hebben partijen uitvoerig gedebatteerd over de vraag of de lessen van het arrest Parlement/Raad(253) konden worden toegepast op de voorwaarden voor raadpleging van het EESC en het CvdR omdat artikel 75 EEG-Verdrag, dat in dat arrest door het Hof is uitgelegd, op dezelfde wijze zou zijn geformuleerd als artikel 91, lid 1, VWEU.
540. Ik moet bekennen dat ik er, net als het Parlement en de Raad, niet van overtuigd ben dat dit arrest toepasbaar is.
541. Er mag immers niet over het hoofd worden gezien dat de omstandigheden waaronder de Raad het Parlement, in de tijd dat het alleen nog maar werd geraadpleegd, opnieuw moest raadplegen, verder zijn verduidelijkt bij een ander arrest van latere datum, namelijk het arrest Parlement/Raad(254), waaruit voortvloeit dat „de reguliere raadpleging van het Parlement in de gevallen waarin het Verdrag dat verlangt, een wezenlijk vormvoorschrift vormt, waarvan de niet-naleving tot nietigheid van de betrokken handeling leidt. De daadwerkelijke deelneming van het Parlement aan de communautaire regelgeving volgens de hiertoe in het Verdrag neergelegde procedures is immers een wezenlijk bestanddeel van het door het Verdrag gewilde institutionele evenwicht. Deze bevoegdheid is de afspiegeling van een democratisch grondbeginsel, volgens hetwelk de volkeren door tussenkomst van een representatieve vergadering aan de machtsuitoefening deelnemen. Het vereiste dat het Parlement [...] in de loop van de wetgevingsprocedure wordt geraadpleegd, impliceert, dat steeds een nieuwe raadpleging moet volgen wanneer de uiteindelijk vastgestelde regeling, in haar geheel beschouwd, wezenlijk afwijkt van die waarover het Parlement reeds werd geraadpleegd, uitgezonderd de gevallen waarin de wijzigingen in hoofdzaak beantwoorden aan door het Parlement zelf te kennen gegeven verlangens”(255).
542. Het EESC en het CvdR worden niet beledigd door er louter op te wijzen dat zij geen instellingen van de Unie(256) zijn in de zin van artikel 13, lid 2, VEU en evenmin de deelname van het volk aan de uitoefening van de macht belichamen, zoals dat in 1995 reeds het geval was voor het Parlement. Bijgevolg kan de verplichting om die twee comités opnieuw te raadplegen niet op deze rechtspraak van het Hof worden gebaseerd.
543. Het EESC en het CvdR hebben mijns inziens op afdoende wijze advies kunnen uitbrengen over de geplande wetgevingsvoorstellen.
544. Zoals de Raad terecht opmerkt, heeft het EESC in zijn advies van 18 januari 2018 zijn steun uitgesproken voor de uiteengezette doelstelling en meer in het algemeen voor het gehele mobiliteitspakket.(257) Het steunde ook de doelstellingen van het voorstel om vestigingseisen in te voeren die het gebruik van brievenbusmaatschappijen voor wegvervoersactiviteiten kunnen verhinderen(258) en heeft zich achter het hoofddoel van de voorgestelde wijzigingen van verordening nr. 1072/2009 geschaard om de regels inzake cabotage te vereenvoudigen en te verduidelijken(259). Het heeft een standpunt kunnen innemen en, zo nodig, bezwaren kunnen opperen over de in het voorstel van de Commissie opgenomen maatregelen met betrekking tot zowel de herziening van artikel 5 van verordening nr. 1071/2009 als de in verordening nr. 1072/2009 aangebrachte wijziging inzake cabotage. Wat die laatste verordening betreft, betreurde het EESC met name dat „in het voorstel geen enkele aandacht wordt besteed aan de kwestie dat het recht om diensten te verrichten in een andere lidstaat dan de lidstaat waar de onderneming is gevestigd, [...] niet langer geldig is wanneer een cabotageactiviteit niet langer tijdelijk is, maar verandert in een continue en permanente activiteit”(260) en heeft het ervoor gepleit „dat duidelijk wordt gemaakt wat precies wordt verstaan onder ‚tijdelijk’”(261), hetgeen kan inhouden dat een „afkoelingsperiode tussen reeksen van cabotageritten”(262) wordt ingevoerd. Dat is nu precies de optie waarvoor de Uniewetgever uiteindelijk zal kiezen in de definitieve tekst van verordening 2020/1055.
545. Het CvdR van zijn kant heeft ervoor gekozen om zich in zijn advies van 1 februari 2018 te focussen op de arbeidsaspecten van wegvervoer. Daarbij benadrukte het de belangrijkste kenmerken van de markt voor goederenvervoer over de weg in de Unie(263) en verwelkomde het de duidelijkere regels inzake cabotage(264).
546. Uit de inhoud van die twee adviezen blijkt mijns inziens hoe dan ook duidelijk dat de invoering van het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren, en van een wachttijd van vier dagen tussen twee perioden van toegestane cabotage, in het verlengde ligt van hetgeen was aangegeven in het voorstel van de Commissie, waarover de twee comités een standpunt hebben kunnen innemen en waarvan niet zodanig werd afgeweken dat van die twee comités opnieuw advies had moeten worden ingewonnen. Het stelsel van het voorstel in zijn geheel wordt er met andere woorden niet door geraakt.(265)
547. Ik stel derhalve voor om de middelen waarmee wordt aangevoerd dat artikel 91, lid 1, VWEU is geschonden vanwege het verzuim om het EESC en het CvdR te raadplegen, af te wijzen.
b) Middelen inzake schending van het milieu- en klimaatveranderingsbeleid van de Unie
1) Argumenten van partijen
548. Met haar eerste middel betoogt de Republiek Litouwen dat het bij artikel 1, punt 3, van verordening 2020/1055 ingevoerde vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren, in strijd is met artikel 3, lid 3, VEU, de artikelen 11 en 191 VWEU, artikel 37 van het Handvest en, meer in het algemeen, met het Uniebeleid op het gebied van het milieu en de strijd tegen klimaatverandering. De Republiek Litouwen betoogt dat milieubescherming een van de hoofddoelstellingen van de Unie vormt en dat daarmee verband houdende eisen moeten worden geïntegreerd in de uitvoering van het gemeenschappelijk vervoerbeleid. Er moet rekening worden gehouden met de ingeroepen Verdragsbepalingen en de Europese Green Deal, aangezien de door de Uniewetgever vastgestelde maatregelen, zelfs indien zij andere doelstellingen dan milieubescherming nastreven, vanwege het dwingende karakter van het vereiste van milieubescherming daar niet kennelijk onverenigbaar mee mogen zijn.
549. De Europese Green Deal, die is gepresenteerd tijdens de procedure voor de vaststelling van verordening 2020/1055, heeft de Unie tot doel gesteld om tegen 2050 klimaatneutraal te zijn en die doelstelling is door de Europese Raad bevestigd.(266) Om die doelstelling te bereiken, moeten de vervoeremissies tegen dan met 90 % zijn afgenomen.(267) Voorts wordt de doelstelling van klimaatneutraliteit ook vermeld in artikel 2, lid 1, van verordening (EU) 2021/1119(268). In lid 2 van dat artikel wordt van de instellingen van de Unie en de lidstaten verlangd om respectievelijk op het niveau van de Unie en op nationaal niveau de nodige maatregelen te nemen om de collectieve verwezenlijking van die doelstelling mogelijk te maken, rekening houdend met het belang van het bevorderen van zowel rechtvaardigheid en solidariteit tussen de lidstaten als kosteneffectiviteit bij het verwezenlijken van die doelstelling. De Commissie heeft overigens zelf betreurd(269) dat een aantal elementen in het politieke akkoord tussen de Raad en het Parlement, waaronder de verplichte terugkeer van de voertuigen, niet in overeenstemming was met de ambities van de Europese Green Deal en de doelstelling om de Unie tegen 2050 klimaatneutraal te maken. Bovendien heeft de Commissie zich er na de vaststelling van het mobiliteitspakket toe verbonden om de gevolgen van dat vereiste voor het klimaat en het milieu te beoordelen en om vóór de inwerkingtreding van de verplichte terugkeer van de voertuigen een doelgericht wetgevingsvoorstel in te dienen.(270) In die effectbeoordeling zijn de aanzienlijke milieueffecten van dat vereiste bevestigd, zodat de beweringen van het Parlement en de Raad dat de bestreden bepaling slechts tot een bescheiden toename van de uitstoot zou leiden, kennelijk ongegrond zijn.(271)
550. Het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren, druist in tegen de Europese Green Deal en de neutraliteitsdoelstelling, aangezien een dergelijk vereiste het aantal ritten, waarvan de meeste leeg zullen worden uitgevoerd, aanzienlijk zal doen toenemen. Dit zal leiden tot een sterke stijging van de CO2-emissies door de vervoersector, een sector waarin twee derde van de volledige behoefte aan arbeidskrachten geconcentreerd is in de centrale geografische regio van de Unie, terwijl de meerderheid van de bestuurders afkomstig is uit de perifere lidstaten van de Unie.(272)
551. In haar repliek betoogt de Republiek Litouwen dat artikel 3, lid 3, VEU en de artikelen 11 en 191 VWEU niet zo strikt kunnen worden uitgelegd als geopperd door de Raad en het Parlement in hun verweerschrift, en stelt zij dat de wettigheid van het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren, dient te worden beoordeeld in het licht van die bepalingen. Bovendien is het standpunt van die instellingen ten aanzien van de Europese Green Deal inconsistent. De Republiek Litouwen herinnert eraan dat milieubescherming volgens de rechtspraak van het Hof een dwingend vereiste is. Ofschoon de wetgever maatregelen mag treffen die afwijken van milieubeschermingsdoelstellingen, mogen die maatregelen niet, zoals in casu, met die doelstellingen kennelijk onverenigbaar of in strijd zijn. Het milieueffect van het litigieuze vereiste is kennelijk onderschat.
552. De Republiek Bulgarije van haar kant voert met haar eerste middel, dat uit twee onderdelen bestaat, aan dat het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren, in strijd is met artikel 90 VWEU junctis artikel 3, lid 3, VEU, artikel 11 VWEU en artikel 37 van het Handvest en daarnaast ook met artikel 3, lid 5, VEU, artikel 208, lid 2, artikel 216, lid 2, VWEU en de Overeenkomst van Parijs, die door de Conferentie van de partijen bij het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering (COP 21) in december 2015 is aangenomen en op 22 april 2016 is ondertekend. Terwijl het gemeenschappelijk vervoerbeleid uit milieuoogpunt van bijzonder belang is, staat het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren, zoals de Commissie heeft opgemerkt, in de weg aan de verwezenlijking van de doelstelling van de Europese Green Deal, aangezien dat vereiste de CO2-emissies aanzienlijk doet stijgen en het aantal lege ritten alsook het wegverkeer doet toenemen. Het maakt het voor de lidstaten ook moeilijk om hun verplichtingen uit hoofde van verordening (EU) 2018/842(273) na te komen.
553. Wat het eerste onderdeel van het eerste middel betreft, betoogt de Republiek Bulgarije dat op grond van de aangevoerde bepalingen van de instellingen wordt verlangd dat zij in het kader van een gemeenschappelijk vervoerbeleid de in de Verdragen vastgestelde doelstellingen nastreven. Artikel 11 VWEU is een horizontale bepaling waarmee het transversale en fundamentele karakter van de doelstelling van milieubescherming wordt benadrukt. Dat overwegingen inzake een hoog niveau van milieubescherming moeten worden geïntegreerd in het Uniebeleid, vindt ook steun in artikel 37 van het Handvest, waarmee de vooraanstaande plaats van die bescherming in de rechtsorde van de Unie wordt onderstreept. Het vereiste dat voertuigen om de acht weken terugkeren, veroorzaakt milieuschade en brengt een toename van broeikasgasemissies met zich mee, waardoor de verwezenlijking van de door de Verdragen nagestreefde milieudoelstellingen duidelijk in gevaar wordt gebracht en veel andere maatregelen ter bescherming van het milieu en ter vermindering van verontreinigende emissies zinloos worden. De Raad en het Parlement hebben bovengenoemde voorschriften dus geschonden door een bepaling vast te stellen die geenszins een hoog niveau van milieubescherming bevordert en evenmin de eisen integreert die aan een dergelijke bescherming zijn verbonden.
554. Wat het tweede onderdeel betreft, hebben het Parlement en de Raad zelf erkend dat, om de doelstellingen van de Overeenkomst van Parijs te helpen verwezenlijken, de gehele vervoersector sneller emissievrij moet worden en de uitstoot van luchtverontreinigende stoffen door het vervoer snel en drastisch moet worden verminderd, zoals wordt vereist door de artikelen 2 en 4 van de Overeenkomst van Parijs. Het litigieuze vereiste is dus in strijd met de doelstellingen van de Overeenkomst van Parijs en vormt dan ook een schending van artikel 208, lid 2, VWEU. Evenzo is dat vereiste in strijd met artikel 216, lid 2, VWEU, aangezien de Commissie tevens heeft verklaard dat dit vereiste niet voldoet aan de doelstelling van een klimaatneutrale Unie tegen 2050.(274) Het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren, is in strijd met die bepalingen omdat de Unie volgens artikel 3, lid 5, VEU moet bijdragen tot de eerbiediging en ontwikkeling van het internationaal recht en bij de vaststelling van een handeling het internationaal recht in zijn geheel moet eerbiedigen. De effectbeoordeling die is uitgevoerd in 2021, dus na de vaststelling van verordening 2020/1055, bevestigt dat door die verordening een ware milieuramp wordt veroorzaakt. De kritiek slaat niet gewoon op het ontbreken van positieve milieueffecten van het litigieuze vereiste, maar op het feit dat dit vereiste duidelijk lijnrecht ingaat tegen de na te streven milieudoelstellingen.
555. Het eerste middel van het beroep dat door de Republiek Cyprus is ingesteld heeft betrekking op schending van milieudoelstellingen en niet-nakoming van internationale verplichtingen. De Republiek Cyprus voert dezelfde argumenten aan als de Republiek Bulgarije.
556. In zaak C‑551/20 voert Hongarije met betrekking tot het eerste middel, inzake een kennelijke beoordelingsfout en schending van het evenredigheids- en het voorzorgsbeginsel, argumenten aan die verband houden met de thematiek van de milieubescherming en het milieubeleid van de Unie, welke ik hier zal onderzoeken. Het voert met name aan dat artikel 1, punt 3, van verordening 2020/1055 in strijd is met het voorzorgsbeginsel, een algemeen Unierechtelijk beginsel dat voortvloeit uit artikel 11 VWEU, artikel 168, lid 1, VWEU, artikel 169, leden 1 en 2, VWEU en artikel 191, leden 1 en 2, VWEU. Uit dat beginsel volgt dat de betrokken autoriteiten bij de uitoefening van de hun toegekende bevoegdheden passende maatregelen moeten nemen om bepaalde potentiële risico’s voor de volksgezondheid, de veiligheid en het milieu te voorkomen, waarbij de vereisten inzake de bescherming van die belangen moeten prevaleren boven economische belangen. Aangezien de verplichte terugkeer van de voertuigen tot een aanzienlijke toename van CO2-emissies zal leiden, gaat dat vereiste duidelijk in tegen de toezegging van de Unie om de broeikasgassen terug te dringen, en met name tegen de Europese Green Deal, die in overeenstemming met de internationale verplichtingen die door de Unie in het kader van de Overeenkomst van Parijs zijn aangegaan nochtans tot doel heeft de Unie tegen 2050 klimaatneutraal te maken. Tevens moet rekening worden gehouden met artikel 11 VWEU, waarbij het transversale en fundamentele karakter van de milieubeschermingsdoelstelling wordt benadrukt en dat daarom als maatstaf moet dienen voor de toetsing van de geldigheid van Uniewetgeving wanneer duidelijk geen rekening is gehouden met milieubelangen of deze volledig zijn genegeerd. Een maatregel die in veel opzichten negatieve milieueffecten heeft vanwege het onnodige vrachtwagenverkeer dat daaraan verbonden is, of het nu gaat om luchtverontreiniging, de aanwezigheid van zwerfvuil of slijtage van de infrastructuur, kan niet worden gerechtvaardigd door zuivere controledoelstellingen. De gegevens die uit de effectbeoordeling van 2021 naar voren komen, tonen wezenlijke gevolgen aan van het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren, hetgeen in tegenspraak is met de door de Raad en het Parlement gestelde verwaarloosbare gevolgen voor de totale emissies. Aan die slotsom wordt niet afgedaan door de daarnaast vastgestelde maatregelen ter vermindering van broeikasgassen, maar de verwezenlijking van de met die maatregelen nagestreefde doelstellingen wordt door het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren, ernstig in gevaar gebracht. Integendeel, uit die maatregelen blijkt dat de vermindering van die gassen in de atmosfeer een prioritaire doelstelling van de Unie is, waarvan slechts in specifiek gerechtvaardigde gevallen kan worden afgeweken wegens een doelstelling die ten minste dezelfde waarde heeft als het milieubelang en voor zover er geen andere passende oplossing haalbaar is, wat niet het geval is met het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren.
557. In zaak C‑552/20 betoogt de Republiek Malta dat het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren, in strijd is met artikel 11 VWEU en artikel 37 van het Handvest. Volgens die lidstaat moet artikel 91, lid 2, VWEU, dat de rechtsgrondslag van verordening 2020/1055 vormt, worden uitgelegd in samenhang met andere Unierechtelijke bepalingen die van de Uniewetgever verlangen dat hij rekening houdt met andere relevante omstandigheden, waaronder die welke verband houden met de bescherming van het milieu, die een cruciale plaats inneemt onder de doelstellingen en beleidsdomeinen van de Unie en ook een dwingend vereiste is. In artikel 11 VWEU is een specifieke verplichting opgenomen om milieubescherming in het beleid van de Unie te integreren en wordt van de instellingen verlangd dat zij erop toezien dat de milieuaspecten in aanmerking worden genomen in alle beleidsdomeinen en bij elk optreden van de Unie, ongeacht de betrokken sector en ongeacht of zij al dan niet rechtstreeks verband houden met het milieu. Dat artikel 11 wordt aangevuld en versterkt door artikel 37 van het Handvest. Artikel 11 VWEU bevat zowel een formele verplichting om vóór het nemen van een besluit rekening te houden met de milieuaspecten, als een materiële verplichting om ervoor te zorgen dat het optreden van de Unie strookt met de verwezenlijking van de milieudoelstellingen. Geen van deze verplichtingen is door de Raad en het Parlement nageleefd.
558. Uit hoofde van de formele verplichting die voortvloeit uit artikel 11 VWEU juncto artikel 37 van het Handvest, moeten effectbeoordelingen worden opgesteld ter waarborging van de kwaliteit en de samenhang van ontwerpwetgevingshandelingen van de Unie met de door het Verdrag nagestreefde milieudoelstellingen, alsmede om ervoor te zorgen dat dergelijke ontwerpen in overeenstemming zijn met het evenredigheidsbeginsel. Het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren, is evenwel niet op die manier beoordeeld en vastgesteld zonder dat vooraf rekening is gehouden met de mogelijke milieueffecten ervan.
559. De uit artikel 11 VWEU voortvloeiende materiële verplichting houdt in dat alle beleidsbesluiten van de Unie die milieudoelstellingen kunnen ondermijnen, noodzakelijk, evenredig en naar behoren gemotiveerd moeten zijn. Beleidsbesluiten die de verwezenlijking van milieudoelstellingen van de Unie belemmeren terwijl er alternatieve maatregelen zijn, of die het milieu onevenredig aantasten, druisen in tegen artikel 11 VWEU. De nadelige milieueffecten van het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren die worden veroorzaakt door de zinloze lege terugkeer van de voertuigen, brengen de verwezenlijking in het gedrang van milieudoelstellingen die de Unie verder nastreeft en die hetzij zijn opgenomen in de Overeenkomst van Parijs zelf, hetzij in verordening 2018/842, waarin voor de vervoersector van elke lidstaat bindende jaarlijkse emissiereductiedoelstellingen worden vastgesteld. Dat vereiste druist ook in tegen de doelstelling om vervoersgerelateerde broeikasgasemissies met 60 % te verminderen(275), evenals tegen de in de Unieregelgeving vastgestelde doelstellingen om de luchtkwaliteit te verbeteren en tegen de in richtlijn 2008/98/EG(276) vastgestelde doelstellingen om afvalproductie te voorkomen en te verminderen. Dat met al die doelstellingen geen rekening is gehouden bij de vaststelling van het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren, en dat een dergelijk vereiste ernstig afbreuk doet aan die doelstellingen, is in strijd met artikel 11 VWEU en artikel 37 van het Handvest.
560. De Republiek Malta betoogt voorts in wezen dat het Parlement en de Raad niet hebben aangetoond of uitgelegd hoe de milieubeschermingseisen zijn geïntegreerd in de omschrijving en uitvoering van het terugkeervereiste. Uit de door de Commissie uitgevoerde ex-postevaluatie van de gevolgen van dat vereiste blijkt dat de regel dat de voertuigen moeten terugkeren naar de lidstaat van vestiging, zeer ongunstig uitvalt en enorme gevolgen heeft voor de klimaatverandering en de luchtkwaliteit. Hierdoor worden het beleid en de regelgeving van de Unie inzake klimaatverandering en milieubescherming ondermijnd.
561. Ten slotte voert de Republiek Polen in zaak C‑554/20 een middel aan dat geldt voor alle door haar bestreden bepalingen en waarmee zij aanvoert dat artikel 11 VWEU en artikel 37 van het Handvest zijn geschonden doordat geen rekening is gehouden met de milieubeschermingseisen. Uit die twee bepalingen volgt dat de instellingen van de Unie geen maatregelen mogen nemen die de verwezenlijking van de milieubeschermingsdoelstellingen in gevaar kunnen brengen, hetgeen verder gaat dan enkel maatregelen die verband houden met de artikelen 191 en 192 VWEU. Het uit die bepalingen voortvloeiende beginsel dat milieueisen moeten worden geïntegreerd in andere beleidsdomeinen van de Unie, maakt het mogelijk om de milieubeschermingsdoelstellingen en -eisen te verzoenen met de andere door de Unie nagestreefde belangen en doelstellingen en met het streven naar duurzame ontwikkeling. Een dergelijk beginsel vormt op zich een grond tot nietigverklaring van een Uniehandeling wanneer milieubelangen duidelijk niet in aanmerking zijn genomen of geheel terzijde zijn geschoven. Gelet op het algemene horizontale karakter van artikel 11 VWEU mag een bepaalde maatregel bij de beoordeling of deze voldoende bijdraagt tot de bescherming van het milieu, niet los worden beschouwd van andere Uniemaatregelen die in verband met de betrokken activiteiten met het oog daarop zijn vastgesteld, maar bestaat het juiste raamwerk voor de beoordeling uit het geheel van maatregelen die de Unie ter zake heeft vastgesteld. Het rechterlijk toezicht met betrekking tot de vraag of de Uniewetgever heeft gehandeld in overeenstemming met het integratiebeginsel, moet op dezelfde manier worden uitgeoefend als door het Gerecht toen het moest beoordelen of de Commissie in overeenstemming met het beginsel van energiesolidariteit had gehandeld.(277) In die omstandigheden had die wetgever vóór de vaststelling van het terugkeervereiste de milieueisen in aanmerking moeten nemen, hetgeen met name inhield dat de milieueffecten van de geplande regels hadden moeten worden onderzocht en ervoor had moeten worden gezorgd dat deze niet ten koste zouden gaan van de verwezenlijking van de in andere milieuhandelingen van afgeleid recht vastgestelde doelstellingen. Doordat een dergelijke effectbeoordeling ontbreekt, is er sprake van een kennelijke niet-nakoming van de uit artikel 11 VWEU voortvloeiende verplichting van de Raad en het Parlement om een dergelijke beoordeling uit te voeren.(278)
562. Het Parlement en de Raad hadden vervolgens de tegenstrijdige belangen tegen elkaar moeten afwegen en in voorkomend geval passende wijzigingen moeten aanbrengen. Wanneer artikel 11 VWEU aldus wordt uitgelegd dat het enkel ziet op rechtsgebieden en niet op specifieke maatregelen, zou het belang ervan aanzienlijk worden gerelativeerd. Milieubeschermingseisen moeten ook in aanmerking worden genomen bij de vaststelling van afzonderlijke maatregelen die deel uitmaken van het betrokken rechtsgebied van de Unie. Het argument dat de andere handelingen van afgeleid recht inzake luchtverontreiniging niet het raamwerk kunnen vormen voor de beoordeling van verordening 2020/1055, moet worden verworpen, aangezien anders de doeltreffendheid van artikel 11 VWEU opnieuw zou worden ondermijnd doordat de instellingen dan een handeling zouden kunnen vaststellen die de verwezenlijking van de in milieuhandelingen vastgestelde doelstellingen bemoeilijkt of verhindert, terwijl de klimaatcrisis de belangrijkste uitdaging voor het milieubeleid van de Unie vormt en de instellingen consequent moeten werken aan de verdere verwezenlijking van de klimaatdoelstellingen die door de Unie zijn vastgesteld. Het is algemeen bekend dat luchtverontreiniging door vervoeremissies aanleiding geeft tot talrijke gezondheidsproblemen, waartoe voornamelijk het wegvervoer bijdraagt. Het vereiste dat de voertuigen om de acht weken naar de lidstaat van vestiging terugkeren, leidt tot extra ritten die een toename van de uitstoot van CO2 en luchtverontreinigende stoffen veroorzaken, en die uitstoot kan een aanzienlijke invloed hebben op de verwezenlijking van de met name uit de Europese Green Deal voortvloeiende milieudoelstellingen van de Unie, de doelstelling om tegen 2050 een klimaatneutrale Unie tot stand te brengen door de totale vervoeremissies met 90 % te verminderen ten opzichte van 1990, en de doelstellingen die door de Uniewetgeving ter zake worden opgelegd aan de lidstaten. De extra uitstoot van stikstofoxide en zwevende deeltjes als gevolg van de uitvoering van de bestreden bepalingen kan de doeltreffendheid ondermijnen van de maatregelen die door de lidstaten worden vastgesteld in hun luchtbeschermingsplannen, en met name in hun plannen voor zones en agglomeraties in de buurt van verkeerswegen die voor internationaal vervoer worden gebruikt. Het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren, is derhalve in strijd met het in artikel 11 VWEU en in artikel 37 van het Handvest tot uiting gebrachte integratiebeginsel. De effectbeoordeling van 2021 volstaat voor de vaststelling dat de Uniewetgever die twee bepalingen heeft geschonden, aangezien daarin wordt bevestigd dat het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren nadelige milieueffecten sorteert, wat met name indruist tegen de Europese Green Deal.
563. De Raad, het Parlement en de aan hun zijde interveniërende partijen concluderen tot afwijzing van al die middelen inzake schending van het milieu- en klimaatveranderingsbeleid van de Unie.
2) Analyse
564. De argumenten van de verzoekende lidstaten kunnen in wezen in drie categorieën worden onderverdeeld(279): het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren, is in strijd met de primairrechtelijke bepalingen waarin het milieubeschermingsvereiste is neergelegd; dat vereiste druist ook in tegen de internationale verplichtingen die de Unie en de lidstaten op het gebied van milieubescherming zijn aangegaan, en het terugkeervereiste staat haaks op het milieubeleid van de Unie doordat het de verwezenlijking van de milieudoelstellingen die met een hele reeks handelingen van afgeleid recht worden nagestreefd, in gevaar brengt.
i) Gestelde schending van artikel 3 VEU, de artikelen 11 en 191 VWEU en artikel 37 van het Handvest
565. Wat artikel 37 van het Handvest betreft, blijkt uit de toelichting bij artikel 37 dat het in dat artikel vervatte beginsel is gebaseerd op de artikelen 2, 6 en 174 EG, thans artikel 3, lid 3, VEU en de artikelen 11 en 191 VWEU. Het Hof heeft reeds voor recht verklaard dat, aangezien artikel 52, lid 2, van het Handvest bepaalt dat de door het Handvest erkende rechten die voorkomen in bepalingen van de Verdragen worden uitgeoefend onder de voorwaarden en binnen de grenzen die door deze Verdragen zijn gesteld, het in het Handvest verankerde recht op een hoog niveau van milieubescherming moet worden opgevat en uitgelegd onder de voorwaarden en binnen de grenzen die in voorkomend geval in artikel 3, lid 3, VEU en in de artikelen 11 en 191 VWEU zijn gesteld.(280) Zoals het Parlement heeft opgemerkt(281) en ik reeds in herinnering heb gebracht(282), vormt artikel 37 van het Handvest geen autonome rechtsnorm die losstaat van deze andere primairrechtelijke bepalingen.
566. Artikel 3, lid 3, VEU is een voornamelijk programmatische bepaling, die geen hiërarchie aanbrengt in de doelstellingen die zij toewijst aan de Unie. Dus zelfs als de vraag rijst of het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren, in overeenstemming is met de doelstelling van een hoog niveau van bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu, moet tegelijkertijd worden opgemerkt dat met een dergelijk vereiste tevens de doelstelling van een evenwichtige economische groei binnen een sociale markteconomie wordt nagestreefd. Artikel 3, lid 3, VEU kan mijns inziens vanwege de programmatische dimensie ervan geen deel uitmaken van de parameters voor de beoordeling of het litigieuze vereiste, wat de wettigheid ervan betreft, volledig strookt met het primaire Unierecht. De te verwezenlijken milieudoelstelling moet het resultaat zijn van het beleid en het optreden van de Unie en van de lidstaten(283) en artikel 3, lid 3, VEU kan geen toepassing vinden los van de specifieke Verdragsbepalingen die de in dat artikel opgesomde algemene doelstellingen concretiseren(284).
567. Wat artikel 11 VWEU betreft, is de door partijen uitvoerig geciteerde analyse van advocaat-generaal Geelhoed mijns inziens nog steeds relevant en actueel, ook al had zij betrekking op de gelijkluidende eerdere bepaling van dat artikel 11. Zo was de advocaat-generaal van mening dat „[h]oewel deze bepaling imperatief is geformuleerd, [...] zij [...] niet [kan] worden geacht een norm te bepalen volgens welke bij de omschrijving van het beleid van de Gemeenschap milieubescherming steeds het overwegende belang moet zijn. Die uitlegging zou de beoordelingsbevoegdheid van de gemeenschapsinstellingen en de gemeenschapswetgever op onaanvaardbare wijze beperken. De betrokken bepaling kan hooguit worden beschouwd als een op de gemeenschapsinstellingen rustende verplichting om terdege rekening te houden met milieubelangen in andere beleidsterreinen dan milieubescherming stricto sensu. Enkel wanneer milieubelangen duidelijk niet in aanmerking zijn genomen of geheel terzijde zijn geschoven, kan artikel 6 EG worden gehanteerd als norm bij de toetsing van de geldigheid van gemeenschapswetgeving. Gelet op het algemene horizontale karakter van artikel 6 EG, mag het bij onderzoek van de vraag of een bepaalde maatregel voldoende bijdraagt tot de milieubescherming, bovendien niet los worden beschouwd van andere gemeenschapsmaatregelen die in verband met de betrokken activiteiten met het oog daarop zijn vastgesteld. Het juiste raamwerk voor de beoordeling bestaat uit het geheel van maatregelen die de Gemeenschap ter zake heeft vastgesteld”(285).
568. Ofschoon partijen het eens zijn over deze uitlegging, die het Hof niet heeft kunnen bevestigen(286), verschillen zij van mening over de gevolgen die daar in de onderhavige beroepen aan moeten worden verbonden.
569. Ik wil nogmaals wijzen op het belang van de doelstelling van milieubescherming, zoals ook blijkt uit de rechtspraak van het Hof, waarin het wezenlijke karakter(287) en het sectoroverschrijdende en fundamentele karakter ervan(288) worden beklemtoond. Dat belang wordt hier niet ter discussie gesteld.
570. De vraag naar het belang van de doelstelling verschilt evenwel van de vraag naar de mate van afdwingbaarheid ervan. Dienaangaande ben ik het met advocaat-generaal Geelhoed eens dat artikel 11 VWEU, ondanks de schijnbaar dwingende bewoordingen ervan, een transversale bepaling is, die weliswaar afstraalt op de meer specifieke bepalingen inzake het beleid en het optreden van de Unie op andere gebieden, zoals het Hof reeds heeft kunnen vaststellen in het kader van bijvoorbeeld het gemeenschappelijk landbouwbeleid(289), het gemeenschappelijk visserijbeleid(290), en ook in de kernenergiesector(291), maar waarin niet wordt gespecificeerd onder welke voorwaarden, in welke vorm en in welke mate dat afstralen gebeurt. Bijgevolg moet de wetgever, ongeacht zijn beleidsterrein, de milieubeschermingseisen integreren, zonder nadere specificering van zijn verplichtingen in artikel 11 VWEU.(292) Zonder dat in dit stadium een standpunt hoeft te worden ingenomen over de vraag of de Uniewetgever de milieueffecten van het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren heeft beoordeeld, moeten de grieven waarmee de Republiek Polen en de Republiek Malta aanvoeren dat artikel 11 VWEU is geschonden wegens het ontbreken van een effectbeoordeling, nu al worden verworpen omdat de strekking van het in artikel 11 VWEU neergelegde vereiste op geen enkele manier wordt gepreciseerd.
571. Zoals een aantal verzoekende lidstaten heeft kunnen opmerken, verwijst dat artikel 11 VWEU naar het beleid en het optreden van de Unie. Een dergelijke verwijzing kan evenwel niet worden uitgelegd als een systematische verplichting om bij de vaststelling van elke afzonderlijke wetgevingshandeling rekening te houden met de milieubeschermingseisen, laat staan om deze te laten prevaleren. Om te beginnen moeten het beleid en het optreden waarnaar artikel 11 VWEU verwijst, worden begrepen als bedoeld in het derde deel van het VWEU, waarvan het opschrift exact daarmee overeenkomt(293), en kan artikel 11 VWEU niet worden gehanteerd als maatstaf waaraan de conformiteit van elke afzonderlijke bepaling van een wetgevingshandeling van de Unie moet worden afgemeten. Vervolgens heeft die bepaling een transversaal karakter, aangezien milieubeschermingseisen multidimensionaal zijn. Aan de hand van de manier waarop de Unie deze eisen in haar beleid integreert, kan uiteindelijk worden bepaald of zij handelt in overeenstemming met wat artikel 11 VWEU vereist en of haar wetgever zijn bevoegdheden heeft uitgeoefend met inachtneming van het doel dat in die bepaling voor hem is gesteld.
572. In dat verband voeren de verwerende instellingen aan dat indien elke bepaling met mogelijke nadelige milieueffecten in strijd met artikel 11 VWEU zou moeten worden verklaard, zonder dat rekening wordt gehouden met de ruimere normatieve context van de betrokken bepaling, elke maatregel die het goederenvervoer over de weg toestaat, wegens het thans zeer vervuilende karakter ervan het risico zou lopen om op die grond te worden aangevochten.
573. Het argument is zeker enigszins provocerend bedoeld. Niettemin bevat het mijns inziens een grond van waarheid. Zoals advocaat-generaal Geelhoed heeft opgemerkt, was het niet de bedoeling van de opstellers van de Verdragen om de Uniewetgever aldus te sturen dat de milieubeschermingsdoelstelling een hogere doelstelling zou dreigen te worden, terwijl, zoals ik al heb aangegeven, een dergelijke hiërarchie tussen de aan de Unie toegewezen doelstellingen niet anderszins uit de Verdragen blijkt.
574. Zoals ik al heb aangegeven(294), is het bovendien de aard zelf van het wetgevend optreden om op een bepaald gebied te moeten arbitreren tussen uiteenlopende belangen en om doelstellingen tegen elkaar af te wegen die tegenstrijdig kunnen zijn. Dit is een oefening waarvan de rechtspraak de complexiteit erkent door aan de wetgever een ruime beoordelingsbevoegdheid te laten, hetgeen verklaart dat de Unierechter in het kader van zijn toezicht enkel zal nagaan of er geen kennelijke beoordelingsfout of misbruik van bevoegdheid is gemaakt, dan wel of de wetgever de grenzen van zijn beoordelingsbevoegdheid niet heeft overschreden(295).
575. Zelfs als er nadelige milieueffecten verbonden zijn aan het vereiste dat de voertuigen om de acht weken naar de lidstaat van vestiging terugkeren(296), volstaat die vaststelling op zich dus niet om tot schending van artikel 11 VWEU te besluiten, aangezien de Uniewetgever ook andere maatregelen heeft genomen om te trachten de nadelige gevolgen van het goederenvervoer over de weg binnen de perken te houden. Het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren, dient daarom te worden gezien in de bredere normatieve context waarvan het deel uitmaakt. Bij de vaststelling van verordening 2020/1055 legde verordening 2018/842 de lidstaten al de verplichting op om hun broeikasgasemissies tegen 2030 terug te dringen met een in die verordening vastgesteld percentage. In die verordening werd in herinnering gebracht dat de Europese Raad zich achter een dergelijk streefcijfer had geschaard voor de gehele economie.(297) Het algemene doel van richtlijn 2004/107/EG(298) is de luchtkwaliteit te behouden en te verbeteren, met name door streefwaarden vast te stellen, waarvoor de lidstaten de maatregelen moeten nemen die nodig zijn om deze te behalen zonder dat dit onevenredige kosten meebrengt(299). In richtlijn 2008/50/EG(300) worden doelstellingen omschreven en vastgesteld voor de luchtkwaliteit, die moet worden beoordeeld op basis van gemeenschappelijke methoden en criteria en waarover de bevolking moet worden geïnformeerd.(301) Het doel van richtlijn 2008/98(302) is om een regeling vast te stellen om de negatieve gevolgen van afvalproductie en -beheer te voorkomen of te verminderen, om de algehele gevolgen van het gebruik van hulpbronnen te beperken en om de efficiëntie van een dergelijk gebruik te verbeteren.(303) Wat met name de vervoersector betreft, is richtlijn 1999/62/EG van het Europees Parlement en de Raad van 17 juni 1999 betreffende het in rekening brengen van het gebruik van bepaalde infrastructuurvoorzieningen aan zware vrachtvoertuigen(304), in 2011 gewijzigd bij richtlijn 2011/76/EU(305) om er overwegingen in op te nemen in verband met de bevordering van duurzaam vervoer, die wordt gepresenteerd als het centrale onderdeel van het gemeenschappelijk vervoerbeleid; de Uniewetgever was van mening dat de mate waarin het vervoer aan de klimaatverandering bijdraagt, moest worden verminderd(306), zonder dat een dergelijke doelstelling evenwel mocht worden nagestreefd door onevenredige belemmeringen tot stand te brengen, aangezien ook de werking van de interne markt moest worden gevrijwaard.(307) Bij richtlijn 2011/76 wordt in richtlijn 1999/62 het beginsel „de vervuiler betaalt” ingevoerd voor de vervoersector(308), waarbij de Uniewetgever destijds van mening was dat tolgelden een billijk en efficiënt economisch instrument waren voor een duurzaam vervoerbeleid doordat ze de verontreinigings- en congestiekosten die door de voertuigen werden veroorzaakt, konden weerspiegelen.(309) Voorts werden de CO2-emissies voor nieuwe auto’s en nieuwe lichte bedrijfsvoertuigen gereguleerd bij verordening (EU) 2019/631(310) en voor nieuwe zware bedrijfsvoertuigen bij verordening (EU) 2019/1242(311). De Uniewetgever had ook een richtlijn vastgesteld die de verplichting inhield voor de lidstaten om bij openbare aanbestedingsprocedures rekening te houden met de energie- en milieueffecten van motorvoertuigen.(312) Het doel van bandenetikettering, zoals gereguleerd door verordening (EU) 2020/740(313), is om het brandstofverbruik van voertuigen en daarmee de uitstoot van broeikasgassen te beperken en een bijdrage te leveren tot het koolstofvrij maken van de vervoersector.(314)
576. Bij de vaststelling van verordening 2020/1055, en bijgevolg bij de vaststelling van het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren, kon de Uniewetgever mijns inziens dan ook in de volle uitoefening van zijn ruime beoordelingsbevoegdheid op goede gronden aannemen dat de eventuele nadelige milieueffecten van dit vereiste konden worden opgevangen door de toepassing van de bestaande wetgeving die met name ziet op milieuaspecten van de betrokken activiteit en die is bedoeld om vervoersondernemingen te ondersteunen bij de technologische overgang naar minder vervuilende mobiliteit.
577. Bovendien blijkt uit overweging 8 van verordening 2020/1055 dat de Uniewetgever is ingegaan op de kwestie van de vermindering van het risico dat het voertuig alleen maar moet terugkeren om aan de nieuwe vestigingseis te voldoen.
578. Moet de Uniewetgever veeleer worden verweten dat hij zijn milieubezorgdheid niet uitdrukkelijker heeft opgenomen in verordening 2020/1055? Ik denk van niet. Artikel 11 VWEU schrijft niet voor in welke vorm de milieubeschermingseisen moeten worden geïntegreerd en die eisen moeten in elk geval worden geïntegreerd in de uitvoering van het beleid van de Unie, dat, zoals ik al heb geopperd, ruim moet worden opgevat. Bovendien herinner ik eraan dat de rechtsgrond van verordening 2020/1055 artikel 91, lid 1, VWEU is en dat de doelstelling die met de invoering van het terugkeervereiste in die verordening wordt nagestreefd duidelijk geen rechtstreeks verband houdt met de in artikel 11 VWEU geformuleerde bezorgdheden, aangezien dat vereiste een verduidelijking inhoudt van de bepalingen van verordening nr. 1071/2009 inzake het bestaan van een werkelijke en duurzame vestiging(315), waarmee wordt beoogd het verband tussen de vervoersonderneming en haar lidstaat van vestiging te versterken teneinde ervoor te zorgen dat zij „werkelijk en duurzaam in die lidstaat aanwezig [is]”(316) in een context waarin volgens de beoordeling van de wetgever eerlijke concurrentie en een gelijk speelveld op de interne markt in gevaar komt wanneer dat verband verzwakt(317). Bovendien moet worden erkend dat de Verdragsbepalingen waarbij aan de Unie milieubevoegdheden worden toegekend, de bevoegdheden die de Unie aan andere Verdragsbepalingen ontleent, onaangetast laten.(318)
579. Aangezien een aantal van de in de artikelen 3 en 11 VWEU genoemde doelstellingen en beginselen tegen elkaar moeten worden afgewogen en de toepassing van de criteria complex is(319), hebben de Raad en het Parlement bij de vaststelling van het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren de twee voornoemde bepalingen niet kennelijk verkeerd beoordeeld.
580. Aan die vaststelling wordt niet afgedaan door het beroep van de verzoekende lidstaten op de Ricardostudie van 2021, die was gericht op het beoordelen van het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren, aangezien, zelfs indien die studie een aanzienlijke toename van met name CO2-emissies zou aantonen, het immers een feit blijft dat de geldigheid van een Uniehandeling moet worden beoordeeld aan de hand van de feiten en de juridische situatie zoals die bestonden op de datum waarop die handeling is vastgesteld(320), en dat die geldigheid niet kan afhangen van beoordelingen die achteraf met betrekking tot de doeltreffendheid van die handeling zijn verricht(321). Zoals ik reeds heb aangegeven, zou een dergelijke toename hoe dan ook in samenhang met de gehele regelgeving betreffende het betrokken domein moeten worden bezien, alvorens tot de slotsom zou kunnen worden gekomen dat de Uniewetgever duidelijk geen rekening heeft gehouden met de milieubeschermingseisen.
581. Ook omdat de rechtsgrond van verordening 2020/1055 artikel 91, lid 1, VWEU is, moeten de argumenten ontleend aan schending van de artikelen 191 en 192 VWEU voor de onderhavige beroepen irrelevant worden verklaard. Die verordening is geen maatregel die is vastgesteld in het kader van het milieubeleid van de Unie en er is niet aangevoerd dat de verwerende instellingen zich van rechtsgrond hebben vergist. Aangezien de Unie verordening 2020/1055 niet heeft vastgesteld uit hoofde van artikel 191 VWEU(322), is het beroep op een vermeende schending van artikel 192, lid 2, onder c), VWEU niet relevant.(323) Een maatregel kan niet onder het optreden van de Unie op milieugebied vallen enkel en alleen omdat de milieueisen daarbij in aanmerking moeten worden genomen.(324)
582. Zelfs indien het Hof zich zou willen uitspreken over de door Hongarije gestelde schending van het voorzorgsbeginsel(325), blijkt uit de rechtspraak van het Hof dat artikel 191, lid 2, VWEU weliswaar bepaalt dat het milieubeleid onder meer op dat beginsel berust, maar dat dit beginsel ongetwijfeld ook dient te worden toegepast in andere beleidsdomeinen van de Unie, inzonderheid dat van de bescherming van de volksgezondheid, alsook wanneer de instellingen van de Unie in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid of het internemarktbeleid maatregelen nemen ter bescherming van de menselijke gezondheid.(326) Volgens dit beginsel kunnen bij onzekerheid over het bestaan en de omvang van risico’s voor de menselijke gezondheid, beschermende maatregelen worden genomen zonder dat hoeft te worden gewacht totdat de realiteit en de ernst van deze risico’s volledig zijn aangetoond. Wanneer het bestaan of de omvang van het gestelde risico niet met zekerheid kan worden bepaald omdat de resultaten van de verrichte onderzoeken niet concludent zijn, maar reële schade voor de volksgezondheid waarschijnlijk blijft ingeval het risico intreedt, rechtvaardigt het voorzorgsbeginsel dat beperkende maatregelen worden getroffen.(327) Ook met betrekking tot de voorwaarden waaronder het voorzorgsbeginsel moet worden toegepast, heeft het Hof erkend dat, aangezien verschillende doelstellingen en beginselen tegen elkaar moeten worden afgewogen en de toepassing van de relevante criteria complex is, de rechterlijke toetsing noodzakelijkerwijs beperkt moet blijven tot de vraag of de Uniewetgever een kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt.(328) Dat geldt des te meer wanneer de Uniewetgever de toekomstige gevolgen van een vast te stellen regeling dient te beoordelen en die gevolgen niet met zekerheid zijn te voorzien.(329)
583. Ik moet toegeven dat ik verwonderd ben over de stelling dat door de invoering van het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren het voorzorgsbeginsel is geschonden, omdat dan uiteindelijk zou worden aangenomen dat enkel de vermeende extra emissies die het gevolg zijn van de toepassing van dat vereiste een reëel risico voor de menselijke gezondheid vormen dat de vaststelling van beperkende maatregelen noodzakelijk maakt. Ofschoon de wetgever rekening moet houden met het voorzorgsbeginsel wanneer hij in het kader van de interne markt maatregelen ter bescherming van de menselijke gezondheid vaststelt(330), ben ik van mening dat het verband tussen de eventuele extra emissies als gevolg van het terugkeervereiste en de bewezen gezondheidsrisico’s van pollutie in het algemeen in dit geval hoe dan ook te zwak is om dat vereiste te kunnen afkeuren. Bovenal is artikel 1, punt 3, van verordening 2020/1055 geen maatregel ter bescherming van de menselijke gezondheid in de zin van de rechtspraak van het Hof. Om al die redenen kan het argument ontleend aan schending van het voorzorgsbeginsel dan ook niet slagen.
ii) Vermeende niet-nakoming door de Unie en de lidstaten van hun internationale verplichtingen op het gebied van milieubescherming
584. De Republiek Bulgarije en de Republiek Cyprus betogen beide dat het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren, in strijd is met de Overeenkomst van Parijs en dat de Raad en het Parlement bij de vaststelling van dat vereiste hoe dan ook geen rekening hebben gehouden met de doelstellingen van die overeenkomst, hetgeen schending van het milieubeleid van de Unie oplevert.
585. Met betrekking tot de grief waarmee wordt aangevoerd dat de Uniewetgever geen rekening heeft gehouden met de in de Overeenkomst van Parijs vastgestelde doelstellingen(331), wijs ik er samen met het Parlement op dat, zoals wordt verklaard in overweging 7 van besluit (EU) 2016/1841 van de Raad van 5 oktober 2016 betreffende de sluiting, namens de Europese Unie, van de Overeenkomst van Parijs, die is aangenomen in het kader van het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering(332), de Europese Raad, wat de reductie van de in de Unie uitgestoten broeikasgassen betreft, in zijn conclusies van 23 en 24 oktober 2014 een bindend streefcijfer van ten minste 40 % eigen reductie van broeikasgasemissies in 2030 ten opzichte van 1990 heeft vastgesteld voor de gehele economie. De in artikel 2 van de Overeenkomst van Parijs vastgestelde doelstelling om de stijging van de wereldwijde gemiddelde temperatuur ruim onder 2° C te houden ten opzichte van het pre-industriële niveau en om ernaar te blijven streven de stijging te beperken tot 1,5° C(333) moet derhalve worden beoordeeld in het licht van alle maatregelen die de Unie met het oog hierop heeft genomen. Derhalve kan niet worden gesteld dat de loutere invoering van het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren als zodanig indruist tegen die doelstelling, en dus tegen het milieubeleid van de Unie, vanwege de mogelijke extra emissies die daardoor zouden worden veroorzaakt.
586. Wat de grief inzake schending door de Uniewetgever van de Overeenkomst van Parijs betreft, vloeit uit artikel 216, lid 2, VWEU voort dat de internationale overeenkomsten die door de Unie zijn gesloten verbindend zijn voor de instellingen van de Unie en bijgevolg van hogere rang zijn dan de Uniehandelingen(334). De geldigheid van een Uniehandeling kan dus worden aangetast door de onverenigbaarheid van die handeling met dergelijke internationaalrechtelijke regels, mits aan bepaalde voorwaarden is voldaan. Om te beginnen moet de Unie gebonden zijn door die regels, hetgeen, wat de Overeenkomst van Parijs betreft, buiten kijf staat(335). Voorts kunnen de bepalingen van een internationale overeenkomst waarbij de Unie partij is slechts ter ondersteuning van een beroep tot nietigverklaring van een handeling van afgeleid Unierecht worden ingeroepen op voorwaarde dat de aard en de opzet van die overeenkomst hier niet aan in de weg staan, en dat die bepalingen inhoudelijk gezien onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn(336), hetgeen het geval is wanneer de aangevoerde bepaling een duidelijke en nauwkeurig omschreven verplichting bevat, voor de uitvoering of werking waarvan geen verdere handeling is vereist(337).
587. Ofschoon de overeenkomst van Parijs de aanpak in het kader van het Protocol van Kyoto vervangt(338), verandert zij de logica ervan niet fundamenteel. Doel van de Overeenkomst van Parijs is om „de wereldwijde reactie op de dreiging van klimaatverandering te versterken in de context van duurzame ontwikkeling en inspanningen om armoede uit te bannen”(339). In die overeenkomst wordt een streefcijfer(340) op wereldschaal vastgesteld, maar daarin staat ook dat het vermogen tot aanpassing aan de nadelige gevolgen van klimaatverandering moet worden vergroot en de veerkracht voor die klimaatverandering moet worden bevorderd, een concept waarvan de juridische waarde mijns inziens niet geheel voor de hand ligt. Voorts wordt daarin bepaald dat geldstromen in lijn moeten worden gebracht met een traject naar broeikasgasarme ontwikkeling, die wederom veerkrachtig moet zijn.(341) De overeenkomst moet worden uitgevoerd op basis van billijkheid en het beginsel van gezamenlijke, doch verschillende, verantwoordelijkheden en onderscheiden mogelijkheden, in het licht van uiteenlopende nationale omstandigheden.(342) Op grond van die overeenkomst moeten de lidstaten ambitieuze inspanningen leveren en meedelen(343) en ernaar streven de piek van de uitstoot van broeikasgassen wereldwijd zo snel mogelijk te bereiken en de uitstoot snel te verminderen, zodat in de tweede helft van deze eeuw een balans tussen antropogene emissies per bron en verwijderingen per put van broeikasgassen wordt bereikt, waarbij steeds rekening moet worden gehouden met de situatie van de ontwikkelingslanden.(344) Daartoe moet elk land dat partij is bij de overeenkomst nationaal bepaalde bijdragen opstellen, meedelen en bijhouden.(345)
588. Zonder dat het voor de behandeling van de onderhavige grief nodig is om de overeenkomst verder te analyseren dan wel om hier een standpunt in te nemen over de vraag of die twee specifiek door de Republiek Bulgarije en de Republiek Cyprus ingeroepen bepalingen van de Overeenkomst van Parijs onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn, blijkt mijns inziens reeds uit de elementen waarop ik zonet heb gewezen, dat, in het licht van hetgeen het Hof heeft geoordeeld met betrekking tot het Protocol van Kyoto, ook de aard en de opzet van de Overeenkomst van Parijs zich ertegen verzetten dat die overeenkomst wordt opgenomen in het geheel van wettelijke handelingen van het Unierecht.(346) De Overeenkomst van Parijs kan dus niet worden ingeroepen ter betwisting van de wettigheid van het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren.
589. Hieruit volgt dat het beroep op artikel 3, lid 5, VEU, artikel 208, lid 2, VWEU en artikel 216, lid 2, VWEU niet relevant is.
590. Bijgevolg moeten de grieven waarmee wordt aangevoerd dat de Overeenkomst van Parijs is geschonden en geen rekening is gehouden met de in die overeenkomst aan de Unie toegewezen doelstellingen, worden afgewezen.
iii) Gestelde schending van het milieubeleid van de Unie op grond dat het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren, in strijd is met het afgeleide milieurecht, met de conclusies van de Europese Raad en met de Europese Green Deal
591. De verzoekende lidstaten voeren ook een mogelijke strijdigheid aan van het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren met een hele reeks in het afgeleide recht vastgestelde klimaat- en milieudoelstellingen, zoals met name de verordeningen 2018/842 en 2021/1119 en de richtlijnen 2004/107, 2008/50 en 2008/98, en stellen dat een dergelijke strijdigheid schending van het milieubeleid van de Unie oplevert, omdat de vermeende toename van emissies als gevolg van dat vereiste de verwezenlijking van de milieudoelstellingen die door de Unie individueel of collectief aan de lidstaten zijn opgelegd, in gevaar brengt.
592. Zoals ook door de Raad en het Parlement met name in hun schriftelijke stukken is aangevoerd, zal ik mij beperken tot mijn eerdere vaststelling dat de materiële wettigheid van een handeling van afgeleid recht niet kan worden onderzocht in het licht van een andere Uniehandeling van dezelfde rangorde(347), behalve wanneer zij is vastgesteld ter uitvoering van laatstgenoemde handeling of indien in een van beide handelingen uitdrukkelijk is bepaald dat de ene voorrang heeft op de andere(348). Voor verordening 2020/1055 is dat evenwel niet het geval. Bovendien kunnen eventuele spanningen die de lidstaten ervaren tussen de doelstellingen die hun door de verschillende op hen toepasselijke Unieregelingen worden opgelegd, hooguit leiden tot de vaststelling dat een lidstaat zijn verplichtingen uit hoofde van een van die regelingen niet is nagekomen, zonder dat die regeling evenwel in strijd kan worden verklaard met een andere regeling van dezelfde rangorde.(349)
593. Met betrekking tot de grief inzake schending van de conclusies van de Europese Raad voeren de verzoekende lidstaten aan dat het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren, in tegenspraak is met de doelstellingen die de Europese Raad in zijn conclusies van 12 december 2019 heeft vastgesteld. Aangezien in artikel 15, lid 1, VEU wordt bepaald dat de Europese Raad geen wetgevingstaak uitoefent en aangezien dergelijke conclusies een uitsluitend politieke draagwijdte hebben, kan evenwel niet worden gekomen tot een dienstige slotsom voor de uitkomst van de onderhavige beroepen tot nietigverklaring in de aanname dat de gestelde tegenstrijdigheid met die conclusies wordt aangetoond.(350) Dat geldt ook voor de door de verzoekende lidstaten ingeroepen verklaring van commissaris Vălean, die bovendien enkel twijfels heeft geuit over de overeenstemming van een aantal elementen van het mobiliteitspakket met de door de Europese Raad vastgestelde doelstelling en de ambities van de Europese Green Deal.(351)
594. Met betrekking tot het argument dat het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren in strijd is met het milieubeleid van de Unie omdat het de verwezenlijking van de in de Europese Green Deal vastgestelde doelstellingen in gevaar brengt, moet hetzelfde worden vastgesteld, aangezien die Europese Green Deal voortvloeit uit een mededeling van de Commissie, die de Uniewetgever niet bindt, en dus geen parameter is waarmee het Parlement en de Raad rekening dienden te houden bij de vaststelling van het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren.
iv) Conclusie van de analyse
595. Gelet op een en ander moeten alle middelen betreffende schending van het milieu- en klimaatveranderingsbeleid van de Unie ongegrond worden verklaard.
c) Middelen inzake schending van de beginselen van gelijke behandeling en non-discriminatie
1) Argumenten van partijen
596. De Republiek Litouwen is van mening dat het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren, in strijd is met artikel 26 VWEU en met het algemene non-discriminatiebeginsel. Volgens haar vormt dat vereiste een protectionistische maatregel die tot marktversnippering leidt, de mededinging beperkt en een discriminerende regeling invoert voor vervoersondernemingen uit lidstaten aan de geografische grenzen van de Unie. De internationale wegvervoersector wordt gediscrimineerd ten opzichte van andere vervoersectoren.
597. De Commissie heeft gewezen op de bijzondere plaats die de vervoersector voor de werking van de interne markt inneemt, en aan het non-discriminatiebeginsel is op het gebied van het recht van vestiging uitvoering gegeven door artikel 49 VWEU, dat ook van toepassing is op rechtspersonen. Het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren, is geen evenwichtig voorschrift of een compromis dat leidt tot een goede werking van de interne markt, maar een beperkende, onevenredige en protectionistische maatregel die vervoersondernemingen uit perifere lidstaten indirect discrimineert.
598. Ten eerste hebben de Raad en het Parlement geen rekening gehouden met de specifieke geografische kenmerken van de Unie en haar vervoermarkt, aangezien het terugkeervereiste het concurrentievermogen van vervoersondernemingen uit de periferie van de Unie en hun recht op het vrij verrichten van diensten beperkt en een ongerechtvaardigd en onrechtmatig voordeel verschaft aan vervoersondernemingen uit het centrum van de Unie. Het grootste deel van het vervoer vindt plaats in lidstaten uit het westen en het centrum van de Unie en het grootste deel van de vraag naar goederenvervoer over de weg komt uit zeven lidstaten(352). Bijgevolg heeft het terugkeervereiste minder verstrekkende gevolgen voor vervoersondernemingen uit deze lidstaten en bevinden vervoersondernemingen uit perifere lidstaten zich in een minder gunstige situatie, doordat zij veel langere afstanden moeten afleggen en met name vanuit insulaire lidstaten grotere natuurlijke obstakels moeten overwinnen. Het terugkeervereiste houdt voor deze vervoersondernemingen een onevenredige last in, die zo ver kan gaan dat voertuigen, gelet op de afstand, de rusttijden en de risico’s, voor een aanzienlijke periode van acht tot veertien dagen uit omloop worden genomen. Dit is onverenigbaar met de fundamentele doelstelling om een efficiënte en concurrerende interne markt tot stand te brengen. Ofschoon het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren op alle vervoersondernemingen van toepassing is, verschillen de gevolgen voor hen naargelang de plaats waar zij zijn gevestigd. Artikel 1, punt 3, van verordening 2020/1055 bevat dus identieke eisen voor ondernemingen die zich in verschillende situaties bevinden, waardoor het discrimineert. Ook het wegvervoer wordt gediscrimineerd, aangezien geen soortgelijk terugkeervereiste geldt met betrekking tot de vervoermiddelen voor andere soorten vervoer.
599. Ten tweede voert de Republiek Litouwen aan dat het gestelde doel van bestrijding van brievenbusondernemingen de gekozen maatregel niet rechtvaardigt, omdat het terugkeervereiste in werkelijkheid leidt tot discriminatie van vervoersondenemingen uit perifere lidstaten. Het is welbekend dat de lidstaten uit het westen en het centrum van de Unie zich vijandig opstellen ten aanzien van vervoersondernemingen uit perifere lidstaten. Bovendien zijn de winstmarges in de vervoersector laag en leidt het terugkeervereiste ertoe dat het geografische gebied waarin vervoersondernemingen uit perifere lidstaten actief kunnen zijn wordt beperkt, en dus dat de markt voor goederenvervoer over de weg kunstmatig wordt herschikt en versnipperd doordat vervoersondernemingen uit de periferie worden ontmoedigd om in andere lidstaten actief te zijn.
600. Ten derde betoogt de Republiek Litouwen dat het terugkeervereiste voor kmo’s, die het grootste deel van de sector uitmaken, bijzonder verstrekkende nadelige gevolgen zal teweegbrengen, aangezien ondernemingen met slechts enkele werknemers niet in staat zullen zijn om naar behoren te functioneren en hun diensten op continue basis aan te bieden, terwijl dat vereiste over het algemeen geen gevolgen zal hebben voor grote vervoersondernemingen, die nauwelijks 1 % van alle in de Unie gevestigde en werkzame ondernemingen uitmaken. Het concurrentievermogen van ondernemingen uit de lidstaten van de Unie neemt ook af in vergelijking met dat van vervoersondernemingen uit derde landen.
601. Ten vierde betoogt de Republiek Litouwen dat het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren ertoe leidt dat de markt de facto wordt afgeschermd, hetgeen in strijd is met het Verdrag betreffende de toetreding van de Republiek Litouwen tot de Unie, waarin werd bepaald dat alle beperkingen op dienstverrichtingen door Litouwse vervoersondernemingen in de vrachtsector binnen vijf jaar na toetreding van de Republiek Litouwen tot de Unie moesten worden opgeheven. Een dergelijke marktafscherming is ook onverenigbaar met het stappenplan voor een interne Europese vervoersruimte(353).
602. In het stadium van de repliek voegt de Republiek Litouwen daaraan toe dat de bij artikel 1, punt 3, van verordening 2020/1055 ingevoerde feitelijke discriminatie niet alleen in strijd is met artikel 18 VWEU, maar ook met het in artikel 4, lid 2, VEU neergelegde beginsel van gelijkheid van de lidstaten.
603. De Republiek Bulgarije van haar kant beroept zich op schending van artikel 18 VWEU, de artikelen 20 en 21 van het Handvest, artikel 4, lid 2, VEU en eventueel, indien het Hof dit relevant acht, van artikel 95, lid 1, VWEU, of van de vrijheid van dienstverrichting. De belasting als gevolg van het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren, hangt af van de geografische ligging van de lidstaat van vestiging, waarbij voor de terugkeer langere afstanden moeten worden afgelegd, meer tijd moet worden uitgetrokken en meer kosten moeten worden gemaakt door vervoersondernemingen uit perifere of insulaire lidstaten, doordat het meeste internationale vervoer plaatsvindt in centrale lidstaten en niet in perifere lidstaten. Voor de doelstelling om tot een reële band tussen vervoersondernemingen en hun lidstaat van vestiging te komen of om ervoor te zorgen dat de voertuigen op de juiste wijze worden onderhouden, is de geografische ligging irrelevant, maar, mocht deze als relevant worden beschouwd, verschilt de situatie van de centrale lidstaten fundamenteel van die van de perifere en insulaire lidstaten en kunnen die situaties niet op dezelfde manier worden behandeld.
604. In het stadium van de repliek wijst de Republiek Bulgarije erop dat zelfs verkapte vormen van discriminatie problematisch zijn. Vast staat dat de vraag naar vervoersdiensten voornamelijk uit het centrum van de Unie komt. Het kunstmatige vereiste dat voertuigen terugkeren, is een verkapte vorm van discriminatie op grond van nationaliteit aangezien het geen verband houdt met de vraag of vervoersondernemingen werkelijk en op duurzame wijze in hun lidstaat van vestiging zijn gevestigd maar veeleer een onderscheid invoert op grond van de lidstaat van vestiging tussen vervoersondernemingen die vervoersdiensten op de interne markt willen verrichten. Het verschil in economische last vloeit rechtstreeks voort uit het verschil in lidstaat van vestiging en vormt een schoolvoorbeeld van ongelijke behandeling.
605. Roemenië betoogt dat het terugkeervereiste in strijd is met het in artikel 18 VWEU neergelegde beginsel dat discriminatie op grond van nationaliteit verboden is. Roemenië stelt dat het terugkeervereiste, dat weliswaar ogenschijnlijk niet-discriminerend is, de facto verschillende gevolgen meebrengt naargelang van de betrokken lidstaat en een aanzienlijke, ongelijke en onevenredige invloed heeft op de economische activiteit van vervoersondernemingen uit de perifere lidstaten van de Unie, alsook ertoe bijdraagt dat de economische verschillen tussen de lidstaten verder vergroten. Roemenië verwijst naar sectorgegevens waaruit blijkt dat in de EU-13 een groter percentage voertuigen is ingeschreven voor internationaal vervoer. Vanwege het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren, is het voor ondernemingen uit de periferie van de Unie, zoals Roemenië, lastig en duur om internationaal goederenvervoer naar West-Europa te verrichten. Vervoersondernemingen uit de EU-15 kunnen internationaal vervoer verrichten onder gunstiger voorwaarden, ook al verrichten zij hoofdzakelijk binnenlands vervoer. De activiteit van deze vervoersondernemingen wordt dus niet op dezelfde manier geraakt als die van vervoersondernemingen uit de EU-13. Het terugkeervereiste is een voorschrift dat indruist tegen de convergentiedoelstellingen van de Unie, dat protectionistisch en beperkend is en voor niet-ingezeten vervoersondernemingen, die voornamelijk uit de perifere lidstaten van de Unie komen, hinderpalen opwerpt voor toegang tot de externe markten. De gevolgen van het terugkeervereiste moeten samen met die van de andere bepalingen van het mobiliteitspakket worden bekeken, waardoor het discriminerende karakter van dat voorschrift nog duidelijker naar voren komt. Roemenië vraagt zich in dit verband ook af of het mobiliteitspakket voldoet aan de eisen van artikel 91, lid 2, en artikel 94 VWEU.
606. De Republiek Cyprus voert hetzelfde betoog als de Republiek Bulgarije. Zij voegt daaraan toe dat voor een Cypriotische vervoersonderneming de gemiddelde duur van een rit van Cyprus naar Midden-Europa en terug ten minste 8 dagen bedraagt, exclusief eventuele vertragingen in verband met onder meer de weersomstandigheden, en dat uit de suggestie dat Cypriotische vervoersondernemingen best niet deelnemen aan het internationale vervoer of zich elders dan op Cyprus vestigen, op zich reeds blijkt dat het terugkeervereiste discriminerend is.
607. Hongarije betoogt dat het terugkeervereiste in strijd is met de artikelen 18 en 49 VWEU. Het wijst op de reeds genoemde geografische verschillen die de markt voor het goederenvervoer over de weg kenmerken, en op het onderscheid tussen de EU-13-lidstaten en de EU-15-lidstaten, en stelt dat het terugkeervereiste ondernemingen uit de perifere lidstaten benadeelt wegens de langere reistijden en de hogere kosten die eruit voortvloeien. De EU-13-lidstaten, waar het internationale goederenvervoer over de weg een hoger percentage van de arbeidsmarkt vertegenwoordigt dan het Uniegemiddelde, worden automatisch meer benadeeld dan de meer centraal gelegen lidstaten. Hongarije schat dat ongeveer twee derde van de wegritten van meer dan 1 000 km worden uitgevoerd vanuit de perifere lidstaten naar over het algemeen de meest geïndustrialiseerde centrale en westelijke regio’s van de Unie. De aan het terugkeervereiste gerelateerde kostenstijging raakt die lidstaten veel harder dan de andere lidstaten van de Unie. Derhalve vormt dat vereiste een indirecte discriminatie van die lidstaten, die daardoor in een veel ongunstiger situatie terechtkomen. In het stadium van de repliek stelt Hongarije dat het arrest Fedesa(354), dat de Raad en het Parlement in hun verweer aanvoeren, niet relevant is omdat het betrekking heeft op een verschil tussen de regelingen van de lidstaten en niet op een objectief criterium als de afgelegen ligging van bepaalde lidstaten ten aanzien van de centrale regio’s. Aangezien met het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren ongelijke voorwaarden tot stand zijn gebracht voor de toegang tot de markt voor goederenvervoer over de weg, wordt de doelstelling die zogezegd met verordening 2020/1055 wordt nagestreefd, namelijk eerlijke mededinging waarborgen, niet bereikt. Hongarije herinnert terloops ook aan de verplichting van de wetgever om overeenkomstig artikel 91, lid 1, VWEU rekening te houden met de mogelijke ernstige gevolgen voor de levensstandaard en de werkgelegenheid in bepaalde regio’s en, overeenkomstig artikel 94 VWEU, met de economische toestand van de vervoerondernemers bij de vaststelling van elke maatregel op het gebied van de vrachtprijzen en vervoervoorwaarden.
608. De Raad, het Parlement en de aan hun zijde interveniërende partijen concluderen tot afwijzing van al die middelen.
2) Analyse
609. Voor de hiernavolgende analyse zal worden uitgegaan van de in de punten 76 en volgende van de onderhavige conclusie uiteengezette beginselen en de door het Hof erkende en in punt 80 van de onderhavige conclusie in herinnering gebrachte grenzen van het rechterlijke toezicht.
610. Met betrekking tot de grieven waarmee de Republiek Litouwen, de Republiek Bulgarije, de Republiek Cyprus en Hongarije aanvoeren dat de artikelen 26 en 49 VWEU zijn geschonden en, meer in het algemeen, de goede werking van de interne markt wordt belemmerd, verwijs ik naar het deel van mijn analyse dat is gewijd aan de middelen inzake schending van de economische vrijheden.(355)
611. De grieven inzake schending van artikel 91, lid 2, en artikel 94 VWEU die door Hongarije in het kader van het middel betreffende schending van het non-discriminatiebeginsel worden aangevoerd vormen geen middel dat losstaat van het middel inzake schending van het non-discriminatiebeginsel. Hongarije concludeert aan het einde van zijn analyse van dit beginsel, in punt 106 van zijn verzoekschrift, evenwel tot nietigverklaring van het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren, op grond dat het in strijd is met „voornoemde bepalingen van het VWEU”, waaronder artikel 91, lid 1, en artikel 94 VWEU. Ofschoon die argumenten erg beknopt worden aangevoerd(356), zullen ze zo nodig worden geanalyseerd in het deel dat aan die twee bepalingen is gewijd. Hetzelfde geldt voor de argumenten van Roemenië, dat zich op die twee artikelen beroept in het kader van zijn middel inzake schending van het non-discriminatiebeginsel.(357)
612. Wat de door de Republiek Bulgarije en de Republiek Cyprus aangevoerde grief inzake schending van artikel 95, lid 1, VWEU betreft, merk ik in overeenstemming met de Raad op dat deze grief niet kan slagen aangezien dat artikel discriminaties verbiedt die erin bestaan dat een vervoerondernemer voor dezelfde verbindingen verschillende vrachtprijzen en vervoervoorwaarden voor gelijke goederen toepast naargelang van het land van herkomst of bestemming van de vervoerde waren, dat noch de Republiek Bulgarije noch de Republiek Cyprus heeft aangetoond dat de toepassing van het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren daartoe zou leiden en dat, zelfs als dat het geval zou zijn, artikel 95, lid 1, VWEU geen afbreuk doet aan de mogelijkheid die lid 2 van dat artikel aan het Parlement en de Raad toekent om krachtens artikel 91, lid 1, VWEU, dat zoals gezegd precies de rechtsgrondslag van verordening 2020/1055 vormt, maatregelen te nemen die van dit specifieke discriminatieverbod afwijken.
613. Voor het overige betogen de verzoekende lidstaten dat het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren, leidt tot discriminatie tussen de lidstaten (Roemenië en Hongarije), tussen insulaire en continentale lidstaten (Republiek Cyprus) en tussen grote en kleine lidstaten (Republiek Litouwen), tot indirecte discriminatie van vervoersondernemingen uit perifere lidstaten (Republiek Litouwen, Roemenië), tot discriminatie tussen vervoerswijzen (Republiek Litouwen), tussen kmo’s en andere vormen waarin die vervoersondernemingen zijn opgericht (Republiek Litouwen), en tot discriminatie op grond van nationaliteit (Republiek Bulgarije, Roemenië, Republiek Cyprus, Hongarije).
614. Het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren, zoals geformuleerd in artikel 1, punt 3, van verordening 2020/1055, vormt een precisering van de noodzakelijke maar niet toereikende voorwaarde voor de uitoefening van het beroep van wegvervoerondernemer, namelijk „werkelijk en op duurzame wijze in een lidstaat” gevestigd zijn, zoals weergegeven in artikel 3, lid 1, onder a), van verordening nr. 1071/2009. Alle kleine, middelgrote of grote ondernemingen die dat beroep uitoefenen, moeten dus, ongeacht hun lidstaat van vestiging, werkelijk en op duurzame wijze in die lidstaat gevestigd zijn, hetgeen op grond van de door de wetgever gemaakte keuze met name impliceert dat hun voertuigen om de acht weken naar die lidstaat moeten terugkeren. Bijgevolg strekt het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren ertoe om het werkelijke en duurzame karakter te waarborgen van de aanwezigheid in de lidstaat van vestiging van de vervoersondernemingen die binnen de werkingssfeer van verordening nr. 1071/2009 vallen, die in dit verband op dezelfde manier worden behandeld. Ik voeg eraan toe dat in die verordening is gekozen voor een bijzonder ruime definitie van het begrip „onderneming”(358), waaronder alle vormen kunnen vallen die een vervoerondernemer kan aannemen. In artikel 1, punt 3, van verordening 2020/1055 wordt dus op algemene en ongedifferentieerde wijze voor die vervoerondernemers een terugkeervereiste ingevoerd.
615. Blijft nog de vraag of het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren, er niet toe leidt dat verschillende situaties op dezelfde manier worden behandeld, waarbij moet worden nagegaan of de aangevoerde verschillende situaties al dan niet vergelijkbaar zijn onder de in punt 79 van de onderhavige conclusie uiteengezette voorwaarden. Bijzondere aandacht moet dus gaan naar de doelstelling die met het litigieuze vereiste wordt nagestreefd, en naar de beginselen en de doelstellingen van het vervoerbeleid.
616. Zoals het Parlement en de Raad in hun schriftelijke stukken in herinnering hebben gebracht, vloeit de doelstelling die met het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren wordt nagestreefd, voort uit de overwegingen 6 en 8 van verordening 2020/1055. Volgens de wetgever moesten de bepalingen inzake het bestaan van een werkelijke en duurzame vestiging op basis van „de opgedane ervaring”, die ook in de effectbeoordeling was benadrukt, worden verduidelijkt en verscherpt, om ervoor te zorgen dat de vervoersondernemingen werkelijk in hun lidstaat van vestiging aanwezig zouden zijn, hetgeen moest helpen het verschijnsel van de zogenoemde brievenbusondernemingen te bestrijden en eerlijke concurrentie en een gelijk speelveld op de interne markt te garanderen. In overweging 8 van verordening 2020/1055 wordt daaraan toegevoegd dat het bestaan van een reële band met de lidstaat van vestiging het risico op systematische cabotage en nomadische bestuurders, georganiseerd door een onderneming waarheen de voertuigen niet terugkeren, helpt te beperken. Het terugkeervereiste moet volgens de wetgever er ook toe bijdragen dat de voertuigen op de juiste wijze worden onderhouden en dat controles worden vergemakkelijkt.(359)
617. Ofschoon er, om te voldoen aan het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren, wellicht kosten zullen moeten worden gemaakt, zal de omvang van die kosten niet zozeer afhangen van de afgelegde geografische afstand, maar wel van de vraag of er voordien al werd gehandeld naar het beginsel van een werkelijke vestiging. Een onderneming die haar voertuigen nooit laat terugkeren, zal als gevolg van het terugkeervereiste immers meer kosten maken dan een onderneming die daar al regelmatig toe overging.
618. Zelfs indien de terugrit duurder is wanneer de af te leggen afstand voor de terugkeer langer is, moet worden opgemerkt dat de Unieregeling vervoersondernemingen niet verplicht om actief te zijn op een markt die zich op grote afstand bevindt van de plaats waar zij gevestigd zijn, noch hen belet om zich zo dicht mogelijk te vestigen bij de markt waarop zij actief willen zijn. Bijgevolg moet het door de Republiek Litouwen aangevoerde argument dat de markt als gevolg van het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren de facto wordt afgeschermd, worden verworpen(360), net als het argument ontleend aan een vermeende onverenigbaarheid tussen het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren en het aangevoerde witboek van de Commissie, aangezien een dergelijk document zoals gezegd geen normatief karakter heeft(361). Zoals hierboven is aangegeven, is de keuze van de vestigingsplaats uitsluitend een kwestie van commercieel beleid van de vervoersondernemingen. Het terugkeervereiste zal dus grotere gevolgen hebben voor bepaalde ondernemingen die om commerciële redenen hebben besloten zich in de periferie van de Unie te vestigen, terwijl zij, in tegenstelling tot wat in de Unieregelgeving ter zake wordt aanbevolen, doorlopend of overwegend actief zijn op het grondgebied van verafgelegen lidstaten waar zij het merendeel van hun vervoersdiensten verrichten. Welnu, dit is precies het effect dat wordt beoogd.
619. Het argument dat er sprake is van discriminatie op grond van de vervoerswijze moet worden verworpen, aangezien het Hof reeds heeft geoordeeld dat niet alle vervoersectoren in vergelijkbare situaties verkeren(362) en dat de situatie van in andere vervoersectoren actieve ondernemingen bijgevolg niet vergelijkbaar is(363).
620. Voorts voeren de verzoekende lidstaten aan dat vervoersondernemingen uit perifeer Europa niet op dezelfde wijze kunnen worden behandeld als vervoersondernemingen uit „West”-Europa. Mocht een dergelijk argument worden aanvaard, zouden vervoersondernemingen die hebben gekozen voor een vestiging ver van de markt waarop zij vervoersdiensten willen aanbieden en hun voertuigen permanent willen stationeren, verschillend worden behandeld met betrekking tot het vereiste van een werkelijke en duurzame vestiging.
621. Ten eerste zou daardoor afbreuk worden gedaan aan de door de wetgever nagestreefde doelstelling, die het Hof niet in twijfel mag trekken. Ten tweede zijn de voor vervoersondernemingen ongelijke consequenties of asymmetrische lasten(364) die voortvloeien uit de ongedifferentieerde toepassing van het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren, op zich niet in strijd met het beginsel van gelijke behandeling(365), maar het resultaat van de verschillende exploitatievoorwaarden. Ten derde worden voordelen van praktijken waarmee Unieregelgeving wordt omzeild, door dit beginsel niet beschermd. Ten vierde hoeft de Uniewetgever niet te garanderen dat de keuze van de lidstaat van vestiging economisch neutraal is. Ten vijfde houden de door de verzoekende lidstaten gestelde kosten van het terugkeervereiste duidelijk geen rekening met de inkomstenderving van de lidstaten op het grondgebied waarvan de marktdeelnemers niet zijn gevestigd, doch quasi-permanent aanwezig zijn, waarmee de Uniewetgever echter uiteraard ook rekening moet houden(366), zodat laatstgenoemde bepaalde lidstaten niet heeft willen bevoordelen ten opzichte van andere, maar „een nieuw evenwicht tot stand [heeft gebracht] tussen de factoren op basis waarvan in verschillende lidstaten gevestigde ondernemingen met elkaar kunnen concurreren”(367). Ten zesde is het terugkeervereiste, doordat er sprake moet zijn van een reële band met de lidstaat van vestiging, die volgens de wetgever met name tot uiting komt in de regelmatige terugkeer van de voertuigen naar die lidstaat, bedoeld – zoals het Parlement terecht heeft verklaard – om ervoor te zorgen dat de uitoefening door niet-ingezeten vervoersondernemingen van hun vrijheid van dienstverrichting op het grondgebied van andere lidstaten tijdelijk van aard is en om te komen tot een evenwicht met het recht van vestiging, dat duurzaam wordt uitgeoefend.
622. De grieven inzake discriminatie op geografische gronden werpen in wezen een afbakeningsprobleem op, aangezien de periferie van de Unie niet beperkt is tot met name het oostelijke deel ervan. Wat moet onder het centrum worden verstaan? Wat is een kleine lidstaat als het criterium niet langer de geografische ligging, maar de grootte is? Is de situatie van een kleine insulaire lidstaat nog anders dan die van een kleine continentale lidstaat of een grote insulaire lidstaat? Van de Uniewetgever kan niet worden verlangd dat hij lidstaten naargelang deze vermeende bijzonderheden verschillend behandelt. De tegenstelling die de meeste verzoekende lidstaten ter ondersteuning van hun betoog aanvoeren, waarbij twee „geografische” Europa’s tegenover elkaar zouden komen te staan, is mijns inziens een poging om geografische gegevens kunstmatig te laten samenvallen met een economische realiteit. Wat kenmerkend is voor de lidstaten uit de „periferie” van de Unie, zoals begrepen door de verzoekende lidstaten, is niet dat zij perifeer zijn, maar wel dat zij veel minder hoge exploitatiekosten hebben dan de „rest” van de Unie. De in de effectbeoordeling opgenomen scheidslijn tussen de EU-15 en de EU-13 moet op die manier worden opgevat.(368)
623. Wat ten slotte de Ricardostudie van 2021 betreft, die zou aantonen dat het terugkeervereiste meer nadelige gevolgen teweegbrengt voor de in de EU-13-lidstaten gevestigde vervoersondernemingen, moet samen met het Parlement ten eerste worden opgemerkt dat in die analyse wordt erkend dat de aard en de omvang van de kosten om aan dat vereiste te voldoen in grote mate afhankelijk zijn van de reactie van de markt(369), en ten tweede dat uit de beoordeling van de gevolgen van die maatregel blijkt dat de „oostelijke” vervoersondernemingen hun kostenvoordeel ten opzichte van „westelijke” vervoersondernemingen zullen behouden(370). Die scheidslijn berust dus niet op een geografisch criterium, maar op de omvang van de exploitatiekosten die vervoersondernemingen moeten maken.(371) In die omstandigheden moet tot de slotsom worden gekomen dat er geen sprake is van discriminatie op grond van nationaliteit.
624. Wat de stelling betreft dat het beginsel van gelijkheid van de lidstaten en artikel 4, lid 2, VEU zijn geschonden(372), heb ik reeds opgemerkt dat het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren op gelijke wijze wordt toegepast op alle lidstaten van de Unie en dat de eventuele verschillende gevolgen van de uitvoering van verordening 2020/1055 geen discriminatie kunnen inhouden(373).
625. Om alle voorgaande redenen moeten de middelen waarmee wordt aangevoerd dat het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren in strijd is met de beginselen van gelijke behandeling en non-discriminatie, ongegrond worden verklaard.
d) Middelen inzake schending van het evenredigheidsbeginsel
626. Alle verzoekende lidstaten werpen in hun respectieve beroepen een middel op waarmee zij aanvoeren dat het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren, in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Ik zal eerst ingaan op het verwijt aan het Parlement en de Raad dat zij de gevolgen van dat vereiste niet hebben beoordeeld, en vervolgens eventueel de evenredigheid van die maatregel toetsen.
1) Toetsing door de Uniewetgever van de evenredigheid van het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren
i) Argumenten van partijen
627. De Republiek Litouwen voert, zij het in het kader van een middel dat losstaat van het middel inzake schending van het evenredigheidsbeginsel, argumenten aan in verband met de schending van dit beginsel wegens het ontbreken van een effectbeoordeling(374), die hier moeten worden onderzocht. Zij betoogt dat in het oorspronkelijke voorstel van de Commissie voor een verordening geen voorschrift was opgenomen inzake de terugkeer van de vrachtwagens naar een exploitatievestiging van de onderneming, zodat de Commissie dit vereiste in haar effectbeoordeling niet heeft onderzocht.(375) Het Parlement en de Raad hebben het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren ingevoegd tijdens de wetgevingsprocedure en hadden, overeenkomstig de aanbevelingen van het Interinstitutioneel Akkoord, een nieuwe effectbeoordeling moeten uitvoeren. Die verplichting vloeit ook voort uit artikel 11 VEU, uit de artikelen 2 en 5 van Protocol nr. 2 betreffende de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid en uit de rechtspraak van het Hof. De Republiek Litouwen betoogt dat de invoeging van dat vereiste een wezenlijke wijziging aanbracht in het oorspronkelijke voorstel van de Commissie voor een verordening en dat derhalve een effectbeoordeling had moeten worden uitgevoerd. Het wezenlijke karakter van de aangebrachte wijziging vloeit voort uit het belang dat het terugkeervereiste uit economisch en milieuoogpunt heeft. De Raad en het Parlement hebben geen enkele objectieve reden gegeven waarom het niet nuttig of noodzakelijk was om ten aanzien van die wezenlijke wijziging een effectbeoordeling uit te voeren. De noodzaak van een dergelijke beoordeling blijkt zowel uit het standpunt dat de Commissie met betrekking tot de bestreden bepaling steeds heeft verdedigd als uit de op verzoek van de Commissie uitgevoerde Ricardostudie van 2021. Het Parlement en de Raad hebben hun keuze om af te wijken van de regel dat zij ten aanzien van de verplichte terugkeer van de voertuigen een effectbeoordeling hadden moeten uitvoeren, niet gemotiveerd, en geen bewijs geleverd van een bijzondere situatie op grond waarvan deze stap achterwege kon blijven, noch voldoende gegevens verstrekt over de evenredigheid van het nieuwe voorstel. De lidstaten en de andere belanghebbende partijen daarentegen hebben het Parlement en de Raad tijdens de wetgevingsprocedure publiekelijk informatie verschaft waaruit de noodzaak van een effectbeoordeling bleek. Zo heeft de IRU, toen er nog discussie was over hoe vaak de vrachtwagens nu juist moesten terugkeren, een open brief(376) naar de nationale en Uniebesluitvormers gestuurd met het verzoek om de gevolgen van de verplichte terugkeer van de vrachtwagens te onderzoeken, en hun de resultaten van haar berekeningen van de schadelijke milieueffecten verstrekt. Het Parlement en de Raad hebben met deze informatie geen rekening gehouden. Uit de in hun verweerschriften opgenomen elementen, zoals verklaringen met betrekking tot de zogezegde beperkte milieueffecten, de herhaalde verwijzing naar de door de Commissie verrichte effectbeoordeling, waarin de bestreden bepalingen niet worden geëvalueerd, ongefundeerde veronderstellingen met betrekking tot andere door de Commissie voorgestelde maatregelen die niet in verordening 2020/1055 zijn opgenomen, hypothetische of zelfs onjuiste speculaties over de kosten van de toepassing van de bestreden bepalingen en het volledig buiten beschouwing laten van de nadelige gevolgen voor de economie van de perifere lidstaten, blijkt daarentegen dat aan de verplichting om een effectbeoordeling te verrichten kennelijk niet is voldaan.
628. De Republiek Bulgarije betoogt dat het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren, in strijd is met het evenredigheidsbeginsel dat is neergelegd in artikel 5, lid 4, VEU en in artikel 1 van Protocol nr. 2 betreffende de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid. Volgens haar beschikten het Parlement en de Raad niet over economische analysen of andere gegevens op grond waarvan de evenredigheid van dit vereiste, dat geen deel uitmaakte van het oorspronkelijke voorstel van de Commissie, kon worden bevestigd. Ondanks de herhaalde verzoeken van een aantal lidstaten en de ter kennis van het Parlement en de Raad gebrachte informatie over de onevenredige gevolgen van die maatregel, is er op dat punt dus geen effectbeoordeling verricht. Het CvdR en het EESC zijn niet geraadpleegd. Verweerders kunnen derhalve niet aantonen dat zij bij de vaststelling van de handeling hun beoordelingsbevoegdheid daadwerkelijk hebben uitgeoefend of rekening hebben kunnen houden met alle relevante feiten en omstandigheden van de situatie die door die handeling moest worden geregeld. Zij hebben nagelaten de basisgegevens die in aanmerking dienden te worden genomen als grondslag voor de betwiste maatregelen en waarvan de uitoefening van hun beoordelingsbevoegdheid afhing, over te leggen en duidelijk en ondubbelzinnig uiteen te zetten. De Ricardostudie van 2021 heeft aangetoond dat de Uniewetgever voor de vaststelling van het vereiste inzake de terugkeer van de voertuigen niet over voldoende informatie beschikte, zoals blijkt uit het aanzienlijke verschil tussen zijn bevindingen en de door de Raad naar voren gebrachte cijfers.
629. Roemenië stelt in het eerste onderdeel van het eerste middel van het beroep in zaak C‑547/20 dat het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren, in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Nadat Roemenië dit beginsel en de daaruit voortvloeiende vereisten heeft omschreven, voert het aan dat dit vereiste geen deel uitmaakte van de in het oorspronkelijke voorstel van de Commissie opgenomen maatregelen en dat noch in dat voorstel, noch nadien, wanneer de Raad en het Parlement dat voorstel hebben gewijzigd om het terugkeervereiste eraan toe te voegen, ten aanzien van dat vereiste een effectbeoordeling is uitgevoerd. Wanneer geen effectbeoordeling wordt verricht, vormt dit volgens de rechtspraak van het Hof een schending van het evenredigheidsbeginsel indien de wetgever zich niet in een bijzondere situatie bevindt waardoor hij daarvan mag afzien of indien hij niet over voldoende gegevens beschikt om te beoordelen of een vastgestelde maatregel evenredig is. In punt 15 van het Interinstitutioneel Akkoord staat ook dat die instellingen een effectbeoordeling opstellen wanneer zij dit passend en noodzakelijk achten voor het wetgevingsproces en zodra zij wezenlijke wijzigingen aanbrengen in het Commissievoorstel. Het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren, vormt een dergelijke wijziging. De effectbeoordeling was des te noodzakelijker gezien het specifieke karakter van de vervoersector en de administratieve en financiële gevolgen die vervoersondernemingen vanwege de vaststelling van verordening 2020/1055 ondervinden. Niet alleen heeft de Uniewetgever geen effectbeoordeling opgesteld, zoals hij had moeten doen, hij heeft ook geen rekening gehouden met de door de lidstaten tijdens de procedure gebruikte wetenschappelijke documenten om zijn beoordelingsbevoegdheid daadwerkelijk te kunnen uitoefenen. De vaststelling van het terugkeervereiste ondanks het ontbreken van een effectbeoordeling, wetenschappelijke gegevens of rapporten ter ondersteuning van de invoering van een dergelijk vereiste, druist in tegen het evenredigheidsbeginsel omdat de Uniewetgever buiten de grenzen van zijn beoordelingsbevoegdheid is getreden.
630. De Republiek Cyprus voert dezelfde argumenten aan als de Republiek Bulgarije.
631. Hongarije betoogt dat de wetgever bij de vaststelling van het terugkeervereiste zijn beoordelingsbevoegdheid niet naar behoren heeft uitgeoefend. Het verwijt de Uniewetgever dat deze niet heeft onderzocht wat de gevolgen zijn van het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren voor de kosten van de ondernemingen, voor de vervoersactiviteiten, voor de sector in zijn geheel en voor milieu en klimaat. Hongarije heeft geen kennis van enige door het Parlement of de Raad opgestelde studie op grond waarvan zij al die elementen konden beoordelen. Derhalve kon de Uniewetgever de evenredigheid van het terugkeervereiste niet beoordelen of zich ervan vergewissen dat het niet kennelijk onevenredig was. Het ontbreken van een effectbeoordeling wordt bevestigd door de verklaring van de Commissie waarin zij voorbehoud maakt bij dat vereiste.(377)
632. De Republiek Malta wijst op de rechtspraak van het Hof en op artikel 5 van Protocol nr. 2 betreffende de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid en betoogt vervolgens dat de Uniewetgever bij gebreke van een effectbeoordeling niet over voldoende gegevens in de zin van de rechtspraak van het Hof beschikte om de evenredigheid van de beoogde maatregel te kunnen beoordelen. De Raad en het Parlement hebben nagelaten om het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren, te beoordelen met betrekking tot de economische en milieueffecten ervan, waarover de Commissie zich nochtans zorgen maakte.(378)
633. De Republiek Polen stelt dat artikel 1, punt 3, van verordening 2020/1055 in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Zij wijst op de uit de rechtspraak van het Hof voortvloeiende criteria voor de toetsing van de evenredigheid en voert vervolgens aan dat de Commissie ten aanzien van het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren geen effectbeoordeling heeft uitgevoerd. Volgens het Interinstitutioneel Akkoord dient een geïntegreerde en evenwichtige beoordeling te worden gemaakt van de economische, ecologische en sociale gevolgen en moet gebruik worden gemaakt van zowel kwalitatieve als kwantitatieve analysen. Gezien de grote invloed van verordening 2020/1055 op de activiteiten van de wegvervoersector was het noodzakelijk om de gevolgen van de daarin opgenomen vereisten te beoordelen, hetgeen, zoals bepaald in punt 15 van het Interinstitutioneel Akkoord, de taak van de Raad en het Parlement was zodra zij van het oorspronkelijke voorstel van de Commissie wensten af te wijken. De Uniewetgever heeft het evenredigheidsbeginsel geschonden door een dergelijke beoordeling, die fundamenteel was voor de toetsing van de evenredigheid van het terugkeervereiste, niet te verrichten, aangezien hij zich niet in een bijzondere situatie bevond waardoor hij daarvan moest afzien, noch over voldoende gegevens beschikte om te beoordelen of de vastgestelde maatregel evenredig was.(379) Anders dan de Raad stelt, wordt met de grieven aangevoerd dat geen rekening is gehouden met de situatie, niet van één enkele lidstaat, maar van meerdere lidstaten, namelijk die welke zich in de periferie van de Unie bevinden. Indien bovendien moet worden aangenomen dat de bestreden regeling is gericht op het voorkomen van de feitelijke praktijk van bestuurders die zelden naar huis terugkeren, hadden de uit die regeling voortvloeiende extra ritten, en in het bijzonder de milieueffecten ervan, grondig moeten worden geanalyseerd.
634. De Raad, het Parlement en de aan hun zijde interveniërende partijen concluderen dat het evenredigheidsbeginsel niet is geschonden. De verwerende instellingen betogen dat het begrip „bijzondere situatie”, waarnaar wordt verwezen in punt 85 van het arrest Tsjechië/Parlement en Raad(380), moet worden opgevat als een verwijzing naar de specifieke situatie die toen aan de orde was en dat het bedoelde arrest betrekking had op een situatie die totaal verschillend was van die in de onderhavige beroepen, aangezien er toen geen enkele effectbeoordeling was uitgevoerd. De Raad herinnert aan de rechtspraak volgens welke de effectbeoordeling niet bindend is voor het Parlement en de Raad, die vrij blijven om andere maatregelen vast te stellen dan die welke het voorwerp van een dergelijke beoordeling zijn geweest, en wijst erop dat het enkele feit dat zij hebben gekozen voor een andere en, in voorkomend geval, meer beperkende maatregel dan die welke de Commissie in de effectbeoordeling voor ogen stond, niet aantoont dat zij de grenzen van wat noodzakelijk was om het nagestreefde doel te bereiken, kennelijk hebben overschreden. Het Interinstitutioneel Akkoord bevat geen verplichting om een nieuwe effectbeoordeling uit te voeren, aangezien daarin enkel wordt voorzien in de mogelijkheid voor de wetgever om een dergelijke beoordeling uit te voeren wanneer het Parlement en de Raad dit passend en noodzakelijk achten voor het wetgevingsproces, en het staat de wetgever vrij om niet alleen rekening te houden met de effectbeoordeling, maar ook met elke andere informatiebron. De ruime beoordelingsbevoegdheid van de wetgever geldt dus zowel voor de aard en de draagwijdte van de vast te stellen bepalingen, als voor de vaststelling van de basisgegevens. Het standpunt van de Republiek Litouwen dat de wetgever slechts van een effectbeoordeling kan afzien wanneer dit uitdrukkelijk wordt gerechtvaardigd, kan met geen enkele rechtsgrond worden onderbouwd. De ruime beoordelingsmarge van de Uniewetgever moet aldus worden uitgelegd dat deze zich niet uitsluitend hoeft te baseren op gegevens die individueel betrekking hebben op de betrokken wijziging, noch dezelfde conclusies hoeft te trekken als in de verslagen en studies waarover hij beschikt. Bijgevolg kon de Uniewetgever zich baseren op informatie uit de effectbeoordeling met betrekking tot de toestand van de markt en besluiten om gedeeltelijk andere maatregelen vast te stellen. In de rechtspraak van het Hof wordt erkend dat hij zich op globale vaststellingen mag baseren. In het tegenovergestelde geval, mocht een effectbeoordeling vereist zijn zodra de interinstitutionele onderhandelingen uitmonden in een akkoord over maatregelen die hetzelfde doel nastreven op een iets andere manier dan de Commissie met haar maatregelen voor ogen had, zou het risico bestaan dat de vaststelling van wetgevingshandelingen wordt vertraagd en het institutionele evenwicht wordt verstoord, aangezien er een sterke prikkel zou zijn, ook al is de effectbeoordeling niet bindend voor het Parlement of de Raad, om enkel te kiezen voor oplossingen die door de Commissie zijn beoordeeld. Volgens de Raad is de effectbeoordeling niet bedoeld om het voorstel van de Commissie te rechtvaardigen, maar om verschillende oplossingen aan te dragen, en treedt zij overeenkomstig punt 12 van het Interinstitutioneel Akkoord niet in de plaats van de politieke besluiten van het democratische besluitvormingsproces. Het Parlement betoogt dat de verdragen niet worden geschonden door geen effectbeoordeling te verrichten, tenzij wordt aangetoond dat de door de wetgever vastgestelde maatregel kennelijk niet passend is, en dat de aangevoerde bepalingen niet aldus kunnen worden uitgelegd dat zij voor de Uniewetgever een autonome procedurele verplichting tot het verrichten van effectbeoordelingen in het leven roepen.
635. Of het passend en noodzakelijk is om een aanvullende effectbeoordeling uit te voeren, moet worden beoordeeld in het kader van de evenredigheidstoetsing en hangt dus af van de informatie die voor het overige beschikbaar is. De effectbeoordeling van de Commissie bevat informatie over de problemen waarvoor de in artikel 5 van verordening nr. 1071/2009 opgenomen vestigingscriteria moesten worden aangescherpt en over de noodzaak om een ongerechtvaardigd concurrentievoordeel ten opzichte van vervoersondernemingen uit lidstaten met strengere normen te vermijden. In die effectbeoordeling worden zeven verschillende vestigingscriteria onderzocht, waarvan sommige reeds het vereiste inhielden dat de voertuigen in de lidstaat van vestiging aanwezig zijn. Het terugkeervereiste vormt dienaangaande een alternatief om hetzelfde resultaat te bereiken.
636. De effectbeoordeling van de Commissie bevat tevens een evaluatie van de verschillende nieuwe voorwaarden die de Commissie voorstelt, waaronder de strengere voorwaarde om in de lidstaat van vestiging een significante vervoers- of bedrijfsactiviteit uit te oefenen of om aldaar ten minste één commerciële overeenkomst te hebben, alsook de bijbehorende kosten en de toewijzing ervan. Uit die beoordeling volgt dat vervoersondernemingen die al werkelijk en doorlopend in de lidstaat van vestiging aanwezig zijn, niet veel of geen extra kosten hoeven te maken om te voldoen aan de nieuwe voorschriften van verordening 2020/1055.(381) Het Parlement voert aan dat er volgens een van de conclusies van de effectbeoordeling een oplossing moest komen in de vorm van overheidsbeleid, bestaande uit de door de Commissie in die beoordeling genoemde zeven maatregelen, ter waarborging van een aanzienlijke vervoers- of exploitatieactiviteit in de lidstaat, die voor de vervoersondernemingen uit de EU‑15 en voor die uit de EU-13 respectievelijk 15-18 % en 33-36 % extra kosten kan meebrengen, omgerekend 1,09 miljard EUR aan jaarlijkse kosten voor de sector in de periode 2020‑2035, oftewel minder dan 0,03 % van de totale exploitatiekosten.(382)
637. Wat het bestaan van een solide objectieve basis betreft, zij opgemerkt dat de Uniewetgever over voldoende documenten en informatie beschikte. De effectbeoordeling, deel sociale aspecten, bevat een evaluatie van de duur van de vervoerscycli, op grond waarvan de Uniewetgever heeft overwogen om het terugkeervereiste voor de voertuigen gelijk te trekken met dat voor de bestuurders teneinde de nadelige gevolgen ervan te beperken. In die effectbeoordeling wordt eveneens geconcludeerd dat er aan de frequentere terugkeer van de bestuurders geen nadelige milieueffecten zijn verbonden, aangezien, aldus de Raad, de bestuurders al regelmatig naar huis terugkeren (meer dan eens in de vier weken) en de marktstructuur ervoor zorgt dat lege ritten worden beperkt.(383) Ofschoon de Raad erkent dat hij niet beschikte over alle documenten die de lidstaten ter beoordeling van de precieze gevolgen van het terugkeervereiste hebben gebruikt, stelt hij dat hij de gevolgen van dat vereiste heeft kunnen beoordelen op grond van publiekelijk beschikbare documenten. De Uniewetgever beschikte ook over verschillende studies en rapporten en heeft allerlei raadplegingen, vergaderingen en hoorzittingen georganiseerd.(384) Voor de verordeningen nr. 1071/2009 en nr. 1072/2009 is bovendien een Refit-ex-postevaluatie uitgevoerd, waarin is gepleit voor een nauwkeurigere omschrijving van het begrip „exploitatievestiging”. De lidstaten hebben net als andere belanghebbende partijen zelf evaluaties uitgevoerd.
638. De IRU heeft kennis gegeven van haar beoordeling(385) van de specifieke gevolgen van het vereiste van een terugkeer om de vier weken(386), volgens welke een dergelijke terugkeer jaarlijks tussen 80 en 135 miljoen voertuigkilometers (zijnde een toename van 45 tot 75 %) en tot 100 000 ton CO2-emissies zou meebrengen. Die cijfers moeten nog worden gehalveerd ter beoordeling van de gevolgen van het vereiste van een terugkeer om de acht weken en de verwerende instellingen schatten dat de veroorzaakte extra kosten schommelen rond 50 miljoen EUR. Het grote geheel wordt door deze bevindingen niet radicaal gewijzigd in vergelijking met de gevolgen van de zeven eisen die door de Commissie zijn onderzocht. Uit milieuoogpunt vertegenwoordigen die 100 000 ton minder dan 0,014 % van de totale door het wegvervoer in 2015 uitgestoten ton CO2-equivalent en een nog kleiner percentage van de door verordening 2018/842 vereiste reducties ten opzichte van de niveaus van 2005.
639. Het was dus niet kennelijk ongepast voor de Uniewetgever om aan te nemen dat de economische gevolgen van dezelfde orde zouden zijn als de kosten van de door de Commissie onderzochte aanverwante eisen en dat de toewijzing van die kosten vergelijkbaar zou zijn. Voorts beschikte de wetgever over een kritische analyse van een Poolse werkgeversorganisatie (hierna: „Klausrapport”)(387) en had hij een positieve reactie ontvangen van de Europese Federatie van Vervoerswerknemers (ETF)(388), de sociale partner van de IRU op Europees niveau, waardoor duidelijk werd gemaakt dat een compromisoplossing moest worden gezocht, wat de wetgever heeft gedaan door de verplichte terugkeer van de voertuigen te handhaven, maar de frequentie ervan te verlagen.
640. Uit de evolutie van het voorstel tijdens de wetgevingsprocedure (van een verplichte terugkeer om de drie of vier weken met de verplichting om in de lidstaat van vestiging een vervoersactiviteit te verrichten, naar een verplichte terugkeer om de acht weken zonder een daarmee samenhangende verplichting) blijkt dat de wetgever rekening heeft gehouden met de nadelige gevolgen van de aanscherping en deze heeft afgewogen tegen de gevolgen voor de lidstaten waar veel vervoersondernemingen uit de EU-13 permanent actief zijn, en tegen de noodzaak om eerlijke concurrentie te waarborgen.
641. De economische gevolgen die de verzoekende lidstaten aanvoeren op basis van de Ricardostudie van 2021 steunen op het scenario dat de marktstructuur ingrijpend zal wijzigen, terwijl de aangevoerde milieueffecten daarentegen uitgaan van het scenario dat de markt zich niet zal aanpassen. Die twee scenario’s en de gevolgen ervan sluiten elkaar uit. De Raad en het Parlement wijzen er ook op dat de Oost-Europese lidstaten, die aanvoelden dat zij door de op stapel staande hervorming zwaarder zouden worden getroffen, meer geneigd waren om deel te nemen aan die studie, waarin overigens de synergieën met de verplichting inzake de terugkeer van de bestuurders niet in rekening zijn gebracht en uitsluitend op bepaalde exploitatiekosten wordt gefocust. Volgens het Parlement gaat de discussie tussen partijen niet echt over de beschikbaarheid van de essentiële gegevens, maar veeleer over de vraag of de door de Uniewetgever op basis van die gegevens gemaakte keuzen kennelijk niet-passend waren; doch de loutere onenigheid over de uiteindelijke inhoud van de handeling volstaat niet om te concluderen dat de maatregel kennelijk niet-passend was.
ii) Analyse
642. Uit de in de punten 62 en volgende van de onderhavige conclusie aangehaalde rechtspraak volgt dat in het Interinstitutioneel Akkoord weliswaar een effectbeoordeling wordt aanbevolen zodra de economische, ecologische of sociale gevolgen van de voorgenomen maatregel significant zijn(389), maar dat het geen verplichting voor de Uniewetgever bevat om in alle omstandigheden een effectbeoordeling te verrichten(390). Bijgevolg maakt het feit dat geen effectbeoordeling is verricht, de vervolgens vastgestelde Uniewetgeving niet automatisch ongeldig(391) en, zoals door de verwerende instellingen is opgemerkt, wanneer een dergelijke effectbeoordeling beschikbaar is, is zij niet bindend voor de wetgever(392), die alle nodige speelruimte behoudt om te kiezen voor een andere en in voorkomend geval strengere maatregel dan overwogen door de Commissie in de effectbeoordeling, zonder dat de slotsom automatisch kan luiden dat de wetgever de grenzen van hetgeen noodzakelijk was ter bereiking van de beoogde doelstelling kennelijk heeft overschreden(393), zelfs indien de aldus in het oorspronkelijke voorstel aangebrachte wijziging wezenlijk blijkt te zijn, aangezien het Parlement en de Raad in punt 15 van het Interinstitutioneel Akkoord, dat niet bindend is, bovendien gewoon een mogelijkheid wordt geboden om de effectbeoordeling te actualiseren wanneer zij dit passend en noodzakelijk achten voor het wetgevingsproces(394). De grieven betreffende schending van het Interinstitutioneel Akkoord moeten derhalve worden afgewezen.
643. Het ontbreken van een effectbeoordeling zal evenwel als een schending van het evenredigheidsbeginsel kunnen worden aangemerkt indien de Uniewetgever niet over voldoende gegevens beschikt om te beoordelen of een vastgestelde maatregel evenredig is(395), met andere woorden om zijn beoordelingsbevoegdheid daadwerkelijk uit te oefenen(396) op basis van alle relevante feiten en omstandigheden van de situatie die door de vastgestelde handeling moet worden geregeld, en zich niet in een bijzondere situatie bevindt waardoor hij van die beoordeling moet afzien. Het is niet relevant in welke vorm de gegevens zijn geregistreerd(397) en de Uniewetgever hoeft de documenten met de relevante gegevens niet zelf in handen te hebben(398).
644. Wat betreft de vaststelling van het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren, staat het vast dat die maatregel geen deel uitmaakte van het voorstel voor een vestigingsverordening.(399) De Commissie stelde in wezen voor om artikel 5 van verordening nr. 1071/2009 aldus te wijzigen dat de lijst van de in de exploitatievestiging van de vervoersondernemingen te bewaren documenten werd uitgebreid [voorstel voor artikel 5, onder a)], en dat werd verlangd dat de administratieve en commerciële activiteiten effectief en permanent zouden worden verricht met passende administratieve uitrusting en voorzieningen in gebouwen en/of op terreinen die zich in de lidstaat van vestiging bevonden [voorstel voor artikel 5, onder c)], dat de met de voertuigen uitgevoerde vervoersactiviteiten met passende technische apparatuur zouden worden beheerd vanuit de lidstaat van vestiging [voorstel voor artikel 5, onder d)], en dat activa zouden worden aangehouden en personeel in dienst zou worden genomen in verhouding tot de activiteiten van de vestiging [voorstel voor artikel 5, onder e)].
645. Het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren, maakte geen deel uit van de maatregelen waarop de effectbeoordeling van de Commissie in haar oorspronkelijke voorstel betrekking had(400). Dit is een fundamenteel verschil met de hierboven onderzochte situatie met betrekking tot de verplichting inzake de terugkeer van de bestuurders.(401)
646. Van de in die effectbeoordeling opgesomde maatregelen was maatregel 18, met als opschrift „Review reference points for effective and stable establishment”, erop gericht om, ter waarborging van het werkelijke en duurzame karakter van de vestiging, van de vervoersondernemingen te verlangen dat zij in de lidstaat van vestiging een significante bedrijfs- of vervoersactiviteit zouden uitoefenen of aldaar ten minste één commerciële overeenkomst zouden hebben.(402) Dergelijke maatregelen zijn geenszins vergelijkbaar met de maatregel waarvoor aan het einde van de wetgevingsprocedure uiteindelijk zal worden gekozen. Hieruit volgt mijns inziens dat, anders dan het Parlement en de Raad beweren, geen enkele bevinding van de beoordeling van de gevolgen van de in de effectbeoordeling geanalyseerde maatregelen(403) kan worden „doorgetrokken” naar het nieuwe vereiste, aangezien dit tijdens de wetgevingsprocedure door het Parlement is ingevoegd(404) in bewoordingen die bovendien in de definitieve versie nog zullen worden aangepast.
647. Ik merk ook op dat de milieueffecten van de beoogde maatregelen in geen enkel deel van de effectbeoordeling worden onderzocht.
648. Ofschoon de Uniewetgever zich met betrekking tot de toestand van de markt en de identificatie van de moeilijkheden en verstoringen die met zijn optreden moesten worden verholpen op dienstige wijze kon baseren op de effectbeoordeling, deel vestiging, moet worden vastgesteld dat een wijziging van verordening 2020/1055 in de zin van een verplichting om op gezette tijden transnationale verplaatsingen te maken waarvoor een wegvoertuig vereist is, niet door de Commissie was overwogen, noch op enige wijze in de effectbeoordeling aan bod is gekomen.
649. De Raad en het Parlement betogen dat de Uniewetgever zich op dienstige wijze kon baseren op de conclusie in de effectbeoordeling, deel sociale aspecten(405), dat de vaststelling van de verplichting inzake de terugkeer van de bestuurders geen milieueffecten zou hebben.
650. Afgezien van het feit dat een dergelijk argument slechts ziet op een van de potentiële gevolgen van het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren, houdt de verplichting inzake de terugkeer van de bestuurders, anders dan de verplichte terugkeer van de voertuigen, niet in dat gebruik moet worden gemaakt van een specifiek vervoermiddel. Bovendien kan, gelet op wat ik met betrekking tot die verplichting reeds heb opgemerkt(406), de loutere verklaring in de effectbeoordeling, deel sociale aspecten, dat de verplichting inzake de terugkeer van de bestuurders geen milieueffecten heeft, niet volstaan om aan te tonen dat de gevolgen van het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren zijn beoordeeld overeenkomstig hetgeen met betrekking tot de evenredigheidstoetsing van de Uniewetgever wordt verwacht.
651. Uit de intensiteit van de debatten voor het Hof blijkt mijns inziens een oprechte bezorgdheid over de omvang van de gevolgen van de verplichte terugkeer van de voertuigen. Bepaalde vragen zijn nog steeds onbeantwoord, zoals: ten eerste, hoe de daadwerkelijk verwachte jaarlijkse extra voertuigkilometers en overeenkomstige emissies moeten worden bepaald, aangezien, zoals het Parlement in het kader van andere middelen heeft opgemerkt, de voertuigen niet stationair zullen blijven wanneer zij niet hoeven terug te keren; ten tweede, wat de gevolgen zijn voor de beoordeling van het terugkeervereiste van de verwachte ontwikkelingen ten gevolge van de uitvoering van Europese regelgeving met betrekking tot de vervoersector in het algemeen; ten derde, hoe de verwachte globale economische marktgevolgen en de meer specifieke gevolgen voor de aangevoerde doelstellingen moeten worden bepaald; ten vierde, welke potentiële gevolgen het beoogde vereiste meebrengt voor de economische toestand van lidstaten die vervoersdiensten aanbieden vanuit locaties die zich op grote afstand bevinden van het centrum van de vraag, en ten vijfde, waarom de wetgever voor de terugkeer naar de lidstaat van vestiging uiteindelijk heeft gekozen voor een frequentie van acht weken.
652. Ofschoon de Uniewetgever, zoals ik heb opgemerkt, over veel speelruimte beschikt met betrekking tot de vorm en de aard van de gegevens waarop hij zijn maatregelen baseert, kan hij er, gelet op het belang van het beleid in kwestie, de sterke versnippering van de markt en de radicale tegenstelling tussen de betrokken belangen, mijns inziens niet mee volstaan te beweren dat hij de gevolgen, met name de milieueffecten, van de betrokken maatregel heeft onderzocht door zich voornamelijk te beroepen op een brief van de IRU waarin deze haar eigen raming geeft van de jaarlijkse extra voertuigkilometers en CO2-emissies die bij een verplichte terugkeer van de voertuigen om de drie tot vier weken zouden worden veroorzaakt, zonder dat enige methodologie voor de aldus verkregen berekeningen wordt verstrekt en zonder dat die brief daadwerkelijk een objectief gegeven kan vormen. Dezelfde conclusie geldt voor de vermeende positieve reactie van de ETF op de verplichting om elke vier weken in de lidstaat van vestiging te laden of te lossen.(407) Bovendien kan uit die brief en uit deze reactie geen enkel objectief en belangrijk economisch gegeven worden gehaald. Wat het Klausrapport betreft, dit document is opgesteld op verzoek van een belangengroep en als reactie op de wijziging van de ontwerpverordening tijdens de wetgevingsprocedure. Het is niet verhelderend voor de door de wetgever gemaakte keuzen.
653. Nu ik op het punt sta om vast te stellen dat het evenredigheidsbeginsel is geschonden als gevolg van het feit dat er geen effectbeoordeling is verricht van het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren, moet nog worden geantwoord op het argument dat het institutionele evenwicht van de Unie op die manier wordt verstoord, en op het bezwaar van politieke inmenging.
654. Ik vind het daarom belangrijk om aan te geven dat de Uniewetgever bij zijn taak uiteraard vrij blijft om de beslissingen te nemen die hij wil, maar dat het van belang is dat hij ze neemt op een weloverwogen en verhelderende manier, hetgeen hij moet kunnen aantonen. Het gaat hier onder meer om de mate waarin toekomstige maatregelen door alle belanghebbenden begrepen en geaccepteerd kunnen worden, zeker op een gebied waar, zoals in het geval van verordening 2020/1055, spanningen tussen uiteenlopende belangen zich uitkristalliseren.
655. Om alle voorgaande redenen geef ik het Hof in overweging om vast te stellen dat het Parlement en de Raad, doordat zij de economische, sociale en ecologische gevolgen van het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren, niet hebben onderzocht, het evenredigheidsbeginsel hebben geschonden, aangezien zij niet hebben aangetoond dat zij ten tijde van de vaststelling van dat vereiste over voldoende gegevens beschikten om te beoordelen of dit evenredig was in het licht van de doelstellingen die zij wilden verwezenlijken, en niet hebben aangevoerd dat zij zich in een bijzondere situatie bevonden waardoor zij van een effectbeoordeling moesten afzien.
656. Het vierde middel in zaak C‑542/20(408), het tweede middel in zaak C‑545/20, het eerste middel in zaak C‑547/20, het tweede middel in zaak C‑549/20, het eerste tegen artikel 1, punt 3, van verordening 2020/1055 gerichte middel in zaak C‑551/20, het tweede middel in zaak C‑552/20 en het eerste middel in zaak C‑554/20 moeten derhalve gegrond worden verklaard.
2) Toetsing van de evenredigheid van de maatregel
657. Aangezien is vastgesteld dat het evenredigheidsbeginsel is geschonden doordat de Uniewetgever heeft verzuimd om de evenredigheid te toetsen van het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren, is het niet nodig om de grieven te onderzoeken volgens welke dit vereiste onevenredig is.
e) Middelen inzake schending van artikel 91, lid 2, en artikel 94 VWEU
1) Argumenten van partijen
658. De Republiek Litouwen betoogt dat aangezien verordening 2020/1055 is vastgesteld op grond van artikel 91, lid 1, VWEU, de wetgever ook moet voldoen aan de vereisten van lid 2 van die bepaling en rekening moet houden met gevallen waarin de toepassing van de vastgestelde maatregel „ernstige gevolgen zou kunnen hebben voor de levensstandaard en de werkgelegenheid in bepaalde regio’s, en voor de exploitatie van de vervoersfaciliteiten”. Dit geldt ook voor artikel 94 VWEU waaruit voor de wetgever de verplichting voortvloeit om rekening te houden met de economische toestand van de vervoerondernemers bij de vaststelling in het kader van de Verdragen van maatregelen op het gebied van de vrachtprijzen en vervoervoorwaarden. De Republiek Litouwen voert aan dat de Uniewetgever artikel 1, punt 3, van verordening 2020/1055 heeft vastgesteld zonder de gevolgen ervan te onderzoeken voor vervoersondernemingen uit de periferie van de Unie, hun economische toestand, hun levensvatbaarheid en dus de werkgelegenheid in die sector, die in die lidstaten nochtans een aanzienlijk groter deel van de economie uitmaakt dan in de lidstaten van Midden- en West-Europa.(409) De verwachte gevolgen van verordening 2020/1055 voor de economieën van die perifere lidstaten, met name in termen van bedrijfssluitingen, bedrijfsverplaatsingen en banenverlies, zijn dus groter, zonder dat daar evenwel rekening mee is gehouden. Die gevolgen worden bevestigd door de Ricardostudie van 2021, volgens welke het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren, 29 % van de Oost-Europese bestuurders zou treffen en bijzonder hoge kosten met zich mee zou brengen, naar schatting 3 miljard EUR per jaar.(410) De arbeidsmarkt in die lidstaten is veel gevoeliger voor wijzigingen in het vervoerbeleid, zodat de wetgever daar rekening mee had moeten houden. De Uniewetgever heeft dus kennelijk niet voldaan aan de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 91, lid 2, en artikel 94 VWEU. Aangezien artikel 94 VWEU is opgenomen onder de titel van het Verdrag die aan vervoer is gewijd, had de Uniewetgever dit artikel in acht moeten nemen bij de vaststelling van verordening 2020/1055, en met name artikel 1, punt 3, ervan.
659. De Republiek Bulgarije(411) betoogt dat de Raad en het Parlement rekening hadden moeten houden met de ernstige gevolgen van de vaststelling van verordening 2020/1055 voor de economie van de perifere staten en dat die instellingen, door dit na te laten, artikel 91, lid 2, VWEU hebben geschonden. Op grond van die bepaling kan worden onderkend en in aanmerking worden genomen dat bepaalde in het kader van het vervoerbeleid vastgestelde maatregelen die aanzienlijke gevolgen hebben en die tot aan de inwerkingtreding van het VWEU met eenparigheid van stemmen werden vastgesteld, waardoor zij bijzondere aandacht kregen, gevoelig liggen. De Republiek Bulgarije verwijst naar de argumenten die zij in het kader van het middel inzake schending van het evenredigheidsbeginsel heeft uiteengezet om die nadelige gevolgen voor de levensstandaard en de werkgelegenheid van Bulgaarse vervoersondernemingen en, meer in het algemeen, voor de economische toestand van vervoerondernemers uit de perifere lidstaten aan te tonen. Zij betoogt voorts dat artikel 1, punt 3, van verordening 2020/1055 een „maatregel op het gebied der vrachtprijzen en vervoervoorwaarden” in de zin van artikel 94 VWEU vormt, waarvan de vaststelling vereist dat rekening wordt gehouden met de economische toestand van de vervoerondernemers. Aangezien artikel 90 VWEU verwijst naar de doelstellingen van artikel 3, lid 3, VEU, moet bij de vaststelling van maatregelen op het gebied van het vervoerbeleid bovendien bijzondere aandacht worden besteed aan de economische, sociale en territoriale samenhang en aan de solidariteit tussen de lidstaten, hetgeen niet is gebeurd bij de vaststelling van artikel 1, punt 3, van verordening 2020/1055. Er is geen effectbeoordeling uitgevoerd en er is geen aanvullende raadpleging gehouden of analyse verricht om inzicht te krijgen in de mate waarin de maatregel die in voorbereiding was gevolgen zou hebben voor de levensstandaard en de werkgelegenheid in bepaalde regio’s.
660. De Republiek Cyprus voert een betoog dat in alle opzichten overeenstemt met dat van de Republiek Bulgarije, waarbij zij bovendien de nadruk legt op de specifieke situatie van insulaire lidstaten en de aanzienlijke gevolgen voor de Cypriotische economie en werkgelegenheid.
661. Volgens Hongarije blijkt de asymmetrie van de nadelige gevolgen voor vervoersondernemingen uit perifere lidstaten van de Unie in vergelijking met de gevolgen voor vervoersondernemingen uit Midden- en West-Europa dat het terugkeervereiste in strijd is met artikel 91, lid 2, en artikel 94 VWEU(412), aangezien de Uniewetgever geen rekening heeft gehouden met de specifieke situatie van die eerste lidstaten.
662. De Republiek Malta betoogt dat inbreuk is gemaakt op artikel 91, lid 2, junctis artikel 11 VWEU en artikel 37 van het Handvest doordat geen rekening is gehouden met de milieueffecten van het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren, aangezien dit vereiste met name in een insulaire lidstaat als Malta ernstige gevolgen heeft voor de levensstandaard en de werkgelegenheid. Het feit dat de gevolgen van de verplichte terugkeer van de voertuigen niet de aandacht hebben gekregen die zij verdienden, vormt een verzuim waarvan de materiële gevolgen(413) tevens moeten worden beoordeeld in het licht van artikel 91, lid 2, VWEU. De gevolgen van dit vereiste voor de exploitatie van de vervoersfaciliteiten komen duidelijk naar voren, met name in een insulaire lidstaat waarvan de vervoerroutes maritieme trajecten en aanzienlijke afstanden tot het Europese vasteland omvatten. Vanwege de grote afstand tussen Malta en het vasteland berust het hele Maltese vervoerssysteem op de beperkingen die worden opgelegd door de geografische omstandigheden en door de bestaande zeevervoersfaciliteiten veeleer dan op commerciële beslissingen. Die activiteiten veranderen radicaal door de verplichte terugkeer van de voertuigen, die Maltese vervoersondernemingen dwingt om hun voertuiglogistiek volledig om te gooien en aanzienlijke kosten te maken. Dat vereiste heeft dus ernstige gevolgen voor de exploitatie van de Maltese vervoersfaciliteiten. Ofschoon de Maltese regering bij de Raad herhaaldelijk haar bezorgdheid heeft uitgesproken, is op geen enkele manier rekening gehouden met de gevolgen van dit vereiste voor de exploitatie van de Maltese vervoersfaciliteiten. Uit het feit dat dit vereiste is vastgesteld zonder enig technisch argument om de gevolgen ervan te rechtvaardigen, blijkt dat het Parlement en de Raad niet hebben voldaan aan hun verplichting uit hoofde van artikel 91, lid 2, VWEU.
663. De Republiek Polen betoogt dat de beperkingen op het verrichten van cabotage en derdelandenvervoer die voortvloeien uit de toepassing van het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren, het model voor het verrichten van wegvervoersdiensten ingrijpend wijzigen, hetgeen voor de levensstandaard en de werkgelegenheid in bepaalde regio’s en voor de exploitatie van de vervoersfaciliteiten nadelige gevolgen teweegbrengt, waarmee in strijd met artikel 91, lid 2, VWEU geen rekening is gehouden. Het terugkeervereiste dwingt vervoersondernemingen om leeg terug te keren in plaats van cabotage of derdelandenvervoer te verrichten, waardoor de rentabiliteit van de activiteiten van de vervoersondernemingen wordt aangetast. De Uniewetgever heeft geen rekening gehouden met het feit dat vervoersondernemingen zich als gevolg van de beperkingen op cabotage en derdelandenvervoer uit de markt zouden kunnen terugtrekken, wat aanzienlijke gevolgen zou hebben voor de werkgelegenheid in die sector. Hij heeft evenmin rekening gehouden met het feit dat die gevolgen vooral voelbaar zouden zijn voor vervoersondernemingen uit perifere lidstaten van de Unie. 90 % van de vervoersondernemingen zijn kmo’s, die werk bieden aan 55 % van de mensen die in de vervoersector werkzaam zijn. Die ondernemingen ondervinden in hoge mate de nadelige gevolgen van het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren. De onvermijdelijke daling van het aantal banen in de vervoersector als gevolg van dat vereiste zal wellicht vooral deze lidstaten treffen en verzwakken, iets waar de Uniewetgever geen rekening mee heeft gehouden. Dat vereiste leidt ook tot onnodige extra ritten die schadelijk zijn voor de exploitatie van de bestaande vervoersfaciliteiten, waarvan de achteruitgang als gevolg van die ritten niet is beoordeeld. Hetzelfde geldt voor de toename van risicogedrag van de bestuurders. Ten slotte verwijt de Republiek Polen de wetgever dat hij een maatregel die het voor vervoersondernemingen moeilijker maakt om hun activiteiten uit te oefenen, heeft vastgesteld op een moment dat die ondernemingen door de COVID-19-pandemie reeds in een crisisperiode verzeild waren geraakt.
664. Wat de gestelde schending van artikel 94 VWEU betreft, herhaalt de Republiek Polen dat het werkterrein van de vervoersondernemingen uit de verschillende regio’s van de Unie niet homogeen is en dat het internationale vervoer een belangrijkere plaats inneemt in de wegvervoerstructuur van de perifere lidstaten van de Unie, terwijl de in de centrale lidstaten van de Unie gevestigde vervoersondernemingen meer nationaal of bilateraal vervoer verrichten. Aan de naleving van het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren, zijn dus voornamelijk voor vervoersondernemingen die zijn gevestigd in perifere lidstaten van de Unie, grotendeels in de vorm van kmo’s, hoge kosten verbonden, waardoor zij bijzonder kwetsbaar worden. De Uniewetgever had rekening moeten houden met de bijzondere aard van de markt, met name op een moment dat vervoersondernemingen reeds bijzonder kwetsbaar waren als gevolg van de COVID-19-crisis. Door geen rekening te houden met de economische toestand van de vervoerondernemers heeft hij artikel 94 VWEU geschonden.
665. De Raad, het Parlement en de aan hun zijde interveniërende partijen concluderen tot afwijzing van de middelen betreffende schending van artikel 91, lid 2, en artikel 94 VWEU.
2) Analyse
666. De grieven van de verzoekende lidstaten verwijzen vaak naar die welke zijn uiteengezet in de middelen waarmee wordt aangevoerd dat het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren, in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Bovendien wordt het Parlement en de Raad herhaaldelijk verweten dat zij de gevolgen van dat vereiste voor de criteria van artikel 91, lid 2, en artikel 94 VWEU niet hebben onderzocht.
667. Dit bevestigt duidelijk dat de verplichtingen die voortvloeien uit deze twee artikelen, zoals door mij uitgelegd in punt 292 van de onderhavige conclusie, verband houden met de evenredigheid. In die omstandigheden hoeven de middelen inzake schending van die artikelen niet meer te worden onderzocht, aangezien ik al tot de slotsom ben gekomen dat het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren, in strijd is met het evenredigheidsbeginsel(414).
f) Middelen inzake schending van de door het VWEU gewaarborgde fundamentele vrijheden
1) Argumenten van partijen
668. De Republiek Litouwen is van mening dat het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren, in strijd is met artikel 26 VWEU. Volgens haar vormt dit vereiste een protectionistische maatregel die tot marktversnippering leidt, de mededinging beperkt en vervoersondernemingen uit lidstaten aan de geografische grenzen van de Unie discrimineert.
669. Het terugkeervereiste vormt een ongerechtvaardigde beperking voor de uitoefening van de vrijheden van de interne markt. Dat vereiste is vastgesteld zonder dat is onderzocht of de nagestreefde doelstellingen de aanzienlijke nadelige gevolgen voor bepaalde marktdeelnemers konden rechtvaardigen en zonder ervoor te zorgen dat de lasten voor marktdeelnemers tot een minimum zouden worden beperkt. De Commissie(415) heeft gewezen op de bijzondere plaats die de vervoersector voor de werking van de interne markt inneemt, en aan het non-discriminatiebeginsel is op het gebied van het recht van vestiging uitvoering gegeven door artikel 49 VWEU, dat ook van toepassing is op rechtspersonen. Dat aan het streven naar een interne markt dat in artikel 26 VWEU tot uitdrukking komt, uitvoering wordt gegeven door andere Verdragsbepalingen, maakt die bepaling niet irrelevant, en maatregelen die haaks staan op de essentie van de doelstellingen van artikel 26 VWEU kunnen niet met dat artikel verenigbaar worden verklaard. De nadelige gevolgen voor het streven naar een interne markt worden gestaafd door de effectbeoordeling, deel vestiging, en door de Ricardostudie van 2021.
670. De Republiek Bulgarije betoogt dat artikel 1, punt 3, van verordening 2020/1055 in strijd is, ten eerste, met de vrije beroepsuitoefening, de in artikel 49 VWEU neergelegde vrijheid van vestiging en de artikelen 15 en 16 van het Handvest (zesde middel van het verzoekschrift in zaak C‑545/20), ten tweede, met het vrije verkeer van vervoersdiensten op grond van artikel 58, lid 1, juncto artikel 91 VWEU en, subsidiair, artikel 56 VWEU (zevende middel, eerste onderdeel, van het verzoekschrift in zaak C‑545/20) en, ten derde, met het vrije verkeer van goederen op grond van de artikelen 34 en 35 VWEU (zevende middel, tweede onderdeel, van het verzoekschrift in zaak C‑545/20).
671. Ten eerste vormt het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren, doordat aan vervoersondernemingen extra lasten worden opgelegd, een inmenging in de vrijheid van ondernemerschap en het recht van vestiging, zoals erkend door artikel 49 VWEU en door artikel 15, lid 1, en artikel 16 van het Handvest, van vervoersondernemingen uit insulaire en perifere lidstaten, aangezien sommige daarvan genoodzaakt zullen zijn om hun activiteiten te staken, terwijl andere zich in een meer centraal gelegen lidstaat zullen moeten vestigen. Verordening 2020/1055 brengt het bestaan zelf van de vrije beroepsuitoefening in gevaar door verschillende vervoersondernemingen uit perifere of insulaire lidstaten uit te sluiten van economische activiteiten. Een dergelijke inmenging is niet gerechtvaardigd omdat zij onevenredig is. Maatregelen die de uitoefening van de vrijheid van vestiging bemoeilijken of minder aantrekkelijk maken, moeten als een belemmering van die vrijheid worden beschouwd. Ofschoon de internationale vervoersector volledig is geliberaliseerd, maakt het terugkeervereiste het voor internationale vervoersondernemingen minder aantrekkelijk om zich in perifere of insulaire lidstaten te vestigen.
672. Ten tweede betoogt de Republiek Bulgarije dat het terugkeervereiste het vrij verrichten van vervoersdiensten aanzienlijk beperkt, aangezien vervoersondernemingen door die terugkeer geen vervoersdiensten kunnen blijven aanbieden, ofschoon de vrijheid om die diensten te verrichten hun door het primaire recht wordt gewaarborgd. De activiteiten van aanbieders van vervoersdiensten zullen veel minder aantrekkelijk worden en veel van hun troeven verliezen. Dat de voertuigen om de acht weken moeten terugkeren ongeacht of er op een bepaald moment een vracht is, brengt het algemene bedrijfsmodel van sommige vervoersondernemingen fundamenteel in gevaar. Artikel 58, lid 1, VWEU juncto artikel 91 VWEU wordt dus geschonden. Met het opleggen van het terugkeervereiste wordt opnieuw een vorm van discriminatie in het leven geroepen, hetgeen een stap terug betekent in de totstandkoming van een gemeenschappelijk vervoerbeleid dat de vrijheid van dienstverrichting waarborgt. Indien het Hof artikel 56 VWEU van toepassing acht, moet ook die bepaling als geschonden worden beschouwd. In het stadium van de repliek wijst de Republiek Bulgarije erop dat het Hof reeds heeft geoordeeld dat de vestigingseis als noodzakelijke voorwaarde voor het verrichten van vervoersdiensten een beperking vormt die in strijd is met het recht van vestiging.
673. Ten derde betoogt de Republiek Bulgarije dat het terugkeervereiste ernstige gevolgen zal hebben voor het vrije verkeer van goederen en een maatregel van gelijke werking is als kwantitatieve beperkingen, die op grond van de artikelen 34 en 35 VWEU nochtans verboden zijn.
674. De Republiek Cyprus voert hetzelfde betoog als de Republiek Bulgarije.
675. Roemenië betoogt dat het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren, een aanzienlijke belemmering vormt voor de oprichting van vennootschappen in Roemenië door onderdanen van andere lidstaten van de Unie, aangezien het voor een in een perifere lidstaat als Roemenië gevestigde onderneming leidt tot aanzienlijke exploitatiekosten en minder inkomsten. Een dergelijk vereiste is dus in strijd met artikel 49 VWEU, omdat het daardoor moeilijker en minder aantrekkelijk wordt om gebruik te maken van de vrijheid van vestiging. Het vereiste tast de rentabiliteit aan, waardoor het minder aantrekkelijk wordt om in die lidstaat een vervoersonderneming op te richten. Meer dan 45 % van de in Roemenië gevestigde vervoersondernemingen overweegt om een vennootschap of bijhuis op te richten in of om de activiteiten naar andere lidstaten uit West-Europa te verplaatsen teneinde de nadelige gevolgen van het mobiliteitspakket binnen de perken te houden. Ook al houdt het terugkeervereiste geen verbod in voor niet-ingezetenen van Roemenië om vervoersondernemingen op te richten, toch blijft het bijgevolg een feit dat die maatregel de oprichting van ondernemingen in Roemenië moeilijker en minder aantrekkelijk maakt en een ongerechtvaardigde en onevenredige beperking vormt van de vrijheid van vestiging.
676. In het stadium van de repliek wijst Roemenië op het verschil in zienswijze tussen de Raad, die van mening is dat verordening nr. 1071/2009 een belangrijke maatregel is ter waarborging van de vrijheid van vestiging, en het Parlement, dat van mening is dat die verordening de vrijheid van vestiging niet regelt omdat in artikel 5 ervan slechts een voorwaarde voor de uitoefening van de vrijheid van dienstverrichting wordt vastgesteld. Roemenië betwist de stelling van het Parlement dat alleen nationale maatregelen beperkingen van de vrijheid van vestiging kunnen vormen ondanks dat het Hof reeds heeft geoordeeld dat het verbod op beperkingen van het vrije verkeer van goederen en de vrijheid van dienstverrichting niet alleen geldt voor nationale maatregelen, maar ook voor maatregelen die uitgaan van de instellingen van de Unie.
2) Analyse
677. Ik heb reeds gewezen op het specifieke karakter en op de bijzondere positie van de vervoersector in de Verdragen(416), een sector waarvoor in de context van de interne markt een bijzondere rechtsregeling geldt. Ik herinner er met name aan dat de bijzondere status van het vervoer zich binnen de normatieve inrichting van de interne markt onderscheidt door de combinatie van een recht van vestiging in elke lidstaat, dat op het Verdrag is gebaseerd, en een recht van vervoerondernemers op het vrij verrichten van diensten, dat uitsluitend wordt gewaarborgd voor zover het is verleend in de vorm van maatregelen van afgeleid recht die de Uniewetgever in het kader van het gemeenschappelijk vervoerbeleid heeft vastgesteld. Het internationale vervoer is dus volledig geliberaliseerd. Dit is niet het geval voor nationaal vervoer, waarvoor nog beperkingen gelden wanneer het wordt uitgevoerd door niet-ingezeten vervoerondernemers.
678. De algemene beginselen die in de leden 1 en 2 van artikel 26 VWEU zijn geformuleerd, verwijzen telkens naar andere relevante bepalingen van de Verdragen, zodat, zoals het Parlement stelt, een Uniehandeling op het gebied van vervoer, zoals verordening 2020/1055, niet uitsluitend in het licht van die bepaling kan worden onderzocht zonder de juiste draagwijdte ervan te miskennen en zonder voorbij te gaan aan andere relevante bepalingen van het Verdrag, in het bijzonder artikel 58, lid 1, VWEU.
679. Vervoersdiensten zijn uitsluitend geliberaliseerd voor zover de Uniewetgever zijn maatregelen baseert op artikel 91 VWEU, dat een lex specialis is. Het Verdrag belast de wetgever met de vaststelling van „gemeenschappelijke regels voor internationaal vervoer vanuit of naar het grondgebied van een lidstaat of over het grondgebied van een of meer lidstaten”. Artikel 5 van verordening nr. 1071/2009, voorafgaand aan de wijziging ervan bij verordening 2020/1055, was een van die gemeenschappelijke regels of voorwaarden waaraan alle vervoersondernemingen moesten voldoen om hun vervoersdiensten in de Unie te mogen verrichten. Ik wijs erop dat verordening nr. 1071/2009 overeenkomstig artikel 1, lid 1, ervan tot doel heeft om „de toegang tot en de uitoefening van het beroep van wegvervoerondernemer”(417) te regelen. Dat de uitoefening van het beroep van vervoerondernemer afhankelijk is van de naleving van regels en voorwaarden, brengt de facto geen schending van de vrijheid van dienstverrichting mee. Ik ben van mening dat die regels en voorwaarden eventueel veeleer zien op de wijze waarop de markt voor vervoersdiensten wordt geliberaliseerd, een kwestie ten aanzien waarvan de wetgever, zoals het Parlement opmerkt, over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikt.
680. Wat de stelling betreft dat artikel 49 VWEU is geschonden, herhaal ik dat, zoals Roemenië aanvoert, het verbod op beperkingen van de door het Verdrag gewaarborgde fundamentele vrijheden niet enkel geldt voor nationale maatregelen, maar ook voor maatregelen die van de instellingen van de Unie uitgaan(418) en dat de vrijheid van vestiging in dat verband geen uitzondering vormt. Bij de analyse zullen voorts de punten 159 en volgende van de onderhavige conclusie als leidraad dienen en kan een soortgelijke redenering worden gevolgd als met betrekking tot de verplichting inzake de terugkeer van de bestuurders. Aan het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren, moet zonder onderscheid worden voldaan door elke vervoersonderneming die zich binnen de Unie bezig wenst te houden met wegvervoer. Het is bedoeld om het werkelijke en duurzame karakter van de vestiging van wegvervoerondernemingen te waarborgen. Dit vereiste regelt of beperkt als zodanig geenszins de vrijheid – die intact blijft – van marktdeelnemers uit een lidstaat om zich in de lidstaat van ontvangst te vestigen, zich toegang te verschaffen tot werkzaamheden anders dan in loondienst en ondernemingen op te richten overeenkomstig de bepalingen die door de wetgeving van het land van vestiging voor de eigen onderdanen zijn vastgesteld.(419) Zoals de Raad opmerkt, is het niet de bedoeling dat met het terugkeervereiste rekening wordt gehouden tijdens de vergunningsprocedure voor de vervoersondernemingen: zij moeten aan dat vereiste voldoen nadat zij zich hebben gevestigd en zodra zij hun diensten beginnen aan te bieden. Derhalve wordt de vrijheid van vestiging niet beperkt door het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren.
681. Het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren, belet vervoersondernemingen niet om hun vrijheid van vestiging uit te oefenen, aangezien vaststaat dat zij vrij zijn om de zetel van hun activiteiten desgewenst te verplaatsen. De bewering als zou de vestiging van ondernemingen in perifere lidstaten als gevolg van de aanzienlijke kostenstijging in verband met het terugkeervereiste worden ontmoedigd, dient te worden verworpen, aangezien er daarbij van wordt uitgegaan dat een bedrijfsmodel waarvoor enkel die vervoersondernemingen verantwoordelijk zijn, in stand zal worden gehouden. De kostenstijging is immers des te groter indien een vervoersonderneming ervoor kiest om actief te zijn op het grondgebied van een lidstaat die ver verwijderd is van haar lidstaat van vestiging. Het is niet aan de Uniewetgever om eventuele complicaties te ondervangen die voortvloeien uit de geografische afstand tussen de zetel van de vervoersonderneming en de plaats waar zij haar activiteiten daadwerkelijk uitoefent.
682. Wat het beroep op het Handvest betreft, waarborgen artikel 15, lid 1, en artikel 16 het recht te werken en een vrijelijk gekozen of aanvaard beroep uit te oefenen, respectievelijk de vrijheid van ondernemerschap overeenkomstig het recht van de Unie en de nationale wetgevingen en praktijken. De Republiek Bulgarije en de Republiek Cyprus voeren in verband met de gestelde schending van artikel 49 VWEU aan dat het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren, het bestaan zelf van de vrije beroepsuitoefening in gevaar brengt.
683. Ten eerste impliceert de uitoefening van een beroepsactiviteit noodzakelijkerwijs de aanvaarding van de regels en voorwaarden waaronder zij wordt uitgeoefend. Ten tweede, zelfs indien wordt aangenomen dat het terugkeervereiste een beperking van de beroepsactiviteit van de betrokken marktdeelnemers inhoudt, bepaalt artikel 52, lid 1, van het Handvest dat beperkingen kunnen worden gesteld bij wet en met inachtneming van de wezenlijke inhoud van de in het Handvest neergelegde rechten en vrijheden. In casu moet worden vastgesteld dat het terugkeervereiste het wezen van het recht op vrije uitoefening van het beroep van wegvervoerondernemer onverlet laat.(420) Ten derde volgt uit die bepaling dat alle beperkingen noodzakelijk moeten zijn en daadwerkelijk moeten beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang. Aangezien de wetgever het in het kader van de hem toegekende ruime beoordelingsbevoegdheid noodzakelijk heeft geacht om in te grijpen teneinde met name eerlijke mededinging en een gelijk speelveld te waarborgen met het oog op de goede werking van de interne vervoermarkt, moet de slotsom luiden dat de artikelen 15 en 16 van het Handvest niet zijn geschonden.
684. Wat de gestelde schending van de vrijheid van dienstverrichting betreft, wijs ik erop dat het vrije verkeer van vervoersdiensten volgens artikel 58, lid 1, en artikel 91 VWEU tot stand wordt gebracht door de Uniewetgever. Het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren, kan dus niet afzonderlijk aan artikel 56 VWEU worden getoetst, tenzij wederom wordt voorbijgegaan aan het specifieke karakter van het vervoer met betrekking tot de vrijheid van dienstverrichting. Zoals ik reeds heb vermeld(421), heeft de Uniewetgever derhalve het recht om met name met het oog op de goede werking van de interne markt de voorwaarden te wijzigen waaronder de vrijheid van dienstverrichting op het gebied van wegvervoer wordt uitgeoefend, aangezien de mate van liberalisering van die diensten wordt bepaald door de wetgever zelf in het kader van de totstandbrenging van het gemeenschappelijk vervoerbeleid. Ik wijs erop dat het Hof reeds heeft geoordeeld dat de Uniewetgever op goede gronden maatregelen kan vaststellen om te verzekeren dat de vrije dienstverrichting op een eerlijke basis zou verlopen, namelijk binnen een regelgevingskader dat mededinging waarborgt waarbij in een en dezelfde lidstaat geen wezenlijk verschillend niveau van arbeidsvoorwaarden en ‑omstandigheden wordt toegepast.(422) Het doel van het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren, is om het werkelijke en duurzame karakter van de vestiging van de vervoersonderneming te waarborgen, zodat wordt gekomen tot een reële band met de lidstaat van vestiging, die met name de fiscale en sociale regels zal vaststellen waaraan die vervoersonderneming moet voldoen. De Uniewetgever heeft in overweging 8 van verordening 2020/1055 duidelijk aangegeven dat het doel van die verordening was om brievenbusondernemingen te bestrijden en het risico op systematische cabotage en nomadische bestuurders te beperken, teneinde de goede werking van de interne markt op het gebied van vervoer te verzekeren. In die omstandigheden moeten de grieven inzake schending van artikel 56 en artikel 58, lid 1, VWEU ongegrond worden verklaard.
685. Wat het argument betreft dat inbreuk is gemaakt op het vrije verkeer van goederen, hebben de Republiek Bulgarije en de Republiek Cyprus de gevolgen van het terugkeervereiste voor het vrije verkeer van goederen mijns inziens niet afdoende aangetoond aangezien zij zich hebben beperkt tot algemene verklaringen. Dat bewijs is met name des te moeilijker te leveren omdat de vermeende beperkende gevolgen van het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren, duidelijk dermate onzeker en indirect zijn dat artikel 1, punt 3, van verordening 2020/1055 niet kan worden geacht de handel tussen de lidstaten te belemmeren en dus een beperking in de zin van de artikelen 34 en 35 VWEU te vormen.(423)
686. De middelen betreffende schending van de artikelen 15 en 16 van het Handvest en van de artikelen 26, 34, 35, 49, 56 en artikel 58, lid 1, VWEU moeten derhalve ongegrond worden verklaard.
g) Conclusie
687. Om de in de punten 642 en volgende van de onderhavige conclusie uiteengezette redenen moeten de beroepen van de Republiek Litouwen (C‑542/20), de Republiek Bulgarije (C‑545/20), Roemenië (C‑547/20), de Republiek Cyprus (C‑549/20), Hongarije (C‑551/20), de Republiek Malta (C‑552/20) en de Republiek Polen (C‑554/20) worden toegewezen voor zover deze gericht zijn tegen artikel 1, punt 3, van verordening 2020/1055 en voor zover artikel 5, lid 1, onder b), van verordening nr. 1071/2009 bij die bepaling is gewijzigd door de opname van het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren, en moet die bepaling nietig worden verklaard.
2. Verplichting om te beschikken over een aantal voertuigen en bestuurders in verhouding tot het volume vervoersactiviteiten dat de onderneming uitvoert [artikel 1, punt 3, van verordening 2020/1055, voor zover daarbij aan artikel 5, lid 1, van verordening nr. 1071/2009 punt g) is toegevoegd]
688. De Republiek Polen betwist als enige de wettigheid van artikel 1, punt 3, van verordening 2020/1055, voor zover daarbij aan artikel 5, lid 1, van verordening nr. 1071/2009 punt g) is toegevoegd, en voert dienaangaande twee middelen aan, waarvan het eerste betrekking heeft op schending van het evenredigheidsbeginsel en het tweede op schending van het rechtszekerheidsbeginsel. Voorts stelt de Republiek Polen met het gemeenschappelijke middel dat zij doorheen haar hele beroep in zaak C‑554/20 aanvoert ten aanzien van alle bestreden bepalingen van verordening 2020/1055, dat artikel 11 VWEU en artikel 37 van het Handvest zijn geschonden.
a) Middel inzake schending van het evenredigheidsbeginsel
1) Argumenten van partijen
689. Wat het middel inzake schending van het evenredigheidsbeginsel betreft, betoogt de Republiek Polen dat het vereiste om in de lidstaat van vestiging in de regel en op permanente basis te beschikken over een aantal voertuigen dat voldoet aan de gestelde voorwaarden(424) en bestuurders die normaal gesproken gestationeerd zijn in een exploitatievestiging in die lidstaat, zulks in verhouding tot het volume vervoersactiviteiten dat de onderneming uitvoert, berust op willekeurige criteria, dat dit vereiste niet geschikt is ter bereiking van de doelstellingen van verordening 2020/1055, die bovendien niet worden gespecificeerd, en voor marktdeelnemers nadelige economische gevolgen teweegbrengt die niet in verhouding staan tot de eventuele positieve gevolgen ervan. In de effectbeoordeling is niet afdoende afgewogen of een dergelijke maatregel noodzakelijk was en de redenen voor de invoering ervan blijven onduidelijk, evenals de nagestreefde doelstellingen. In verordening 2020/1055 is reeds een verplichte terugkeer van de voertuigen en een verplichte terugkeer van de bestuurders opgenomen, zodat het nieuwe artikel 5, lid 1, onder g), van verordening nr. 1071/2009 een extra maatregel vormt die de mobiliteit van voertuigen waarover ondernemingen beschikken, verder beperkt. Het is een volstrekt willekeurig vereiste, dat geen rekening houdt met het specifieke karakter van internationale wegvervoersactiviteiten, en vormt een onzinnige belemmering voor de uitoefening van dergelijke activiteiten. De Republiek Polen betreurt dat er geen objectief verband bestaat tussen het in artikel 5, lid 1, onder g), van verordening nr. 1071/2009 gestelde vereiste en de kwestie van een werkelijke en duurzame vestiging, en stelt dat een dergelijk vereiste in werkelijkheid geen verband houdt met de regels ter bepaling van de plaats van vestiging, maar de eigenlijke organisatie van de vervoersactiviteit regelt. Voorts beweert de Republiek Polen dat dit vereiste vervoersondernemingen ertoe dwingt om extra lege ritten te plannen, waarbij zij erkent dat het aantal extra ritten moeilijk kan worden geraamd vanwege de vaagheid van die bepaling. De naleving van een dergelijk vereiste brengt kosten mee voor de ondernemingen, of die nu verband houden met de extra lege ritten, de uitbreiding van hun voertuigenpark of een toename van het aantal bestuurders. Die extra kosten kunnen moeilijk worden opgebracht door de kmo’s die het grootste deel van de sector uitmaken, en zullen leiden tot faillissementen en bedrijfsverplaatsingen. In de effectbeoordeling is met die factoren geen rekening gehouden. Aangezien de wettigheid van een Uniehandeling moet worden beoordeeld op het moment van de vaststelling ervan, wijst de Republiek Polen erop dat het nieuwe artikel 5, lid 1, onder g), van verordening nr. 1071/2009, zoals gewijzigd bij verordening 2020/1055, is vastgesteld in een periode waarin de in de vervoersector actieve ondernemingen verzwakt waren vanwege de COVID-19-pandemie. Derhalve was het niet gepast voor de Uniewetgever om op een moment dat hij toegang had tot gegevens over de gevolgen van de pandemie voor de vervoersector, de ondernemingen onnodige extra kosten te doen maken.
690. De Raad en het Parlement concluderen tot afwijzing van het onderhavige middel.
2) Analyse
691. Ik herinner eraan dat het nieuwe artikel 5, lid 1, onder g), van verordening nr. 1071/2009, zoals gewijzigd bij verordening 2020/1055, een nieuwe voorwaarde stelt inzake de vestigingseis door te bepalen dat een onderneming maar kan worden geacht in de zin van artikel 3, lid 1, onder a), van verordening nr. 1071/2009 werkelijk en op duurzame wijze in de lidstaat van vestiging te zijn gevestigd voor zover zij er in de regel en op permanente basis beschikt over een aantal voertuigen en bestuurders die normaal gesproken gestationeerd zijn in een exploitatievestiging in die lidstaat, in beide gevallen in verhouding tot het volume vervoersactiviteiten dat de onderneming uitvoert.
692. Ik wijs er meteen op dat artikel 1, punt 3, onder d), van het voorstel van de Commissie tot wijziging van verordening nr. 1071/2009 voorzag in de toevoeging aan artikel 5 van die verordening van de verplichting om activa aan te houden en personeel in dienst te nemen in verhouding tot de activiteiten van de vestiging. De gevolgen van die verplichting zijn gezamenlijk met die van de zes andere door de Commissie opgesomde maatregelen geanalyseerd in de effectbeoordeling bij het oorspronkelijke voorstel van de Commissie.(425) Ofschoon de uiteindelijk door de Uniewetgever gekozen formulering enigszins afwijkt van dit voorstel(426), beschikte de Uniewetgever onmiskenbaar over voldoende gegevens om inzicht te krijgen in de gevolgen van de vaststelling van die verplichting, welke thans is opgenomen in artikel 5, lid 1, onder g), van verordening nr. 1071/2009, zoals gewijzigd bij verordening 2020/1055. Zoals de Raad opmerkt, maakt die bepaling geen deel uit van de bepalingen van het mobiliteitspakket ten aanzien waarvan de Commissie voorbehoud heeft gemaakt.(427)
693. Dit nieuwe artikel 5, lid 1, onder g), draagt mijns inziens duidelijk bij tot de verwezenlijking van de in overweging 6 van verordening 2020/1055 uiteengezette doelstellingen, die erin bestaan het verschijnsel van de brievenbusondernemingen te bestrijden en eerlijke concurrentie en een gelijk speelveld op de interne markt te waarborgen, die vereisen dat ervoor wordt gezorgd dat vervoersondernemingen werkelijk en duurzaam in de lidstaat van vestiging aanwezig zijn en hun activiteiten vanuit die lidstaat uitvoeren. Daartoe heeft de Uniewetgever „de bepalingen inzake het bestaan van een werkelijke en duurzame vestiging [willen verduidelijken en verscherpen], waarbij het opleggen van onevenredige administratieve lasten [moest] worden vermeden”. Samen met het Parlement en de Raad ben ik van mening dat de nagestreefde doelstellingen gemakkelijk kunnen worden achterhaald.
694. Met het oog op die verduidelijking en verscherping moesten verschillende belangrijke maatregelen worden vastgesteld, waaronder de verplichte terugkeer van de voertuigen en de verplichting inzake de terugkeer van de bestuurders. Dienaangaande is het niet juist om te stellen dat artikel 5, lid 1, onder g), van verordening nr. 1071/2009, zoals gewijzigd bij verordening 2020/1055, met die twee voorgaande maatregelen overlapt. Zoals de Raad en het Parlement opmerken, bevat dit artikel een kwantitatieve eis inzake de beschikbare materiële en personele middelen, maar heeft het geen betrekking op de mate van mobiliteit van de voertuigen en bestuurders of op de terugkeerfrequentie, die nog steeds valt onder artikel 5, lid 1, onder b), van verordening nr. 1071/2009, zoals gewijzigd bij verordening 2020/1055, wat de voertuigen betreft, en onder artikel 8, lid 8 bis, van verordening nr. 561/2006, zoals gewijzigd bij verordening 2020/1054, wat de bestuurders betreft. Uit artikel 5, lid 1, onder g), van verordening nr. 1071/2009, zoals gewijzigd, vloeit evenmin voort dat de voertuigen of de bestuurders permanent in de lidstaat van vestiging aanwezig zouden moeten zijn.
695. Met de genoemde verplichting worden geen buitensporige eisen gesteld. Om te beginnen moet het aantal voertuigen en bestuurders in verhouding staan tot het volume vervoersactiviteiten dat de onderneming uitvoert. Het lijkt meteen al lastig om te concluderen dat een bepaling die uitdrukkelijk verwijst naar het evenredige verband dat zij vaststelt, onevenredig is. Voorts vereist artikel 5, lid 1, onder g), van verordening nr. 1071/2009, zoals gewijzigd bij verordening 2020/1055, enkel dat gebruik wordt gemaakt van materiële en personele middelen, zonder bijvoorbeeld voor te schrijven welk soort rechtsbetrekking de onderneming met haar bestuurders moet aangaan. De kritiek van de Republiek Polen met betrekking tot de ongerechtvaardigde economische gevolgen van de aankoop van voertuigen of de aanwerving van bestuurders is ongegrond, aangezien redelijkerwijs kan worden verwacht dat de overgrote meerderheid van de vervoersondernemingen verhoudingsgewijs reeds over voldoende materiële en personele middelen voor de uitgevoerde activiteiten beschikt. Ten slotte berust het argument dat dit artikel 5, lid 1, onder g), op een willekeurige manier bepaalt hoe de vervoersactiviteit moet worden georganiseerd, op een onjuiste lezing van dit artikel, aangezien het, zoals de Raad aanvoert, geenszins de plaats regelt waar de vervoersdienst wordt verricht, maar om de redenen die met name in de overwegingen 6 en 8 van verordening 2020/1055 zijn uiteengezet, er uitsluitend toe strekt om de band tussen de onderneming en de lidstaat van vestiging vanwaaruit zij opereert, te versterken. Uit met name overweging 8 van die verordening volgt dat de Uniewetgever nadrukkelijk elke wijziging heeft uitgesloten die vervoersondernemingen zou verplichten om in de lidstaat van vestiging een specifiek aantal activiteiten uit te voeren of die de mogelijkheid voor die vervoersondernemingen zou beperken om diensten aan te bieden op de hele interne markt. Aldus blijkt duidelijk dat het voorschrift van artikel 5, lid 1, onder g), van verordening nr. 1071/2009, zoals gewijzigd bij verordening 2020/1055, volgens hetwelk een onderneming maar kan worden geacht werkelijk en op duurzame wijze in de lidstaat van vestiging te zijn gevestigd, voor zover zij er in de regel en op permanente basis beschikt over een aantal voertuigen en bestuurders die normaal gesproken gestationeerd zijn in een exploitatievestiging in die lidstaat, in beide gevallen in verhouding tot het volume vervoersactiviteiten dat de onderneming uitvoert, het resultaat is van de uitoefening door de wetgever van zijn ruime beoordelingsbevoegdheid op een gebied waar uiteenlopende belangen tegen elkaar moeten worden afgewogen.
696. Ten slotte kan de Uniewetgever niet worden verweten dat hij ervoor zou hebben gekozen om vervoersondernemingen extra kosten te doen maken op een moment dat zij al verzwakt waren door de economische gevolgen van de COVID-19-pandemie. Ten eerste werd in verordening 2020/1055 immers bepaald dat zij van toepassing zou zijn vanaf 21 februari 2022, dus meer dan 18 maanden na de vaststelling ervan aan het einde van de eerste golf van de pandemie, en ten tweede wordt met de voorwaarde van artikel 5, lid 1, onder g), van verordening nr. 1071/2009, zoals gewijzigd bij verordening 2020/1055, uiteindelijk slechts gepreciseerd wat normaal gezien van elke op de wegvervoermarkt actieve onderneming wordt verwacht en waaraan de meeste daarvan reeds voldeden.
697. Het middel betreffende schending van het evenredigheidsbeginsel moet derhalve ongegrond worden verklaard.
b) Middel inzake schending van het rechtszekerheidsbeginsel
1) Argumenten van partijen
698. Na de rechtspraak van het Hof in herinnering te hebben gebracht, betoogt de Republiek Polen dat artikel 5, lid 1, onder g), van verordening nr. 1071/2009, zoals gewijzigd bij verordening 2020/1055, wegens de vaagheid ervan niet voldoet aan de vereisten van het rechtszekerheidsbeginsel. Het is zodanig vaag geformuleerd dat de omvang van de in die bepaling opgenomen verplichting niet duidelijk is. Voor ondernemingen is er rechtsonzekerheid over de vraag of zij met de stappen die zij ondernemen, voldoen aan de verplichting om in de regel en op permanente basis te beschikken over een aantal voertuigen en bestuurders die normaal gesproken gestationeerd zijn in een exploitatievestiging in die lidstaat, in beide gevallen in verhouding tot het volume vervoersactiviteiten dat de onderneming uitvoert. Ondernemingen worden met name aan ernstige juridische gevolgen blootgesteld doordat zij niet kunnen achterhalen of zij voldoen aan een van de voorwaarden voor de uitoefening van hun activiteit.
699. Ten eerste is het criterium inzake de normale stationering van bestuurders en voertuigen in een exploitatievestiging in de lidstaat van vestiging zeer vaag en voor interpretatie vatbaar. Aangezien de terugkeer van de voertuigen en bestuurders reeds door andere bepalingen wordt geregeld, vormt dit criterium een afzonderlijk vereiste waarvan de draagwijdte niet kan worden achterhaald. Ten tweede is het evenredigheidscriterium ook erg onduidelijk en kan niet daadwerkelijk worden achterhaald op hoeveel voertuigen en bestuurders de bepaling doelt.
700. Ten slotte is artikel 5, lid 1, onder g), van verordening nr. 1071/2009, zoals gewijzigd bij verordening 2020/1055, fundamenteel verschillend van artikel 5, onder c), van verordening nr. 1071/2009, waarin werd bepaald dat de vervoersonderneming haar activiteiten vanuit een in de lidstaat van vestiging gelegen exploitatievestiging moest verrichten met de „nodige administratieve uitrusting” en „adequate technische voorzieningen en faciliteiten”, aangezien, zo stelt de Republiek Polen, die uitrusting, voorzieningen en faciliteiten voor de vervoersactiviteit van secundair belang zijn, terwijl de kwestie van het aantal voertuigen en bestuurders voor de bedrijfsvoering cruciaal is. Het is daarom uiterst belangrijk dat de verplichting nauwkeurig wordt geformuleerd.
701. Het Parlement en de Raad concluderen tot afwijzing van het onderhavige middel.
2) Analyse
702. Uit de in de punten 117 en volgende van de onderhavige conclusie aangehaalde rechtspraak volgt dat voor de toetsing of voldaan is aan het rechtszekerheidsbeginsel moet worden nagegaan of de onderzochte bepaling zo dubbelzinnig is, dat de adressaten ervan eventuele twijfels over de draagwijdte of de betekenis ervan niet met voldoende zekerheid kunnen wegwerken, zodat zij hun rechten en verplichtingen niet ondubbelzinnig kunnen vaststellen.
703. Dienaangaande herinner ik eraan dat in artikel 5, lid 1, onder g), van verordening nr. 1071/2009, zoals gewijzigd bij verordening 2020/1055, een van de voorwaarden voor de toegang tot het beroep van vervoerondernemer is opgenomen waarmee het vereiste van een werkelijke en duurzame vestiging in de lidstaat van vestiging is verscherpt.
704. Ten eerste moeten vervoersondernemingen in de regel en op permanente basis beschikken over voertuigen en bestuurders. Wat dat betreft, zou ik niet weten waarom ondernemingen moeite zouden hebben om te begrijpen dat zij voor hun activiteit moeten beschikken over de noodzakelijke materiële en personele middelen (voertuigen en bestuurders), en deze dus niet moeten bezitten of vast in dienst moeten hebben. Wat onder de verwijzing naar de normale stationering van de personele middelen in een exploitatievestiging in die lidstaat moet worden verstaan, kan zo nodig op dienstige wijze worden verhelderd door de rechtspraak van het Hof.(428)
705. Ten tweede moeten die ondernemingen over die materiële en personele middelen beschikken „in verhouding tot het volume vervoersactiviteiten dat de onderneming uitvoert”. Het wagenpark van die ondernemingen moet, net als hun personeelsbestand, in verhouding staan tot de omvang van hun activiteiten, aangezien het, zoals de Republiek Polen opmerkt, gaat om twee componenten die inherent zijn aan wegvervoersactiviteiten. De Republiek Polen stelt dat door de verwijzing naar proportionaliteit niet kan worden achterhaald over hoeveel voertuigen en bestuurders de ondernemingen daadwerkelijk moeten beschikken. Ik ben veeleer van mening dat wegvervoerondernemingen als professionals de voertuigenstroom continu beheren op basis van de beschikbaarheid van bestuurders en heel goed weten hoeveel voertuigen en bestuurders er voor hun activiteiten nodig zijn. Mocht de Uniewetgever de verplichting van artikel 5, lid 1, onder g), van verordening nr. 1071/2009, zoals gewijzigd bij verordening 2020/1055, meer hebben gepreciseerd, bijvoorbeeld door vast te leggen over hoeveel voertuigen en bestuurders ondernemingen moeten beschikken, bijvoorbeeld afhankelijk van hun omzet, zouden die ondernemingen, alsook de autoriteiten die toezien op de naleving van de voorschriften van artikel 5 van verordening nr. 1071/2009, zoals gewijzigd bij verordening 2020/1055, niet over de nodige beoordelingsmarge, en dus flexibiliteit, beschikken om eventueel rekening te houden met andere elementen dan de omzet. Ik herinner eraan dat hoe dan ook uit de rechtspraak van het Hof volgt dat de rechtszekerheidseisen niet aldus kunnen worden opgevat dat zij verlangen dat een norm de verschillende concrete gevallen waarop zij kan worden toegepast, steeds noemt, aangezien de Uniewetgever al die gevallen niet vooraf kan bepalen.(429)
706. Uit de analyse volgt derhalve dat artikel 5, lid 1, onder g), van verordening nr. 1071/2009, zoals gewijzigd bij verordening 2020/1055, voldoende duidelijk, nauwkeurig en voorzienbaar is, zodat de belanghebbenden er houvast aan hebben in rechtssituaties en ‑betrekkingen die door het Unierecht worden beheerst.(430) Het middel betreffende schending van het rechtszekerheidsbeginsel moet ongegrond worden verklaard.
c) Middel inzake schending van artikel 11 VWEU en artikel 37 van het Handvest
1) Argumenten van partijen
707. Het laatste middel is ten aanzien van alle bestreden bepalingen aangevoerd en reeds samengevat(431), zodat ik hier enkel zal vermelden dat de Republiek Polen in wezen betoogt dat artikel 11 VWEU en artikel 37 van het Handvest zijn geschonden doordat de Uniewetgever geen rekening heeft gehouden met de milieubeschermingseisen, en dat de nieuwe verplichting bijdraagt tot een aanzienlijke toename van het aantal lege ritten, die economisch niet verantwoord zijn. De Republiek Polen stelt dat de Uniewetgever de gevolgen van de uitvoering van de bestreden bepalingen niet heeft geanalyseerd, zodat hij de door verordening 2020/1055 nagestreefde doelstellingen niet heeft kunnen afwegen tegen de milieubeschermingsdoelstellingen.
708. De Raad en het Parlement concluderen tot afwijzing van dit middel.
2) Analyse
709. Wat het middel inzake schending van artikel 11 VWEU en artikel 37 van het Handvest betreft, beperk ik mij tot de vaststelling dat de Republiek Polen los van een principiële verklaring niet heeft aangetoond waarom er extra ritten, zo nodig lege, zouden worden veroorzaakt door de naleving van de verplichting om in de lidstaat van vestiging in de regel en op permanente basis te beschikken over een aantal voertuigen dat voldoet aan de voorwaarden van artikel 5, onder e), van verordening nr. 1071/2009, en bestuurders die normaal gesproken gestationeerd zijn in een exploitatievestiging in die lidstaat, in beide gevallen in verhouding tot het volume vervoersactiviteiten dat de onderneming uitvoert.
710. Het standpunt van de Republiek Polen is bovendien in twee opzichten enigszins tegenstrijdig. Ten eerste stelt zij dat een dergelijke verplichting zal resulteren in een groot aantal lege ritten, hetgeen aanzienlijke nadelige milieueffecten zou meebrengen, en vervolgens betoogt zij eveneens dat een dergelijke verplichting erop gericht is voertuigen en hun bestuurders in hun exploitatievestiging te houden, hetgeen „in het licht van de aan de vervoersactiviteit ten gronde liggende logica een zinloze belemmering voor de uitoefening van die activiteit” zou vormen.(432). Ten tweede lijkt het nogal paradoxaal om een stelling te poneren die erop neerkomt dat de verenigbaarheid met artikel 11 VWEU en artikel 37 van het Handvest van de bepaling waaruit de lege ritten voortvloeien, niet langer ter discussie zou staan indien die lege ritten economisch verantwoord waren.
711. Wat voorts het vermeende verzuim betreft om met betrekking tot artikel 1, punt 3, van verordening 2020/1055 tot invoeging van punt g) in artikel 5 van verordening nr. 1071/2009 een effectbeoordeling uit te voeren, waardoor artikel 11 VWEU en artikel 37 van het Handvest zouden zijn geschonden, verwijs ik naar punt 570 van de onderhavige conclusie. Ten overvloede wijs ik er ook op dat de cijfers die de Republiek Polen heeft verstrekt om de nadelige milieueffecten van die nieuwe bepaling aan te tonen, in feite bijna uitsluitend een raming inhouden van de milieueffecten van de toepassing van het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren.
712. Ten slotte ben ik samen met de Raad en het Parlement van mening dat het betoog van de Republiek Polen op een onjuiste lezing berust van het nieuwe artikel 5, lid 1, onder g), van verordening nr. 1071/2009, zoals gewijzigd bij verordening 2020/1055, aangezien in die bepaling het aantal in de exploitatievestigingen gestationeerde voertuigen en bestuurders wordt geregeld en niet hoe vaak deze daar aanwezig moeten zijn. In die omstandigheden moet het middel betreffende schending van artikel 11 VWEU en artikel 37 van het Handvest(433) worden afgewezen.
d) Conclusie
713. Het beroep van de Republiek Polen in zaak C‑554/20, voor zover het is gericht tegen artikel 1, punt 3, van verordening 2020/1055 en voor zover bij die bepaling artikel 5, lid 1, onder g), in verordening nr. 1071/2009 is opgenomen, wordt verworpen.
3. Wachttijd van vier dagen tussen twee cabotageperioden [artikel 2, punt 4, onder a), van verordening 2020/1055, waarbij lid 2 bis in artikel 8 van verordening nr. 1072/2009 is opgenomen]
714. De Republiek Litouwen, de Republiek Bulgarije, Roemenië(434), de Republiek Malta en de Republiek Polen betwisten de wettigheid van artikel 2, punt 4, onder a), van verordening 2020/1055, dat met de opname van lid 2 bis in artikel 8 van verordening nr. 1072/2009 thans voorziet in de verplichting voor vervoersondernemingen om een wachttijd van vier dagen in acht te nemen tussen twee perioden van toegestane cabotage.
a) Middelen inzake schending van het milieu- en klimaatveranderingsbeleid van de Unie
1) Argumenten van partijen
715. De Republiek Litouwen voert een soortgelijk betoog als ten aanzien van het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren. Aldus druist het vereiste van een wachttijd van vier dagen in tegen artikel 3, lid 3, VEU, de artikelen 11 en 191 VWEU, artikel 37 van het Handvest en, meer in het algemeen, tegen het Uniebeleid op het gebied van het milieu en de strijd tegen klimaatverandering. Artikel 2, punt 4, onder a), van verordening 2020/1055 is vastgesteld in strijd met de beginselen die ten grondslag liggen aan het milieubeleid van de Unie, zonder dat enige effectbeoordeling is uitgevoerd en zonder dat de nadelige gevolgen voor de bescherming van het milieu zijn geanalyseerd. Ten gevolge van de verplichting om het voertuig weg te halen uit het land waar het cabotagevervoer plaatsvond, zullen er meer lege vrachtwagens rondrijden en zal er dus meer CO2 worden uitgestoten, zoals wordt bevestigd door studies die deze extra emissies ramen op 4 miljoen ton.(435)
716. Artikel 3, lid 3, VEU en de artikelen 11 en 191 VWEU kunnen niet zo strikt worden uitgelegd als de Raad en het Parlement in hun verweerschrift suggereren. Ofschoon de wetgever maatregelen mag vaststellen die afwijken van de milieubeschermingsdoelstellingen, mogen die maatregelen niet, zoals in casu, kennelijk onverenigbaar zijn met of indruisen tegen die doelstellingen, aangezien milieubescherming een dwingend vereiste is. De milieueffecten van de litigieuze verplichting zijn kennelijk onderschat, zoals blijkt uit de bevindingen van de effectbeoordeling die na de inwerkingtreding van verordening 2020/1055 op initiatief van de Commissie is uitgevoerd. Aangezien de Uniewetgever de gevolgen van de litigieuze bepaling niet heeft geanalyseerd, heeft hij er geen rekening mee gehouden dat ten gevolge van de verplichte wachttijd de logistieke keten aan efficiëntie zou inboeten, waardoor er meer lege vrachtwagens zouden rondrijden en het brandstofverbruik en de CO2-emissies zouden toenemen. Door de voertuigen te laten wachten worden de middelen dus duidelijk niet efficiënt ingezet en worden de in de effectbeoordeling van de Commissie geïdentificeerde nadelige gevolgen van de terugkeer van de voertuigen bevorderd. Ofschoon de Raad ontkent dat de wachttijd enig milieueffect heeft, geeft hij geen enkel cijfer, hetgeen aantoont dat de verwerende instellingen niet over voldoende gegevens beschikten bij de vaststelling van artikel 2, punt 4, onder a), van verordening 2020/1055.
717. De Republiek Bulgarije voert met betrekking tot de twee bepalingen die zij met deze thematiek aanvecht, dezelfde argumenten aan.(436) Zij stelt dat wat zij de rustperiode tussen cabotageritten noemt, het aantal lege ritten doet toenemen en cabotagevervoer beperkt, waarvan nochtans bekend is dat het dit soort lege ritten helpt terugdringen, zoals de Commissie in haar witboek „Stappenplan voor een interne Europese vervoersruimte – werken aan een concurrerend en zuinig vervoerssysteem”(437) opmerkt met de oproep om cabotagebeperkingen op te heffen. De wachttijd bevordert geenszins een hoog niveau van bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu, en integreert evenmin de aan de bescherming ervan verbonden eisen. Artikel 2, punt 4, onder a), van verordening 2020/1055 is dan ook in strijd met, ten eerste, artikel 90 VWEU junctis artikel 3, lid 3, VEU en artikel 11 VWEU, en met artikel 37 van het Handvest en, ten tweede, met artikel 3, lid 5, VEU, met artikel 208, lid 2, en artikel 216, lid 2, VWEU en met de Overeenkomst van Parijs.
718. De Republiek Polen voert met betrekking tot de vier bepalingen die zij op grond van schending van de artikelen 11 en 37 van het Handvest aanvecht, dezelfde argumenten aan. Na te hebben herinnerd aan het aanzienlijke aandeel van het wegvervoer in de CO2-emissies en de uitstoot van luchtverontreinigende stoffen en aan de zorgwekkende context van de klimaatcrisis, wijst de Republiek Polen op de risico’s van pollutie voor de menselijke gezondheid. Zij betoogt dat de verwerende instellingen de gevolgen van de bepaling tot invoering van een wachttijd na het einde van een cabotage in een lidstaat hadden moeten onderzoeken en zich ervan hadden moeten vergewissen dat de voorgenomen maatregel geen afbreuk zou doen aan de verwezenlijking van de in andere milieuhandelingen van afgeleid recht vastgestelde doelstellingen. Aangezien maatregelen nadelige milieueffecten kunnen hebben, hadden de verwerende instellingen de tegenstrijdige belangen tegen elkaar moeten afwegen en passende wijzigingen moeten aanbrengen, of er ten minste voor moeten zorgen dat dat voorschrift niet ten koste zou gaan van de verwezenlijking van de in andere milieuhandelingen van afgeleid recht vastgestelde doelstellingen. Volgens haar leidt de bij artikel 2, punt 4, onder a), van verordening 2020/1055 aangebrachte verdere beperking op cabotagevervoer tot meer lege ritten, en dus tot meer CO2-emissies, die logischerwijs het gevolg zijn van de beperking van de voordelen van vervoeroptimalisering die cabotage biedt. Het verband tussen cabotagevervoer en de vermindering van lege ritten wordt bovendien erkend door de wetgever zelf.
719. De Raad, het Parlement en de aan hun zijde interveniërende partijen concluderen tot afwijzing van deze middelen.
2) Analyse
720. Het argument dat de wachttijd van vier dagen tussen twee perioden van toegestane cabotage indruist tegen het milieubeleid louter op grond dat een dergelijke termijn de mogelijkheid tot gebruikmaking van cabotage beperkt, terwijl cabotage leidt tot vervoeroptimalisering, zoals de wetgever in overweging 21 van verordening 2020/1055 zou hebben erkend, en dus de milieueffecten van vervoer kunnen worden beperkt, kan niet worden aanvaard, tenzij wordt aangenomen dat de milieubeschermingseisen steeds dienen te prevaleren boven de andere Uniedoelstellingen, hetgeen noch uit artikel 3, lid 3, VEU noch uit artikel 11 VWEU volgt, en tenzij de wetgever de mogelijkheid wordt ontzegd om in het kader van de uitoefening van zijn ruime beoordelingsbevoegdheid een activiteit te reguleren die hij naar eer en geweten niet volledig heeft willen liberaliseren(438), zoals immers blijkt uit die overweging, volgens welke cabotage „moet worden toegestaan zolang zij niet zodanig wordt verricht dat ze een permanente of ononderbroken activiteit in de betrokken lidstaat wordt”. Ik voeg eraan toe dat de definitie van cabotage zelf verwijst naar de tijdelijke aard ervan(439) en dat, zoals de Raad opmerkt, de aan cabotage in de zin van verordening nr. 1072/2009 gerelateerde voordelen op het gebied van milieuefficiëntie maar iets te betekenen hebben zolang de cabotageactiviteit niet volledig geliberaliseerd is en gekoppeld blijft aan internationaal vervoer, dat een terugkeer impliceert: niet aan dat soort vervoer gekoppelde cabotage, namelijk de mogelijkheid voor een in lidstaat A gevestigde vervoersonderneming om vrij nationaal vervoer te komen verrichten in een lidstaat B, leidt dus niet tot logistieke efficiëntie van het vervoer en evenmin tot inspanningen om terugritten te rationaliseren.
721. Bovendien kan, anders dan de Republiek Litouwen stelt, die wachttijd op zich niet worden uitgelegd als een verplichting om het voertuig terug te brengen naar de lidstaat waar het is gestationeerd. Indien vervoersondernemingen aan hun verplichting tot inachtneming van een wachttijd van vier dagen willen voldoen door het voertuig terug te brengen naar de lidstaat van vestiging van de vervoersonderneming, is dat een keuze die wordt gemaakt uit overwegingen die verband houden met de economische efficiëntie van hun activiteit, maar als zodanig niet wordt opgelegd door verordening 2020/1055.(440)
722. Ten slotte stel ik een zekere paradox vast in het betoog van de Republiek Polen, die de aan de toepassing van de bepaling gerelateerde kosten aanklaagt die voortvloeien uit de gedwongen lege ritten van de vrachtwagens, waarvan zij tegelijkertijd zegt dat ze voor cabotage- en derdelandenvervoer zouden worden ingezet, mocht er tussen twee perioden van toegestane cabotage voor die vrachtwagens geen wachttijd van vier dagen gelden.(441) Louter uit milieuoogpunt zie ik niet in waarom een dergelijke situatie een kleiner milieueffect zou hebben.(442)
723. Zoals ik reeds heb aangegeven, kunnen de bestreden bepalingen van verordening 2020/1055, wat de gestelde schending van artikel 11 VWEU betreft, hoe dan ook niet afzonderlijk worden geanalyseerd, maar dient uit een analyse van het vervoerbeleid als geheel te blijken dat naar behoren met de milieubelangen rekening is gehouden. Ik verwijs hier dan ook naar de opmerkingen die ik in dit verband heb geformuleerd, die mutatis mutandis gelden voor de analyse met betrekking tot de wachttijd.(443)
724. Voor het overige verwijs ik met betrekking tot de draagwijdte van artikel 37 van het Handvest naar punt 565 van de onderhavige conclusie; met betrekking tot de grief inzake het ontbreken van een effectbeoordeling, naar punt 570 van de onderhavige conclusie; met betrekking tot het gebrek aan relevantie van het aanvoeren van artikel 191 VWEU, naar punt 581 van de onderhavige conclusie; met betrekking tot de grief inzake schending van de Overeenkomst van Parijs en van artikel 3, lid 5, VEU, artikel 208 en artikel 216, lid 2, VWEU, naar de punten 586 en volgende van mijn analyse, en, met betrekking tot het verband met de andere handelingen van afgeleid recht ten slotte, naar punt 594 van de onderhavige conclusie.
725. Gelet op een en ander moet de slotsom luiden dat de middelen betreffende schending van het milieubeleid van de Unie ongegrond moeten worden verklaard.
b) Middelen inzake schending van het evenredigheidsbeginsel
1) Argumenten van partijen
726. De Republiek Litouwen betoogt dat artikel 8, lid 2 bis, van verordening nr. 1072/2009, zoals gewijzigd bij verordening 2020/1055, in strijd is met het evenredigheidsbeginsel, aangezien de Uniewetgever die bepaling heeft vastgesteld zonder over voldoende informatie te beschikken omtrent de gevolgen ervan en zonder na te gaan in hoeverre de nadelige gevolgen ervan voor de marktdeelnemers konden worden gerechtvaardigd.
727. Om te beginnen voert de Republiek Litouwen, zij het in het kader van een middel dat losstaat van het middel betreffende schending van het evenredigheidsbeginsel, argumenten aan die verband houden met de schending van dit beginsel wegens het ontbreken van een effectbeoordeling(444), die hier moeten worden onderzocht. Zij betoogt dat noch de Commissie, noch de Raad, noch het Parlement ten aanzien van de bij artikel 2, punt 4, onder a), van verordening 2020/1055 aangebrachte wijziging een effectbeoordeling heeft verricht. Een dergelijke maatregel was niet opgenomen in het oorspronkelijke voorstel van de Commissie, aangezien de wachttijd pas in de loop van de wetgevingsprocedure is toegevoegd, hetgeen een wezenlijke wijziging van het voorstel van de Commissie inhield die een nieuwe effectbeoordeling noodzakelijk maakte.(445)
728. Wat de evenredigheid van de maatregel zelf betreft, betoogt de Republiek Litouwen ten eerste wederom dat de bepaling, gelet op de toename van het aantal lege ritten ten gevolge van de verplichting om een wachttijd van vier dagen in acht te nemen, indruist tegen het milieubeschermingsbeleid van de Unie en de Europese Green Deal. Ten tweede is artikel 8, lid 2 bis, van verordening nr. 1072/2009, zoals gewijzigd bij verordening 2020/1055, onverenigbaar met de interne markt en de markt voor vervoersdiensten, aangezien het tot marktversnippering leidt, perifere en kleine lidstaten indirect discrimineert en geen rekening houdt met de aanzienlijke verslechtering van hun economische toestand. Ten derde had de Commissie in haar effectbeoordeling vastgesteld dat er moeilijkheden waren vanwege de vaagheid en het gebrek aan duidelijkheid van de cabotageregels die vóór de vaststelling van verordening 2020/1055 golden. Nadat de Raad en het Parlement de door de Commissie voorgestelde bepaling hadden verworpen, hebben zij evenwel geen aanvullende elementen aangedragen om de keuze voor die maatregel in plaats van de door de Commissie voorgestelde maatregel te rechtvaardigen. De doelstelling om de cabotageregels aan te passen en het toezicht op de toepassing ervan te verbeteren, moet worden bereikt met maatregelen die er niet toe leiden dat voor het verrichten van vervoersdiensten kunstmatige belemmeringen worden opgeworpen of dat de administratieve en financiële lasten voor ondernemingen onverantwoord toenemen.
729. Ofschoon moet worden erkend dat de Uniewetgever over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikt, is zijn vrijheid noch absoluut, noch onbeperkt. Ook al kan de wetgever volgens punt 15 van het Interinstitutioneel Akkoord beslissen om een effectbeoordeling op te stellen wanneer hij dit passend en noodzakelijk acht, toch moet hij een dergelijke beoordeling onderbouwen met objectief beschikbare gegevens die garanderen dat hij geen misbruik maakt van zijn beoordelingsbevoegdheid door ongefundeerde maatregelen vast te stellen, hetgeen de Raad en het Parlement niet hebben kunnen aantonen.
730. De Republiek Bulgarije betoogt dat de verplichting van artikel 8, lid 2 bis, van verordening nr. 1072/2009, zoals gewijzigd bij verordening 2020/1055, indruist tegen het evenredigheidsbeginsel zoals dat is neergelegd in artikel 5, lid 4, VEU en in artikel 1 van Protocol nr. 2 betreffende de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid. Volgens haar beschikten het Parlement en de Raad niet over economische analysen of andere gegevens waaruit de evenredigheid van die verplichting, die geen deel uitmaakte van het oorspronkelijke voorstel van de Commissie, kon blijken. Ten aanzien van die verplichting is er dus geen effectbeoordeling uitgevoerd, ondanks herhaalde verzoeken van een aantal lidstaten en de informatie die ter kennis van het Parlement en de Raad is gebracht omtrent de onevenredige gevolgen van die maatregel. Het CvdR en het EESC zijn niet geraadpleegd. Verweerders kunnen daarom niet aantonen dat zij bij de vaststelling van de handeling hun beoordelingsbevoegdheid daadwerkelijk hebben uitgeoefend of rekening hebben kunnen houden met alle relevante feiten en omstandigheden van de situatie die door die handeling moest worden geregeld. Met de effectbeoordeling van de Commissie van 2017(446), die door de verwerende instellingen is aangevoerd, kan de evenredigheid van de wachttijd niet worden aangetoond aangezien blijkens die effectbeoordeling een dergelijke maatregel niet is uitgesloten om redenen die verband houden met de technische haalbaarheid ervan, maar omdat hij niet werd geacht rechtstreeks te kunnen bijdragen tot het verhelpen van de destijds vastgestelde misstanden.
731. Voorts wordt de wachttijd volgens overweging 20 van verordening 2020/1055 geacht het tot dusver bereikte niveau van liberalisering te behouden, wat niet het geval is, aangezien er in strijd met de aanbevelingen van de Commissie nieuwe grenzen aan cabotage worden gesteld. Volgens overweging 21 van die verordening helpt cabotage de benuttingsgraad van voertuigen te verhogen en het aantal lege ritten te verminderen. De wachttijd van artikel 8, lid 2 bis, van verordening nr. 1072/2009, zoals gewijzigd bij verordening 2020/1055, heeft evenwel het tegenovergestelde effect. In die overweging wordt ook gewezen op de doelstelling om het werkelijke karakter van de vestiging te waarborgen omdat verordening 2020/1055 is bedoeld om brievenbusondernemingen te bestrijden. De organisatie van een systeem met nomadische bestuurders door ondernemingen waarheen de voertuigen niet terugkeren, kan evenwel van dat soort frauduleuze of misbruikpraktijken worden onderscheiden omdat de economische realiteit van vervoersdiensten wordt gekenmerkt door een hoge mate van mobiliteit. De beperking van die activiteit door de toepassing van het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren, draagt geenszins bij tot de verwezenlijking van een legitieme doelstelling, maar stelt het wezen van de economische realiteit en de gemeenschappelijke vervoermarkt ter discussie. Een dergelijk vereiste dwingt veel vervoersondernemingen uit perifere of insulaire lidstaten zelfs om hun activiteiten te verplaatsen naar een meer centraal gelegen lidstaat of een derde land. De voorwaarden van artikel 5 van verordening nr. 1071/2009 volstaan reeds om het werkelijke en duurzame karakter van de vestiging te waarborgen en met de beperking van het aantal cabotageritten tot drie in een periode van zeven dagen wordt voorkomen dat vervoersondernemingen permanent en zonder onderbreking actief zijn op het grondgebied van de lidstaat waar het cabotagevervoer plaatsvindt. De wachttijd is in het licht van de intrinsiek tijdelijke aard van cabotage en de liberaliseringsdoelstelling relevant noch noodzakelijk. De Republiek Bulgarije voert aan dat de beperkingen op het gebied van cabotage voor het luchtvervoer zijn opgeheven in 1993, hetgeen tot hogere lonen voor de piloten heeft geleid. De regelgeving moet evolueren in de richting van een verdere liberalisering. Volgens de Republiek Bulgarije vormt de wachttijd een protectionistische maatregel en zijn de marktgevolgen negatief.(447) Bestuurders die cabotagevervoer verrichten, worden geacht te zijn gedetacheerd, zodat, wat de sociale samenhang betreft, niet hoeft te worden gevreesd voor verdere liberalisering. Bovendien vertegenwoordigt cabotagevervoer slechts een zeer klein percentage van het nationale vervoer en zijn er dus geen objectieve elementen die wijzen op aanzienlijke gevolgen voor de tewerkstelling van vrachtwagenbestuurders indien minder beperkingen zouden worden toegepast.(448) Ten slotte wegen de nadelige milieueffecten van de wachttijd zwaarder dan de verwachte voordelen van de maatregel.
732. Roemenië betoogt dat artikel 2, punt 4, onder a), van verordening 2020/1055(449) niet voldoet aan de vereisten van het evenredigheidsbeginsel. In de eerste plaats voert het met betrekking tot die bepaling een soortgelijk argument aan als met betrekking tot het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren, namelijk het ontbreken van een effectbeoordeling.(450)
733. In de tweede plaats betoogt Roemenië dat de bij artikel 2, punt 4, onder a), van verordening 2020/1055 ingevoerde verdere beperking passend noch noodzakelijk is om het nagestreefde doel te bereiken en niet de minst beperkende maatregel is waarvoor kan worden gekozen. De toepassing ervan veroorzaakt nadelen die niet in verhouding staan tot de nagestreefde doelstellingen.
734. Het nagestreefde doel vloeit voort uit de overwegingen 20 en 21 van verordening 2020/1055. Artikel 2, punt 4, onder a), van die verordening is evenwel een stap terug ten opzichte van het huidige niveau van liberalisering van de markt en zal wellicht leiden tot grote onevenwichtigheden in de organisatie van de logistieke ketens van vervoersondernemingen, tot een toename van de stilstandtijd en van het aantal lege ritten en tot een minder efficiënte toeleveringsketen, zoals is vastgesteld in het verslag van de Commissie over de stand van de wegvervoermarkt. Cabotagevervoer zal volgens een onderzoek dat wordt geciteerd in een rapport van Transport & Mobility Leuven met 30 % verminderen(451). Met betrekking tot de Roemeense vervoersector wordt verwacht dat de verdere beperking zal leiden tot een toename van het aantal lege ritten met 5 %.(452) In die omstandigheden draagt artikel 2, punt 4, onder a), van verordening 2020/1055 niet bij tot de verwezenlijking van de doelstelling om de benuttingsgraad van voertuigen te verhogen en het aantal lege ritten te verminderen.
735. Wat de doelstelling betreft om te waarborgen dat cabotage niet zodanig wordt verricht dat zij een permanente of ononderbroken activiteit wordt, blijkt uit verschillende onderzoeken dat illegale cabotage 0,56 % van het totale cabotagevervoer in de Unie uitmaakt, maar in een aantal landen meer blijft voorkomen, waarbij de percentages variëren van nagenoeg nul tot 6,4 %.(453) Illegale cabotage is niet het gevolg van de openstelling van de markt, maar van verschillen in de toepassing en handhaving van de bestaande regelgeving door de lidstaten. Ter verwezenlijking van die doelstelling had de wetgever de toepassing van de bestaande regels kunnen verduidelijken en vereenvoudigen door beperkingen op te heffen of het toezicht doeltreffender te maken. Artikel 2, punt 4, onder a), van verordening 2020/1055 is duidelijk ongeschikt en er is duidelijk een foute normatieve keuze gemaakt.
736. Die bepaling vormt evenmin een noodzakelijke maatregel en is ongerechtvaardigd wegens de nadelige gevolgen die zij teweegbrengt, met name voor ondernemingen uit perifere lidstaten van de Unie(454), doordat zij leidt tot hogere exploitatiekosten, een beperkte toegang tot de vervoermarkt, minder vervoersondernemingen en de verhuizing van ondernemingen naar West-Europese lidstaten. Die gevolgen worden versterkt door het naast elkaar bestaan van artikel 2, punt 4, onder a), van verordening 2020/1055 en het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren. Wat meer bepaald de Roemeense vervoersector betreft, die goed is voor een derde van alle Roemeense uitvoer van diensten, voor 46 % van het totale buitenlandse handelsoverschot op het gebied van diensten en voor 77 % van alle uitvoer van vervoersdiensten uit de sector van het goederenvervoer over de weg, verwijst Roemenië naar de ramingen van het onderzoek dat door UNTRR is uitgevoerd om te concluderen dat de exploitatiekosten zullen toenemen en de inkomsten zullen dalen, dat de crisis onder beroepsbestuurders zal uitdiepen, dat 8 % van de ondernemingen wellicht hun activiteiten zullen stopzetten, dat 5 % van de ondernemingen zich wellicht uit de internationale vervoermarkt zullen terugtrekken, dat CO2-emissies zullen toenemen, dat het aantal werknemers zal dalen en dat onnodige extra administratieve lasten zullen worden opgelegd. Die gevolgen zullen nog ernstiger zijn, aangezien het UNTRR-onderzoek dateert van vóór de COVID-19-pandemie. De nieuwe beperking op het gebied van cabotage raakt indirect een veel groter deel van de economieën van de lidstaten uit Midden- en Oost-Europa dan van de economieën van de lidstaten uit West-Europa en heeft binnen eerstgenoemde lidstaten grotere gevolgen voor kmo’s. Die gevolgen wegen veel zwaarder dan de verwachte voordelen van de bepaling in kwestie en druisen in tegen de doelstellingen van het witboek „Stappenplan voor een interne Europese vervoersruimte – werken aan een concurrerend en zuinig vervoerssysteem” van 2011(455). Roemenië is ook van mening dat de vaststelling van artikel 2, punt 4, onder a), van verordening 2020/1055 in verhouding staat, noch tot het aanzienlijke aantal lidstaten dat nadelige gevolgen van die maatregelen ondervindt, noch tot de omvang van die nadelige gevolgen voor de situatie van de in die lidstaten gevestigde burgers en vervoersondernemingen.
737. Voorts hebben de Raad en het Parlement systematische cabotage niet op dezelfde manier omschreven en is niet aangetoond dat die handelwijze onrechtmatig is. Systematische cabotage vloeit voort uit het grote aantal cabotageritten dat ten gevolge van de marktstructuur zelf wordt uitgevoerd door vervoersondernemingen uit de EU-13, maar dat vervoer vormt geen negatieve factor die de vaststelling van beperkende maatregelen zou vereisen. Cabotage werd oorspronkelijk opgevat als een soort vervoer dat bijdraagt tot de ontwikkeling van de sector, de economische groei en de efficiëntie van het vervoer. Cabotagevervoer, waardoor het voertuig langer op het grondgebied van de lidstaat van ontvangst blijft, komt tegemoet aan een reële vraag. Hoe dan ook kan een groot aantal cabotageritten niet worden gelijkgesteld met niet-tijdelijke cabotage, zolang die ritten worden uitgevoerd met inachtneming van de bestaande – toereikende – beperkingen (één rit in drie dagen of drie ritten in zeven dagen). Wanneer de werkelijke gevolgen van systematische cabotage niet zijn onderzocht en het systematische karakter ervan niet is aangetoond, kan niet worden gesteld dat de wachttijd beantwoordt aan de behoefte om te komen tot evenwichtige Unieregelgeving waarvan de voordelen groter zijn dan de nadelen. De beperkte omvang van illegale cabotage (0,56 %) rechtvaardigt geen behoefte aan buitensporige regelgeving en evenmin dat verdere beperkingen worden vastgesteld. In tegenspraak met de doelstelling om de toepassing van de regels te vereenvoudigen en te verduidelijken, maakt de maatregel het voor vervoersondernemingen moeilijk om zich aan de regels te houden en daarvan het bewijs te leveren.
738. De Republiek Malta betoogt dat artikel 2, punt 4, onder a), van verordening 2020/1055 in strijd is met het evenredigheidsbeginsel, aangezien het niet de minst beperkende maatregel is ter bereiking van het nagestreefde doel. Die bepaling heeft bovendien aanzienlijke nadelige gevolgen voor Maltese vervoersondernemingen. De wachttijd is niet de minst beperkende maatregel die in het licht van de in overweging 21 van die verordening vastgestelde doelstelling kan worden genomen. De Republiek Malta suggereert dat artikel 2, lid 5, van het voorstel van de Commissie niet zou hebben geleid tot de ernstige beperking die artikel 2, punt 4, onder a), van verordening 2020/1055 volgens haar meebrengt voor de mogelijkheden voor vervoersondernemingen om hun logistiek te organiseren en de vlotte werking van hun wagenpark op het vasteland te verzekeren. Zij wijst erop dat Maltese ondernemingen die zich met internationaal vervoer bezighouden, vanop het vasteland opereren zolang zij niet genoodzaakt zijn om de voertuigen overzees te verschepen naar Malta. Op het vasteland maken zij gebruik van hun vrijheid van verkeer zonder een specifieke vaste of duurzame band te onderhouden met andere lidstaten, zoals bijvoorbeeld Italië. Dat de voertuigen van Maltese vervoersondernemingen niet op Malta staan, is uitsluitend te wijten aan de insulaire status van die lidstaat. Met het door de Commissie voorgestelde alternatief om de laatste lossing in het kader van een cabotagerit te laten plaatsvinden binnen 5 dagen na de laatste lossing in de ontvangende lidstaat in het kader van het inkomend internationaal vervoer, kunnen dezelfde doelstellingen worden bereikt als die welke met verordening 2020/1055 worden nagestreefd zonder dat Maltese vervoersondernemingen evenwel worden verplicht om tijdens de wachttijd van vier dagen al hun activiteiten regelmatig en kunstmatig te onderbreken terwijl daar geen duidelijk en redelijk doel voor is. Met de geografische bijzonderheden van insulaire gebieden is geen rekening gehouden. De ex-postevaluatie van verordening nr. 1072/2009 kan een effectbeoordeling van de wachttijd niet vervangen, temeer daar een aantal van de erin opgenomen stellingen, onder meer wat de beperking betreft van de extra kosten die voortvloeien uit de verduidelijking van de cabotagevoorwaarden, inmiddels is tegengesproken. Bij gebreke van een effectbeoordeling heeft de Uniewetgever niet aangetoond waarom de wachttijd, ondanks het duidelijk meer beperkende karakter ervan, geschikter was dan de oorspronkelijk door de Commissie voorgestelde maatregel, waarmee cabotage volgens de effectbeoordeling met 20 % kon worden teruggedrongen. De Republiek Malta weet nog steeds niet in welke mate het evenwicht tussen de verschillende betrokken belangen is gewaarborgd. De wachttijd is laat in de wetgevingsprocedure geïntroduceerd, ondanks het ontbreken van een effectbeoordeling, ondanks het feit dat de lidstaten zich regelmatig tegen de vaststelling van een dergelijke maatregel hebben uitgesproken en zonder dat de verwerende instellingen ooit de Republiek Malta hebben geraadpleegd of met haar in dialoog zijn getreden.
739. De Republiek Polen betoogt dat artikel 2, punt 4, onder a), van verordening 2020/1055 een verdere beperking op het verrichten van cabotagediensten invoert, die op willekeurige criteria berust, niet wordt gerechtvaardigd door de met die verordening nagestreefde doelstellingen en nadelige gevolgen sorteert die veel groter zijn dan de verwachte voordelen.
740. Volgens de Republiek Polen is er ter voorkoming van permanent en ononderbroken cabotagevervoer reeds een toereikende rechtsgrondslag voorhanden, namelijk artikel 8, lid 2, van verordening nr. 1072/2009 vóór de wijziging ervan, zodat artikel 2, punt 4, onder a), van verordening 2020/1055 verder gaat dan de doelstelling die in overweging 21 van die verordening wordt genoemd. Uit artikel 8, lid 2, van verordening nr. 1072/2009 volgt reeds dat geen cabotage mag worden verricht indien het voertuig op het grondgebied van de lidstaat van ontvangst binnenkomt in het kader van internationaal vervoer zonder lading. Die bepaling volstaat om te kunnen verhinderen dat cabotage zodanig wordt verricht dat zij in de betrokken lidstaat een permanente en voortdurende activiteit wordt. Zonder rechtvaardiging in het licht van de betrokken doelstelling houdt artikel 2, punt 4, onder a), van verordening 2020/1055 een onevenredige aanscherping van de cabotagevoorwaarden in en is die bepaling door de Uniewetgever veeleer bedoeld om cabotage als zodanig te beperken en niet het misbruik ervan. Ook in het licht van de voordelen van cabotagevervoer en de bijdrage ervan aan de efficiëntieverbetering van het vervoer, zoals die in overweging 21 van verordening 2020/1055 in herinnering wordt gebracht, is de cabotagebeperking niet gerechtvaardigd. Die beperking is evenmin verantwoord wanneer wordt gekeken naar de aanzienlijke nadelige gevolgen die zij teweegbrengt voor de werkgelegenheid, de infrastructuur en het milieu, met name door de eruit voortvloeiende toename van het aantal lege ritten. De werkelijke omvang van die toename kan niet worden aangegeven, omdat een dergelijke raming in de effectbeoordeling niet is overwogen. De Uniewetgever heeft evenmin rekening gehouden met de bijzondere structuur van de vervoermarkt, die voornamelijk bestaat uit in de periferie van de Unie gevestigde kmo’s, welke door de kostenstijging als gevolg van de cabotagebeperking in artikel 2, punt 4, onder a), van verordening 2020/1055 zwaar worden getroffen en daardoor meer risico lopen om failliet te gaan. De stijging van de exploitatiekosten brengt tevens een stijging van de goederenprijzen mee.
741. De Raad, het Parlement en de aan hun zijde interveniërende partijen concluderen tot afwijzing van die middelen.
2) Analyse
i) Toetsing door de Uniewetgever van de evenredigheid van de wachttijd tussen twee cabotageperioden
742. Zoals reeds in herinnering is gebracht, veronderstelt de daadwerkelijke uitoefening door de Uniewetgever van zijn beoordelingsbevoegdheid dat hij rekening heeft gehouden met alle relevante feiten en omstandigheden van de situatie die moest worden geregeld door de handeling die hij heeft vastgesteld. Wat de toetsing door de Uniewetgever betreft van de evenredigheid van de wachttijd tussen twee cabotageperioden is een historisch overzicht onontbeerlijk.
743. Overeenkomstig artikel 91, lid 1, onder b), VWEU moet de Uniewetgever bij de uitvoering van het gemeenschappelijk vervoerbeleid „de voorwaarden [vaststellen] waaronder vervoerondernemers worden toegelaten tot nationaal vervoer in een lidstaat waarin zij niet woonachtig zijn”. Deze voorwaarden, die voorheen waren vastgesteld in verordening (EEG) nr. 3118/93(456), zijn gewijzigd bij verordening nr. 1072/2009, waarvan overweging 15 cabotagevervoer omschrijft als „het verlenen van diensten door vervoerders binnen een lidstaat waar deze niet zijn gevestigd”, dat in beginsel is toegestaan „zolang het niet op zodanige wijze wordt verricht dat het een permanente of ononderbroken activiteit binnen die lidstaat wordt”.(457) Te dien einde zijn in verordening nr. 1072/2009 de frequentie van het cabotagevervoer en de periode waarin het kan worden verricht, duidelijker omschreven, waarbij de Uniewetgever toen al benadrukte hoe moeilijk het was om na te gaan en te waarborgen dat dergelijke diensten tijdelijk werden verricht.(458) Zoals de Raad heeft opgemerkt, was de Commissie door die moeilijkheid immers reeds onder de gelding van verordening nr. 3118/93 genoodzaakt geweest om een interpretatieve mededeling vast te stellen betreffende de tijdelijke aard van cabotagevervoer over de weg(459). In artikel 8, lid 2, van verordening nr. 1072/2009 is cabotagevervoer daarom beperkt tot een periode van zeven dagen na het internationale vervoer en tot drie „nationale” dienstverrichtingen in die periode.
744. Ten aanzien van verordening nr. 1072/2009 is een ex-postevaluatie(460) uitgevoerd, op grond waarvan kon worden vastgesteld dat systematische cabotage, die erin bestaat dat een buitenlandse vervoersonderneming het grootste deel van haar tijd in een ander Unieland doorbrengt, met dien verstande dat zij elke week een internationale vervoersdienst levert, een onverwacht en onbedoeld gevolg was van verordening nr. 1072/2009(461). Uit het onderzoek bleek dat met de omschrijving van tijdelijke cabotage in verordening nr. 1072/2009 systematische cabotage niet kon worden uitgesloten.(462)
745. Zoals de verwerende instellingen hebben opgemerkt, blijkt uit deze elementen, waarmee de Uniewetgever ten tijde van de vaststelling van verordening 2020/1055 welbekend was, dat de bij verordening nr. 1072/2009 ingevoerde cabotageregeling niet had volstaan om de tijdelijke aard van cabotagediensten te waarborgen.
746. De Commissie heeft met deze elementen terdege rekening gehouden in haar effectbeoordeling, deel vestiging, waarin tevens een analyse is opgenomen van de evolutie van het cabotagevervoer uit kwantitatief en geografisch oogpunt. In die analyse heeft de Commissie bovendien een verband gelegd tussen de toename van het cabotagevervoer en het systematische, zelfs illegale karakter van dat vervoer en de risico’s voor de eerlijke concurrentie tussen ingezeten en niet-ingezeten vervoersondernemingen.(463) Ofschoon de Commissie er in haar voorstel uiteindelijk voor heeft gekozen om de periode waarin cabotage in aansluiting op internationaal vervoer is toegestaan, te verkorten, en om het maximumaantal cabotageritten dat in die periode mag worden uitgevoerd, te schrappen(464), wijs ik er samen met de Raad en het Parlement op dat de Commissie ook de mogelijkheid had overwogen om artikel 8 van verordening nr. 1072/2009 te wijzigen door een wachttijd tussen twee cabotageperioden in te voeren, maar die mogelijkheid vervolgens terzijde heeft geschoven omdat zij twijfels had over de politieke en technische haalbaarheid ervan(465), welke twijfels mogelijkerwijs niet leefden bij de Uniewetgever. Voorts heeft de Commissie aangegeven dat zij voor een dergelijke maatregel geen bijzondere problemen had vastgesteld wat de evenredigheid ervan betreft(466) en heeft zij later uiteindelijk erkend dat artikel 8, lid 2 bis, van verordening nr. 1072/2009, zoals gewijzigd bij verordening 2020/1055 „de afdwingbaarheid van de cabotageregels in vergelijking met de huidige situatie [moest] verbeteren”(467).
747. Uit het voorgaande volgt derhalve dat de Uniewetgever bij de vaststelling van artikel 2, punt 4, onder a), van verordening 2020/1055 over voldoende gegevens beschikte om in het licht van de door hem nagestreefde doelstelling de evenredigheid van dat vereiste te kunnen beoordelen, hetgeen de Raad en het Parlement voor het Hof genoegzaam hebben aangetoond. De grieven waarmee wordt aangevoerd dat het evenredigheidsbeginsel is geschonden omdat er geen effectbeoordeling is verricht of omdat de stukken waarover de wetgever bij de uitoefening van zijn beoordelingsbevoegdheid beschikte, ontoereikend waren, moeten dan ook ongegrond worden verklaard.
ii) Evenredigheid van de wachttijd van vier dagen tussen twee perioden van toegestane cabotage
748. Ter naleving van het evenredigheidsbeginsel moet artikel 2, punt 4, onder a), van verordening 2020/1055 geschikt zijn voor de verwezenlijking van het met die verordening nagestreefde doel en mag het niet verder gaan dan daarvoor noodzakelijk is, met dien verstande dat de Uniewetgever die geschikte maatregel moet kiezen die het minst belastend is, en dat de veroorzaakte nadelen niet onevenredig mogen zijn aan het nagestreefde doel. Op grond van de ruime beoordelingsbevoegdheid die aan de Uniewetgever is toegekend op gebieden waarop hij complexe werkzaamheden en beoordelingen moet verrichten, zal enkel het kennelijk ongeschikte karakter van die bepaling kunnen worden veroordeeld.
749. Wat het nagestreefde doel betreft, herinner ik eraan dat bij artikel 2, punt 4, onder a), van verordening 2020/1055 de voorwaarden van de reeds bestaande cabotageregeling van verordening nr. 1072/2009 zijn gepreciseerd vanwege de beperkingen van die regeling en de onverwachte en onbedoelde gevolgen die eruit voortvloeiden. Volgens overweging 20 van verordening 2020/1055 heeft de Uniewetgever de handhaving van de regels betreffende nationaal vervoer dat in een lidstaat van ontvangst door niet-ingezeten vervoerders op tijdelijke basis wordt verricht, willen verduidelijken, vereenvoudigen en vergemakkelijken „met behoud van het tot dusver bereikte niveau van liberalisering”. In overweging 21 van die verordening wordt erop gewezen dat cabotage „moet worden toegestaan zolang zij niet zodanig wordt verricht dat ze een permanente of ononderbroken activiteit in de betrokken lidstaat wordt” en dat, om ervoor te zorgen dat dit niet het geval is, „vervoerders gedurende een bepaalde termijn na een periode van cabotage geen cabotage in dezelfde lidstaat [mogen] verrichten”. Ten eerste is cabotagevervoer niet volledig geliberaliseerd. Ten tweede moeten er precieze voorwaarden worden vastgesteld om ervoor te zorgen dat het verrichten van dergelijke vervoersdiensten tijdelijk blijft, hetgeen juist door artikel 2, punt 4, onder a), van verordening 2020/1055 moet worden gewaarborgd. Net als de Raad en het Parlement wil ik eraan herinneren dat het Hof al eerder heeft gewezen op de noodzakelijkerwijs tijdelijke aard van cabotageactiviteiten.(468)
750. Het Parlement heeft de redenen toegelicht waarom de wetgever in het kader van de uitoefening van zijn ruime beoordelingsbevoegdheid van mening was dat aan cabotagevervoer nog verdere grenzen moesten worden gesteld. Uitgaande van de effectbeoordeling, deel vestiging, heeft het Parlement in zijn schriftelijke stukken aangegeven dat de cabotagemarkt een aanzienlijke toename kent van het aantal cabotageritten dat door vervoersondernemingen uit de EU-13 wordt uitgevoerd in voornamelijk EU-15-lidstaten. Die toename hangt samen met het feit dat vervoersondernemingen uit lidstaten met lage exploitatiekosten een concurrentievoordeel hebben ten opzichte van nationale vervoersondernemingen uit de EU-15, die aan strengere wetgeving moeten voldoen en hogere exploitatiekosten hebben. De tijdelijke aard van cabotage moet dus worden gehandhaafd en gewaarborgd, teneinde vervoersondernemingen uit de EU-15 te beschermen tegen oneerlijke concurrentie. De Uniewetgever heeft daarom de politieke keuze gemaakt om de voorwaarden voor tijdelijke cabotage aan te scherpen, waarbij wordt gestreefd naar een billijk evenwicht tussen de toegang tot de nationale vervoermarkt voor niet-ingezeten vervoersondernemingen en de bescherming van de met hogere exploitatiekosten geconfronteerde nationale vervoersondernemingen.
751. Wat het noodzakelijke en geschikte karakter van de wachttijd tussen twee cabotageperioden betreft, moet er, zoals de Raad en het Parlement hebben aangevoerd, rekening mee worden gehouden dat uit de informatie waarover de Uniewetgever beschikte, bleek dat artikel 8 van verordening nr. 1072/2009 niet-ingezeten vervoersondernemingen uiteindelijk in staat had gesteld om hun activiteiten zodanig op te zetten dat een permanente of voortdurende aanwezigheid in de lidstaat van ontvangst was gewaarborgd.(469) Door die bepaling op die manier toe te passen kwam dat vervoer in een „grijze zone” terecht, zoals het Parlement het omschrijft, en werd duidelijk ingegaan tegen de beoogde doelstelling, die reeds was benadrukt in de overwegingen 13 en 15 van verordening nr. 1072/2009.
752. Dienaangaande wijst de Raad erop dat in de interpretatieve mededeling van de Commissie betreffende de tijdelijke aard van cabotagevervoer over de weg(470) vier criteria zijn aangegeven ter waarborging van die tijdelijke aard, namelijk de duur, de frequentie, de periodiciteit en de continuïteit. De Raad zet uiteen dat de duur van cabotagediensten in verordening nr. 1072/2009 was geregeld, aangezien cabotage mogelijk was gedurende een periode van zeven dagen. De frequentie van het cabotagevervoer in die periode was eveneens bepaald, doch niet de frequentie van die perioden van zeven dagen. De Uniewetgever was in het kader van de uitoefening van zijn ruime beoordelingsbevoegdheid daarom van mening, zonder dat hij daarbij een kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt, dat de mogelijkheid voor een vervoersonderneming om onmiddellijk na afloop van een dergelijke periode een nieuwe periode van zeven dagen aan te vatten waarin drie cabotageritten zijn toegestaan, een nieuwe dergelijke periode aan te vatten, de doeltreffendheid van de cabotageregeling beperkte en niet strookte met de tijdelijke aard van cabotagevervoer die hij wilde blijven waarborgen. De verplichting om een „afkoelingsperiode” in acht te nemen waarin geen enkele cabotagerit mag worden uitgevoerd, is geschikt ter verwezenlijking van het nagestreefde doel, namelijk het waarborgen van de tijdelijke aard van cabotagevervoer.
753. Wat de noodzakelijkheid betreft, hebben de Raad en het Parlement zowel de ex-postevaluatie van verordening nr. 1072/2009 als de effectbeoordeling, deel vestiging, aangevoerd om de voornaamste kenmerken van de markt voor cabotagevervoer te belichten en de aan systematische cabotage gerelateerde problemen aan te geven, aangezien cabotagevervoer niet volledig is geliberaliseerd, maar moet worden georganiseerd onder de door de Uniewetgever vastgestelde voorwaarden, zoals is bepaald in artikel 91, lid 1, onder b), VWEU. De wetgever kan in het kader van zijn ruime beoordelingsbevoegdheid dan ook het standpunt innemen dat hij maatregelen moet treffen om een halt toe te roepen aan misbruikpraktijken van een aantal vervoersondernemingen die berusten op de onnauwkeurigheid of onvolledigheid van de bestaande regels en een bedreiging vormen voor de eerlijke mededinging, omdat ingezeten vervoersondernemingen met niet-ingezeten vervoersondernemingen te maken krijgen die niet meer tijdelijk, maar permanent op de nationale vervoermarkt aanwezig zijn.
754. De duur van de thans opgelegde wachttijd (vier dagen) is niet overdreven lang, aangezien de Raad toelicht dat die tijd moet worden besteed aan het organiseren van internationaal vervoer, dat noodzakelijkerwijs aan elk cabotagevervoer voorafgaat – cabotagevervoer is immers slechts toegestaan doordat het aan eerstgenoemd vervoer is gekoppeld. De Commissie heeft in de effectbeoordeling, deel vestiging, geraamd dat vervoersondernemingen nog 3,33 perioden van zeven dagen konden voltooien waarin cabotageritten zijn toegestaan, zij het beperkt, per periode van 30 dagen.(471) Volgens de Raad zou de verplichting tot inachtneming van een wachttijd van vier dagen dit cijfer moeten terugbrengen tot drie perioden van zeven dagen per periode van 29 dagen.(472) Cabotage blijft dus mogelijk.
755. Bovendien blijkt uit de bewoordingen van artikel 2, punt 4, onder a), van verordening 2020/1055 duidelijk dat cabotagevervoer alleen verboden is tijdens de wachttijd van vier dagen, hetgeen strookt met de nagestreefde doelstelling. Vervoersondernemingen hoeven hun voertuigen tijdens die periode niet te laten stilstaan of hun activiteiten lam te leggen. Van hen wordt alleen verlangd dat zij die vier dagen besteden aan andere soorten vervoer dan cabotagevervoer, zodat, anders dan de verzoekende lidstaten betogen, de inmenging van de Uniewetgever in de organisatie van de activiteiten van vervoersondernemingen niet zodanig verregaand is dat artikel 2, punt 4, onder a), van verordening 2020/1055 onevenredig wordt.
756. Wat het bestaan van minder belastende alternatieve maatregelen betreft, kan het door de Republiek Bulgarije gesuggereerde artikel 5 van verordening nr. 1071/2009 niet worden aanvaard, aangezien daarmee wordt beoogd het werkelijke en duurzame karakter van de vestiging te waarborgen. De Republiek Bulgarije suggereert eveneens om cabotagevervoersdiensten volledig te liberaliseren in het licht van wat reeds is bereikt in de luchtvaart. Ten eerste kan regelgeving voor een sector met een specifieke vervoerswijze niet naar andere vervoerswijzen worden doorgetrokken enkel omdat dat het een vervoersgerelateerde sector is, aangezien elke markt zijn eigen specifieke kenmerken heeft.(473) Ten tweede valt, gelet op de informatie die met name is opgenomen in de effectbeoordeling, moeilijk in te zien waarom volledige liberalisering ervoor zou zorgen dat op dezelfde manier rekening wordt gehouden met de belangen van vervoersondernemingen uit de EU-15 als met die van vervoersondernemingen uit de EU-13.(474) Ten derde is de mate waarin cabotagevervoer wordt geliberaliseerd, een politieke keuze, die binnen de ruime beoordelingsbevoegdheid van de wetgever valt. Ten vierde en ten slotte wordt met de suggestie van een volledige liberalisering van de sector als alternatieve maatregel voor de wachttijd tussen twee cabotageperioden in feite de essentie zelf van de in verordening nr. 1072/2009 omschreven cabotageregeling ter discussie gesteld en de tijdelijke aard ervan betwist.
757. Roemenië suggereert om het toezicht op de bestaande beperkingen op het verrichten van cabotagediensten doeltreffender te maken. Zoals door de Raad en het Parlement is opgemerkt, valt systematische cabotage evenwel in een grijze zone die is ontstaan uit het gebrek aan precisie in verordening nr. 1072/2009, zodat met beter toezicht de doelstelling om de tijdelijke aard van cabotage te verduidelijken voor onder meer de toezichthoudende autoriteiten niet even doeltreffend kan worden bereikt.
758. De Republiek Malta betoogt dat het voorstel van de Commissie had moeten worden gevolgd. In dit voorstel werd de periode waarin cabotagevervoer is toegestaan, evenwel teruggebracht tot vijf dagen en het aantal cabotageritten dat gedurende die periode mag worden verricht, niet langer aangegeven. Een dergelijke wijziging zou vervoersondernemingen niet hebben belet cabotageperioden aaneen te rijgen en zou systematische cabotage niet hebben kunnen bestrijden, waardoor het niet geschikt zou zijn geweest om het beoogde doel te bereiken.
759. Ten slotte moet het argument van de Republiek Polen dat artikel 8, lid 2, van verordening nr. 1072/2009 in ongewijzigde vorm volstaat, worden verworpen, aangezien het duidelijk geen rekening houdt met de aan systematische cabotage gerelateerde problemen die met name zijn vastgesteld in de effectbeoordeling, deel vestiging, en de Uniewetgever in het kader van zijn ruime beoordelingsbevoegdheid mag beslissen wanneer hij maatregelen moet vaststellen.
760. De verzoekende lidstaten hebben bijgevolg niet aangetoond dat er minder belastende alternatieve maatregelen voorhanden waren.
761. Wat de nadelen van artikel 2, punt 4, onder a), van verordening 2020/1055 betreft, wijs ik er samen de verwerende instellingen op dat de verplichting om tussen twee cabotageperioden een wachttijd van vier dagen in acht te nemen het enige aspect van de cabotageregeling is dat thans wordt onderzocht, zodat elk argument waarmee wordt getracht de discussie uit te breiden tot de cabotagebeperkingen die waren opgenomen in artikel 8 van verordening nr. 1072/2009 vóór de wijziging ervan bij verordening 2020/1055, niet-ontvankelijk moet worden verklaard. Het gaat hier dus uitsluitend om de kwestie van de ecologische, economische en sociale gevolgen van de wachttijd alleen.
762. Wat de ecologische invalshoek betreft, vereist artikel 2, punt 4, onder a), van verordening 2020/1055, zoals eerder is opgemerkt, dat vervoersondernemingen tijdens die periode geen cabotagevervoer organiseren, maar regelt het verder het gebruik of niet-gebruik van voertuigen tijdens die periode niet. De formulering van die bepaling houdt geen verplichting in om terug te keren naar de lidstaat van vestiging. Het vereiste om het grondgebied van de lidstaat van ontvangst te verlaten alvorens na een internationale vervoerrit een nieuwe cabotageperiode ingaat, vloeit daarentegen voort uit de bestaande regeling die is ingesteld bij verordening nr. 1072/2009.
763. Sommige verzoekende lidstaten betogen dat een verdere cabotagebeperking de in overweging 21 van verordening 2020/1055 erkende milieuefficiëntie van dergelijk vervoer vermindert. Volgens hen leidt een beperking van cabotagediensten tot een toename van het aantal lege ritten en dus tot een onverantwoorde stijging van met name de CO2-emissies. Dat soort efficiëntie mag evenwel niet prevaleren boven alle andere overwegingen, wat goed tot uiting komt in overweging 21 zelf, waarin staat dat dit vervoer slechts mag worden toegestaan zolang het geen permanente of ononderbroken activiteit in de betrokken lidstaat wordt. Bovendien draagt cabotagevervoer slechts bij tot een hogere benuttingsgraad van de voertuigen en minder lege ritten voor zover het aansluit op internationaal vervoer. Zoals de Raad heeft opgemerkt, levert cabotagevervoer alleen efficiëntiewinsten op omdat het gerelateerd wordt aan een terugrit. Het is derhalve onjuist om te stellen dat de bij artikel 2, punt 4, onder a), van verordening 2020/1055 ingestelde regeling die winsten in gevaar brengt, aangezien zij artikel 8, lid 2, van verordening nr. 1072/2009 handhaaft en tegelijkertijd verduidelijkt, en enkel vereist dat gedurende een periode van vier dagen volgend op de periode van zeven dagen waarin cabotagevervoer is toegestaan, geen dergelijk vervoer wordt verricht. De verplichting tot inachtneming van een wachttijd van vier dagen tussen twee perioden van toegestane cabotage veroorzaakt dus duidelijk geen onevenredige milieuschade.
764. Hetzelfde geldt voor het onderzoek van de economische gevolgen van artikel 2, punt 4, onder a), van verordening 2020/1055. Die gevolgen zullen uiteraard groter zijn voor vervoersondernemingen die reeds niet voldeden aan de cabotageregels van verordening nr. 1072/2009, hetgeen bijvoorbeeld het geval lijkt te zijn voor Maltese vervoersondernemingen, zoals wordt geïllustreerd in de schriftelijke stukken van de Republiek Malta. Zij vloeien dus niet voort uit de nieuwe verplichting van verordening 2020/1055, maar wel uit de economische keuze van ondernemingen om systematisch cabotagevervoer te verrichten, ondanks de reeds in artikel 2, punt 6, van verordening nr. 1072/2009 opgenomen duidelijke verwijzing naar de tijdelijke aard van die activiteiten en de door het Parlement benadrukte noodzaak om hun activiteiten in overeenstemming te brengen met de Unieregelgeving. Nemo auditur propriam turpitudinem allegans (niemand mag zich op zijn eigen ongeoorloofd handelen beroepen).
765. Bovendien is het vervoersondernemingen tijdens de wachttijd enkel niet toegestaan om cabotagevervoer te organiseren, zodat zij wel andere soorten vervoer kunnen plannen en de economische activiteit bijgevolg niet wordt opgeschort gedurende de vier dagen dat de wachttijd duurt. Voorts werd in de effectbeoordeling aangenomen dat de eventuele gevolgen van de beoogde maatregelen zouden worden doorgerekend aan de afnemers van de vervoersdiensten, zonder dat die doorrekening van invloed zou zijn op de eindprijs van de goederen, waarvan het vervoer, nog steeds volgens de effectbeoordeling, slechts een klein deel uitmaakt.(475)
766. Wat de sociale invalshoek betreft, werd er in de effectbeoordeling van uitgegaan dat de door de Commissie voorgestelde verkorting tot vier dagen van de periode waarin cabotagevervoer is toegestaan, en de door haar voorgestelde afschaffing van het in die periode toegestane maximumaantal cabotageritten – wat de cabotageactiviteiten met 20 % had moeten verminderen(476) – geen grote gevolgen zouden hebben gehad voor de totale omvang van de vervoersactiviteiten, aangezien die vermindering van de cabotageactiviteiten een nieuw evenwicht tot stand zou brengen ten gunste van nationale vervoersondernemingen, terwijl vervoersondernemingen die voorheen deelnamen aan systematische cabotage, hun activiteiten zouden richten op nationaal vervoer in hun lidstaat van vestiging of op internationaal vervoer(477). Uit de effectbeoordeling volgt dat geen enkele van de beoogde maatregelen gevolgen zou mogen hebben voor het aantal beschikbare banen in de sector van het goederenvervoer over de weg.(478) Die conclusie kan worden doorgetrokken naar artikel 2, punt 4, onder a), van verordening 2020/1055, aangezien die bepaling geen restrictievere maatregel vormt dan die welke is voorgesteld en geëvalueerd door de Commissie.
767. Ten slotte wil ik drie reeksen opmerkingen maken voor zover het door een aantal verzoekende lidstaten aangevoerde argument moet worden uitgelegd als een verwijt aan de Uniewetgever dat hij geen rekening heeft gehouden met hun specifieke situatie. Ten eerste is door het Hof meermaals geoordeeld dat de wetgever met de specifieke situatie van een lidstaat geen rekening hoeft te houden wanneer de betreffende Uniehandeling gevolgen heeft voor alle lidstaten en onderstelt dat, rekening houdend met haar doelstellingen, een evenwicht tussen de verschillende in het geding zijnde belangen wordt gewaarborgd, en dat het feit dat bij het streven naar een dergelijk evenwicht niet de specifieke situatie van één lidstaat maar die van alle lidstaten van de Unie in aanmerking wordt genomen, op zichzelf niet kan worden geacht het evenredigheidsbeginsel te schenden.(479) Ten tweede hoeft de wetgever zeker geen rekening te houden met de specifieke situatie van een lidstaat wanneer deze berust op een flagrante schending van de Unieregeling, zoals blijkt uit de beschrijving die de Republiek Malta heeft gegeven van de activiteiten van de meeste van haar vervoersondernemingen. Ten derde heeft verordening 2020/1055 geen wijziging aangebracht in het vereiste dat de periode van toegestane cabotage slechts ingaat indien er voordien een internationaal vervoer heeft plaatsgevonden dat de reden is voor de aanwezigheid van het voertuig op het grondgebied van de lidstaat van ontvangst, en eindigt bij het verlaten van dat grondgebied, zodat het in de context van een beroep tegen een bij genoemde verordening ingevoerde bepaling irrelevant is dat geen rekening is gehouden met de insulaire status van Malta.
768. Uit een en ander volgt dat de verzoekende lidstaten niet hebben kunnen aantonen dat artikel 2, punt 4, onder a), van verordening 2020/1055 kennelijk onevenredig is. De middelen betreffende schending van het evenredigheidsbeginsel moeten derhalve ongegrond worden verklaard.
c) Middelen inzake schending van artikel 91, lid 2, en artikel 94 VWEU
1) Argumenten van partijen
769. De Republiek Litouwen betoogt ten eerste dat de instellingen de situatie van de vervoermarkt in de Unie en de voor die markt relevante geografische bijzonderheden van de lidstaten niet naar behoren hebben beoordeeld en niet naar behoren rekening hebben gehouden met de verslechtering van de economische toestand van de vervoerondernemers die vanuit het centrum en de periferie van de Unie actief zijn. Vast staat dat voor bijvoorbeeld Franse vervoersondernemingen, waarvan het aandeel in het totale cabotagevervoer in de Unie immers minder dan 1 % bedraagt, de invoering van de wachttijd geen gevolgen zal hebben, anders dan het geval is voor vervoersondernemingen uit Polen (die 40 % van het totale cabotagevervoer in de Unie voor hun rekening nemen), uit Roemenië (8,8 %) en uit Litouwen (9,2 %). In de effectbeoordeling wordt geschat dat het aantal cabotageritten tegen 2035 met 31 % zal dalen.(480) Aan elke dag dat geen cabotage is toegestaan, zijn er kosten verbonden, die bijvoorbeeld op 679 EUR wordt geraamd voor een Belgische vervoersonderneming, omgerekend 96 miljoen EUR per jaar voor de gehele Belgische sector. Als gevolg van de invoering van de wachttijd zullen vervoersondernemingen uit perifere en kleine lidstaten van de markt worden verdreven en zal de vervoermarkt versnipperen en worden afgeschermd voor vervoersondernemingen die in die lidstaten zijn gevestigd.
770. Ten tweede verwijt de Republiek Litouwen de Raad en het Parlement dat zij er geen rekening mee hebben gehouden dat de inachtneming van een wachttijd tussen twee cabotageperioden gevolgen zal hebben voor de levensstandaard en de werkgelegenheid, waarbij er 35 000 Litouwse banen op de tocht zullen komen te staan en de kloof tussen de economisch minst ontwikkelde lidstaten en de meer ontwikkelde lidstaten in West-Europa zal worden vergroot, aangezien in de vervoersector van eerstgenoemde lidstaten meer mensen werkzaam zijn dan in die van laatstgenoemde lidstaten, hetgeen de Raad en het Parlement niet hebben tegengesproken. Die instellingen hebben namelijk bevestigd dat het nagestreefde doel juist was om de huidige omvang van de activiteiten van in het centrum of in de periferie van de Unie gevestigde vervoersondernemingen te verkleinen.
771. De Republiek Bulgarije voert een middel aan dat ziet op schending van artikel 91, lid 2, VWEU en van artikel 90 VWEU junctis artikel 3, lid 3, VEU en artikel 94 VWEU, waarmee zij opkomt tegen zowel het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren, als de wachttijd van vier dagen tussen twee perioden van toegestane cabotage. Ik verwijs in dit verband dan ook naar punt 659 van de onderhavige conclusie voor een overzicht van de door die verzoekende lidstaat uiteengezette argumenten.
772. De Republiek Malta van haar kant verwijt het Parlement en de Raad dat zij op het moment van toevoeging van artikel 2, punt 4, onder a), van verordening 2020/1055 geen debat op gang hebben gebracht waarin de praktische gevolgen van die nieuwe verplichting voor insulaire lidstaten als Malta, die sterk afhankelijk zijn van zeeverbindingen en gecombineerde vervoerroutes, konden worden belicht. De naleving van die verplichting heeft nochtans verstrekkende gevolgen voor Maltese vervoersondernemingen, aangezien zij gedwongen worden hun activiteiten willekeurig lam te leggen. Die gevolgen worden geïllustreerd in het KPMG-rapport(481): zwaardere logistieke maatregelen, meer onbenutte middelen en/of lege ritten en dus hogere kosten, minder efficiënte activiteiten en een toenemende economische druk op Maltese marktdeelnemers. Aangezien artikel 2, punt 4, onder a), van verordening 2020/1055 een bedreiging vormt voor de activiteiten van de Maltese internationale vervoersector, voldoet het niet aan de vereisten van artikel 91, lid 2, VWEU.
773. Volgens de Republiek Polen heeft de Uniewetgever artikel 91, lid 2, VWEU geschonden doordat hij cabotagevervoer heeft beperkt op basis van willekeurige factoren zonder rekening te houden met de situatie van de in de perifere lidstaten van de Unie gevestigde vervoersondernemingen. Zij verwijst naar de argumenten die zijn uiteengezet in het kader van het middel inzake strijdigheid van het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren met artikel 91, lid 2, VWEU. Zij doet hetzelfde met betrekking tot het middel inzake strijdigheid met artikel 94 VWEU, waarnaar ik verwijs.
774. De Raad, het Parlement en de aan hun zijde interveniërende partijen concluderen tot afwijzing van al die middelen.
2) Analyse
775. Ik herinner eraan dat uit de punten 281 en volgende van de onderhavige conclusie volgt dat artikel 91, lid 2, en artikel 94 VWEU van de Uniewetgever verlangden dat hij rekening hield met de specifieke parameters en doelstellingen die hij nastreefde, en veronderstelden dat hij die doelstellingen bij de vaststelling van artikel 2, punt 4, onder a), van verordening 2020/1055 zou afwegen tegen de in het geding zijnde belangen. Bijgevolg moest hij rekening houden met de nadelige effecten van de verplichting om tussen twee perioden van toegestane cabotage een wachttijd van vier dagen in acht te nemen op de in die twee bepalingen vastgelegde parameters (namelijk ten eerste mogelijke ernstige gevolgen voor de levensstandaard en de werkgelegenheid in bepaalde regio’s en voor de exploitatie van de vervoersfaciliteiten en, ten tweede, de economische toestand van de vervoerondernemers).
776. Uit de punten 742 en volgende van de onderhavige conclusie volgt dat de Uniewetgever over voldoende gegevens beschikte om de structuur van de markt voor cabotagevervoer en -diensten te kennen en de gevolgen van de beoogde maatregel te beoordelen. Zoals met name de Raad opmerkt, wordt de diepgaande onevenwichtigheid op de vervoermarkt reeds duidelijk bij het lezen van de eerste bladzijde van de effectbeoordeling. Ook wordt daarin gewezen op de asymmetrische gevolgen van de voorgestelde maatregelen.(482) Ik wil er voorts aan herinneren dat de permanente aanwezigheid van een niet-ingezeten vervoersonderneming op het grondgebied van een lidstaat van ontvangst met het oog op het ter plaatse verrichten van nationale vervoersdiensten nooit is toegestaan door de Uniewetgever die, althans sinds verordening nr. 1072/2009, heeft benadrukt dat dergelijke activiteiten niet continu mochten worden uitgeoefend. De grief van de Republiek Litouwen betreffende het ontbreken van een passende beoordeling van de marktsituatie en de geografische bijzonderheden ervan, die van de Republiek Malta betreffende het gebrek aan debat en die van de Republiek Polen betreffende het willekeurige karakter van de factoren waarop de Uniewetgever zich heeft gebaseerd, moeten ongegrond worden verklaard.
777. Bovendien is het net omdat de permanente aanwezigheid van een niet-ingezeten vervoersonderneming op het grondgebied van een lidstaat van ontvangst met het oog op het ter plaatse verrichten van nationale vervoersdiensten nooit door de Uniewetgever is toegestaan, dat de gestelde ernstige economische gevolgen in de praktijk enkel vervoersondernemingen zullen treffen die activiteiten uitoefenen welke duidelijk verder gaan dan de in verordening nr. 1072/2009 nagestreefde doelstellingen. Zoals de Raad voorts opmerkt ten aanzien van het argument van de Republiek Litouwen inzake de vermeende extra kosten voor Belgische vervoersondernemingen, berust het merendeel van de gestelde ernstige gevolgen op een verkeerde uitlegging van artikel 2, punt 4, onder a), van verordening 2020/1055, volgens welke tijdens de wachttijd van vier dagen geen enkele vervoersactiviteit is toegestaan, wat niet het geval is.(483) Evenzo betreft de schatting van de Commissie dat cabotageactiviteiten tegen 2035 met 31 % zouden verminderen, waarop de Republiek Litouwen zich eveneens beroept, niet de opname in de bestaande regeling van verordening nr. 1072/2009 van een wachttijd, maar veeleer het geval dat de periode waarin cabotagevervoer is toegestaan, zou worden teruggebracht tot vier dagen (in plaats van zeven dagen onder de gelding van verordening nr. 1072/2009).(484)
778. Wat de gestelde gevolgen voor de levensstandaard en de werkgelegenheid in bepaalde regio’s betreft, voeren de verzoekende lidstaten vaak hun individuele situatie aan, zoals dat met name het geval is voor de Republiek Malta. Volgens reeds uitvoerig in herinnering gebrachte rechtspraak hoeft de Uniewetgever met de specifieke situatie van een lidstaat evenwel geen rekening te houden indien een evenwicht moet worden nagestreefd tussen de verschillende in het geding zijnde belangen.(485) Zoals het Parlement heeft opgemerkt en ik reeds heb vastgesteld, houden de nadelige gevolgen van de verplichting tot inachtneming van een wachttijd van vier dagen bovendien geen verband met de insulaire status van Malta.(486)
779. Voorts blijkt uit de informatie waarover de Raad en het Parlement bij de vaststelling van de wetgeving beschikten, dat zij in het kader van de uitoefening van hun ruime beoordelingsbevoegdheid als medewetgever konden aannemen dat de kosten van uitvoering van de verplichting tot inachtneming van een wachttijd van vier dagen, ook al waren deze hoger voor de in de periferie van de Unie gevestigde vervoersondernemingen, zouden worden gecompenseerd door de daaruit voortvloeiende sociaaleconomische voordelen voor de Unie in haar geheel. De door de Republiek Polen aangevoerde wezenlijke wijziging van het model voor de levering van wegvervoersdiensten is precies het effect dat de Uniewetgever nastreeft, niet om vervoersondernemingen uit de EU-15 te bevoordelen, maar wel om de tendens van marktwerking op basis van zeer onevenwichtige structuren om te buigen. In de effectbeoordeling is benadrukt dat het beoogde effect van de vereiste wijzigingen van de cabotageregeling geen vermindering van de vraag naar cabotagediensten was, maar een heroriëntering van de vervoersdiensten. Het argument van de Republiek Polen als zou worden aangespoord tot gedwongen economische emigratie, moet met klem worden verworpen: de verplaatsing van de activiteiten is niets anders dan een commerciële keuze van een onderneming en de verplichting tot inachtneming van een wachttijd van vier dagen tussen twee perioden van toegestane cabotage vormt geenszins een aansporing om de onderneming te verplaatsen.
780. Wat de grief van de Republiek Polen betreft dat er geen rekening is gehouden met de voor de exploitatie van de vervoersfaciliteiten mogelijk ernstige gevolgen vanwege een toename van het aantal lege ritten die de infrastructuur beschadigen en tot meer risicogedrag leiden, moet worden vastgesteld dat een dergelijk risico niet is aangetoond. Het causale verband tussen de verplichting tot inachtneming van een wachttijd van vier dagen en de door de Republiek Polen aangevoerde elementen is bijzonder zwak en eerder hypothetisch, aangezien elke vervoersonderneming haar activiteiten gedurende deze periode naar eigen goeddunken (met uitzondering van cabotageactiviteiten) zal kunnen organiseren.
781. Wat ten slotte het verwijt van de Republiek Polen betreft dat de Uniewetgever geen rekening heeft gehouden met de COVID-19-pandemie, hebben de verwerende instellingen op dienstige wijze in herinnering gebracht, ten eerste, dat het politieke akkoord over de inhoud van verordening 2020/1055 was bereikt op 12 december 2019, dus vóór het uitbreken van de aan die pandemie gerelateerde crisis; ten tweede, dat het doel van die verordening niet was, en dus niet kon zijn, om die crisis, waarvoor de Uniewetgever specifieke maatregelen had vastgesteld(487), te beheersen, en ten derde, dat in verordening 2020/1055 was vastgesteld dat zij pas op 21 februari 2022 van toepassing zou zijn(488). In die omstandigheden kan de grief dat er geen rekening is gehouden met de vanwege de COVID-19-pandemie specifieke situatie van vervoersondernemingen, niet slagen.
782. Om alle hierboven genoemde redenen moeten de middelen betreffende strijdigheid van artikel 2, punt 4, onder a), van verordening 2020/1055 met artikel 91, lid 2, VWEU en/of artikel 94 VWEU dan ook ongegrond worden verklaard.
d) Middelen inzake schending van de beginselen van gelijke behandeling en non-discriminatie
1) Argumenten van partijen
783. De Republiek Litouwen betoogt dat de wachttijd van vier dagen tussen twee perioden van toegestane cabotage in strijd is met artikel 26 VWEU en het algemene non-discriminatiebeginsel, aangezien daardoor de werking van de interne markt wordt belemmerd en de doeltreffendheid van de logistieke ketens wordt beperkt. Dat leidt tot een herschikking van de wegvervoermarkt, die kleine, perifere lidstaten van de Unie indirect discrimineert en grote, centrale lidstaten van de Unie een onrechtmatig en ongerechtvaardigd voordeel verschaft louter vanwege hun geografische ligging.
784. Ten eerste draagt de wachttijd niet bij tot de verwezenlijking van de doelstelling om concurrentieverstoringen te voorkomen, en is deze fundamenteel in strijd met de beginselen van de vrije markt. De Republiek Litouwen had van haar lidmaatschap van de Unie, zoals overeengekomen in het Verdrag betreffende de toetreding van de Republiek Litouwen tot de Unie, verwacht dat de markt voor goederenvervoer over de weg zou worden opengesteld voor in Litouwen gevestigde vervoersondernemingen. Voorts is de wachttijd onverenigbaar met de door de Commissie in haar „Stappenplan voor een interne Europese vervoersruimte”(489) vastgestelde doelstellingen om de beperkingen op cabotage verder weg te werken, en vormt deze een fundamenteel beletsel voor de goede werking van de interne markt en het vrij verrichten van vervoersdiensten, en tegelijkertijd een indirecte discriminatie van perifere en kleine lidstaten.
785. Ten tweede zijn in de luchtvaart alle cabotagebeperkingen opgeheven om de ontwikkeling van de luchtvervoersector in de Gemeenschap te stimuleren en de diensten aan de klanten te verbeteren. In de wegvervoersector daarentegen draagt de invoering van een wachttijd ertoe bij dat een stap terug wordt gezet en de markt wordt afgeschermd voor niet-ingezeten vervoersondernemingen.
786. Ten derde is geen rekening gehouden met de natuurlijke factoren die ertoe leiden dat de vraag naar vervoer geconcentreerd is in het centrale en westelijke deel van de Unie. De door de wachttijd opgelegde beperking ontmoedigt het verrichten van diensten op plaatsen waar er objectief gezien een grotere markt en een grotere vraag naar die diensten is. Ten gevolge van de kunstmatige herschikking waartoe de wachttijd leidt, en de beperking van de commerciële afzetmogelijkheden voor vervoersondernemingen in andere lidstaten worden perifere en kleine lidstaten indirect gediscrimineerd.
787. In het stadium van de repliek verklaart de Republiek Litouwen dat de wachttijd haars inziens in strijd is met artikel 26 VWEU omdat het reeds bereikte niveau van liberalisering ermee wordt verlaagd, ofschoon de Commissie in de effectbeoordeling, deel vestiging, had beklemtoond dat het louter de bedoeling was om de handhaving van de regels te verbeteren en dat zij de mogelijkheid tot invoering van een wachttijd had verworpen omdat de bestaande problemen er niet mee konden worden opgelost. Voorts is de wachttijd in strijd met artikel 4, lid 2, VEU.
788. Roemenië voert met betrekking tot de gestelde schending van het in artikel 18 VWEU neergelegde verbod van discriminatie op grond van nationaliteit een betoog dat geldt ten aanzien van zowel het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren, als de wachttermijn van vier dagen. Derhalve verwijs ik voor een overzicht van die argumenten naar de punten 605 en volgende van de onderhavige conclusie.
789. De Republiek Malta betoogt dat de artikelen 20 en 21 van het Handvest en het non-discriminatiebeginsel zijn geschonden, op grond dat, wat de wachttijd betreft, situaties die verschillend zijn wegens de insulaire status en de geografische ligging van Malta, op dezelfde wijze worden behandeld. Maltese vervoersondernemingen hebben geen enkele reden om hun voertuigen na uitvoering van drie cabotageritten naar Malta terug te brengen en worden door de wachttijd genoodzaakt om zich naar een andere lidstaat te begeven of hun activiteiten op te schorten. De wachttijd dwingt die vervoersondernemingen de facto tot opschorting van hun economische activiteiten. De specifieke kenmerken van Malta zijn genegeerd. Voorts voert de Republiek Malta aan dat de wachttijd niet kan worden beschouwd als een technische maatregel die ingewikkelde wetenschappelijke bewijzen en omstreden politieke keuzen impliceert, waarvoor de toekenning van een ruime beoordelingsbevoegdheid is gerechtvaardigd, maar dat het daarbij gaat om een voor alle lidstaten geldende algemene regel die erop gericht is abstractie te maken van de specifieke geografische kenmerken van een bepaalde lidstaat en zijn vervoersector, het verrichten van een essentiële dienst onredelijk beperkt en onbillijk is doordat die maatregel wordt opgelegd aan een lidstaat waarvan om objectieve redenen bekend is dat hij er niet aan kan voldoen. De Republiek Malta is dus zonder reden of evenredigheid door het Parlement en de Raad discriminerend behandeld. Het Parlement en de Raad hebben de artikelen 20 en 21 van het Handvest en het non-discriminatiebeginsel geschonden door voorbij te gaan aan de potentieel discriminerende gevolgen van de wachttermijn. In het stadium van de repliek voegt de Republiek Malta daaraan toe dat het een kennelijke vergissing is om de in een insulaire lidstaat gevestigde vervoersondernemingen op dezelfde manier te behandelen als vervoersondernemingen die voor de uitoefening van hun activiteiten niet afhankelijk zijn van een traject over zee, aangezien de situatie van insulaire vervoersondernemingen niet vergelijkbaar is met die van continentale vervoersondernemingen.
790. De Raad, het Parlement en de aan hun zijde interveniërende partijen concluderen tot afwijzing van al die middelen.
2) Analyse
791. Met betrekking tot de argumenten waarmee de Republiek Litouwen aanvoert dat artikel 26 VWEU is geschonden, verwijs ik naar de punten 678 en volgende van de onderhavige conclusie.
792. Aangezien het betoog van Roemenië samenvalt met zijn betoog in het kader van het middel waarmee het heeft aangevoerd dat het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren in strijd is met de beginselen van gelijkheid en non-discriminatie, verwijs ik naar de punten 609 en volgende van de onderhavige conclusie.
793. Wat de argumenten betreft waarmee de Republiek Litouwen ten eerste aanvoert dat er sprake is van marktafscherming in strijd met de verwachtingen over het toetredingsverdrag en, ten tweede, dat de wachttijd onverenigbaar is met de voorschriften van het door haar aangevoerde witboek van de Commissie(490), verwijs ik naar punt 618 van de onderhavige conclusie. Wat betreft het argument dat is gebaseerd op de gedifferentieerde behandeling ten opzichte van de luchtvervoersector en op artikel 4, lid 2, VEU verwijs ik naar de punten 619 en 624 van de onderhavige conclusie.
794. Wat de toepasselijke omvang van de rechterlijke toetsing betreft, betwist de Republiek Malta dat de Uniewetgever op dit gebied over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikt, zodat dit argument onder verwijzing naar de reeds in punt 80 van de onderhavige conclusie aangehaalde rechtspraak moet worden verworpen.
795. Voor het overige herinner ik eraan dat de invoering van een wachttijd van vier dagen tussen twee perioden van toegestane cabotage tot doel heeft de tijdelijke aard van cabotage te consolideren, waarbij wordt gestreefd naar een billijk evenwicht tussen de toegang tot de nationale vervoermarkt voor niet-ingezeten vervoersondernemingen – waaraan overeenkomstig artikel 91, lid 1, onder b), VWEU nog steeds voorwaarden zijn gekoppeld – en de bescherming van de met hogere exploitatiekosten geconfronteerde nationale vervoersondernemingen. Het gaat om een maatregel die alle vervoersondernemingen van de Unie zonder onderscheid treft. Er moet dus nog worden nagegaan of de Uniewetgever verschillende situaties niet op dezelfde manier heeft behandeld.
796. De Republiek Malta betoogt dat de Uniewetgever geen rekening heeft gehouden met haar specifieke situatie als insulaire lidstaat. Evenwel moet eraan worden herinnerd dat de Uniewetgever daartoe niet verplicht was, aangezien rekening moet worden gehouden met de situatie van alle lidstaten waaruit de Unie is samengesteld.(491) Die verzoekende lidstaat stelt ook dat de wachttijd insulaire lidstaten zwaarder zal treffen en dat de op het grondgebied van dergelijke lidstaten gevestigde vervoersondernemingen voor de uitoefening van hun activiteiten afhankelijk zijn van een traject over zee, waardoor zij niet op dezelfde manier mogen worden behandeld als vervoersondernemingen die zijn gevestigd op het grondgebied van een lidstaat van de „continentale” Unie. Aangezien de wachttijd gewoon de tijdelijke aard van cabotagevervoer door niet-ingezeten vervoersondernemingen consolideert door hen gedurende vier dagen enkel tot opschorting van hun cabotageactiviteit te verplichten, kan ter zake moeilijk worden ingezien waarom de insulaire status van een lidstaat noodzakelijkerwijs nadelig zou uitvallen voor de vervoersondernemingen die op zijn grondgebied zijn gevestigd. Om de in punt 618 van de onderhavige conclusie uiteengezette redenen kan de Uniewetgever niet worden verweten dat hij geen rekening heeft gehouden met de specifieke geografische kenmerken van bepaalde lidstaten, aangezien de vervoersondernemingen die het zwaarst zullen worden getroffen, in de praktijk de ondernemingen zullen zijn die de verplichting tot inachtneming van het tijdelijke karakter van cabotagevervoer reeds omzeilden. Bovendien berust een deel van het betoog van de Republiek Malta op een onjuiste lezing van artikel 2, punt 4, onder a), van verordening 2020/1055, aangezien dit niet vereist dat het voertuig naar Malta terugkeert.
797. Om soortgelijke redenen moet ook het argument van de Republiek Litouwen worden verworpen dat er geen rekening is gehouden met natuurlijke marktfactoren en met de verdeling van vraag en aanbod op de markt. Aangezien het nationale vervoer niet volledig is geliberaliseerd, valt moeilijk in te zien waarom een voorwaarde ter waarborging van de tijdelijke aard van cabotagevervoer niet ook zou moeten gelden voor vervoersondernemingen uit een lidstaat die „zich op grote afstand bevindt” van de nationale markt waarop zij actief willen zijn. Het argument dat de markt kunstmatig zou worden herschikt en dat de commerciële afzetmogelijkheden voor in een „perifere” of „kleine” lidstaat gevestigde vervoersondernemingen zouden worden beperkt, overtuigt evenmin. In de eerste plaats rijst wederom de vraag hoe dergelijke lidstaten zouden moeten worden gedefinieerd.(492) In de tweede plaats vloeide de tijdelijke aard van cabotagevervoer reeds voort uit verordening nr. 1072/2009, hetgeen die lidstaten duidelijk niet heeft belet om toegang tot de „centrale” markt te krijgen. Ten slotte hebben vervoersondernemingen altijd de mogelijkheid om ten volle gebruik te maken van hun vrijheid van vestiging om zich werkelijk en duurzaam te vestigen op het grondgebied van een andere lidstaat en op die manier een met het primaire recht verenigbare ongelijke behandeling van niet-ingezeten vervoersondernemingen te ontlopen.
798. Om alle voorgaande redenen moeten de middelen betreffende schending van de beginselen van gelijke behandeling en non-discriminatie ongegrond worden verklaard.
e) Middelen inzake schending van de artikelen 26, 34 tot en met 36 en artikel 58, lid 1, VWEU
1) Argumenten van partijen
799. De Republiek Litouwen betoogt dat de wachttijd van vier dagen tussen twee perioden van toegestane cabotage in strijd is met artikel 26 VWEU aangezien daardoor de werking van de interne markt wordt belemmerd en de doeltreffendheid van de logistieke ketens wordt beperkt. De wachttijd is fundamenteel in strijd met de beginselen van de vrije markt en vormt een fundamenteel beletsel voor de goede werking van de interne markt en het vrij verrichten van vervoersdiensten.
800. De Republiek Bulgarije betoogt dat de wachttijd van vier dagen tussen twee perioden van toegestane cabotage een aanzienlijke beperking inhoudt van de door het gemeenschappelijk vervoerbeleid gegarandeerde vrijheid van vervoersondernemingen om vervoersdiensten te verrichten, hetgeen, gelet op de per definitie tijdelijke aard van de cabotagebeperkingen, zorgwekkend is. De wachttijd is in strijd met artikel 58, lid 1, VWEU juncto artikel 91 VWEU. De Raad en het Parlement hebben niet voldaan aan hun verplichting om via het gemeenschappelijk vervoerbeleid de toepassing van het beginsel van de vrijheid van dienstverrichting te waarborgen. Voor het geval dat het Hof artikel 56 VWEU relevant zou achten, beroept de Republiek Bulgarije zich eveneens op schending van die bepaling. De beperking van het vrij verrichten van vervoersdiensten door de wachttijd van vier dagen kan niet worden gerechtvaardigd. Aangezien het Parlement heeft erkend dat het internationale vervoer volledig is geliberaliseerd, moet zijn standpunt worden verworpen dat de verordeningen tot vaststelling van de voorwaarden voor de liberalisering van deze sector geen inbreuk kunnen maken op de vrijheid van dienstverrichting.
801. Voorts betoogt de Republiek Bulgarije dat de invoering van een wachttijd van vier dagen tussen twee perioden van toegestane cabotage ernstige gevolgen heeft voor het vrije verkeer van goederen, waardoor het een maatregel van gelijke werking is als kwantitatieve beperkingen, die op grond van de artikelen 34 tot en met 36 VWEU verboden zijn.
802. Het Parlement, de Raad en de aan hun zijde interveniërende partijen concluderen tot afwijzing van die middelen.
2) Analyse
803. Wat de grief inzake schending van artikel 26 VWEU betreft, herinner ik eraan dat artikel 2, punt 4, onder a), van verordening 2020/1055 niet uitsluitend in het licht van die bepaling kan worden onderzocht.(493) De Republiek Litouwen voert aan dat door de invoering van een wachttijd van vier dagen tussen twee perioden van toegestane cabotage kleine lidstaten uit de periferie van de Unie minder gunstig worden behandeld. Ik verwijs in dit verband naar het deel dat is gewijd aan de beginselen van gelijke behandeling en non-discriminatie, waarin ik die argumenten heb onderzocht.(494) Met het argument van die verzoekende lidstaat dat de wachttijd de interne markt ondermijnt en in strijd is met die beginselen, alsook een beletsel vormt voor de goede werking van de interne markt en het vrij verrichten van vervoersdiensten, wordt de draagwijdte van artikel 91, lid 1, onder b), VWEU duidelijk miskend.
804. Wat cabotagevervoer betreft, met andere woorden de toegang tot de nationale vervoermarkt, wordt in het Verdrag zelf erkend dat ingezeten en niet-ingezeten vervoersondernemingen verschillend kunnen worden behandeld. Het doel van artikel 2, punt 4, onder a), van verordening 2020/1055 is juist om niet-ingezeten vervoersondernemingen een nieuwe verplichting op te leggen ter waarborging van de tijdelijke aard van cabotage(495) overeenkomstig de in artikel 2, punt 6, van verordening nr. 1072/2009 opgenomen definitie ervan, die bij verordening 2020/1055 niet is gewijzigd.
805. De beperking van de vrijheid van vervoersondernemingen om vervoersdiensten te verrichten waarover de Republiek Bulgarije klaagt, vloeit in feite voort uit verordening nr. 1072/2009 en nog daarvóór uit het primaire recht, dat de Uniewetgever toestaat om te voorzien in een gedifferentieerde regeling.
806. Ik stel vast dat het argument van de Republiek Bulgarije inzake het standpunt van het Parlement voorbijgaat aan het fundamentele verschil tussen internationaal en nationaal vervoer. Ook al is het Parlement van mening dat internationaal vervoer volledig is geliberaliseerd, dit is dus duidelijk niet het geval voor nationaal vervoer, dat de kern vormt van cabotageactiviteiten.
807. Wat de grief inzake schending van de artikelen 34 tot en met 36 VWEU betreft, beperkt de Republiek Bulgarije zich wederom(496) tot algemene en weinig nauwkeurige verklaringen. Hoe dan ook zijn de vermeende beperkende gevolgen van de wachttijd van vier dagen tussen twee perioden van toegestane cabotage duidelijk te onzeker en te indirect(497) om te kunnen concluderen dat die bepalingen zijn geschonden.
808. Om alle voorgaande redenen moeten de middelen betreffende schending van de artikelen 26, 34 tot en met 36 en artikel 58, lid 1, VWEU ongegrond worden verklaard.
f) Conclusie
809. De beroepen van de Republiek Litouwen (C‑542/20), de Republiek Bulgarije (C‑545/20), Roemenië (C‑547/20)(498), de Republiek Malta (C‑552/20) en de Republiek Polen (C‑554/20) worden verworpen voor zover deze zijn gericht tegen artikel 2, punt 4, onder a), van verordening 2020/1055.
4. Mogelijkheid tot invoering van een wachttijd voor gecombineerd vervoer [artikel 2, punt 5, onder b), van verordening (EU) 2020/1055, voor zover daarbij aan artikel 10 van verordening nr. 1072/2009 een lid 7 wordt toegevoegd, of „vrijwaringsbepaling”]
810. De Republiek Polen betwist als enige de wettigheid van artikel 2, punt 5, onder b), van verordening 2020/1055, waarbij aan artikel 10 van verordening nr. 1072/2009 een lid 7 is toegevoegd. Zij voert in dat verband drie middelen aan, waarvan het eerste betrekking heeft op schending van het evenredigheidsbeginsel, het tweede op schending van artikel 91, lid 2, VWEU en het derde op schending van artikel 94 VWEU. Voorts betoogt de Republiek Polen met het gemeenschappelijke middel dat zij doorheen haar hele beroep in zaak C‑554/20 aanvoert ten aanzien van alle bestreden bepalingen van verordening 2020/1055, dat artikel 11 VWEU en artikel 37 van het Handvest zijn geschonden.
811. Artikel 10, lid 7, van verordening nr. 1072/2009, zoals gewijzigd bij verordening 2020/1055, bepaalt dat de lidstaten, in afwijking van artikel 4 van richtlijn 92/106(499), waar dat nodig is om te voorkomen dat van die bepaling misbruik wordt gemaakt door tijdens gecombineerd vervoer tussen lidstaten onbeperkte en doorlopende diensten voor begin- of eindtrajecten over de weg in een lidstaat van ontvangst te verlenen, kunnen bepalen dat artikel 8 van verordening nr. 1072/2009, zoals gewijzigd bij verordening 2020/1055, van toepassing is op vervoerders wanneer zij dergelijke begin- of eindtrajecten uitvoeren in die lidstaat, met dien verstande dat de lidstaten kunnen voorzien in een langere periode van toegestane cabotage dan de periode van zeven dagen die in die bepaling is vastgesteld, en in een kortere wachttijd dan de wachttijd van vier dagen waarin die bepaling voorziet.
a) Middel inzake schending van het evenredigheidsbeginsel
1) Argumenten van partijen
812. Wat het eerste middel betreft, dat ziet op schending van het evenredigheidsbeginsel, betoogt de Republiek Polen dat de cabotagebeperking tijdens het gecombineerd vervoer een omslag inhoudt in het acquis van de liberalisering van dienstverrichtingen, op grond waarvan tot nog toe begin- en/of eindvervoer over de weg dat een integrerend bestanddeel uitmaakt van het gecombineerd vervoer, krachtens artikel 4 van richtlijn 92/106 onbeperkt mocht worden verricht, mits voldaan werd aan de voorwaarden voor toelating tot het beroep en tot de markt. Een dergelijke beperking berust op willekeurige criteria, wordt niet gerechtvaardigd door de doelstellingen die zogezegd met verordening 2020/1055 worden nagestreefd, en sorteert nadelige gevolgen die niet in verhouding staan tot de eventueel verwachte voordelen.
813. In overweging 22 van verordening 2020/1055 wordt verwezen naar sociale dumping, maar er zijn geen objectieve factoren die rechtvaardigen dat de verschillen in economische ontwikkeling tussen lidstaten en de daaruit voortvloeiende loonverschillen worden gelijkgesteld met sociale dumping, met andere woorden activiteiten die onder de kostprijs worden verricht. Dankzij de aanzienlijke speelruimte die de lidstaten wordt gelaten, kunnen de lidstaten met de meest geconcentreerde vraag naar vervoersdiensten algemeen gebruikmaken van de vrijwaringsbepaling en aldus de cabotagevoorwaarden van artikel 8, lid 2 bis, van verordening nr. 1072/2009 – dat volgens de Republiek Polen reeds onevenredig is – aanscherpen, waardoor vervoersondernemingen uit economisch minder ontwikkelde lidstaten, die meestal worden opgericht in de vorm van kmo’s, te maken krijgen met belangrijke nadelige gevolgen van de cabotagebeperking, zoals faillissement. In de effectbeoordeling is geen rekening gehouden met de vrijwaringsbepaling en de Commissie heeft daarover twijfels geuit.(500) Het doel van richtlijn 92/106 is volgens de derde overweging ervan verstopte wegen en vervuiling aan te pakken. Het toestaan van uitzonderingen, zoals de vrijwaringsbepaling, is schadelijk voor de wegeninfrastructuur en het milieu aangezien algemeen wordt erkend dat cabotage helpt het aantal lege ritten te verminderen en de exploitatie van het wagenpark van vervoersondernemingen optimaliseert. De wetgever heeft met die nadelige gevolgen geen rekening gehouden en de strijd tegen sociale dumping vormt geen rechtvaardiging om het vrij verrichten van cabotagediensten in die zin te beperken. De wetgever heeft geen rekening gehouden met de situatie van in de periferie van de Unie gevestigde vervoersondernemingen. De Commissie heeft over de gevolgen van de cabotagebeperking voor het gecombineerd vervoer een studie opgesteld(501), waaruit blijkt dat mogelijk 8 % van het spoor/wegvervoer zou worden overgeheveld naar de weg en dat in die sector een daling van de werkgelegenheid met 5 % kon worden verwacht. Tot slot is de Republiek Polen van mening dat reeds onder de bestaande wetgeving van cabotage slechts beperkt gebruik kon worden gemaakt en verklaart zij niet gekant te zijn tegen het bestrijden van eventuele misbruiken, maar tegen het verder beperken van legale cabotage, waaronder in het kader van gecombineerd vervoer.
814. Het Parlement en de Raad concluderen tot afwijzing van dit middel.
2) Analyse
815. Ik merk op dat die maatregel als zodanig niet aan bod is gekomen in de effectbeoordeling over het voorstel tot wijziging van verordening nr. 1072/2009 bij verordening 2020/1055 en geen deel uitmaakte van de maatregelen die in het voorstel van de Commissie voor een verordening waren opgenomen. Zoals de Raad aanvoert, heeft de Commissie in 2017 evenwel een wijziging van richtlijn 92/106 voorgesteld(502), dus enkele maanden nadat zij haar voorstel tot wijziging van de verordeningen nr. 1071/2009 en nr. 1072/2009 had ingediend. Ofschoon in overweging 16 van verordening nr. 1072/2009 wordt verklaard dat „[b]innenlandse ritten over de weg binnen een lidstaat van ontvangst die geen deel uitmaken van gecombineerd vervoer zoals vastgelegd in [richtlijn 92/106] onder de definitie van cabotage [vallen,] om welke reden de vereisten van [verordening nr. 1072/2009] op dergelijke ritten van toepassing dienen te zijn”, was de definitie van gecombineerd vervoer van goederen volgens de Commissie ambigu en onduidelijk(503) en heeft zij een verduidelijking voorgesteld. Voorts heeft de Commissie verklaard dat zij rekening zou houden met het feit dat richtlijn 92/106 volgens sommige betrokken partijen de deur wijd openzette voor omzeiling van de cabotageregels, omdat moeilijk kon worden bewezen dat de verrichting deel uitmaakte van internationaal gecombineerd vervoer. Bij de Refit-ex-postevaluatie van richtlijn 92/106 was reeds gewezen op de problemen bij de omzetting van artikel 4 van richtlijn 92/106 en de niet-toepassing van de cabotageregels op gecombineerd vervoer.(504) Destijds stelden tweeëntwintig lidstaten gecombineerd vervoer volledig vrij van naleving van de cabotageregels, terwijl vijf lidstaten de cabotagebeperkingen op dat vervoer toepasten.(505)
816. Hieruit volgt dat de problemen in verband met de samenhang tussen de voorschriften van verordening nr. 1072/2009 en artikel 4 van richtlijn 92/106 reeds bij de vaststelling van de vrijwaringsbepaling van artikel 10, lid 7, van die verordening onder de aandacht van de Uniewetgever waren gebracht, zoals ook blijkt uit overweging 22 van verordening 2020/1055. Die overweging verwoordt duidelijk het streven van de Uniewetgever dat van de verdere liberalisering die is ingesteld bij artikel 4 van richtlijn 92/106 geen misbruik zou worden gemaakt, aangezien die bepaling in bepaalde delen van de Unie is gebruikt om „de tijdelijke aard van cabotage te omzeilen en [...] ten grondslag ligt aan de voortdurende aanwezigheid van voertuigen in een andere lidstaat dan die van vestiging van onderneming”. Uit de lezing van overweging 22 van verordening 2020/1055 blijkt dat de strijd tegen sociale dumping niet de nagestreefde doelstelling is, aangezien in die overweging mededinging die voortkomt uit misbruik van artikel 4 van richtlijn 92/106 niet als sociale dumping wordt bestempeld, maar daarin louter wordt gewezen op het gevaar van sociale dumping dat daardoor zou ontstaan. Anders dan de Republiek Polen stelt, heeft de Uniewetgever de verschillen in economische ontwikkeling tussen lidstaten van de Unie en de daaruit voortvloeiende loonverschillen dus niet als sociale dumping aangemerkt. De Uniewetgever heeft daarentegen vastgesteld dat er sprake was van oneerlijke praktijken die bovendien tot gevolg hadden dat de cabotageregels werden omzeild, en geoordeeld dat maatregelen nodig waren om deze kwestie op te helderen en die regels samenhangend te maken.
817. Met artikel 10, lid 7, van verordening nr. 1072/2009, zoals gewijzigd bij verordening 2020/1055, wordt een legitieme doelstelling nagestreefd. Rest nog de vraag of die bepaling geschikt is om de ermee beoogde doelstelling te verwezenlijken en niet verder gaat dan noodzakelijk is om die doelstelling te bereiken. In dat verband moet worden opgemerkt dat dit artikel 10, lid 7, de lidstaten de mogelijkheid biedt om zich onder welbepaalde voorwaarden te beroepen op een vrijwaringsbepaling. Van die mogelijkheid zal slechts gebruik worden gemaakt wanneer er een aanwijsbaar risico bestaat op misbruik van artikel 4 van richtlijn 92/106. De vrijwaringsmaatregel zal erin bestaan dat de regeling van artikel 8, lid 2 bis, van verordening nr. 1072/2009, zoals gewijzigd bij verordening 2020/1055, zal gelden voor gecombineerd vervoer, met dien verstande dat de lidstaten van de wetgever de mogelijkheid krijgen om een gunstiger regeling vast te stellen: de periode van toegestane cabotage mag langer zijn, en de wachttijd gedurende welke cabotage niet meer mogelijk is, mag korter zijn dan vastgesteld in dat artikel 8, lid 2 bis. Aldus kan elke lidstaat zijn oplossing afstemmen op de omvang van het probleem waarmee hij wordt geconfronteerd, onder voorwaarden die in voorkomend geval hoogstens even restrictief zijn als die welke gelden voor niet-gecombineerd vervoer.
818. Ter terechtzitting hebben de verwerende instellingen het Hof meegedeeld dat drie lidstaten de Commissie in kennis hadden gesteld van hun voornemen tot toepassing van de vrijwaringsbepaling van artikel 10, lid 7, van verordening nr. 1072/2009, zoals gewijzigd bij verordening 2020/1055. Aangezien het om een facultatieve maatregel gaat, zijn de werkelijke gevolgen ervan bijzonder moeilijk in te schatten(506), maar zelfs indien alle lidstaten er gebruik van zouden willen maken, vereist de toepassing van die bepaling dat voldaan wordt aan een aantal voorwaarden die als waarborg dienen tegen eventuele protectionistische neigingen van de ene of andere lidstaat. De vrijwaringsbepaling zoals geformuleerd in dat artikel 10, lid 7, is derhalve geschikt om de ermee beoogde doelstelling te verwezenlijken en gaat niet verder dan noodzakelijk is om die doelstelling te bereiken.
819. Om alle voorgaande redenen moet het middel betreffende schending van het evenredigheidsbeginsel dan ook ongegrond worden verklaard.
b) Middelen inzake schending van artikel 91, lid 2, en artikel 94 VWEU
1) Argumenten van partijen
820. Aangaande het tweede middel, betreffende schending van artikel 91, lid 2, VWEU, en het derde middel, betreffende schending van artikel 94 VWEU, die tezamen moeten worden onderzocht, herhaalt de Republiek Polen, met name met betrekking tot de nadelige gevolgen van de vrijwaringsbepaling voor de exploitatie van de vervoersfaciliteiten, de argumenten die zij heeft uiteengezet in het kader van de middelen inzake strijdigheid van het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren met artikel 91, lid 2, en artikel 94 VWEU. Met betrekking tot de gestelde schending van artikel 94 VWEU betoogt de Republiek Polen dat uit het aan de bestreden bepaling ten grondslag liggende begrip „sociale dumping” ook blijkt dat geen rekening is gehouden met de situatie van de in perifere lidstaten van de Unie gevestigde vervoersondernemingen, en stelt zij dat de wens om een volledig gelijk speelveld te garanderen logischerwijs ingaat tegen het begrip „mededinging” zelf. Uit de pogingen van de Uniewetgever om de betrokkenheid van in minder ontwikkelde lidstaten gevestigde ondernemingen bij het verrichten van cabotagediensten te beperken, blijkt dat uit het oogpunt van het mededingingsrecht geen rekening is gehouden met de economische toestand van de ondernemingen.
821. Het Parlement en de Raad concluderen tot afwijzing van die middelen.
2) Analyse
822. Aangezien de Republiek Polen louter de argumenten heeft herhaald die door haar zijn uiteengezet in het kader van de middelen inzake strijdigheid van het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren met artikel 91, lid 2, en artikel 94 VWEU, heeft zij niet aangetoond waarom de enkele mogelijkheid voor de lidstaten om de verplichting tot inachtneming van een wachttijd ook op te leggen met betrekking tot het gecombineerd vervoer, op zichzelf beschouwd, ernstige gevolgen zou kunnen hebben voor de levensstandaard en de werkgelegenheid in bepaalde regio’s, en voor de exploitatie van de vervoersfaciliteiten (artikel 91, lid 2, VWEU), of een „maatregel op het gebied der vrachtprijzen en vervoervoorwaarden” zou vormen waarvan de vaststelling vereist dat rekening wordt gehouden met de toestand van de vervoerondernemers (artikel 94 VWEU).
823. De grieven inzake de ernstige gevolgen voor de levensstandaard en de werkgelegenheid en voor de exploitatie van de vervoersfaciliteiten moeten worden verworpen, aangezien reeds is vastgesteld dat artikel 2, punt 5, onder b), van verordening 2020/1055 de lidstaten een zuivere mogelijkheid biedt, waarvan slechts gebruik kan worden gemaakt indien voldaan is aan duidelijke en nauwkeurige voorwaarden. Volgens de verklaringen van de verwerende instellingen hadden ten tijde van de terechtzitting slechts drie lidstaten hun voornemen te kennen gegeven om van die mogelijkheid gebruik te maken. In het licht van de werkelijke draagwijdte van die bepaling zijn de toename van het aantal lege ritten en de overbelasting en verslechtering van de wegeninfrastructuur die de Republiek Polen aanvoert, slechts ongefundeerde speculaties.
824. Wat de kwestie betreft of rekening is gehouden met de toestand van de vervoerondernemers, moet – voor zover in artikel 2, punt 5, onder b), van verordening 2020/1055 een maatregel op het gebied van vervoervoorwaarden is neergelegd – worden vastgesteld dat de Uniewetgever blijkens de punten 815 en 816 van de onderhavige conclusie voldoende op de hoogte was van alles wat er speelde bij de verduidelijking van de regels van gecombineerd vervoer om te waarborgen dat dit vervoer niet zou worden gebruikt om de bij verordening nr. 1072/2009 vastgestelde tijdelijke aard van cabotage te omzeilen, en dat hij met name in het kader van de uitoefening van zijn ruime beoordelingsbevoegdheid rekening heeft gehouden met de toestand van alle vervoerondernemers.
825. Wat ten slotte het argument betreft dat is ontleend aan de verwijzing naar sociale dumping in overweging 22 van verordening 2020/1055, verwijs ik naar punt 816 van de onderhavige conclusie. Ten aanzien van het argument dat de Uniewetgever alles in het werk stelt om de betrokkenheid van in minder ontwikkelde lidstaten gevestigde ondernemingen bij het verrichten van cabotagediensten te beperken, zij er nogmaals op gewezen dat in artikel 2, punt 5, onder b), van verordening 2020/1055 uitsluitend wordt gedoeld op ondernemingen die gebruikmaken van gecombineerd vervoer om in werkelijkheid het verbod op systematische cabotage te omzeilen, en dat de Uniewetgever enkel beoogt om de markt te voorzien van de instrumenten die nodig zijn om eventuele verstoringen ervan te verhelpen.
826. De middelen betreffende schending van artikel 91, lid 2, en artikel 94 VWEU moeten ongegrond worden verklaard.
c) Middel inzake schending van artikel 11 VWEU en artikel 37 van het Handvest
1) Argumenten van partijen
827. De Republiek Polen betoogt met het gemeenschappelijke middel dat zij doorheen haar hele beroep in zaak C‑554/20 aanvoert ten aanzien van alle bestreden bepalingen van verordening 2020/1055, dat artikel 2, punt 5, onder b), daarvan in strijd is met artikel 11 VWEU en artikel 37 van het Handvest en indruist tegen de Europese Green Deal. Zij stelt dat uit de Ricardostudie van 2021 en uit de studie over de bepaling tot invoering van een beperking op het verrichten van cabotagediensten tijdens gecombineerd vervoer(507) blijkt dat de milieueffecten van die bepaling bij de vaststelling ervan niet zijn onderzocht en dat die effecten nadelig waren.
828. De Raad en het Parlement van hun kant vorderen dat al die middelen ongegrond worden verklaard.
2) Analyse
829. Ik herinner eraan dat het nieuwe lid 7 dat bij verordening 2020/1055 is toegevoegd aan artikel 10 van verordening nr. 1072/2009 de lidstaten de mogelijkheid biedt om, waar dat nodig is om te voorkomen dat misbruik wordt gemaakt van artikel 4 van richtlijn 92/106 doordat tijdens gecombineerd vervoer tussen lidstaten onbeperkte en doorlopende diensten voor begin- of eindtrajecten over de weg in een lidstaat van ontvangst worden verleend, te bepalen dat artikel 8 van verordening nr. 1072/2009 tot vaststelling van de algemene cabotagebeginselen ook van toepassing is op gecombineerd vervoer, met dien verstande dat de lidstaten kunnen voorzien in een langere periode dan zeven dagen gedurende welke cabotage in aansluiting op internationaal vervoer is toegestaan en in een kortere wachttijd dan vier dagen gedurende welke cabotage is verboden.(508) Lidstaten die ervoor kiezen om met betrekking tot gecombineerd vervoer de vrijwaringsprocedure van artikel 10, lid 1, van verordening nr. 1072/2009, zoals gewijzigd bij verordening 2020/1055, toe te passen, moeten de Commissie daarvan vooraf in kennis stellen en de daartoe vastgestelde maatregelen ten minste om de vijf jaar toetsen. Zij moeten die maatregelen ook bekendmaken.
830. Het onmiddellijke gevolg van het nieuwe lid 7 van artikel 10 van verordening nr. 1072/2009 is derhalve dat de lidstaten naar eigen inzicht, doch met het oog op het bereiken van een welbepaald doel, de toepassing kunnen uitbreiden van de wachttijd gedurende welke vervoersondernemingen in de lidstaat van aankomst geen nationaal vervoer mogen verrichten.(509) Ter terechtzitting voor het Hof hebben de verwerende instellingen verklaard dat op dat moment slechts drie lidstaten de Commissie in kennis hadden gesteld van hun voornemen om van die mogelijkheid gebruik te maken. Het feit dat dit artikel 10, lid 7, voorziet in een dergelijke mogelijkheid, waarvan vooraf niet bekend is in welke mate er gebruik van zal worden gemaakt, en de lidstaten een zekere speelruimte laat bij de vaststelling van de voorwaarden voor die cabotagebeperking, maakt de toetsing aan artikel 11 VWEU en artikel 37 van het Handvest erg onzeker.(510) Niettemin illustreert die nieuwe bepaling, gelet op de vastgestelde problemen en de voorgestelde wetgevingsoplossing, dat de Uniewetgever de uiteenlopende belangen tegen elkaar heeft afgewogen door een gedifferentieerde oplossing mogelijk te maken voor een probleem dat niet overal in de Unie even groot is.
831. Hoe dan ook verwijs ik naar de volgende punten van de onderhavige conclusie: met betrekking tot de draagwijdte van artikel 37 van het Handvest, naar punt 565; met betrekking tot de omvang van de toetsing aan artikel 11 VWEU, naar de punten 567 en volgende; met betrekking tot de grief inzake het ontbreken van een effectbeoordeling, naar punt 570; met betrekking de grief inzake tegenspraak met de doelstellingen van de Europese Green Deal, naar punt 594, en met betrekking tot de grief inzake de bewijskracht van de studies die na de vaststelling van artikel 2, punt 5, onder b), van verordening nr. 2020/1055 zijn uitgevoerd, naar punt 580.
832. Het middel betreffende strijdigheid van artikel 2, punt 5, onder b), van verordening 2020/1055 met artikel 11 VWEU en artikel 37 van het Handvest en tegenspraak met de doelstellingen van de Europese Green Deal moet derhalve ongegrond worden verklaard.
d) Conclusie
833. Het beroep van de Republiek Polen in zaak C‑554/20 wordt verworpen voor zover het gericht is tegen artikel 2, punt 5, onder b), van verordening 2020/1055.
5. Conclusie omtrent de beroepen tegen verordening 2020/1055
834. Gelet op de voorgaande analyse geef ik het Hof in overweging om – wat de nietigverklaring van artikel 1, punt 3, van verordening 2020/1055 betreft, voor zover bij die bepaling artikel 5, lid 1, onder b), van verordening nr. 1071/2009 wordt gewijzigd – het beroep van de Republiek Litouwen in zaak C‑542/20, dat van de Republiek Bulgarije in zaak C‑545/20, dat van Roemenië in zaak C‑547/20, dat van Hongarije in zaak C‑551/20, dat van de Republiek Malta in zaak C‑552/20 en dat van de Republiek Polen in zaak C‑554/20 toe te wijzen. Het beroep van de Republiek Cyprus in zaak C‑549/20 moet volledig worden toegewezen.
D. Richtlijn 2020/1057
1. Inleidende opmerkingen
835. De beroepen van zes lidstaten, te weten de Republiek Litouwen (zaak C‑541/20), de Republiek Bulgarije (zaak C‑544/20), Roemenië (zaak C‑548/20), de Republiek Cyprus (zaak C‑550/20), Hongarije (zaak C‑551/20) en de Republiek Polen (zaak C‑553/20), zijn gericht tegen richtlijn 2020/1057. Deze lidstaten verzoeken het Hof om nietigverklaring van die richtlijn in haar geheel (primair of subsidiair) of van een aantal bepalingen ervan.
836. Zo wordt het Hof ten eerste met de beroepen van de Republiek Bulgarije en de Republiek Cyprus verzocht om nietigverklaring van richtlijn 2020/1057 in haar geheel.
837. Ten tweede strekken de beroepen van de Republiek Litouwen, Roemenië, Hongarije en de Republiek Polen tot nietigverklaring van artikel 1 van richtlijn 2020/1057, dat specifieke regels betreffende de detachering van bestuurders omvat. Meer bepaald vordert Hongarije primair nietigverklaring van dat artikel in zijn geheel; de Republiek Litouwen, Roemenië, de Republiek Polen, en Hongarije subsidiair, vorderen nietigverklaring van bepaalde leden van dat artikel, zoals nader zal worden gepreciseerd in punt 869 hieronder. Subsidiair vorderen de Republiek Litouwen, Roemenië en de Republiek Polen nietigverklaring van richtlijn 2020/1057 in haar geheel.
838. Ten derde vordert de Republiek Polen ten slotte nietigverklaring van artikel 9, lid 1, van richtlijn 2020/1057, betreffende de termijn voor omzetting van die richtlijn.
839. Alvorens de verschillende middelen te analyseren die deze zes lidstaten ter ondersteuning van hun beroep hebben aangevoerd, moeten ter inleiding eerst de bepalingen van richtlijn 2020/1057 worden uiteengezet, in het bijzonder de specifieke regels betreffende de detachering van bestuurders die in artikel 1 ervan zijn opgenomen. Vervolgens zal, nog steeds ter inleiding, ook de strekking van de beroepen van de Republiek Bulgarije en de Republiek Cyprus in respectievelijk de zaken C‑544/20 en C‑550/20 moeten worden verduidelijkt.
a) Richtlijn 2020/1057 en de daarin opgenomen regeling betreffende de detachering van bestuurders
840. Zoals blijkt uit de titel van richtlijn 2020/1057, beoogt zij in wezen twee belangrijke onderwerpen te regelen: ten eerste stelt zij met betrekking tot richtlijn 96/71/EG(511) en richtlijn 2014/67/EU(512) specifieke regels vast wat betreft de detachering van bestuurders in de wegvervoersector en ten tweede wijzigt zij, wat betreft de handhavingsvoorschriften, richtlijn 2006/22/EG(513) inzake minimumvoorwaarden waaraan moet worden voldaan op het gebied van voorschriften van sociale aard voor het wegvervoer, en verordening nr. (EU) 1024/2012(514) betreffende de administratieve samenwerking via het Informatiesysteem interne markt. Aangezien de betrokken beroepen van de zes lidstaten geen betrekking hebben op het tweede onderwerp van richtlijn 2020/1057, moet de analyse worden toegespitst op het eerste onderwerp.
841. Artikel 1 van richtlijn 2020/1057 voorziet blijkens lid 1 ervan in specifieke regels met betrekking tot de detachering van bestuurders in de wegvervoersector en bepaalde aspecten inzake de administratieve voorschriften en controlemaatregelen voor de detachering van die bestuurders.
842. In overweging 1 van die richtlijn wordt uiteengezet dat met de invoering van dergelijke specifieke regels „zowel correcte arbeidsvoorwaarden en sociale bescherming voor bestuurders [moeten] worden gewaarborgd als passende bedrijfsomstandigheden en eerlijke concurrentievoorwaarden voor wegvervoerondernemers [moeten] worden gegarandeerd”, teneinde „[t]ot een veilige, efficiënte en sociaal verantwoordelijke wegvervoersector te komen”. Die sectorspecifieke regels beogen aldus „het evenwicht te waarborgen tussen de vrijheid van ondernemers om grensoverschrijdende diensten te verlenen, het vrije verkeer van goederen, correcte arbeidsvoorwaarden en sociale bescherming voor bestuurders”, waarbij rekening wordt gehouden met „de hoge mate van mobiliteit van het personeelsbestand in de wegvervoersector”.
843. Zoals ik in de punten 38 tot en met 51 hierboven heb opgemerkt, zijn er aan de vervoersector bijzondere aspecten verbonden, waarvan een van de voornaamste het zeer mobiele personeelsbestand is. Zo worden de werknemers in deze sector, te weten de bestuurders, in het kader van een dienstencontract in de regel niet voor lange perioden naar een andere lidstaat gedetacheerd, zoals dat soms in andere sectoren wordt gedaan(515), maar oefenen zij een beroep uit dat wordt gekenmerkt door een bijna voortdurende mobiliteit.
844. Zoals uiteengezet in overweging 8 van richtlijn 2020/1057, zijn de in deze richtlijn vastgestelde sectorspecifieke regels derhalve bedoeld om, gezien de bijzonderheden van de wegvervoersector, te verduidelijken in welke omstandigheden de algemene regels van richtlijn 96/71 betreffende de terbeschikkingstelling van werknemers met het oog op het verrichten van diensten, die in beginsel in elke economische sector gelden(516), niet van toepassing zijn op bestuurders.
845. Uit overweging 9 van richtlijn 2020/1057 volgt dat de Uniewetgever voor die sectorspecifieke detacheringsregels is uitgegaan van het criterium van het bestaan van „voldoende verbondenheid” van de bestuurder en de verleende dienst met het grondgebied van een lidstaat van ontvangst. Daarbij heeft de wetgever „ter vergemakkelijking van de handhaving van die [sectorspecifieke] regels” een onderscheid gemaakt tussen de „verschillende soorten vervoer afhankelijk van de mate waarin zij verbonden zijn met het grondgebied van de lidstaat van ontvangst”.
846. Zo maakt artikel 1, leden 3 tot en met 7, van richtlijn 2020/1057 junctis de overwegingen 7 tot en met 13 van die richtlijn voor de vaststelling of bestuurders zijn gedetacheerd, een onderscheid tussen vijf soorten internationaal wegvervoer, met name bilateraal vervoer, doorvoer, gecombineerd vervoer, cabotage en niet-bilateraal internationaal vervoer (ook wel „derdelandenvervoer” genoemd).
847. In de eerste plaats wordt onder „bilateraal” vervoer verstaan vervoer vanaf de lidstaat waar de vervoersonderneming is gevestigd naar het grondgebied van een andere lidstaat of een derde land, of, omgekeerd, vervoer vanaf een lidstaat of een derde land naar de lidstaat van vestiging van de vervoersonderneming.(517)
848. Volgens artikel 1, lid 3, eerste alinea, en lid 4, eerste alinea, van richtlijn 2020/1057 wordt een bestuurder niet geacht te zijn gedetacheerd in de zin van richtlijn 96/71 wanneer hij bilaterale vervoersactiviteiten verricht in respectievelijk het goederenvervoer of het personenvervoer.
849. In overweging 10 van richtlijn 2020/1057 wordt namelijk uiteengezet dat „[i]ndien een bestuurder aan bilaterale vervoersactiviteiten deelneemt[,] de aard van de dienst nauw verbonden [is] met de lidstaat van vestiging. Het is mogelijk dat een bestuurder in één reis meerdere bilaterale vervoersactiviteiten verricht. De vrijheid om grensoverschrijdende wegvervoersdiensten aan te bieden zou onevenredig worden beperkt indien de detacheringsregels, en derhalve de in de lidstaat van ontvangst gegarandeerde arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden, zouden gelden voor dergelijke bilaterale activiteiten.”
850. Voorts zijn in de verdere alinea’s van die leden 2 en 3 van artikel 1 van richtlijn 2020/1057 vrijstellingen inzake extra activiteiten opgenomen voor zowel bilaterale vervoersactiviteiten in het goederenvervoer als bilaterale vervoersactiviteiten in het personenvervoer.(518)
851. In de tweede plaats wordt onder doorvoer verstaan vervoer waarbij de bestuurder over het grondgebied van een lidstaat reist zonder vracht te laden of te lossen en zonder dat er passagiers in- of uitstappen.(519) Vanwege het gebrek aan significante verbondenheid tussen de activiteiten van de bestuurder en de lidstaat van doorreis(520) wordt in artikel 1, lid 5, van richtlijn 2020/1057 bepaald dat een bestuurder niet wordt geacht gedetacheerd te zijn in de zin van richtlijn 96/71 wanneer hij door een lidstaat rijdt zonder dat er vracht wordt geladen of gelost en zonder dat er passagiers in- of uitstappen.
852. In de derde plaats wordt gecombineerd vervoer gedefinieerd in artikel 1, tweede alinea, van richtlijn 92/106(521), waarnaar richtlijn 2020/1057 uitdrukkelijk verwijst. Het gaat in wezen om vervoersactiviteiten in het goederenvervoer tussen lidstaten waarbij de vrachtwagen of een ander met de vrachtwagen verbonden vervoermiddel voor goederen gebruik maakt van de weg voor het eerste of het laatste gedeelte in het traject, en voor het andere gedeelte van het spoor of de binnenwateren, of van een zeetraject.(522)
853. Voor dat soort vervoer was de wetgever blijkens overweging 12 van richtlijn 2020/1057 van mening dat „[a]ls een bestuurder gecombineerd vervoer verricht, [...] de aard van de dienstverlening tijdens het begin- en het eindtraject nauw verbonden [is] met de lidstaat van vestiging indien het wegtraject op zich een bilaterale vervoersactiviteit is. Daarentegen is er, als het vervoer tijdens het wegtraject binnen de ontvangende lidstaat of als niet-bilateraal internationaal vervoer wordt verricht, voldoende verbondenheid met het grondgebied van een ontvangende lidstaat, en moeten derhalve de detacheringsregels wel gelden”.
854. In artikel 1, lid 6, van richtlijn 2020/1057 wordt daarom bepaald dat een bestuurder niet wordt geacht gedetacheerd te zijn wanneer hij het begin- of eindtraject doet van gecombineerd vervoer, indien het wegtraject op zich bestaat uit bilaterale vervoersactiviteiten.
855. In de vierde plaats wordt, zoals blijkt uit de punten 742 en volgende van de onderhavige conclusie, cabotagevervoer in overweging 15 van verordening nr. 1072/2009 gedefinieerd als „het verlenen van diensten door vervoerders binnen een lidstaat waar deze niet zijn gevestigd”(523) en in beginsel toegestaan „zolang het niet op zodanige wijze wordt verricht dat het een permanente of ononderbroken activiteit binnen die lidstaat wordt”.(524) Daartoe zijn de frequentie van het cabotagevervoer en de periode waarbinnen het kan worden verricht, duidelijker omschreven in artikel 8, lid 2, van verordening nr. 1072/2009, alvorens dit artikel onder de hierboven onderzochte omstandigheden(525) is gewijzigd bij verordening 2020/1055.
856. Uit overweging 13 van richtlijn 2020/1057 volgt dat wanneer een bestuurder cabotagevervoer verricht, er volgens de wetgever voldoende verbondenheid is met het grondgebied van de ontvangende lidstaat, aangezien het volledige vervoer plaatsvindt in die lidstaat en de dienstverlening bijgevolg nauw verbonden is met het grondgebied van die lidstaat.
857. In artikel 1, lid 7, van richtlijn 2020/1057 wordt daarom bepaald dat een bestuurder die cabotage verricht, wordt geacht te zijn gedetacheerd in de zin van richtlijn 96/71.
858. Wat in de vijfde plaats „niet-bilateraal” internationaal vervoer (ook wel „derdelandenvervoer” genoemd) betreft, blijkt uit overweging 13 van richtlijn 2020/1057 dat dit vervoer wordt gekenmerkt door het feit dat de bestuurder betrokken is bij internationaal vervoer buiten de lidstaat van vestiging van de detacherende onderneming. Het gaat dus om vervoer van een andere lidstaat dan de lidstaat van vestiging van de vervoersonderneming, of van een derde land, naar het grondgebied van een andere, wederom van de lidstaat van vestiging verschillende, lidstaat, of naar het grondgebied van een derde land.
859. In die overweging 13 wordt door de wetgever toegelicht dat wanneer een bestuurder niet-bilateraal internationaal vervoer verricht, de verrichte diensten meer verbonden zijn met de betrokken ontvangende lidstaat dan met de lidstaat van vestiging omdat dit soort vervoer wordt gekenmerkt door het feit dat de bestuurder betrokken is bij internationaal vervoer buiten de lidstaat van vestiging van de detacherende onderneming. De wetgever was daarom van mening dat in die gevallen sectorspecifieke regels alleen nodig zijn wat de administratieve voorschriften en controlemaatregelen betreft. Anders dan voor de andere hierboven vermelde soorten vervoer bevat artikel 1 van richtlijn 2020/1057 voor derdelandenvervoer dus geen enkel lid waarin detachering van bestuurders voor dit soort vervoer normatief wordt geregeld.
b) Strekking van de beroepen van de Republiek Bulgarije en de Republiek Cyprus in respectievelijk de zaken C‑544/20 en C‑550/20
860. Ter inleiding moet nog de strekking worden verduidelijkt van de door de Republiek Bulgarije en de Republiek Cyprus in de zaken C‑544/20 en C‑550/20 ingestelde beroepen, die nagenoeg identiek zijn. Met deze beroepen verzoeken die twee lidstaten het Hof om nietigverklaring van richtlijn 2020/1057 in haar geheel.
861. Het Parlement en de Raad betogen evenwel dat die twee lidstaten met hun beroepen argumenten aanvoeren die uitsluitend betrekking hebben op artikel 1 van die richtlijn en niet op de rest ervan.
862. Dienaangaande zij eraan herinnerd dat volgens de rechtspraak van het Hof volledige nietigverklaring van een bestreden handeling niet in aanmerking komt wanneer het overduidelijk is dat een middel, dat slechts gericht is tegen een specifiek onderdeel van die handeling, enkel de grondslag kan vormen voor een gedeeltelijke nietigverklaring. De Unierechter kan de bestreden handeling immers niet automatisch in haar geheel nietig verklaren op basis van het enkele feit dat hij een door een verzoekende partij ter ondersteuning van haar beroep tot nietigverklaring aangevoerd middel gegrond acht.(526)
863. De gedeeltelijke nietigverklaring van een Unierechtelijke handeling is echter alleen mogelijk wanneer de elementen waarvan nietigverklaring wordt gevorderd, kunnen worden gescheiden van de rest van de handeling. Aan dit vereiste is niet voldaan wanneer de gedeeltelijke nietigverklaring van een handeling tot gevolg heeft dat de kern van die handeling wordt gewijzigd, wat moet worden beoordeeld aan de hand van een objectief criterium en niet aan de hand van een subjectief criterium dat samenhangt met de politieke wil van de instantie die de betrokken handeling heeft vastgesteld.(527)
864. In casu komen de Republiek Bulgarije en de Republiek Cyprus met hun twee beroepen in de zaken C‑544/20 en C‑550/20 op tegen wat zij aanduiden als het „hybride model” dat door richtlijn 2020/1057 zou zijn ingevoerd. Zoals uit hun beroepen blijkt, behelst dit hybride model dat „de detacheringsregels zonder tijdsdrempel worden toegepast op derdelandenvervoer, terwijl bilateraal vervoer van die regels wordt vrijgesteld”.(528)
865. Tot staving van hun beroep voeren die twee lidstaten vijf middelen aan waarvan het eerste ziet op schending van het evenredigheidsbeginsel, het tweede op schending van het beginsel van gelijke behandeling, het derde op schending van artikel 91, lid 1, VWEU, het vierde op schending van artikel 91, lid 2, en artikel 90 VWEU junctis artikel 3, lid 3, VEU en artikel 94 VWEU, en het vijfde op schending van de Verdragsbepalingen inzake het vrije verkeer van goederen en diensten en het gemeenschappelijk vervoerbeleid.
866. Zoals in punt 840 hierboven is uiteengezet, beoogt richtlijn 2020/1057 in wezen twee belangrijke onderwerpen te regelen. Met name in verband met het eerste van die onderwerpen, en zoals ik hierboven in de punten 845 en volgende heb opgemerkt, beoogt die richtlijn, meer bepaald in artikel 1, leden 3 tot en met 7, junctis de overwegingen 10 tot en met 13, specifieke regels in te voeren betreffende de detachering van bestuurders in de wegvervoersector, waarbij een onderscheid wordt gemaakt tussen verschillende soorten vervoer afhankelijk van de mate waarin zij verbonden zijn met het grondgebied van de lidstaat van ontvangst.
867. In dit verband moet worden opgemerkt dat de beroepen van de Republiek Bulgarije en de Republiek Cyprus uitsluitend betrekking hebben op het eerste bij richtlijn 2020/1057 geregelde onderwerp en slechts op twee van de vijf in artikel 1 ervan genoemde vervoersactiviteiten. Gesteld al dat het Hof de middelen die door die twee lidstaten in hun beroepen worden aangevoerd, geheel of gedeeltelijk toewijst, dan zal dit dus hoogstens leiden tot nietigverklaring van richtlijn 2020/1057 voor zover daarbij de detachering wordt geregeld voor de twee soorten vervoer waarop de argumenten van die twee lidstaten betrekking hebben, te weten bilateraal vervoer en derdelandenvervoer. Op grond van de in de punten 862 en 863 hierboven aangehaalde rechtspraak kan die nietigverklaring zich niet uitstrekken tot de voorschriften van de richtlijn betreffende de andere soorten vervoer, laat staan tot de overige bepalingen van richtlijn 2020/1057.(529) Wat die laatste aspecten betreft, moeten de beroepen van de Republiek Bulgarije en de Republiek Cyprus dan ook worden verworpen.
2. Middelen inzake de specifieke regels betreffende de detachering van bestuurders
a) Inleidende opmerkingen
868. Alle zes lidstaten die tegen richtlijn 2020/1057 opkomen, betwisten de met name in artikel 1 ervan opgenomen specifieke regels betreffende de detachering van bestuurders.
869. Meer bepaald vordert de Republiek Litouwen in zaak C‑541/20 nietigverklaring van artikel 1, leden 3 en 7, van richtlijn 2020/1057, betreffende respectievelijk bilaterale vervoersactiviteiten in het goederenvervoer en cabotage. In zaak C‑548/20 vordert Roemenië nietigverklaring van artikel 1, leden 3 tot en met 6, van richtlijn 2020/1057, betreffende respectievelijk bilaterale vervoersactiviteiten in het goederenvervoer en het personenvervoer, doorvoer en gecombineerd vervoer. In zaak C‑551/20 vordert Hongarije primair nietigverklaring van artikel 1 van richtlijn 2020/1057 in zijn geheel en subsidiair nietigverklaring van lid 6 van dat artikel, betreffende gecombineerd vervoer. In zaak C‑555/20 vordert de Republiek Polen nietigverklaring van artikel 1, leden 3, 4, 6 en 7 van richtlijn 2020/1057, betreffende respectievelijk bilaterale vervoersactiviteiten in het goederenvervoer en het personenvervoer, gecombineerd vervoer en cabotage. De beroepen van de Republiek Bulgarije en de Republiek Cyprus in respectievelijk de zaken C‑544/20 en C‑550/20 zijn, zoals is verduidelijkt in de punten 860 tot en met 867 hierboven, gericht tegen de voorschriften van richtlijn 2020/1057 met betrekking tot bilaterale vervoersactiviteiten en derdelandenvervoer.
870. Voor de analyse van de verschillende middelen die de genoemde lidstaten tegen die specifieke regels hebben aangevoerd, moet de rechtspraak met betrekking tot die regels worden uiteengezet.
b) Rechtspraak van het Hof inzake de detachering van bestuurders in de wegvervoersector
871. Zoals ik in punt 845 hierboven heb opgemerkt, is de Uniewetgever in het kader van richtlijn 2020/1057 voor de sectorspecifieke regels betreffende de detachering van bestuurders in de wegvervoersector uitgegaan van het criterium van het bestaan van „voldoende verbondenheid” van de bestuurder en de verleende dienst met het grondgebied van een lidstaat van ontvangst.
872. Zodoende heeft die wetgever het criterium gehanteerd dat het Hof in zijn rechtspraak met betrekking tot de toepasbaarheid van richtlijn 96/71 heeft uitgewerkt. Bij het arrest van 19 december 2019, Dobersberger (C‑16/18, EU:C:2019:1110), heeft het Hof namelijk verklaard dat een werknemer gelet op richtlijn 96/71 enkel kan worden beschouwd als gedetacheerd op het grondgebied van een lidstaat indien het werk dat hij verricht een „voldoende nauwe band” vertoont met dat grondgebied.(530) Daarentegen kan een werknemer die op het grondgebied van de lidstaat waarheen hij is gezonden zeer beperkte diensten verricht, niet worden beschouwd als „ter beschikking gesteld” in de zin van richtlijn 96/71.(531)
873. Vervolgens heeft het Hof richtsnoeren aangereikt voor de analyse om het bestaan van die „voldoende nauwe band” vast te stellen. Zo onderstelt die analyse dat een algehele beoordeling wordt verricht van alle factoren die kenmerkend zijn voor de werkzaamheden van de betrokken werknemer. Voorts kan het bestaan van een dergelijke band met het betreffende grondgebied onder meer blijken uit de kenmerken van de dienstverrichting waarvoor de werknemer in kwestie wordt ingezet. Ook de aard van de werkzaamheden die de betreffende werknemer op het grondgebied van de betrokken lidstaat verricht, is een relevante factor bij de beoordeling of er sprake is van een dergelijke band.(532)
874. In het latere arrest van 1 december 2020, Federatie Nederlandse Vakbeweging, dat is uitgesproken na de vaststelling van richtlijn 2020/1057 en tijdens de schriftelijke behandeling van de zaken waarop de onderhavige conclusie betrekking heeft, heeft het Hof bovendien de onder richtlijn 96/71 geldende rechtsregels betreffende de detachering van mobiele werknemers zoals bestuurders die werkzaam zijn in het internationale vervoer, op een aantal belangrijke punten verduidelijkt.
875. Zo heeft het Hof bij dat arrest in de eerste plaats verduidelijkt dat richtlijn 96/71 van toepassing is op transnationale dienstverrichtingen in de wegvervoersector. Met uitzondering van dienstverrichtingen waarbij het zeevarend personeel van koopvaardijondernemingen betrokken is – die bij artikel 1, lid 2, van richtlijn 96/71 uitdrukkelijk zijn uitgesloten –, is die richtlijn in beginsel van toepassing op alle transnationale dienstverrichtingen waarbij werknemers ter beschikking worden gesteld, ongeacht de economische sector waaraan die dienstverrichtingen verbonden zijn en dus met inbegrip van de wegvervoersector.(533)
876. In de tweede plaats heeft het Hof bij dat arrest de criteria verduidelijkt om het bestaan van een „voldoende nauwe band” met het grondgebied van een lidstaat vast te stellen voor mobiele werknemers zoals bestuurders die werkzaam zijn in het internationale vervoer.(534) Aldus is het voor de beoordeling of er sprake is van een „voldoende nauwe band” van die werknemers met het grondgebied, volgens het Hof van belang in welke mate de werkzaamheden die door een dergelijke werknemer worden verricht in het kader van de vervoersdienst waarvoor hij wordt ingezet, verband houden met het grondgebied van elke betrokken lidstaat. Voorts was het Hof van oordeel dat hetzelfde geldt voor het aandeel van die werkzaamheden in de betreffende dienstverrichting als geheel en dat daarbij het laden of lossen van goederen en het onderhouden of het schoonmaken van wegvoertuigen relevant zijn, mits deze daadwerkelijk worden verricht door de betrokken bestuurder en niet door derden.
877. In de derde plaats heeft het Hof bij het arrest Federatie Nederlandse Vakbeweging ook nauwkeurige criteria vastgesteld inzake het bestaan van een „voldoende nauwe band” voor een aantal specifieke soorten internationaal wegvervoer. Zo was het Hof ten eerste van oordeel dat een bestuurder die in het kader van goederenvervoer over de weg slechts op doorreis is op het grondgebied van een lidstaat, niet kan worden beschouwd als „ter beschikking gesteld” in de zin van richtlijn 96/71 omdat hij op het grondgebied van de lidstaat waarheen hij is gezonden zeer beperkte diensten verricht.(535) Het Hof heeft het bestaan van een „voldoende nauwe band” met het grondgebied van de lidstaat van ontvangst dus uitgesloten voor doorvoer zoals vermeld in punt 851 hierboven.
878. Ten tweede geldt volgens het Hof hetzelfde voor een bestuurder die enkel grensoverschrijdend vervoer verricht vanuit de lidstaat van vestiging van de vervoersonderneming naar het grondgebied van een andere lidstaat of omgekeerd.(536) Het Hof heeft dus geoordeeld dat een bestuurder die „bilaterale” vervoersactiviteiten zoals vermeld in punt 847 hierboven verricht, niet kan worden beschouwd als „ter beschikking gesteld” in de zin van richtlijn 96/71.
879. Ten derde heeft het Hof ook geoordeeld dat er op grond van het feit dat cabotagevervoer volledig plaatsvindt op het grondgebied van de lidstaat van ontvangst, kan worden aangenomen dat het werk dat de bestuurder in het kader van dat vervoer verricht een voldoende nauwe band heeft met dat grondgebied.(537) Het hof heeft dus geoordeeld dat een bestuurder die cabotagevervoer zoals vermeld in punt 855 hierboven verricht, in beginsel moet worden beschouwd als „ter beschikking gesteld” op het grondgebied van de lidstaat van ontvangst in de zin van richtlijn 96/71.
880. In die context heeft het Hof voorts geoordeeld dat de duur van cabotagevervoer op zich geen afbreuk kan doen aan het bestaan van een voldoende nauwe band tussen het werk van de bestuurder die dat vervoer verricht en het grondgebied van de lidstaat van ontvangst.(538)
881. De middelen ter betwisting van de in richtlijn 2020/1057 opgenomen specifieke regels betreffende de detachering van bestuurders moeten dus worden onderzocht tegen de achtergrond van deze rechtspraak.
c) Middel inzake de niet-toepasbaarheid van richtlijn 96/71 op bestuurders in de wegvervoersector
1) Argumenten van partijen
882. Hongarije, ondersteund door de Republiek Estland, de Republiek Letland en Roemenië, betoogt in het kader van zijn primaire vorderingen in zaak C‑551/20, strekkende tot nietigverklaring van artikel 1 van richtlijn 2020/1057 in zijn geheel, dat de in dat artikel opgenomen „specifieke regels” onwettig zijn omdat bestuurders in het internationale wegvervoer, gelet op de bijzondere kenmerken van de activiteit die zij uitoefenen, in het algemeen niet binnen de werkingssfeer vallen van richtlijn 96/71 over de detachering van werknemers.
883. In de eerste plaats kan de detacheringsregeling op grond van artikel 1, lid 3, onder a), van richtlijn 96/71, waarnaar wordt verwezen in artikel 1, lid 2, van richtlijn 2020/1057, slechts worden toegepast op bestuurders in het internationale wegvervoer indien er sprake is van een contractuele verhouding tussen de vervoersonderneming die hen tewerkstelt en de geadresseerde van de zending. Bij vervoerovereenkomsten is een dergelijke contractuele verhouding evenwel ongebruikelijk. Overeenkomstig richtlijn 2020/1057 hoeft er tussen de onderneming van verzending en de onderneming van bestemming geen overeenkomst te worden gesloten, opdat er sprake zou zijn van detachering. Het volstaat immers dat de bestuurder een nationale grens overschrijdt. Derhalve berusten de detacheringsregels op een volledig andere logica dan die van internationale vervoersactiviteiten, zodat die regels volgens de Hongaarse regering er niet op kunnen worden toegepast.
884. In de tweede plaats is detachering in de zin van richtlijn 96/71 nauw verbonden met het verrichten van diensten door de werkgever in de lidstaat van ontvangst. Bij vervoersactiviteiten ligt de nadruk evenwel niet op de door de bestuurder verstrekte dienst, maar op het verkeer van goederen tussen lidstaten. Het is derhalve geen activiteit waarvoor de toepassing van de detacheringsregels van richtlijn 96/71 kan worden gerechtvaardigd. Dit argument vindt steun in de reactie van de Europese Unie op de door de COVID-19-pandemie veroorzaakte crisis. Nadat verschillende lidstaten reisbeperkingen hadden ingesteld, heeft de Commissie vrijwel onmiddellijk ingegrepen om het goederenvervoer zo vlot mogelijk te laten verlopen.
885. In de derde plaats is Hongarije onder verwijzing naar het bovengenoemde arrest Dobersberger van mening dat bestuurders vanwege de hoge mate van mobiliteit van die werknemers in het internationale goederenvervoer over de weg niet kunnen worden geacht hun werk tijdelijk in een andere lidstaat te verrichten, maar dat zij zich veeleer voortdurend tussen verschillende lidstaten verplaatsen. Een kort verblijf van soms enkele uren in een andere lidstaat kan geen voldoende nauwe band met het grondgebied van die lidstaat tot stand brengen.
886. De Raad, het Parlement en de aan hun zijde interveniërende partijen concluderen tot afwijzing van dit middel.
2) Analyse
887. Met het enige middel dat Hongarije aanvoert ter ondersteuning van zijn primaire vorderingen tot nietigverklaring van artikel 1 van richtlijn 2020/1057, betoogt die lidstaat in wezen dat aangezien de bij richtlijn 96/71 ingestelde detacheringsregeling niet op de wegvervoersector kan worden toegepast, artikel 1 van richtlijn 2020/1057 – waarin voor de afbakening van de werkingssfeer ervan uitdrukkelijk naar richtlijn 96/71 wordt verwezen – onwettig is.
888. Dienaangaande heb ik er in punt 875 hierboven evenwel op gewezen dat het Hof bij het arrest Federatie Nederlandse Vakbeweging(539), dat is uitgesproken nadat Hongarije zijn beroepschrift in zaak C‑551/20 had neergelegd(540), heeft geoordeeld dat richtlijn 96/71 van toepassing is op transnationale dienstverrichtingen in de wegvervoersector. Uit die vaststelling volgt dat het eigenlijke uitgangspunt van het door Hongarije aangevoerde middel faalt omdat daarbij wordt aangenomen dat richtlijn 96/71 niet van toepassing is op de wegvervoersector. Dat middel moet mijns inziens dan ook worden afgewezen.
889. Bovendien heeft Hongarije in zijn memorie van repliek, die na de uitspraak van het arrest Federatie Nederlandse Vakbeweging(541) is neergelegd, er zelf op gewezen dat richtlijn 96/71 naar het oordeel van het Hof in dat arrest van toepassing is op de wegvervoersector. Mijns inziens is het reeds in het verzoekschrift gevoerde en vervolgens in bovengenoemde memorie verder uitgewerkte betoog dat vervoersdiensten, wegens het ongebruikelijke karakter van de sluiting van een overeenkomst tussen de vervoersonderneming die de internationale bestuurders tewerkstelt en de geadresseerde van de zending, in veel gevallen niet voldoen aan de voorwaarden voor een detacheringssituatie die binnen de werkingssfeer van richtlijn 96/71 valt, waardoor bestuurders die internationaal vervoer verrichten in het algemeen niet kunnen worden beschouwd als personen die een van de in richtlijn 96/71 bedoelde transnationale maatregelen uitvoeren, niet ter zake dienend.
890. Zelfs indien de aangevoerde omstandigheden als bewezen moeten worden beschouwd, kan daar immers hoe dan ook niet mee worden aangetoond dat de betrokken bepaling onwettig is. Uit de eventuele beperkte werkingssfeer van een regeling(542), waardoor een aantal gevallen er niet door wordt gedekt, kan geenszins de onwettigheid van die regeling blijken.
891. Uit een en ander volgt dat het enige middel dat Hongarije in zaak C‑551/20 aanvoert ter ondersteuning van zijn primaire vorderingen tot nietigverklaring van artikel 1 van richtlijn 2020/1057, mijns inziens moet worden afgewezen.
d) Schending van artikel 91, lid 1, VWEU
1) Argumenten van partijen
892. De Republiek Bulgarije en de Republiek Cyprus betogen dat artikel 91, lid 1, VWEU, dat de rechtsgrondslag van richtlijn 2020/1057 vormt, vereist dat de Uniewetgever besluit volgens de gewone wetgevingsprocedure en na raadpleging van het EESC en het CvdR. Volgens die twee verzoekende lidstaten hebben de Raad en het Parlement artikel 91, lid 1, VWEU geschonden door deze twee comités niet te raadplegen, ofschoon het hybride model(543) tijdens de wetgevingsprocedure is geïntroduceerd en geen deel uitmaakte van het oorspronkelijke voorstel van de Commissie. Die raadplegingsverplichting na een wezenlijke wijziging van het oorspronkelijke voorstel vloeit voort uit de rechtspraak van het Hof inzake de adviserende rol van het Parlement(544) toen het nog geen medewetgever was – rechtspraak die mutatis mutandis van toepassing is op het EESC en het CvdR – alsook uit de werkdocumenten betreffende de werking van het CvdR. De conclusies van het arrest in zaak C‑65/90(545) kunnen worden doorgetrokken naar de regelingen voor de raadpleging van het EESC en het CvdR, en de destijds door het Hof uitgelegde bepaling was op identieke wijze geformuleerd als artikel 91, lid 1, VWEU. Het hybride model raakt de kern van de richtlijn zelf. Door de onverkorte toepassing van de regels betreffende de detachering van werknemers op derdelandenvervoer, ongeacht de in een lidstaat doorgebrachte tijd, wordt aan de betrokken vervoersondernemingen een wezenlijk gewijzigde verplichting opgelegd. Derdelandenvervoer staat niet langer op gelijke voet met bilateraal vervoer, wat de concurrentie verstoort en tot ongerechtvaardigde verschillen tussen bestuurders leidt. Het tijdens de wetgevingsprocedure geïntroduceerde hybride model ondermijnt daardoor de structuur van het oorspronkelijke voorstel. Het verzuim om de comités te raadplegen kan de inhoud en het wezen van de maatregel beïnvloeden en heeft tot onzorgvuldigheid geleid bij de vaststelling van de maatregel. De verplichting tot raadpleging van die twee comités vloeit voort uit een wezenlijk, duidelijk en ondubbelzinnig vormvoorschrift, waarnaar ook in de werkdocumenten van het CvdR wordt verwezen. Een wezenlijke wijziging in het voorstel voor een verordening van het Parlement en de Raad betreffende de evaluatie van gezondheidstechnologie en tot wijziging van richtlijn 2011/24/EU(546) heeft de medewetgever doen besluiten om het EESC opnieuw te raadplegen. Dat de niet-raadpleging geen wezenlijke gevolgen zou hebben gehad voor de inhoud van de uiteindelijk vastgestelde maatregelen, is – anders dan het Parlement beweert – niet bewezen, maar doet hoe dan ook niet af aan het feit dat de raadpleging een dwingend karakter heeft. De Raad heeft in zijn eigen perscommuniqué erkend dat richtlijn 2020/1057 van essentieel belang is.(547)
893. De Raad, het Parlement en de aan hun zijde interveniërende partijen concluderen tot afwijzing van het middel waarmee wordt aangevoerd dat artikel 91, lid 1, VWEU is geschonden wegens het verzuim om het EESC en het CvdR te raadplegen.
2) Analyse
894. Zoals in punt 535 van de onderhavige conclusie is aangegeven, moeten het Parlement en de Raad blijkens artikel 91, lid 1, VWEU het EESC en het CvdR raadplegen wanneer zij op deze grondslag besluiten. De adviezen van het EESC en het CvdR over het voorstel van de Commissie voor een richtlijn zijn verkregen op 18 januari 2018(548) respectievelijk 1 februari 2018(549).
895. De Republiek Bulgarije en de Republiek Cyprus houden in wezen een soortgelijk betoog als in het kader van artikel 1, punt 3, van verordening 2020/1055.(550) Vervolgens verwijten die twee verzoekende lidstaten de Raad en het Parlement dat zij na de tijdens de wetgevingsprocedure aangebrachte wijzigingen in het voorstel voor een richtlijn waarover het EESC en het CvdR zich hadden uitgesproken, deze comités niet opnieuw om advies hebben verzocht. Zij voeren aan dat in het voorstel van de Commissie werd uitgegaan van het criterium van de tijd die op het grondgebied van een lidstaat wordt doorgebracht als factor die tot toepassing van de detacheringsregels leidt, terwijl de Raad en het Parlement een ander criterium hebben gekozen en dus noch het EESC, noch het CvdR is geraadpleegd over de wezenlijke wijziging die het hybride model inhoudt.
896. Ik heb hierboven reeds gezegd dat de verplichting om die twee comités opnieuw te raadplegen in geval van een ingrijpende wijziging van de tekst tijdens de wetgevingsprocedure, noch voortvloeit uit artikel 91 VWEU, noch uit enige andere primairrechtelijke bepaling.(551) Ook heb ik het argument verworpen dat de uit het arrest Parlement/Raad voortvloeiende beginselen gelden voor de raadpleging van het EESC en het CvdR.(552) Wat de inhoud betreft van de werkdocumenten van het CvdR die door de Republiek Bulgarije en de Republiek Cyprus worden vermeld, verwijs ik naar punt 538 van de onderhavige conclusie.
897. Dit brengt mij tot de slotsom dat het EESC en het CvdR mijns inziens op afdoende wijze advies hebben kunnen uitbrengen over het betrokken wetgevingsvoorstel.
898. Ik wijs er met name op dat het CvdR reeds zijn bedenkingen heeft geuit „bij het feit dat de internationale vervoersdiensten in het algemeen onder het toepassingsgebied van de detacheringsrichtlijn zouden vallen”.(553) Voorts breng ik onder de aandacht dat het hybride model, zoals dit door de verzoekende lidstaten zelf is omschreven, erin bestaat dat bilateraal vervoer wordt vrijgesteld van de toepassing van de detacheringsregels(554), en bijgevolg kan worden geacht minstens gedeeltelijk aan de bezorgdheden van het CvdR tegemoet te komen.
899. Het EESC van zijn kant heeft zijn standpunt kenbaar kunnen maken dat de voorgestelde wijziging in de wetgeving inzake de detachering van bestuurders geen efficiënte oplossing bood voor de vastgestelde problemen omdat zij de regels niet eenvoudiger, duidelijker en beter uitvoerbaar maakt.(555) Het EESC was evenwel ingenomen met de Uniebrede toepassing van de detacheringsregels in het wegvervoer(556), die zijns inziens van cruciaal belang waren om een gelijk speelveld voor zowel werknemers als bedrijven in stand te houden(557), en heeft zich kunnen uitspreken over de toepassing van die regels naargelang het soort activiteiten die worden beoogd.(558) Het EESC heeft verklaard „het er volledig mee eens [te zijn] dat de richtlijn inzake de detachering van werknemers vanaf de eerste dag van toepassing moet blijven op cabotage”.(559)
900. Ik meen dan ook dat richtlijn 2020/1057 met betrekking tot het beginsel van de toepassing van de detacheringsregels op vervoersactiviteiten in het verlengde ligt van het voorstel van de Commissie. Zowel het EESC als het CvdR hebben hun standpunten dienaangaande naar behoren kenbaar kunnen maken. Voor het overige valt het vaststellen van de aanleiding voor de toepassing van die regels, te weten de door de Uniewetgever relevant geachte kwalificatie van de „voldoende verbondenheid” met de lidstaat van vestiging (een verblijf van meer dan drie dagen volgens het richtlijnvoorstel van de Commissie, of rekening houdend met het soort activiteiten), onder de ruime beoordelingsbevoegdheid van de Uniewetgever, zonder dat kan worden gesteld dat het advies van het EESC en het CvdR opnieuw moest worden ingewonnen nadat de Raad en het Parlement dat voorstel hadden gewijzigd.
901. Wat de stelling betreft dat de gebeurtenissen tijdens de wetgevingsprocedure die heeft geleid tot de vaststelling van verordening 2021/2282 precedentwaarde hebben, verwijs ik naar voetnoot 265 van de onderhavige conclusie en herhaal ik dat de destijds aan de orde zijnde toevoeging van een rechtsgrondslag aan de handeling die in voorbereiding was, welke in voorkomend geval zelf een verplichting tot raadpleging van een comité met zich meebracht, niet vergelijkbaar is met de aanpassing van de toepassingsvoorwaarden van de regels betreffende de detachering van werknemers in de vervoersector, waarvan hier sprake is.
902. Ik stel derhalve voor om de middelen waarmee wordt aangevoerd dat artikel 91, lid 1, VWEU is geschonden wegens het verzuim om het EESC en het CvdR te raadplegen, af te wijzen.
e) Schending van het evenredigheidsbeginsel
903. Alle zes lidstaten die tegen richtlijn 2020/1057 opkomen, betogen met hun beroepen, daarin gesteund door de Republiek Letland en de Republiek Estland, dat de specifieke regels betreffende de detachering van bestuurders, die met name zijn opgenomen in artikel 1 van die richtlijn, niet voldoen aan de in artikel 5, lid 4, VEU omschreven vereisten van het evenredigheidsbeginsel.
904. Ten eerste betwisten vijf van die lidstaten de evenredigheid als zodanig van die regels. Zij betogen met name dat de bestreden bepalingen van genoemde richtlijn niet geschikt zijn om de vastgestelde doelstellingen te bereiken, dat zij verder gaan dan daarvoor noodzakelijk is en dat de nadelige gevolgen ervan niet in verhouding staan tot de verwachte voordelen.
905. Ten tweede vechten alle zes lidstaten tevens de evenredigheidstoetsing door de Uniewetgever aan, en in het bijzonder het ontbreken van een effectbeoordeling ten aanzien van de definitieve versie van de bepaling zoals zij uiteindelijk is vastgesteld.
906. Die twee aspecten moeten afzonderlijk worden onderzocht.
1) Middelen inzake schending van het evenredigheidsbeginsel
i) Argumenten van partijen
907. Vijf van de zes verzoekende lidstaten betogen met hun middelen dat de verschillende bepalingen met de specifieke regels betreffende de detachering van bestuurders, die zij aanvechten(560), niet voldoen aan de vereisten van het evenredigheidsbeginsel wegens de ongeschiktheid van die regels en daarnaast wegens de onevenredige nadelige gevolgen van de toepassing van die regels.
– Onevenredigheid van het criterium van het soort vervoer
908. Verschillende verzoekende lidstaten betogen, daarin gesteund door de Republiek Letland en de Republiek Estland, dat het door de wetgever gekozen criterium van het soort vervoer ongeschikt is voor de toepassing van de regels betreffende de detachering van bestuurders in het internationale wegvervoer.
909. In de eerste plaats is het criterium van het soort vervoer ongeschikt omdat de Uniewetgever bij de keuze van dat criterium geen rekening heeft gehouden met het bestaan van een aan de bijzonderheden van vervoersdiensten gekoppelde reële band van de bestuurder met het grondgebied van de betrokken lidstaat.
910. Zo betoogt de Republiek Litouwen dat de toepassing van de detacheringsregels naargelang de aard van de vervoersactiviteiten een ongeschikte maatregel vormt die niet in overeenstemming is met het detacheringsbegrip. Artikel 1, leden 3 en 7, van richtlijn 2020/1057, waartegen die lidstaat opkomt, is met name vastgesteld zonder dat de aard van internationaal vervoer naar behoren is onderzocht. De detacheringsregels zijn in beginsel bedoeld ter compensatie van de extra kosten die voor de werknemer voortvloeien uit het feit dat hij zijn arbeidsverplichtingen vervult in een andere lidstaat dan die van zijn gewone verblijfplaats. Het werk van vrachtwagenbestuurders is evenwel op een heel andere manier bijzonder: in gevallen van kortstondig cabotagevervoer en grensoverschrijdend vervoer is er doorgaans geen band tussen de bestuurders en de lidstaat van ontvangst, brengen de bestuurders in die lidstaat over het algemeen zeer weinig tijd door en maken zij er dan ook slechts minimale kosten.
911. Volgens Roemenië moeten de criteria voor de toepassing van de detacheringsregels in de vervoersector met bijzondere zorg worden vastgesteld, zodat een billijk evenwicht wordt gewaarborgd tussen de verbetering van de sociale en arbeidsomstandigheden van bestuurders en de bescherming van de vrijheid om wegvervoersdiensten te verrichten. Het is derhalve noodzakelijk om de elementen vast te stellen waaruit het bestaan van voldoende verbondenheid van de bestuurder en de lidstaat van ontvangst blijkt. Voldoende verbondenheid, wat centraal staat bij de vaststelling van de scenario’s voor de toepassing van de detacheringsregels, moet gebaseerd zijn op objectieve, onveranderlijke en gemakkelijk toepasbare criteria die zijn afgestemd op de bijzonderheden van de wegvervoersector. Zo kan in de vervoersector, die wordt gekenmerkt door een hoge mate van mobiliteit, voldoende verbondenheid met het grondgebied van de lidstaat van ontvangst juist niet worden bepaald door de vervoersactiviteit, die zelf door dezelfde mate van mobiliteit wordt gekenmerkt. In de effectbeoordeling en tal van andere documenten(561) is de bijdrage van het criterium van het soort vervoer tot de vaststelling van voldoende verbondenheid niet aangetoond.
912. De Republiek Polen betoogt dat het criterium van het soort vervoer ongeschikt is voor de toepassing van de detacheringsregels op bestuurders die betrokken zijn bij bilateraal, cabotage- en derdelandenvervoer omdat het onvoldoende rekening houdt met de specifieke aard van vervoersdiensten of met de reële band tussen de bestuurder en de lidstaat van ontvangst.
913. Ten eerste nemen bestuurders in het kader van internationaal vervoer over het algemeen deel aan verschillende soorten activiteiten, waarbij zij bilateraal vervoer, derdelandenvervoer, doorvoer en cabotage combineren. Vaak worden nieuwe opdrachten aanvaard terwijl het vervoer al aan de gang is, zodat de laadruimte van de ingezette vervoermiddelen optimaal wordt benut en de vervoersondernemingen de beschikbare middelen kunnen optimaliseren, waardoor de algehele efficiëntie van het vervoer toeneemt. Bij de beslissing over de toepasselijke arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden moet derhalve rekening worden gehouden met zowel de band tussen de bestuurder en de lidstaat waarvan hij het grondgebied doorkruist, als de praktische moeilijkheden en administratieve en financiële lasten die samenhangen met de toepassing van een groot aantal uiteenlopende regels en formele vereisten in een kort tijdspanne. Die factoren zijn door de Uniewetgever genegeerd.
914. Ten tweede is het criterium van het soort vervoer volgens de Republiek Polen ongeschikt omdat het onvoldoende rekening houdt met de reële band tussen de bestuurder en het grondgebied van de betrokken lidstaat. In de eerste plaats wijst de Republiek Polen erop dat „nauwe verbondenheid” met de lidstaat van vestiging, hetgeen in overweging 10 van richtlijn 2020/1057 wordt aangevoerd om de detacheringsregels niet-toepasselijk te verklaren op bilaterale vervoersactiviteiten, niet is gedefinieerd en ook niet in aanmerking is genomen voor cabotage- en derdelandenvervoer, waarvoor de Uniewetgever zich heeft gericht op de verbondenheid met de lidstaat van ontvangst (overwegingen 9 en 13). In de tweede plaats merkt de Republiek Polen met betrekking tot het andere aspect dat in die overweging aan bod komt, namelijk het feit dat een bestuurder in één reis meerdere bilaterale vervoersactiviteiten kan verrichten, op dat ook in het kader van cabotage- en derdelandenvervoer in één reis meerdere vervoersactiviteiten kunnen worden verricht.
915. Bovendien bevatten de overwegingen van richtlijn 2020/1057 geen rechtvaardiging voor de in artikel 1, leden 3 en 4, van richtlijn 2020/1057 opgenomen vrijstellingen voor eenmalig derdelandenvervoer, waarvan de invoering ingaat tegen de aldus gedefinieerde logica die aan de toepassing van de detacheringsregels ten grondslag ligt.
916. Die argumenten worden door de Republiek Letland en de Republiek Estland in hun memories in interventie in wezen herhaald. De Republiek Letland verwijt de instellingen van de Unie met name dat zij bij de vaststelling van de betrokken bepalingen geen rekening hebben gehouden met de bijzonderheden van het internationale vervoer, en evenmin met de uitzonderlijk hoge mobiliteit van werknemers in de internationale vervoersector. Volgens de Republiek Estland biedt een indeling op basis van het criterium van het soort vervoer geen enkele speelruimte om in het kader van internationaal vervoer te beoordelen of er sprake is van een reële band tussen de bestuurder en het grondgebied van de lidstaat van ontvangst. Behalve bij doorvoer en cabotage moet voor alle andere soorten vervoer per geval worden beoordeeld of er een aanknopingspunt is, dan wel worden overgegaan tot een gezamenlijke toetsing van de voorwaarde inzake de duur van de verleende dienst en de kwantitatieve indicatoren, zoals het soort en het aantal vervoersactiviteiten, die duidelijk verband houden met de in de lidstaat van ontvangst verrichte werkzaamheden.
917. In de tweede plaats betogen verschillende lidstaten dat er voor de vaststelling van de regels betreffende de detachering van bestuurders andere, geschiktere criteria of parameters zijn dan het criterium van het soort vervoer. Met name het criterium van de tijd die door bestuurders in de lidstaat van ontvangst wordt doorgebracht, dat de Commissie aanvankelijk in het voorstel voor een detacheringsrichtlijn had opgenomen, is een dergelijk criterium.
918. Zo stelt de Republiek Litouwen dat het criterium van de tijd die door de bestuurder in de lidstaat van ontvangst wordt doorgebracht een voorbeeld is van een objectief criterium dat de facto een verband legt met de lidstaat waar de werkzaamheden daadwerkelijk worden verricht, ofschoon ook andere criteria kunnen worden toegepast wanneer deze objectief gerechtvaardigd zijn, voldoende verband leggen met de lidstaat waar de werkzaamheden worden verricht, en in overeenstemming zijn met het evenredigheidsbeginsel. Die lidstaat wijst erop dat het Hof bij de beoordeling van het tijdscriterium in het arrest Federatie Nederlandse Vakbeweging uitsluitend uitspraak heeft gedaan over cabotagevervoer, doch bilaterale vervoersactiviteiten en derdelandenvervoer niet aan dat criterium heeft getoetst.
919. Volgens de Republiek Bulgarije en de Republiek Cyprus is een volledige vrijstelling voor internationaal vervoer een geschikte en minder beperkende maatregel dan de toepassing van het criterium van het soort vervoer. Een dergelijke vrijstelling is gerechtvaardigd gezien de bijzondere situatie van het internationale vervoer en het zeer mobiele karakter ervan, waardoor er geen sprake is van voldoende verbondenheid met het grondgebied van andere lidstaten dan de lidstaat van vestiging. Met een volledige vrijstelling worden alle nagestreefde doelstellingen bereikt. De toepassing van de detacheringsregels op de hele internationale vervoersector met een tijdsdrempel is geschikter dan het hybride model, maar zou ernstige problemen met zich meebrengen omdat in dat geval nog steeds onevenredige kosten moeten worden gemaakt, onevenredige administratieve verplichtingen aan kmo’s worden opgelegd en de uitlegging en de toepassing van de regels onevenredig lastig blijft. Nog een ander alternatief criterium dat duidelijkheid zou scheppen en voor voldoende verbondenheid zou zorgen, is de uitvoering in het kader van derdelandenvervoer van een minimumaantal vastgestelde en opgesomde taken, bijvoorbeeld het laden of lossen van goederen, het onderhouden of schoonmaken van vrachtwagens, in een specifieke lidstaat en in een bepaalde maand.
920. Roemenië stelt dat de relevantie van de toepassing van het tijdselement (de minimumduur van de activiteit) voor de vaststelling van voldoende verbondenheid met het grondgebied van de lidstaat van ontvangst voortvloeit uit zowel het voor detachering geldende algemene juridische kader als de effectbeoordeling.
921. Zo sorteert het feit dat detachering in de vervoersector is geregeld zonder rekening te houden met het tijdscriterium, ten eerste gevolgen die ingaan tegen het nagestreefde doel om een evenwicht te vinden tussen betere sociale en arbeidsomstandigheden voor bestuurders en een gemakkelijkere, op eerlijke mededinging gebaseerde uitoefening van de vrijheid om wegvervoersdiensten te verrichten, en is het ten tweede in strijd met artikel 5 van Protocol nr. 2 betreffende de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid(562), volgens hetwelk alle lasten tot een minimum moeten worden beperkt en in verhouding moeten staan tot het te bereiken doel.
922. Daarnaast wordt in de effectbeoordeling, deel sociale aspecten, specifiek melding gemaakt van het feit dat vervoersondernemingen in vergelijking met de voordelen voor bestuurders buitensporige kosten moeten maken wanneer de detacheringsregels worden toegepast op vervoersactiviteiten die niet regelmatig worden verricht of wanneer de werkzaamheden niet wezenlijk of significant zijn. In de effectbeoordeling, deel sociale aspecten, luidt de slotsom dat een billijk evenwicht tussen administratieve kosten en betere sociale en arbeidsomstandigheden voor bestuurders slechts kan worden bereikt wanneer bestuurders gedurende langere tijd in de lidstaat van ontvangst werkzaam zijn.
923. Roemenië verwijst naar het arrest van 15 maart 2011, Koelzsch (C‑29/10, EU:C:2011:151; hierna: „arrest Koelzsch”), waarbij het Hof criteria heeft vastgesteld aan de hand waarvan, wanneer vervoersactiviteiten worden verricht in meerdere lidstaten, kan worden bepaald „met welke staat de arbeid een duidelijk aanknopingspunt heeft” voor de toepassing van het Verdrag inzake het recht dat van toepassing is op verbintenissen uit overeenkomst, ter ondertekening opengesteld te Rome op 19 juni 1980(563). Het Hof heeft verklaard dat voor de vaststelling met welke staat de arbeid een duidelijk aanknopingspunt heeft, vanwege de aard van de arbeid in de internationale vervoersector rekening moet worden gehouden met alle elementen die de werkzaamheid van de werknemer kenmerken, en met name met de plaats vanwaaruit de werknemer zijn transportopdrachten verricht, instructies voor zijn opdrachten ontvangt en zijn werk organiseert, alsmede met de plaats waar zich de arbeidsinstrumenten bevinden. Tevens moet worden nagegaan in welke plaatsen het vervoer hoofdzakelijk wordt verricht, in welke plaatsen de goederen worden gelost en naar welke plaats de werknemer na zijn opdrachten terugkeert.
924. De Republiek Polen betoogt dat de Uniewetgever is voorbijgegaan aan de andere elementen waaruit de verbondenheid van de bestuurder met de lidstaat van ontvangst blijkt, met name de tijd die door de bestuurder op het grondgebied van de lidstaat van ontvangst wordt doorgebracht. Volgens die lidstaat moet met het tijdscriterium rekening worden gehouden om de evenredigheid te waarborgen van de maatregelen voor de toepassing van de regels betreffende de detachering van werknemers. Het voorstel voor een detacheringsrichtlijn was met name op dit tijdscriterium gebaseerd en in de door de Commissie opgestelde effectbeoordeling wordt aangegeven dat dit criterium, gelet op zowel de situatie van de bestuurders als die van de vervoersondernemingen en de bestaande en voorgestelde wettelijke maatregelen, het best aansluit bij het mobiele karakter van vervoersdiensten.
925. De Republiek Polen wijst erop dat voor al het vervoer dat zij afweegt, namelijk bilateraal, derdelanden- en cabotagevervoer, een vergelijkbare hoeveelheid tijd kan worden doorgebracht in de lidstaat van ontvangst. Zo kan de tijd die door de bestuurder in de lidstaat van ontvangst wordt doorgebracht zowel bij derdelandenvervoer als bij cabotagevervoer zeer kort zijn. Het is heel goed mogelijk dat de bestuurder bij dat vervoer minder tijd in de lidstaat van ontvangst doorbrengt dan bij bilateraal vervoer of doorvoer. Bijgevolg kan moeilijk worden gesproken van voldoende verbondenheid om de toepassing van de detacheringsregels te rechtvaardigen. Het arrest Federatie Nederlandse Vakbeweging is niet beperkend voor de Uniewetgever, aangezien dit arrest niet in de weg staat aan een verdergaande afwijking voor cabotage en evenmin aan de vaststelling van een tijdscriterium ter bepaling van de werkingssfeer van de detacheringsregels voor internationaal vervoer.
926. In dat verband verwijst de Republiek Polen naar het arrest van het Hof van 15 maart 2001, Mazzoleni en ISA (C‑165/98, EU:C:2001:162; hierna: „arrest Mazzoleni”). Aangezien een van de belangrijkste gevolgen van de toepassing van de detacheringsregels op bestuurders de verplichting zal zijn om bestuurders een loon te waarborgen dat overeenkomt met dat in de lidstaat van ontvangst, is dit arrest relevant ter beoordeling van de evenredigheid van de bestreden bepalingen van richtlijn 2020/1057. Het Hof heeft bij dat arrest geoordeeld dat het aan de bevoegde autoriteiten van de lidstaat van ontvangst stond om alle relevante elementen te beoordelen om uit te maken of de toepassing van zijn regeling inzake het minimumloon noodzakelijk en evenredig was. Bij die beoordeling dienen de autoriteiten met name rekening te houden met de duur van de dienstverrichting, de voorzienbaarheid ervan en de vraag of de werknemers daadwerkelijk naar de lidstaat van ontvangst zijn uitgezonden dan wel of zij aan het bedrijf van hun werkgever in zijn lidstaat van vestiging verbonden blijven. Daarnaast moet erop worden toegezien dat de bescherming van de werknemers in de lidstaat van vestiging gelijkwaardig is aan die in de lidstaat van ontvangst.
927. De Republiek Polen betoogt dat met die criteria gedeeltelijk rekening is gehouden in artikel 3, leden 2 tot en met 5, van richtlijn 96/71, waarin immers is voorzien in mogelijke vrijstellingen van de toepassing van de arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden van de lidstaat van ontvangst wegens de korte detacheringsduur, de aard van de verrichte diensten of het soort werk dat wordt uitgevoerd. Geen van die vrijstellingen vindt echter toepassing op bestuurders. Daarentegen is bij de gekozen formulering van de betrokken bepalingen geen rekening gehouden met het tijdscriterium of met andere elementen die de bestuurder aan de lidstaat van vestiging binden, zoals de in bovengenoemd arrest Koelzsch vermelde criteria.
928. Voorts is het verband tussen de vervoersactiviteit en het laden en/of lossen op het grondgebied van de lidstaat van vestiging van de vervoersonderneming ook van enorm belang om te bepalen of de detacheringsregels toepasselijk zijn. Bij alle genoemde vervoersactiviteiten wordt er immers geladen en/of gelost in de lidstaat van ontvangst. Ten slotte moet de rit van de bestuurder in zijn geheel worden benaderd. Cabotage is immers alleen mogelijk in aansluiting op internationaal wegvervoer, ook al vindt al het cabotagevervoer plaats op het grondgebied van de lidstaat van ontvangst.
929. In de derde plaats is het criterium van het soort vervoer ongeschikt vanwege de onzekerheden en moeilijkheden bij de toepassing ervan.
930. Zo betoogt de Republiek Litouwen dat uit de effectbeoordeling blijkt dat de toepassing van de richtlijn over de detachering van werknemers wegens de zeer hoge mobiliteit in de internationale wegvervoersector specifieke juridische moeilijkheden oplevert.
931. Roemenië betoogt dat de toepassing van het criterium van het soort vervoer tot onzekerheid leidt bij de vaststelling van de lidstaat van ontvangst en dus van de toepasselijke wetgeving. Die onzekerheden vloeien rechtstreeks voort uit een criterium op grond waarvan het verband met de lidstaat van ontvangst onvoldoende kan worden gelegd. Zo is ten eerste de toepassing van het criterium van het soort vervoer en de variabelen met betrekking tot het laden/lossen van goederen en het laten in- en uitstappen van passagiers moeilijk. De onderneming in de lidstaat van vestiging moet vóór de aanvang van een vervoersactiviteit de situatie van zijn werknemer kunnen kwalificeren. Volgens artikel 1, lid 11, onder a), van richtlijn 2020/1057 moet die onderneming immers uiterlijk bij de aanvang van de detachering een detacheringsverklaring indienen bij de nationale bevoegde autoriteiten van de lidstaat waarin de bestuurder is gedetacheerd. Rechtszekerheid en duidelijkheid bij de vaststelling van de detacheringsscenario’s en de toepasselijke sociale wetgeving zijn derhalve basisvoorwaarden voor ondernemingen om te kunnen voldoen aan hun uit het Unierecht voortvloeiende verplichtingen.
932. De toepassing van het criterium van het soort vervoer biedt evenwel geen duidelijke oplossing voor de vaststelling van de lidstaat van ontvangst en de toepasselijke wetgeving. Zo is het niet duidelijk of de toepassing van dat criterium vereist dat één enkele lidstaat van ontvangst wordt aangewezen waarmee de bestuurder voldoende verbonden is in de algemene context van de betrokken vervoersactiviteit, dan wel of de wettelijke bepalingen die van kracht zijn in alle lidstaten waar wordt geladen/gelost cumulatief van toepassing zullen zijn, voor zover ze niet vallen onder de uitzonderingen van artikel 1, leden 3 en 4, van richtlijn 2020/1057. Wanneer enkel het criterium van het soort vervoer wordt toegepast, kan de kwestie van de vaststelling van de toepasselijke wetgeving niet worden opgelost omdat de voorwaarden voor voldoende verbondenheid van de bestuurder met een of alle bij de vervoersactiviteiten betrokken lidstaten niet in de wetgeving zijn opgenomen.
933. Voorts is Roemenië van mening dat het gebruik in richtlijn 2020/1057 van de factor laden/lossen voor de vaststelling of de bestuurder voldoende verbonden is met het grondgebied van een lidstaat van ontvangst, niet ideaal is. Bestuurders zijn niet bevoegd voor het laden/lossen van goederen en in de meeste gevallen wordt hen ook niet gevraagd om dergelijke activiteiten uit te voeren. Slechts af en toe zijn zij betrokken bij het laden/lossen van goederen. Volgens Roemenië zal de toepassing van het criterium van het soort vervoer van invloed zijn op de aan die sector eigen flexibiliteit en snelheid, hetgeen blijkens de effectbeoordeling, deel sociale aspecten, zal leiden tot situaties waarin de wetgeving niet wordt nageleefd. Zo is het voor de vervoersonderneming kennelijk onmogelijk om, zoals vereist in artikel 1, lid 11, onder a), van richtlijn 2020/1057, uiterlijk bij de aanvang van de detachering een detacheringsverklaring in te dienen bij de nationale bevoegde autoriteiten van de lidstaat waarin de bestuurder is gedetacheerd, wanneer tijdens het vervoer het aantal extra activiteiten in verband met een bilaterale vervoersactiviteit in het goederen- of het personenvervoer wijzigt, waardoor de detacheringsregels van toepassing worden.
934. De Republiek Polen betoogt dat de in artikel 1, leden 3 en 4, van richtlijn 2020/1054 opgenomen vrijstellingen twijfels doen rijzen over de manier waarop ze moeten worden uitgelegd, hetgeen erop wijst dat ze berusten op wankele criteria. Wat artikel 1, lid 3, van richtlijn 2020/1057 betreft, lijkt het erop dat het alleen gaat om lidstaten die zich op de route van het bilaterale vervoer bevinden aangezien in beginsel enkel mag worden gelost/geladen in lidstaten die de bestuurder doorkruist. Voorts is het bij een vrijstelling niet duidelijk vanaf welk tijdstip de regels van de lidstaat van ontvangst moeten worden toegepast wanneer de bestuurder een extra laad-/losactiviteit verricht die niet binnen de vrijstelling valt. Soortgelijke onzekerheden zijn er bij de uitlegging van artikel 1, lid 4, van richtlijn 2020/1057 wat het meenemen van passagiers betreft. Bovendien valt het moeilijk te begrijpen waarom twee vrijstellingen zijn toegestaan in het goederenvervoer, terwijl er slechts één is voor het personenvervoer. Ook hiervoor bestaat er geen objectieve rechtvaardiging.
935. In de vierde plaats betoogt Roemenië dat de regeling van de detachering op het gebied van vervoer aan de hand van het criterium van het soort vervoer rechtstreekse gevolgen heeft voor de markt. Zowel niet-bilateraal vervoer (opzichzelfstaand of als extra activiteit) als gecombineerd vervoer wordt ontmoedigd. In dat verband vestigt Roemenië de aandacht op de bijzonderheden van de vervoermarkt van de Unie, die voornamelijk uit kmo’s bestaat.
– Ongeschiktheid en niet-noodzakelijkheid van het „hybride model” als bijdrage aan de nagestreefde doelstellingen
936. De Republiek Bulgarije en de Republiek Cyprus betogen dat de in richtlijn 2020/1057 opgenomen maatregelen, gelet op de keuze voor het in punt 864 hierboven vermelde „hybride model”, ongeschikt zijn omdat hiermee het evenwicht tussen de nagestreefde doelstellingen niet kan worden gehandhaafd en geen enkele van die doelstellingen kan worden verwezenlijkt.
937. Wat ten eerste de doelstelling betreft om te komen tot correcte arbeidsvoorwaarden en sociale bescherming voor bestuurders, ziet het hogere loon dat bestuurders zouden kunnen krijgen meestal op slechts korte, in het land van lading of lossing doorgebrachte perioden, zodat de arbeidsvoorwaarden en sociale bescherming voor bestuurders daarmee slechts zeer lichtjes zouden worden verbeterd.
938. Wat ten tweede de doelstelling betreft om passende bedrijfsomstandigheden en eerlijke concurrentievoorwaarden voor wegvervoerondernemers tot stand te brengen, staat het hybride model voor ondernemingen die zich bezighouden met derdelandenvervoer, gelijk aan oneerlijke mededinging. Het mededingingsvoordeel van in perifere lidstaten gevestigde vervoersondernemingen is gelegen in hun lagere kosten, die met name voortvloeien uit lagere kosten van levensonderhoud en daardoor lagere lonen. Als gevolg van de toepassing van het hybride model bevinden vervoersondernemingen die zich bezighouden met derdelandenvervoer zich in een minder gunstige mededingingspositie dan vervoersondernemingen die zich bezighouden met bilateraal vervoer. Hierdoor wordt de mededinging verstoord tussen het centrum van de Unie, waar vervoersondernemingen voornamelijk bilateraal vervoer verrichten, en lidstaten als Bulgarije, waar vervoersondernemingen voornamelijk derdelandenvervoer verrichten. Wat ten derde de doelstelling betreft om het vrij verrichten van grensoverschrijdende diensten te vergemakkelijken, wordt die vrijheid door het hybride model beknot vanwege het kostenverhogend effect ervan.
939. Het hybride model is dus noch geschikt, noch noodzakelijk. Er is geen sprake van een voldoende sterke band met een van de landen die de bestuurder doorkruist. Afgezien van de lidstaat van vertrek of bestemming, verrichten werknemers die zich bezighouden met bilateraal vervoer dezelfde werkzaamheden als werknemers die zich bezighouden met derdelandenvervoer. De lidstaat van vertrek of bestemming heeft geen invloed op de verbondenheid van de bestuurder met de lidstaat van ontvangst. In het kader van cabotagevervoer daarentegen is er wel een duidelijke band met een grondgebied.
940. Er is geen goede reden waarom een werknemer die voor derdelandenvervoer wordt ingezet betere arbeidsvoorwaarden en sociale bescherming zou moeten genieten, terwijl de werknemer die wordt ingezet voor bilateraal vervoer, daar geen recht op zou hebben. De lidstaat van vertrek of bestemming van de vracht is geen relevant criterium om bestuurders meer of minder sociale bescherming te bieden.
– Onevenredige nadelige gevolgen
941. Verschillende verzoekende lidstaten betogen dat de in richtlijn 2020/1057 opgenomen regels betreffende de detachering van bestuurders in strijd zijn met het evenredigheidsbeginsel, omdat ze nadelige gevolgen teweegbrengen die niet in verhouding staan tot de voordelen ervan.
942. Zo betoogt de Republiek Litouwen dat door de detacheringsregels een bijzonder zware en ongerechtvaardigde administratieve last aan vervoersondernemingen wordt opgelegd, die het verrichten van diensten in andere lidstaten ontmoedigt. Bij het verrichten van cabotage- of derdelandenvervoer van korte duur moet de dienstverrichter zich immers aanpassen aan de voorschriften van de lidstaat waar de dienst wordt verricht. Wanneer de detacheringsregels louter vanwege de aard van het vervoer telkens moeten worden toegepast, worden in perifere lidstaten gevestigde vervoersondernemingen indirect gediscrimineerd, wordt het verrichten van kortetermijndiensten ontmoedigd en wordt de mededinging in wezen beperkt. Dat heeft voornamelijk gevolgen voor kmo’s, die 99 % van de totale vervoermarkt van de Unie uitmaken. Bovendien zullen kmo’s wellicht niet langer cabotage- en grensoverschrijdend vervoer verrichten of zullen zij hun activiteiten overbrengen naar lidstaten die zich in of rond het centrum van de Unie bevinden. Tot de vaststelling van richtlijn 2020/1057 waren er op dat gebied geen administratieve verplichtingen. Richtlijn 96/71 kan dan ook niet worden geacht administratieve verplichtingen met zich mee te brengen omdat er geen unanimiteit was om bestuurders onder de werkingssfeer van die richtlijn te laten vallen.
943. De Republiek Bulgarije en de Republiek Cyprus betogen dat de toepassing van de detacheringsregels op derdelandenvervoer aanzienlijke gevolgen zal hebben en voor de betrokken vervoersondernemingen nadelig zal uitvallen. De detacheringsregels zullen immers leiden tot extra arbeidskosten en bovenal tot zeer aanzienlijke administratieve kosten die minstens uit twee onderdelen bestaan. Ten eerste vallen daaronder de kosten om te voldoen aan de administratieve eisen en handhavingsmaatregelen van de verschillende lidstaten (die hoger zijn dan de kosten van een traditionele detachering). Ten tweede gaat het daarbij om kosten die moeten worden gemaakt om elke detachering te documenteren en om de regels van de lidstaat van ontvangst toe te passen. Gelet op het groot aantal landen en vervoersactiviteiten, en gezien de verschillen tussen nationale wettelijke regelingen zal het voor de vervoersonderneming erg lastig zijn om na te gaan wanneer er sprake is van detachering en wanneer niet.
944. Die beoordeling wordt nog verder bemoeilijkt door het gebrek aan duidelijkheid in richtlijn 2020/1057 over welke detacheringsregels moeten worden toegepast op derdelandenvervoer. Voor vervoersondernemingen, waarvan het merendeel kmo’s zijn, is de berekening die zij moeten maken om te bepalen welke dagen en hoelang een bestuurder gedetacheerd is geweest, waarbij zij een onderscheid moeten maken tussen derdelandenvervoer en bilateraal vervoer, en de uiteenlopende nationale regels van elke lidstaat moeten doorgronden en vervolgens toepassen, erg lastig. Dit gebrek aan duidelijkheid leidt bovendien tot uiteenlopende interpretaties tussen lidstaten, waardoor de administratieve verplichtingen en kosten nog verder zullen toenemen. Door het CvdR(564) en in studies is ervoor gewaarschuwd dat de detacheringsregels hogere administratieve kosten voor ondernemingen zouden meebrengen(565).
945. De lasten van derdelandenvervoer zijn voor vervoersondernemingen zo zwaar dat zij zich mogelijk zullen toeleggen op andere soorten activiteiten, mogelijk hun activiteiten zullen overbrengen naar derde landen, hun omzet zullen zien dalen en zelfs failliet kunnen gaan. Bovendien zullen die lasten wellicht leiden tot inefficiënties en de milieueffecten verergeren. Voorts bestaat het gevaar dat de mededinging zal worden verstoord aangezien de bestreden richtlijn geen enkele verplichting oplegt aan vervoersondernemingen van buiten de Unie en niet op hen van toepassing is.
946. Voorts betoogt Roemenië dat gelet op de in de punten 931 tot en met 933 hierboven genoemde problemen met de eerbiediging van het rechtszekerheidsbeginsel (moeilijkheden op het gebied van de vaststelling van de lidstaat van ontvangst, de snelheid en de flexibiliteit) de betrokken regels het verrichten van vervoersdiensten door kmo’s dreigen te verstoren en verplichtingen voor hen meebrengen die niet in verhouding staan tot de voordelen voor de bestuurders.
947. De Republiek Polen voert aan dat vervoersondernemingen ten gevolge van de toepassing van de in richtlijn 2020/1057 opgenomen regels betreffende de detachering van bestuurders veel kosten zullen moeten maken. Die kosten vloeien voort uit het feit dat de beloning van de bestuurders dient te worden aangepast aan de normen die in de doorkruiste lidstaten gelden, en daarnaast uit de administratieve verplichtingen.
948. In de eerste plaats zijn er volgens de informatie in de effectbeoordeling, deel sociale aspecten, fundamentele verschillen tussen de lidstaten wat de hoogte van het loon van de bestuurders betreft. Aangezien de loonkosten ongeveer 30 % van de exploitatiekosten van de vervoersondernemingen uitmaken, is een dergelijke ingrijpende loonaanpassing een enorme kostenpost voor de ondernemingen en is zij bepalend voor hun concurrentievermogen. Zoals aangegeven door de Commissie, is mededinging in die sector immers voornamelijk gebaseerd op de prijs. Ook moet worden opgemerkt dat de markt voor vervoersdiensten wordt gedomineerd door kmo’s met beperkt kapitaal. Dusdanig grote uitgaven kunnen de financiële draagkracht van die ondernemingen dan ook te boven gaan, wat bijgevolg leidt tot hun faillissement en een toename van illegale praktijken en schijnzelfstandigheid.
949. De Republiek Polen wijst erop dat, zoals de Commissie heeft opgemerkt, na afweging van die kosten tegen de voordelen voor de bestuurders, enkel bestuurders die meer tijd doorbrengen in de lidstaat die zij doorkruisen, hun situatie zullen zien verbeteren wat de bestrijding van illegale tewerkstelling en de onderwaardering van de lonen betreft. Voor andere bestuurders zal hun korte verblijfsduur doeltreffende handhaving immers onmogelijk maken. Het is dan ook onredelijk om te verlangen dat de regels van de lidstaat van doorvoer op die bestuurders worden toegepast.
950. In de tweede plaats zullen de administratieve verplichtingen resulteren in extra kosten. Ofschoon de in richtlijn 2014/67 vastgestelde eisen slechts in beperkte mate gelden voor bestuurders, zullen er extra documenten moeten worden opgesteld en vertaald voor elke bestuurder die onder de detacheringsregels valt. Nog belangrijker is dat vervoersondernemingen ter bepaling van de toepasselijke regels genoodzaakt zullen zijn om de uitgevoerde vervoersactiviteiten voortdurend te analyseren. Indien de toepasselijke regelgeving die van de lidstaat van doorvoer is, moet ze worden vertaald en moeten de arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden worden aangepast. Uit berekeningen van de sector blijkt dat de administratieve kosten in verband met de toepassing van de voorschriften van de lidstaat van ontvangst inzake de beloning van bestuurders kunnen oplopen tot 14 000 EUR per jaar voor één enkele vervoersonderneming. Die kosten omvatten niet eens de kosten van controles en eventuele boeten.
951. De Raad, het Parlement en de aan hun zijde interveniërende partijen concluderen tot afwijzing van al die middelen.
ii) Analyse
– Inleidende opmerkingen
952. Uit de in de punten 52 en volgende hierboven aangehaalde rechtspraak volgt dat het Hof in casu, om te antwoorden op de middelen die zien op strijdigheid met het evenredigheidsbeginsel, dient na te gaan of de Uniewetgever, door in artikel 1, leden 3 tot en met 7, van richtlijn 2020/1057 junctis overwegingen 7 tot en met 13 van die richtlijn specifieke regels betreffende de detachering van bestuurders in de internationale wegvervoersector vast te leggen, zijn ruime beoordelingsbevoegdheid op het gebied van het gemeenschappelijk vervoerbeleid kennelijk heeft overschreden(566) voor zover hij heeft gekozen voor maatregelen die kennelijk ongeschikt zijn om de door hem nagestreefde doelstellingen te bereiken of die nadelen veroorzaken die aan die doelstellingen onevenredig zijn.
953. In dat verband wijs ik erop dat het Hof ook heeft erkend dat de Unieregeling voor de detachering van werknemers in het kader van dienstverrichting tot een gebied behoort waarop van de Uniewetgever politieke, economische of sociale keuzen worden verlangd en waarop hij ingewikkelde beoordelingen en afwegingen moet maken en dat die wetgever op een dergelijk gebied dan ook over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikt.(567)
954. Alvorens de evenredigheid te analyseren, moet ik – nog steeds bij wijze van inleiding – nog opmerken dat uit overweging 8 van richtlijn 2020/1057, waarnaar in punt 844 hierboven wordt verwezen, volgt dat de bepalingen van die richtlijn met de specifieke regels betreffende de detachering van bestuurders een aanvulling vormen op de algemene regels van richtlijn 96/71 over de detachering van werknemers. De werkingssfeer van richtlijn 96/71 wordt door de regels van richtlijn 2020/1057 enerzijds beperkt, doordat detachering voor bepaalde soorten vervoer wordt uitgesloten, en anderzijds gepreciseerd, doordat de toepasselijkheid van die richtlijn in een aantal andere gevallen wordt erkend. Ten aanzien van de regels van richtlijn 96/71 vormen de regels van richtlijn 2020/1057 dus een lex specialis. Die regels moeten daarom worden geanalyseerd in de juridische context van richtlijn 96/71 en in het licht van de rechtspraak over die richtlijn, waarin die regels passen.
955. Dienaangaande moet in de eerste plaats worden opgemerkt dat het Hof, zoals uiteengezet in de punten 874 en volgende hierboven, bij het arrest Federatie Nederlandse Vakbeweging in wezen impliciet een benadering van detachering van bestuurders in de wegvervoersector heeft onderschreven die is gebaseerd op differentiatie naargelang van het soort vervoer, aangezien het Hof bij dat arrest zelf van oordeel was dat de uit richtlijn 96/71 voortvloeiende detacheringsregels op de afzonderlijke soorten vervoersactiviteiten verschillend moesten worden toegepast aan de hand van het criterium van de „voldoende nauwe band”, dat het in zijn eerdere rechtspraak, en met name in bovengenoemd arrest Dobersberger, had uiteengezet.
956. In de tweede plaats heeft het Hof bij het arrest Federatie Nederlandse Vakbeweging reeds specifieke rechtspraakcriteria inzake het bestaan van een „voldoende nauwe band” uitgewerkt voor bepaalde soorten vervoersactiviteiten. Zo heeft het Hof, zoals ik in de punten 877 tot en met 880 hierboven heb opgemerkt, enerzijds geoordeeld dat een bestuurder die in het kader van goederenvervoer over de weg op doorreis is in een lidstaat of uitsluitend een bilaterale vervoersactiviteit verricht, niet kan worden beschouwd als „ter beschikking gesteld” in de zin van richtlijn 96/71 en, anderzijds, dat een bestuurder die cabotagevervoer verricht, in beginsel moet worden beschouwd als „ter beschikking gesteld” op het grondgebied van de lidstaat van ontvangst in de zin van richtlijn 96/71.
957. Het Hof heeft inzake het bestaan van een „voldoende nauwe band” daarentegen geen specifieke criteria uitgewerkt voor de twee andere soorten vervoer die in richtlijn 2020/1057 worden geregeld, namelijk gecombineerd vervoer en derdelandenvervoer.
958. Ofschoon het arrest Federatie Nederlandse Vakbeweging is gewezen na de vaststelling van richtlijn 2020/1057, volgt uit de terugwerkende kracht van de arresten van het Hof(568) dat de regels betreffende de detachering van internationale bestuurders bij doorvoer, bilateraal vervoer en cabotage overeenkomstig richtlijn 96/71 zoals uitgelegd bij dat arrest, de regels vormen die van kracht waren vóór de vaststelling van richtlijn 2020/1057.
959. Dit betekent ten eerste dat, met uitzondering van een aantal aspecten, waaronder de vrijstellingen van artikel 1, lid 3, derde en vierde alinea, en lid 4, derde alinea, van richtlijn 2020/1057, de regels betreffende de detachering van bestuurders voor die drie soorten vervoer bij richtlijn 2020/1057 niet zijn gewijzigd ten opzichte van de situatie onder richtlijn 96/71.
960. Ten tweede en dientengevolge zou nietigverklaring van de bepalingen van richtlijn 2020/1057 betreffende die drie soorten vervoer behoudens enkele aspecten in wezen geen wijziging met zich meebrengen voor de regels betreffende de detachering van bestuurders.
961. Aangezien richtlijn 2020/1057 is vastgesteld vóór de uitspraak van het arrest Federatie Nederlandse Vakbeweging, kan, anders dan bij artikel 1, punt 6, onder c), van verordening 2020/1054, zoals ik in punt 394 hierboven heb vastgesteld, in casu niet worden aangenomen dat de Uniewetgever met de vaststelling van die richtlijn het bestaande recht met betrekking tot die drie soorten internationaal vervoer daadwerkelijk heeft „gecodificeerd”.(569) Niettemin moet het Hof er bij zijn beoordeling van de evenredigheid van de betrokken maatregelen rekening mee houden dat, althans voor die drie soorten internationaal vervoer, de regels van vóór en na de vaststelling van de betrokken richtlijn dezelfde zijn.
962. In die omstandigheden zal, overeenkomstig de in de punten 52 en volgende aangehaalde rechtspraak en in lijn met punt 952 hierboven, bij het onderzoek van de middelen inzake strijdigheid van artikel 1, leden 3, 4, 5 en 7, van richtlijn 2020/1057 met het evenredigheidsbeginsel in casu moeten worden nagegaan of de Uniewetgever met de vaststelling van een normatieve maatregel die, vergeleken met het bestaande recht, de regels betreffende de detachering van bestuurders op het gebied van bilateraal vervoer, doorvoer en cabotage niet wijzigt, zijn ruime beoordelingsbevoegdheid op het gebied van het gemeenschappelijk vervoerbeleid kennelijk heeft overschreden door te kiezen voor een maatregel die kennelijk ongeschikt is om de door hem nagestreefde doelstellingen te bereiken of die nadelen veroorzaakt die aan die doelstellingen onevenredig zijn.
963. De verschillende middelen waarmee de verzoekende lidstaten de evenredigheid van artikel 1, leden 3 tot en met 7, van richtlijn 2020/1057 ter discussie stellen, moeten derhalve uit dit oogpunt worden onderzocht.
– Doelstellingen van de in richtlijn 2020/1057 opgenomen specifieke regels betreffende de detachering van bestuurders
964. Voor het onderzoek van de middelen inzake schending van het evenredigheidsbeginsel moet om te beginnen worden vastgesteld welke de met de betrokken regels nagestreefde doelstellingen zijn, waarvan de legitimiteit door de verzoekende lidstaten niet wordt betwist.
965. Zoals volgt uit de punten 841 tot en met 844 hierboven en uit de overwegingen van richtlijn 2020/1057 waarnaar in die punten wordt verwezen, bestaat de algemene doelstelling van de regels betreffende de detachering van bestuurders erin het vrij verrichten van diensten te vergemakkelijken door op gecoördineerde wijze vast te stellen welke de lidstaat is waarvan de arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden op een werknemer in een grensoverschrijdende situatie moeten worden toegepast. De specifieke doelstelling van richtlijn 2020/1057 bestaat erin om rekening te houden met de bijzonderheden van de wegvervoersector door bepaalde soorten activiteiten vrij te stellen van de detacheringsregels met behoud van een passende bescherming van werknemers. Die doelstellingen moeten worden beoordeeld in het licht van de hierboven beschreven bijzondere aspecten van de vervoersector.
966. Uit die overwegingen volgt ook dat het rechtskader voor detachering berust op een evenwicht tussen twee belangen, namelijk enerzijds het waarborgen aan ondernemingen dat zij diensten kunnen aanbieden op de interne markt door werknemers te detacheren van de lidstaat waar zij zijn gevestigd naar de lidstaat waar zij hun diensten verrichten, en anderzijds het beschermen van de rechten van gedetacheerde werknemers. Aldus heeft de Uniewetgever met de vaststelling van richtlijn 2020/1057 getracht te verzekeren dat de vrije dienstverrichting op een eerlijke basis zou verlopen, namelijk binnen een regelgevingskader dat mededinging waarborgt waarbij in een en dezelfde lidstaat geen wezenlijk verschillend niveau van arbeidsvoorwaarden en ‑omstandigheden wordt toegepast naargelang de werkgever al dan niet in die lidstaat is gevestigd.
– Ongeschiktheid van het criterium van het soort vervoer
967. Wat om te beginnen de argumenten betreft waarmee de verzoekende lidstaten aanvoeren dat het criterium van het soort vervoer ongeschikt is, wijs ik erop dat de ruime beoordelingsbevoegdheid van de Uniewetgever zowel op het gebied van het gemeenschappelijk vervoerbeleid(570) als op het gebied van de Unieregeling voor de detachering van werknemers in het kader van dienstverrichting(571) onmiskenbaar ook de keuze omvat van het criterium aan de hand waarvan met inachtneming van de door het Hof in zijn rechtspraak opgenomen toetsstenen wordt bepaald of er sprake is van een „voldoende nauwe band” met het grondgebied van een lidstaat.
968. Elk soort vervoer dat in artikel 1, leden 3 tot en met 7, van richtlijn 2020/1057 in aanmerking wordt genomen, is op een verschillende manier verbonden hetzij met het grondgebied van de lidstaat van vestiging van de vervoersonderneming, hetzij met het grondgebied van een of meer lidstaten van ontvangst. Zo vindt bij cabotage het vervoer uitsluitend plaats op het grondgebied van een lidstaat van ontvangst die verschilt van de lidstaat van vestiging, waardoor kan worden aangenomen dat het werk dat de bestuurder in het kader van dat vervoer verricht een voldoende nauwe band heeft met dat grondgebied.(572) Bij bilaterale vervoersactiviteiten heeft het vervoer als plaats van vertrek of aankomst de lidstaat van vestiging, terwijl bij doorvoer het vervoer plaatsvindt in de lidstaat van ontvangst, zonder dat evenwel de plaats van vertrek of aankomst van het vervoer zich in die lidstaat bevindt, waardoor kan worden aangenomen dat de bestuurder op het grondgebied van de lidstaat waarheen hij is gezonden beperkte diensten verricht.(573) Bij niet-bilaterale vervoersactiviteiten (derdelandenvervoer) daarentegen vindt het vervoer plaats tussen twee landen van ontvangst, waardoor kan worden aangenomen dat de werkzaamheden van de bestuurder geen enkele band hebben met het grondgebied van de lidstaat van vestiging van de vervoersonderneming.
969. Uit deze overwegingen blijkt mijns inziens dat aangezien elk van de verschillende soorten vervoer een verschillende band heeft met het grondgebied van hetzij de lidstaat van vestiging, hetzij de lidstaten van ontvangst, een op het soort vervoer gebaseerd criterium ter bepaling of er sprake is van een „voldoende nauwe band” tussen die dienstverrichting en het grondgebied van de lidstaat, niet kennelijk ongeschikt is. Anders dan een aantal verzoekende lidstaten aanvoert, wordt bij een dergelijk criterium bovendien terdege rekening gehouden met de bijzonderheden van elk soort vervoersdienst doordat de regels worden gedifferentieerd naargelang de band tussen de dienstverrichting en het grondgebied van de betrokken lidstaat. In plaats van zich uitsluitend te richten op het grondgebied waar de werknemer zich bevindt, heeft de Uniewetgever de band tussen het soort dienstverrichting en de lidstaat van ontvangst vergeleken met de band tussen die dienstverrichting en de lidstaat van vestiging, teneinde het verrichten van die diensten door ondernemingen te vergemakkelijken zonder ernstig afbreuk te doen aan de bescherming van de werknemersrechten van bestuurders.
970. Hieruit volgt mijns inziens dat de Uniewetgever binnen de ruime beoordelingsbevoegdheid waarover hij op dat gebied beschikt, wel degelijk een dergelijk criterium mocht kiezen.
971. Bovendien heeft het Hof, zoals ik in punt 955 hierboven heb opgemerkt, bij het arrest Federatie Nederlandse Vakbeweging in wezen impliciet een benadering van detachering van bestuurders in de wegvervoersector onderschreven die is gebaseerd op differentiatie naargelang van het soort vervoer. Bij dat arrest heeft het Hof de uit richtlijn 96/71 voortvloeiende detacheringsregels immers zelf uitgelegd in de zin dat deze op de afzonderlijke soorten vervoersactiviteiten verschillend moesten worden toegepast aan de hand van het criterium van de „voldoende nauwe band”.
972. Voorts heeft het Hof, zoals ik in punt 956 hierboven heb aangegeven, bij het arrest Federatie Nederlandse Vakbeweging reeds specifieke criteria inzake het bestaan van een „voldoende nauwe band” uitgewerkt voor bilateraal vervoer, doorvoer en cabotage. Tegen die achtergrond kunnen de verzoekende lidstaten niet stellen dat voor die soorten vervoersactiviteiten het criterium van het soort vervoer ongeschikt is omdat het onvoldoende rekening houdt met de reële band tussen de bestuurder en het grondgebied van de betrokken lidstaat.
973. Voor gecombineerd vervoer heeft het Hof bij voornoemd arrest Federatie Nederlandse Vakbeweging weliswaar geen specifieke aanwijzingen verstrekt, maar heeft het duidelijk verklaard dat grensoverschrijdend vervoer vanuit de lidstaat van vestiging van de vervoersonderneming naar het grondgebied van een andere lidstaat of omgekeerd, niet valt binnen de werkingssfeer van de richtlijn over de detachering van werknemers.(574) Mijns inziens dekt die redenering, en is zij dus goed toepasselijk op, vervoersactiviteiten als bedoeld in artikel 1, lid 6, van richtlijn 2020/1057, waarin detachering thans volledig wordt uitgesloten voor begin- of eindtrajecten over de weg van gecombineerd vervoer die op zich bestaan uit bilaterale vervoersactiviteiten.
974. Met betrekking tot niet-bilateraal vervoer heb ik er in de punten 858 en 859 hierboven op gewezen dat, anders dan voor de andere hierboven vermelde soorten vervoer, artikel 1 van richtlijn 2020/1057 geen enkel lid bevat waarin detachering van bestuurders voor dit soort vervoer normatief wordt geregeld. In overweging 13 van die richtlijn staat enkel dat dit soort vervoer wordt gekenmerkt door het feit dat de bestuurder betrokken is bij internationaal vervoer buiten de lidstaat van vestiging van de detacherende onderneming, waardoor de verrichte diensten meer verbonden zijn met de betrokken ontvangende lidstaat dan met de lidstaat van vestiging.
975. In richtlijn 2020/1057 wordt dus enkel verduidelijkt dat er bij derdelandenvervoer steeds sprake is van detachering van de bestuurder omdat de dienst buiten de lidstaat van vestiging wordt verricht en er daardoor geen voldoende verbondenheid met die lidstaat is. Evenwel wordt in die richtlijn niet gepreciseerd welke de op de detachering toepasselijke regels zijn of, beter gezegd, met welke van de betrokken lidstaten van ontvangst de dienstverrichting voldoende verbonden is.
976. Dienaangaande wijs ik erop dat blijkens de rechtspraak een overweging op zich geen rechtsvoorschrift is en dus geen eigen bindende rechtskracht heeft, maar dat aan de hand ervan licht kan worden geworpen op de uitlegging die moet worden gegeven aan een voorschrift of aan een rechtsbegrip dat in diezelfde handeling wordt gebruikt.(575) Hieruit volgt dat de lidstaat van ontvangst met het grondgebied waarvan de dienstverrichting voldoende verbonden is, en waarvan de wetgeving dus van toepassing zal zijn, moet worden bepaald aan de hand van de rechtspraakcriteria, zoals uiteengezet in punt 876 hierboven.(576)
977. Met betrekking tot derdelandenvervoer moet echter ook worden opgemerkt dat de wetgever efficiënt vervoer door ondernemingen heeft gefaciliteerd door bepaalde vormen van derdelandenvervoer die verband houden met bilateraal vervoer, uit te sluiten van de werkingssfeer van de detacheringsregels, zoals is beoogd met de vrijstellingen in de zin van artikel 1, lid 3, derde en vierde alinea, en lid 4, derde alinea, van richtlijn 2020/1057. Voor al dat derdelandenvervoer is er geen sprake van detachering, zodat de regels van de lidstaat van vestiging van de vervoersonderneming gelden.
978. Uit een en ander volgt dat de Uniewetgever met de vaststelling van de sectorspecifieke regels betreffende de detachering van bestuurders in de wegvervoersector, die gebaseerd zijn op het bestaan van voldoende verbondenheid van de bestuurder en de verleende dienst met het grondgebied van een lidstaat, en waarbij wordt uitgegaan van een criterium dat een onderscheid maakt tussen de verschillende soorten vervoer afhankelijk van de mate waarin deze verbonden zijn met het grondgebied van die lidstaat, binnen de ruime beoordelingsbevoegdheid waarover hij op dat gebied beschikt geen criterium heeft toegepast dat kennelijk ongeschikt is gelet op de doelstellingen die hij met de betrokken regels heeft willen nastreven.
979. Aan dat oordeel kan niet worden afgedaan door de argumenten van de verzoekende lidstaten.
980. In de eerste plaats betogen de verzoekende lidstaten dat er voor de vaststelling van de regels betreffende de detachering van bestuurders andere criteria en parameters zijn die geschikter zijn dan het soort vervoer.
981. Wat ten eerste het argument betreft waarmee de Republiek Bulgarije en de Republiek Cyprus aanvoeren dat een geschikte en minder beperkende maatregel dan het gebruik van het criterium van het soort vervoer erin bestaat om het internationale vervoer volledig vrij te stellen van de detacheringsregels en de arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden in de lidstaat van ontvangst, moet worden opgemerkt dat met een dergelijke maatregel geen evenwicht kan worden bereikt tussen de verschillende betrokken belangen omdat die oplossing duidelijk niet beantwoordt aan de primaire doelstelling van richtlijn 2020/1057 van sociale bescherming van werknemers en evenmin bijdraagt tot eerlijkere mededinging ter verzekering dat de vrije dienstverrichting op een eerlijke basis zou verlopen, namelijk binnen een regelgevingskader dat mededinging waarborgt. Bovendien is die oplossing reeds tijdens de wetgevingsprocedure door de Commissie overwogen en verworpen.(577)
982. Wat ten tweede het gebruik betreft van een criterium dat is gebaseerd op de tijd die door de bestuurders in de lidstaat van ontvangst wordt doorgebracht, zij erop gewezen dat, in abstracto, de Uniewetgever dat criterium voor de vaststelling van de regels betreffende de detachering van bestuurders had kunnen overwegen. Zoals in de punten 1024 en volgende hieronder nader zal worden onderzocht, had de Commissie in het voorstel voor een detacheringsrichtlijn in feite dat criterium gekozen.
983. Zoals uit de punten 53 en 56 hierboven en de daarin aangehaalde rechtspraak volgt, mag het Hof zijn eigen beoordeling evenwel niet in de plaats stellen van die van de Uniewetgever bij de uitoefening van bevoegdheden die politieke, economische en sociale keuzen alsook ingewikkelde beoordelingen impliceren. Het Hof moet immers nagaan of de Uniewetgever kennelijk buiten de grenzen is getreden van de ruime beoordelingsbevoegdheid die hem toekomt bij de ingewikkelde beoordelingen en afwegingen die van hem werden verlangd, door maatregelen te kiezen die kennelijk ongeschikt zijn gelet op het nagestreefde doel. Het gaat er dus niet om of een op een dergelijk gebied vastgestelde maatregel de enige of de best mogelijke maatregel was: een dergelijke maatregel is enkel onrechtmatig indien hij kennelijk ongeschikt is om het door de bevoegde instellingen nagestreefde doel te bereiken.
984. Uit de analyse die ik in de punten 967 tot en met 978 hierboven heb uiteengezet, blijkt dat het door de Uniewetgever in richtlijn 2020/1057 gehanteerde criterium van het soort vervoer niet kennelijk ongeschikt is gelet op de doelstellingen die hij met de betrokken regels heeft willen nastreven.
985. Bovendien staat het aan de wetgever, zoals ik bij de analyse van de andere handelingen van het mobiliteitspakket heb aangegeven(578), om binnen zijn ruime beoordelingsbevoegdheid op het gebied van het gemeenschappelijk vervoerbeleid de verschillende doelstellingen en op het spel staande belangen tegen elkaar af te wegen en daarbij de specifieke maatregel te kiezen die hij ter verbetering van de arbeidsvoorwaarden voor de bestuurders passend acht, mits die maatregel geschikt is om de door hem nagestreefde doelstellingen te bereiken. Het vinden van dat evenwicht is in wezen een beleidsbeslissing waarvoor de wetgever, zoals het Hof reeds heeft geoordeeld, over een ruime beoordelingsbevoegdheid moet beschikken.(579)
986. Ofschoon andere maatregelen tot vaststelling van de regels betreffende de detachering van bestuurders hadden kunnen worden overwogen, zoals maatregelen waarbij een criterium wordt gehanteerd dat is gebaseerd op de tijd die door de bestuurders in de lidstaat van ontvangst wordt doorgebracht, levert die vaststelling dus geen schending van het evenredigheidsbeginsel door de Uniewetgever op, voor zover de door hem gekozen maatregel niet kennelijk ongeschikt is.
987. Uit die overwegingen volgt dat alle andere door de lidstaten aangevoerde argumenten, met inbegrip van die welke zijn gebaseerd op precedenten in de rechtspraak van het Hof,(580) waaruit moet blijken dat het criterium van de tijdsduur geschikter is dan het uiteindelijk in richtlijn 2020/1057 vastgestelde criterium, niet ter zake dienend zijn en dus moeten worden verworpen.
988. In de tweede plaats betogen bepaalde lidstaten dat het criterium van het soort vervoer ongeschikt is omdat het tot onzekerheid leidt bij de vaststelling van de lidstaat van ontvangst en dus van de toepasselijke wetgeving.
989. Dienaangaande wil ik er evenwel in het algemeen op wijzen dat de door de wetgever gekozen benadering, zoals uitdrukkelijk blijkt uit overweging 7, was bedoeld om de toepassing van de sectorspecifieke regels betreffende de detachering van bestuurders te vergemakkelijken. Met het oog daarop worden in richtlijn 2020/1057 bepaalde vervoersactiviteiten overeenkomstig het genoemde criterium van het soort vervoer vrijgesteld van de toepassing van richtlijn 96/71 en blijft die richtlijn over de detachering van werknemers daarentegen van toepassing op niet-vrijgestelde vervoersactiviteiten.
990. Zo wordt in richtlijn 2020/1057 voor bilateraal vervoer, voor doorvoer en voor delen van gecombineerd vervoer, zoals bepaald aan de hand van artikel 1, lid 6, ervan, duidelijk vastgesteld dat er geen sprake is van detachering van de bestuurder en dat bijgevolg het recht van de lidstaat van vestiging van de vervoersonderneming van toepassing is. Voor cabotage daarentegen wordt in de richtlijn duidelijk vastgesteld dat er sprake is van detachering naar de ontvangende lidstaat, op het grondgebied waarvan het vervoer plaatsvindt. Bijgevolg valt de detachering onder de wetgeving van die lidstaat. Voor niet-bilateraal vervoer (derdelandenvervoer) ten slotte wordt, zoals ik in de punten 858, 859 en 974 hierboven heb uiteengezet, in richtlijn 2020/1057 verduidelijkt dat er sprake is van detachering, maar niet gepreciseerd naar welke lidstaat van ontvangst wordt gedetacheerd. Die lidstaat moet per geval worden bepaald aan de hand van een analyse die berust op de in de rechtspraak ontwikkelde criteria en die door de onderneming moet worden uitgevoerd.
991. In dat verband zie ik niet waarom richtlijn 2020/1057 tot onzekerheid zou leiden met betrekking tot de vaststelling van de betrokken lidstaat, en dus van de wetgeving die van toepassing is op het in het vorige punt genoemde vervoer. Integendeel, richtlijn 2020/1057 heeft de onzekerheid weggenomen die was ontstaan doordat de bepalingen van richtlijn 96/71 vóór de vaststelling van de nieuwe regels verschillend werden toegepast in de verschillende lidstaten.
992. Roemenië en vooral de Republiek Polen wijzen evenwel de vrijstellingen van artikel 1, lid 3, derde en vierde alinea, en lid 4, derde alinea, van richtlijn 2020/1057 met de vinger.
993. Wat de vraag betreft vanaf wanneer de detacheringsregels van toepassing zijn, deel ik het standpunt van de Raad dat uit de tekst zelf van artikel 1, lid 3, van richtlijn 2020/1057 duidelijk blijkt dat de betrokken lidstaat de vrijstelling voor bilaterale vervoersactiviteit geenszins kan toepassen wanneer tijdens de heenrit van een bepaalde bilaterale vervoersactiviteit meer dan één extra activiteit wordt uitgevoerd. Wat de onzekerheid omtrent artikel 1, lid 4, van richtlijn 2020/1057 betreft, moet worden vastgesteld dat de Republiek Polen niet verduidelijkt waarover zij onzeker is. Waarom slechts één extra activiteit is toegestaan en niet meer, is een beleidskeuze die de wetgever heeft gemaakt om een juist evenwicht te vinden tussen de betrokken belangen, waarvoor hij, zoals onder meer in punt 985 hierboven is aangegeven, over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikt. Ten slotte heeft de Raad toegelicht dat de reden waarom tijdens een bilaterale rit vanuit de lidstaat van vestiging één extra activiteit is toegestaan, maar tijdens de terugrit, voor zover tijdens de heenrit geen extra activiteit is uitgevoerd, twee extra activiteiten zijn toegestaan, verband houdt met de mogelijkheid om de naleving van de in overweging 9 bedoelde regels af te dwingen. Wanneer de bestuurder de lidstaat van vestiging verlaat, kunnen de controleautoriteiten onmogelijk weten hoeveel extra activiteiten hij nadien tijdens de terugrit zal uitvoeren. Tijdens de terugrit kunnen de controleautoriteiten wel achterhalen wat de bestuurder eerder heeft gedaan.
994. In de derde plaats betoogt Roemenië dat richtlijn 2020/1057 rechtstreekse gevolgen heeft voor de markt en bepaalde vervoersactiviteiten kan ontmoedigen.
995. Dienaangaande bestaat de doelstelling van richtlijn 2020/1057, zoals ik in de punten 841 tot en met 844 en 964 tot en met 966 hierboven heb uiteengezet, erin om een juist evenwicht na te streven ter waarborging van correcte arbeidsvoorwaarden en sociale bescherming voor bestuurders enerzijds en van passende bedrijfsomstandigheden en eerlijke concurrentievoorwaarden voor wegvervoerondernemers anderzijds. Met het waarborgen van een betere bescherming van gedetacheerde werknemers beoogt richtlijn 2020/1057 dus te verzekeren dat diensten in de Unie vrij kunnen worden verricht binnen een mededingingskader dat niet afhangt van buitensporige verschillen in arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden die in een en dezelfde lidstaat gelden voor ondernemingen uit verschillende lidstaten.
996. In een dergelijke context kan de geldigheid van richtlijn 2020/1057 niet ter discussie worden gesteld op grond dat de Uniewetgever bepaalde activiteiten op de markt niet heeft begunstigd ten koste van de sociale bescherming van werknemers. Zoals ik zojuist in punt 985 hierboven heb aangegeven, valt een dergelijke afweging immers volledig binnen de beoordelingsbevoegdheid waarover de Uniewetgever in casu beschikt.
– Ongeschiktheid en niet-noodzakelijkheid van het „hybride model” als bijdrage tot de nagestreefde doelstellingen
997. Met betrekking tot de middelen en argumenten die door de Republiek Bulgarije en de Republiek Cyprus worden aangevoerd met betrekking tot de ongeschiktheid en niet-noodzakelijkheid van het „hybride model” als bijdrage tot de met de richtlijn nagestreefde doelstellingen verwijs ik om te beginnen onder meer naar hetgeen ik in punt 985 hierboven heb uiteengezet, waaruit blijkt dat, ten eerste, het aan de Uniewetgever staat om de verschillende doelstellingen en op het spel staande belangen tegen elkaar af te wegen en daarbij de specifieke maatregel te kiezen die ter verwezenlijking van een juist evenwicht tussen die doelstellingen en belangen geschikt is, en ten tweede, het vinden van dat evenwicht een beleidsbeslissing is waarvoor de wetgever over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikt.
998. Dienaangaande heb er ik in punt 60 hierboven reeds op gewezen dat de wetgever een evenwicht tussen de verschillende belangen moet vinden waarbij hij moet uitgaan van de situatie in heel de Unie en niet van de specifieke situatie van één enkele lidstaat. Bovendien heb ik in de punten 219 en 220 hierboven ook opgemerkt dat de Uniewetgever blijkens de rechtspraak van het Hof niet de mogelijkheid kan worden ontnomen om met name op het gebied van het gemeenschappelijk vervoerbeleid een wetgevingshandeling aan te passen aan gewijzigde omstandigheden of nieuwe kennis, gelet op zijn taak om erop toe te zien dat de in het VWEU erkende algemene belangen worden beschermd en om rekening te houden met de in artikel 9 van dat Verdrag neergelegde transversale doelstellingen van de Unie, waaronder de vereisten in verband met de bevordering van een hoog werkgelegenheidsniveau en de waarborging van een adequate sociale bescherming.(581)
999. Het Hof heeft ter zake met name reeds erkend dat de Uniewetgever, gelet op de belangrijke ontwikkelingen die de interne markt hebben beïnvloed, waaronder niet het minst de opeenvolgende uitbreidingen van de Unie, een wetgevingshandeling mag aanpassen om ter verbetering van de sociale bescherming van de bestuurders een nieuw evenwicht tussen de verschillende belangen tot stand te brengen door de voorwaarden te wijzigen waaronder de vrijheid van dienstverrichting wordt uitgeoefend.(582)
1000. Tegen deze achtergrond moet ten aanzien van de stelling dat wegvervoerondernemingen uit perifere lidstaten van de Unie meer gevolgen ondervinden van de in richtlijn 2020/1057 vastgestelde regels betreffende de detachering van bestuurders, worden opgemerkt dat de detacheringsregels vaker van toepassing zullen zijn op ondernemingen die regelmatig werknemers detacheren om diensten te verrichten die geen band hebben met het grondgebied van de lidstaat van vestiging. Het is onvermijdelijk dat Uniemaatregelen ongelijke gevolgen sorteren in de verschillende lidstaten en voor de verschillende marktdeelnemers, afhankelijk van de keuzen die laatstgenoemden maken omtrent de oriëntatie van hun commerciële activiteiten en hun plaats van vestiging. De betrokken regels zijn evenwel gelijkelijk van toepassing op alle lidstaten.
– Onevenredige nadelige gevolgen
1001. Verschillende verzoekende lidstaten betogen dat de in richtlijn 2020/1057 opgenomen regels betreffende de detachering van bestuurders in strijd zijn met het evenredigheidsbeginsel, omdat ze nadelige gevolgen teweegbrengen die niet in verhouding staan tot de voordelen. Die lidstaten houden rekening met de kosten om te voldoen aan de nieuwe wetgeving (zoals het vereiste om de beloning van de bestuurders aan te passen aan de normen die gelden in de doorkruiste lidstaten) en daarnaast met de kosten van de administratieve verplichtingen.
1002. Dienaangaande wil ik er evenwel op wijzen dat richtlijn 2020/1057 met betrekking tot bilateraal vervoer, doorvoer en cabotage niet kan worden geacht een nieuw en omslachtiger regelgevingskader tot stand te brengen. Zoals uit punt 959 hierboven immers blijkt, komen de detacheringsregels overeen met de regels die reeds golden vóór de vaststelling van richtlijn 2020/1057. Voor die soorten vervoer kan dan ook niet worden gesteld dat de lasten voor ondernemingen op de een of andere manier zouden zijn toegenomen, daar ze hooguit reeds voortvloeiden uit richtlijn 96/71 zelf, ruim vóór de vaststelling van richtlijn 2020/1057.
1003. De regeling van artikel 1, lid 6, van richtlijn 2020/1057 betreffende gecombineerd vervoer voorziet in een vrijstelling van de toepassing van de regels van richtlijn 96/71 voor de in die bepaling genoemde trajecten, die normalerwijs binnen de werkingssfeer van die richtlijn zouden vallen. Ook die bepaling kan met betrekking tot de detachering van bestuurders dus geen extra kosten teweegbrengen in vergelijking met de eerdere situatie.
1004. Wat niet-bilateraal vervoer betreft, wijs ik erop dat in richtlijn 2020/1057, zoals blijkt uit punt 975 hierboven, weliswaar wordt verduidelijkt dat daarbij in beginsel sprake is van detachering van de bestuurder, maar dat artikel 1, lid 3, derde en vierde alinea, en lid 4, derde alinea, van die richtlijn vrijstellingen bevat voor heel wat vormen van derdelandenvervoer die verband houden met bilateraal vervoer.
1005. Voorts moet erop worden gewezen dat de kosten van de ondernemingen in het algemeen wellicht zullen dalen doordat de onzekerheid als gevolg van de verschillende toepassing in de verschillende lidstaten is weggevallen. De wetgever heeft voor alle soorten vervoersactiviteiten ook bijzondere, minder belastende administratieve regels vastgesteld die in vergelijking met het rechtskader dat gold vóór de vaststelling van richtlijn 2020/1057 de lasten voor wegvervoerondernemingen die bestuurders detacheren, helpen te verminderen.
1006. Hoe dan ook hebben de betrokken lidstaten niet aangetoond dat de nadelen die voor vervoersondernemingen voortvloeien uit de regeling waarin richtlijn 2020/1057 voorziet voor derdelandenvervoer, overeenkomstig de in punt 59 hierboven aangehaalde rechtspraak niet in verhouding staan tot de voordelen die zij voor het overige oplevert.
1007. Concluderend ben ik, gelet op een en ander, van mening dat alle middelen waarmee wordt aangevoerd dat de Uniewetgever zijn ruime beoordelingsbevoegdheid kennelijk heeft overschreden met de vaststelling van artikel 1, leden 3 tot en met 7, junctis de overwegingen 7 tot en met 13 van richtlijn 2020/1057, dat specifieke regels betreffende de detachering van bestuurders in het internationale wegvervoer bevat, moeten worden afgewezen.
2) Middelen betreffende de evenredigheidstoetsing door de Uniewetgever
i) Argumenten van partijen
1008. Alle zes lidstaten die opkomen tegen richtlijn 2020/1057, vechten de evenredigheidstoetsing door de Uniewetgever aan, en met name het ontbreken van een effectbeoordeling ten aanzien van de definitieve versie van de in artikel 1, leden 3 tot en met 7, van die richtlijn opgenomen bepalingen tot vaststelling van specifieke regels betreffende de detachering van bestuurders in het wegvervoer.
1009. De Republiek Litouwen betoogt dat artikel 1, leden 3 tot en met 7, van richtlijn 2020/1057 in strijd met wezenlijke vormvoorschriften is vastgesteld, aangezien de gevolgen van die bepalingen niet naar behoren zijn onderzocht. Die lidstaat verwijst in dat verband naar artikel 11, lid 3, VEU, naar de artikelen 2 en 5 van Protocol nr. 2 betreffende de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid en naar het Interinstitutioneel Akkoord.
1010. De Commissie heeft in haar voorstel voor een detacheringsrichtlijn de tijd die in een andere lidstaat wordt doorgebracht naar voren geschoven als een van de meest relevante criteria voor de detachering van werknemers. Het Parlement en de Raad hebben evenwel voorrang gegeven aan de aard van het vervoer en aldus wezenlijk nieuwe criteria voorgesteld, waardoor zij het wezen van de betrokken bepalingen hebben gewijzigd. Die instellingen hadden dan ook een effectbeoordeling moeten uitvoeren en moeten motiveren waarom de voorgestelde nieuwe criteria een geschiktere maatregel vormden dan die in het richtlijnvoorstel.
1011. In casu waren er geen objectieve redenen om geen effectbeoordeling uit te voeren en hebben de instellingen van de Unie hun beslissing daartoe niet gemotiveerd. De Republiek Litouwen wijst er in dat verband op dat zij de betrokken bepalingen niet ter discussie stelt vanwege het ontbreken van een aanvullende effectbeoordeling door de Uniewetgever, maar wel omdat de gevolgen van die bepalingen helemaal niet zijn onderzocht.
1012. Volgens de Republiek Litouwen kan de vraag of een effectbeoordeling passend en noodzakelijk is niet aldus worden uitgelegd dat zij een volstrekt subjectieve beoordeling impliceert, die uitsluitend afhangt van de wil van de Uniewetgever. Integendeel, die beoordeling moet worden gebaseerd op bestaande objectieve gegevens, aangezien enkel op die manier kan worden verzekerd dat de Uniewetgever geen misbruik maakt van zijn beoordelingsbevoegdheid.
1013. De Republiek Bulgarije en de Republiek Cyprus betogen dat het Parlement en de Raad door de invoering van het hybride model zonder enige effectbeoordeling, het evenredigheidsbeginsel hebben geschonden. Die twee instellingen beschikten immers niet over een effectbeoordeling – hoewel de lidstaten daar herhaaldelijk om hadden verzocht – en evenmin over andere gegevens waaruit de evenredigheid van de maatregel had kunnen blijken. In het oorspronkelijke voorstel van de Commissie voor een detacheringsrichtlijn werd ten aanzien van de detachering van werknemers een fundamenteel verschillende benadering gehanteerd.
1014. Roemenië betoogt dat in casu de verwijzing naar het criterium van het soort vervoer als oplossing om de scenario’s voor de toepassing van de detacheringsregels op het gebied van het wegvervoer vast te stellen, niet aan bod is gekomen in de door de Commissie uitgevoerde effectbeoordeling en niet is gebaseerd op een rapport of analyse dan wel op wetenschappelijke gegevens. Tijdens de onderhandelingen zijn geen dergelijke rapporten of analysen ingeroepen, verstrekt of besproken.
1015. Volgens Roemenië had de Uniewetgever ter eerbiediging van het evenredigheidsbeginsel zijn wetgevingskeuze moeten baseren op analysen, rapporten en beoordelingen die specifiek betrekking hadden op de vaststelling van de voorwaarden waaronder de detacheringsregels op bestuurders in de wegvervoersector kunnen worden toegepast, daaronder begrepen het gekozen criterium van het soort vervoer, aangezien dergelijke documenten waarin uitsluitend de noodzaak van wetgevend ingrijpen op het gebied van detachering wordt geanalyseerd, niet volstaan. Voor de vaststelling van de nodige en passende oplossingen om de geconstateerde tekortkomingen aan te pakken kan immers niet uitsluitend worden uitgegaan van een beoordeling van de reeds bestaande situatie op de vervoermarkt. Ook de verwachte gevolgen van de beoogde maatregelen moeten daadwerkelijk en uitputtend worden onderzocht.
1016. Wetenschappelijke beoordelingen en gegevens zijn in dit verband nog belangrijker vanwege de bijzondere aard van het onderwerp en de moeilijkheden om voldoende verband te leggen met de lidstaat van ontvangst. Bovendien hadden de medewetgevers overeenkomstig punt 15 van het Interinstitutioneel Akkoord effectbeoordelingen kunnen uitvoeren van de wezenlijke wijzigingen die zij in het Commissievoorstel aanbrachten, met name van het nieuwe criterium voor de vaststelling van de detacheringsgevallen in de vervoersector. Daarbij kan het enkele feit dat de aanpak van de wetgever volgens de Commissie dezelfde doelstelling waarborgt als haar voorstel, het ontbreken van de effectbeoordeling die had moeten worden uitgevoerd, niet ondervangen. De doelstelling die met een wetgevingshandeling van de Unie wordt nagestreefd, is immers een andere kwestie dan het zoeken naar maatregelen waarmee die doelstelling kan worden verwezenlijkt, en het beoordelen van de gevolgen die dergelijke maatregelen kunnen teweegbrengen.
1017. Hongarije betoogt dat het ontbreken van een effectbeoordeling met betrekking tot de in artikel 1, lid 6, van richtlijn 2020/1057 geregelde detachering bij gecombineerd vervoer een kennelijke beoordelingsfout van de Uniewetgever en schending van het evenredigheidsbeginsel oplevert. Het voorstel van de Commissie voor een detacheringsrichtlijn had geen betrekking op gecombineerd vervoer en de regels betreffende dat vervoer zijn na overeenstemming tussen de Raad en het Parlement ingevoerd zonder dat de gevolgen ervan voor het intermodale goederenvervoer door die instellingen zijn onderzocht. Bovendien was de Commissie bij een mededeling van 15 april 2020(583) van mening dat de beperkingen op gecombineerd vervoer problemen veroorzaken vanwege met name het feit dat die beperkingen een efficiënte bijdrage aan het multimodaal goederenvervoer kunnen bemoeilijken.
1018. De Republiek Polen merkt met betrekking tot de gevolgen van de door haar aangevochten bepalingen van artikel 1, leden 3, 4, 6 en 7, van richtlijn 2020/1057 ook op dat de effectbeoordeling, deel sociale aspecten, ziet op maatregelen die op een tijdscriterium berusten. De gevolgen van de uiteindelijk vastgestelde maatregelen zijn daarentegen niet beoordeeld. Volgens die lidstaat kan derhalve niet worden gesteld dat de beslissingen van de Uniewetgever zijn gebaseerd op objectieve gegevens en dat die wetgever de gevolgen ervan rationeel kon analyseren.
1019. Volgens de Republiek Polen bevond de Uniewetgever zich in casu niet in een bijzondere situatie waardoor hij moest afzien van een aanvullende effectbeoordeling en beschikte hij niet over voldoende gegevens om de evenredigheid van de uiteindelijk vastgestelde maatregelen te kunnen beoordelen. Niets wijst erop dat de Raad en het Parlement over de nodige gegevens beschikten ter beoordeling van de gevolgen van de bestreden bepalingen voor het milieu, voor de economische toestand van de verschillende vervoerondernemers en voor de wegvervoersector in zijn geheel.
1020. De Raad, het Parlement en de aan hun zijde interveniërende partijen concluderen tot afwijzing van al die middelen.
ii) Analyse
– Inleidende opmerkingen
1021. Om te beginnen moet ik erop wijzen dat, zoals ik in punt 61 van de onderhavige conclusie in herinnering heb gebracht, de vraag of de wetgever rekening heeft gehouden met alle relevante feiten en omstandigheden van de situatie die door die handeling moest worden geregeld, en of hij een effectbeoordeling diende te verrichten of aan te vullen, volgens de rechtspraak onder het evenredigheidsbeginsel valt. Derhalve beoogt de Republiek Litouwen met het middel inzake schending van wezenlijke vormvoorschriften in werkelijkheid schending van het evenredigheidsbeginsel aan te voeren, zodat dit middel moet worden onderzocht bij de analyse van de middelen inzake schending van dat beginsel.
1022. Vervolgens moet worden opgemerkt dat het in casu vaststaat dat de Uniewetgever bij de vaststelling van richtlijn 2020/1057 wel degelijk over een effectbeoordeling beschikte en dat deze ook betrekking had op de invoering van de bepalingen tot vaststelling van specifieke regels betreffende de detachering van bestuurders in de wegvervoersector.(584) Artikel 2 van het door de Commissie aangenomen voorstel voor een detacheringsrichtlijn bevatte dan ook bepalingen tot invoering van specifieke regels voor de detachering van bestuurders in die sector.
1023. In de definitieve versie van die bepalingen, met name in artikel 1, leden 3 tot en met 7, van richtlijn 2020/1057, die het voorwerp uitmaken van de onderhavige beroepen, heeft de Uniewetgever evenwel regels vastgesteld die verschillen van die in het voorstel van de Commissie voor een detacheringsrichtlijn. Dienaangaande staat het eveneens vast dat ten aanzien van de definitieve versie van die bepalingen geen aanvullende specifieke effectbeoordeling is uitgevoerd.
1024. De Commissie had in het voorstel voor een detacheringsrichtlijn, meer bepaald in artikel 2, lid 2, ervan(585), met name een regeling voorgesteld waarbij, uitgaand van de premisse dat richtlijn 96/71 van toepassing was op de wegvervoersector, twee van de negen in artikel 3, lid 1, van richtlijn 96/71 opgesomde onderdelen van de arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden van de lidstaat van ontvangst(586), namelijk het minimumaantal betaalde jaarlijkse verlofdagen en de beloning, niet van toepassing waren op detacheringen van minder dan drie dagen per maand wanneer de bestuurders internationale vervoersactiviteiten verrichten zoals gedefinieerd in de verordeningen nr. 1072/2009 en nr. 1073/2009.
1025. Volgens dat voorstel zouden kortere perioden dan drie dagen evenwel nog steeds hebben geleid tot een detachering waarop de zeven andere onderdelen van artikel 3, lid 1, van richtlijn 96/71, en vooral de administratieve eisen, met name de eis om voorafgaand aan de detachering een detacheringsverklaring in te dienen, van toepassing zijn.
1026. Aangezien cabotagevervoer is uitgesloten van het begrip „internationale vervoersactiviteiten” omdat het volledige vervoer plaatsvindt in één lidstaat van ontvangst, had dat vervoer volgens het voorstel van de Commissie volledig onder de detacheringsregels van richtlijn 96/71 moeten vallen. Bijgevolg hadden volgens dat voorstel het minimumloon en de minimale jaarlijkse betaalde vakantie van de lidstaat van ontvangst op cabotage van toepassing dienen te zijn, ongeacht de frequentie en de duur van de door een bestuurder uitgevoerde activiteiten.
1027. Uit de analyse van de in het Commissievoorstel opgenomen specifieke regels betreffende de detachering van bestuurders blijkt ten eerste dat in dit voorstel een ander criterium wordt bepleit dan in richtlijn 2020/1057 om te bepalen of de regels betreffende de detachering van bestuurders in de wegvervoersector toepasselijk zijn. Terwijl in het richtlijnvoorstel immers een op de detacheringsduur gebaseerd tijdscriterium werd gehanteerd, wordt in richtlijn 2020/1057 niet naar de tijdsduur verwezen, maar een criterium gehanteerd dat uitsluitend op het soort vervoer is gebaseerd.
1028. Ten tweede wordt in richtlijn 2020/1057, zoals volgt uit de punten 846 tot en met 859 hierboven, het bestaan zelf van detachering, en dus de toepassing van de detacheringsregels, uitgesloten voor bepaalde soorten vervoer (namelijk bilateraal vervoer, doorvoer, bepaalde vormen van derdelandenvervoer die verband houden met bilateraal vervoer, en het wegtraject van gecombineerd vervoer overeenkomstig artikel 1, lid 6, van die richtlijn), terwijl volgens het voorstel van de Commissie voor een detacheringsrichtlijn elke internationale vervoersactiviteit tot een detachering zou hebben geleid. Op grond van voornoemd tijdscriterium zouden bij detacheringsperioden van drie dagen of minder enkel de regels van de lidstaat van ontvangst op het gebied van het minimumaantal betaalde jaarlijkse verlofdagen en de beloning – de bovengenoemde twee van de negen in artikel 3, lid 1, van richtlijn 96/71 opgesomde onderdelen – niet van toepassing zijn geweest.(587) De zeven andere in dat lid opgesomde onderdelen zouden op elke internationale vervoersactiviteit toepassing hebben gevonden.
1029. Ten derde wordt voor cabotagevervoer zowel in het voorstel van de Commissie voor een detacheringsrichtlijn als in de definitieve versie van richtlijn 2020/1057 bepaald dat de detacheringsregels van richtlijn 96/71 ten volle toepasselijk zijn. Voor dat soort vervoer zijn er met betrekking tot detachering dus geen verschillen tussen de regels die zijn opgenomen in het voorstel voor een detacheringsrichtlijn en die welke zijn vastgesteld in de definitieve versie van richtlijn 2020/1057.
– Ontbreken van een aanvullende effectbeoordeling voor de definitieve versie van de in richtlijn 2020/1057 opgenomen regels betreffende de detachering van bestuurders
1030. Tegen de achtergrond van hetgeen in de voorgaande punten is uiteengezet moet in het licht van de grieven die de verzoekende lidstaten in hun middelen aanvoeren en de in de punten 71 tot en met 74 van de onderhavige conclusie aangehaalde rechtspraak worden nagegaan of in casu het evenredigheidsbeginsel door de Uniewetgever is geschonden omdat er geen aanvullende effectbeoordeling is uitgevoerd ten aanzien van de uiteindelijk in richtlijn 2020/1057 opgenomen definitieve versie van de bepalingen tot vaststelling van specifieke regels betreffende de detachering van bestuurders in de wegvervoersector.
1031. Om te beginnen moeten mijns inziens de grieven waarmee de Republiek Litouwen en de Republiek Polen, de enige lidstaten die artikel 1, lid 7, van richtlijn 2020/1057 aanvechten, aanvoeren dat de Uniewetgever met betrekking tot cabotage geen effectbeoordeling heeft uitgevoerd en niet beschikte over de nodige gegevens om de gevolgen van die bepaling te beoordelen, worden afgewezen. Zoals ik in punt 1029 hierboven heb vermeld, is er voor dit soort vervoer immers geen verschil tussen de detacheringsregels voor bestuurders die zijn opgenomen in het voorstel van de Commissie voor een detacheringsrichtlijn, dat was gebaseerd op de effectbeoordeling, deel sociale aspecten, en de uiteindelijk in richtlijn 2020/1057 vastgestelde regels. Derhalve kunnen de twee genoemde lidstaten niet stellen dat met betrekking tot cabotage een aanvullende effectbeoordeling ontbreekt.
1032. Vervolgens rijst de vraag of de Uniewetgever een aanvullende effectbeoordeling diende uit te voeren omdat, zoals ik in punt 1027 hierboven heb opgemerkt, ter bepaling van de toepasselijkheid van de detacheringsregels op bestuurders in de wegvervoersector, in de definitieve versie van richtlijn 2020/1057 uiteindelijk een ander criterium is gekozen dan in het voorstel voor een detacheringsrichtlijn. In dat geval zou die wetgever het evenredigheidsbeginsel hebben geschonden doordat hij die richtlijn heeft vastgesteld zonder een dergelijke aanvullende effectbeoordeling.
1033. In dat verband wil ik er vooraf op wijzen dat, zoals ik in de punten 66 en 70 hierboven in herinnering heb gebracht, een door de Commissie uitgevoerde effectbeoordeling volgens de rechtspraak van het Hof niet bindend is voor het Parlement of de Raad. Voorts volgt uit die rechtspraak dat het die instellingen in hun hoedanigheid van medewetgevers overeenkomstig artikel 294 VWEU en binnen de door de eerbiediging van het initiatiefrecht van de Commissie gestelde grenzen vrijstaat om de situatie anders te beoordelen dan laatstgenoemde instelling en derhalve om in de procedure tot vaststelling van een wetgevingshandeling van de Unie een ander politiek standpunt in te nemen. Hieruit volgt dat zelfs indien het Parlement en de Raad, in afwijking van het voorstel van de Commissie en de effectbeoordeling waarop het is gebaseerd, wezenlijke onderdelen van dat voorstel wijzigen, het feit dat zij de effectbeoordeling niet hebben geactualiseerd, de vastgestelde Uniewetgeving niet automatisch en noodzakelijkerwijs ongeldig maakt. Dit wordt overigens bevestigd in punt 15 van het Interinstitutioneel Akkoord, waaruit blijkt dat, zoals ik in punt 66 hierboven heb opgemerkt, het Parlement en de Raad, wanneer zij dit passend en noodzakelijk achten, zelf effectbeoordelingen over hun wezenlijke wijzigingen van een Commissievoorstel kunnen opstellen.(588)
1034. Niettemin veronderstelt de daadwerkelijke uitoefening door de Uniewetgever van zijn beoordelingsbevoegdheid, zoals ik in punt 71 hierboven in herinnering heb gebracht, dat er rekening is gehouden met alle relevante feiten en omstandigheden van de situatie die door die handeling moest worden geregeld.
1035. De verzoekende lidstaten betogen in wezen dat de wetgever een aanvullende effectbeoordeling had moeten opstellen ter beoordeling van, ten eerste, de geschiktheid van het uiteindelijk vastgestelde nieuwe criterium van het soort vervoer en, ten tweede, de verwachte gevolgen van de op grond van dit nieuwe criterium overwogen maatregelen.
1036. Wat ten eerste de eventuele noodzaak betreft om een aanvullende effectbeoordeling op te stellen ter beoordeling van de geschiktheid van het nieuwe criterium, ben ik van mening dat de Uniewetgever in casu geen dergelijke beoordeling diende uit te voeren.
1037. Zoals volgt uit de punten 42 en 953 van de onderhavige conclusie, beschikte de Uniewetgever voor de vaststelling van specifieke regels betreffende de detachering van bestuurders in de wegvervoersector immers over een ruime beoordelingsbevoegdheid tot het maken van een beleidskeuze waarmee de verschillende doelstellingen en op het spel staande belangen konden worden afgewogen teneinde een evenwicht te vinden tussen met name de sociale bescherming van bestuurders en de vrijheid voor vervoersondernemingen om grensoverschrijdende vervoersdiensten te verrichten. Dienaangaande beschikte hij dus ook over een ruime beoordelingsbevoegdheid om het criterium te kiezen dat zijns inziens daartoe het meest geschikt is en aan de hand waarvan, overeenkomstig de in de punten 872 en volgende van de onderhavige conclusie aangehaalde rechtspraak, kan worden nagegaan of er een „voldoende nauwe band” met het grondgebied van de betrokken lidstaat is teneinde vast te stellen dat er sprake is van detachering van een bestuurder.
1038. Uit de punten 967 tot en met 996 hierboven blijkt dat het criterium van het soort vervoer niet kennelijk ongeschikt is om een dergelijke „voldoende nauwe band” vast te stellen en de met richtlijn 2020/1057 nagestreefde doelstellingen te verwezenlijken.
1039. Bovendien wil ik erop wijzen dat aangezien in het voorstel van de Commissie voor een detacheringsrichtlijn cabotage uitdrukkelijk wordt uitgesloten van de toepassing van de sectorspecifieke regels betreffende de detachering van bestuurders in de wegvervoersector, in dat voorstel zelf een onderscheid wordt gemaakt tussen soorten vervoer met het oog op de toepasselijkheid van die regels. Het in richtlijn 2020/1057 vastgestelde criterium van het soort vervoer is ten opzichte van het richtlijnvoorstel dus niet zo nieuw als de verzoekende lidstaten stellen.
1040. Wat ten tweede de eventuele noodzaak betreft om een aanvullende effectbeoordeling op te stellen ter beoordeling van de verwachte gevolgen van de op grond van dit nieuwe criterium overwogen maatregelen, moet om te beginnen worden opgemerkt dat, anders dan sommige lidstaten aanvoeren, in de effectbeoordeling, deel sociale aspecten, niet enkel wordt uiteengezet waarom de Commissie een wetgevingsinitiatief moest nemen. Integendeel, die effectbeoordeling bevat ook berekeningen en ramingen van de kosten die voortvloeien uit het in het voorstel van de Commissie opgenomen tijdscriterium, en met name de in de punten 1024, 1025 en 1027 hierboven genoemde detacheringsduur van drie dagen.(589) In die effectbeoordeling wordt met name een onderscheid gemaakt tussen „administratieve kosten”, zoals kosten voor de kennisgeving van detachering, en de „nalevingskosten”, zoals kosten die voortvloeien uit de verplichting om het in de lidstaat van ontvangst geldende loon te betalen.(590)
1041. Voor de berekeningen en ramingen in de effectbeoordeling werd evenwel uitgegaan van een economisch referentiescenario waarin, overeenkomstig de regels van het voorstel voor een detacheringsrichtlijn, alle grensoverschrijdend vervoer (met inbegrip van bilateraal vervoer, doorvoer en alle derdelandenvervoer) juridisch op dezelfde manier zou worden behandeld en onder richtlijn 96/71 zou vallen. Zoals is opgemerkt in punt 1028 hierboven, werd in het voorstel voor een detacheringsrichtlijn derhalve gepleit voor een regeling waarin elke internationale vervoersactiviteit zou leiden tot detachering.
1042. Wat dit in de effectbeoordeling in aanmerking genomen referentiescenario betreft, lijkt de daling van de administratieve kosten ten eerste grotendeels verband te houden met de maatregelen die, in afwijking van richtlijn 2014/67, de aan detachering van bestuurders verbonden administratieve eisen beperken en de kennisgeving van detachering vergemakkelijken.(591) Die maatregelen waren opgenomen in het richtlijnvoorstel(592) en zijn in wezen overgenomen in richtlijn 2020/1057(593). Zoals de Raad opmerkt, konden bovendien de administratieve kosten door gebruikmaking van het in die richtlijn opgenomen Informatiesysteem interne markt zelfs nog meer worden verlaagd dan met de regeling in het voorstel van de Commissie voor een detacheringsrichtlijn.(594)
1043. Ten tweede heeft de Uniewetgever, zoals ik in punt 1028 hierboven heb opgemerkt, met de regeling van richtlijn 2020/1057 verschillende internationale vervoersactiviteiten krachtens het criterium van het soort vervoer volledig uitgesloten van de toepassing van de detacheringsregels van richtlijn 96/71 en de administratieve eisen van richtlijn 2014/67. Daardoor vervallen voor die soorten internationale vervoersactiviteiten de uit de toepassing van de detacheringsregels voortvloeiende administratieve en nalevingskosten. Voor die vervoersactiviteiten hoeft met name helemaal geen detachering meer te worden aangemeld en vervallen ook andere nalevingskosten aangezien de wetgeving van de lidstaat van ontvangst in geen geval van toepassing zal zijn.
1044. Voor die soorten vervoersactiviteiten (die worden genoemd in punt 1028 hierboven) leidt richtlijn 2020/1057 er dus onmiskenbaar toe dat de detacheringskosten volledig worden teruggedrongen in vergelijking met het voorstel van de Commissie voor een detacheringsrichtlijn, volgens hetwelk elke internationale vervoersactiviteit, en dus al het vervoer dat thans in richtlijn 2020/1057 is uitgesloten, zou hebben geleid tot detachering, en waarbij vervoersactiviteiten waarvan de duur onder een bepaalde drempel bleef, enkel werden vrijgesteld van een aantal onderdelen van de op gedetacheerde werknemers toepasselijke regels.
1045. Het klopt dat er voor niet aan bilateraal vervoer gerelateerd derdelandenvervoer in een aantal gevallen meer kosten, met name nalevingskosten, zullen moeten worden gemaakt dan onder de regeling van het voorstel van de Commissie voor een detacheringsrichtlijn omdat in richtlijn 2020/1057 niet langer zoals in het richtlijnvoorstel van de Commissie voor detacheringen van drie dagen of minder wordt voorzien in een vrijstelling van de toepassing van de regels van de lidstaat van ontvangst op het gebied van het minimumaantal betaalde jaarlijkse verlofdagen en de beloning.(595)
1046. De verzoekende lidstaten hebben evenwel geen enkel bewijs en eigenlijk zelfs geen enkel argument aangevoerd waarmee enigszins kan worden aangetoond dat een eventuele kostenstijging voor dit soort vervoer de in punt 1044 hierboven genoemde kostenverlagingen als gevolg van de toepassing van richtlijn 2020/1057 op andere soorten vervoer kon neutraliseren of compenseren en dat dus het gevaar bestond dat de nadelen van de door de Uniewetgever gemaakte keuze onevenredig waren in verhouding tot de voordelen ervan(596), waardoor ter zake een aanvullende effectbeoordeling had moeten worden uitgevoerd.
1047. Bovendien verwijzen de instellingen van de Unie naar een hele reeks publiekelijk toegankelijke documenten en gegevens, zoals door Eurostat gepubliceerde gegevens per lidstaat waarmee, in aanvulling op de effectbeoordeling, ramingen kunnen worden gemaakt van de gevolgen en de kosten die voortvloeien uit de toepassing van de bij richtlijn 2020/1057 herziene regels, alsook ramingen van het percentage goederen dat het voorwerp uitmaakt van bilateraal of derdelandenvervoer, of op grond waarvan de loonverschillen tussen de verschillende lidstaten kunnen worden ingeschat.(597)
1048. Wat specifiek de bewering betreft dat geen effectbeoordeling is uitgevoerd ten aanzien van de detacheringsregels voor gecombineerd vervoer van artikel 1, lid 6, van richtlijn 2020/1057, waarop het beroep van Hongarije alsook dat van Roemenië en van de Republiek Polen betrekking heeft, moet om te beginnen worden opgemerkt dat de regeling in het voorstel van de Commissie voor een detacheringsrichtlijn geen specifieke regels voor gecombineerd vervoer omvat.
1049. Uit het dossier blijkt evenwel dat de Commissie naar aanleiding van vragen van delegaties binnen de Raad tijdens de wetgevingsprocedure heeft verduidelijkt dat „het begin- of eindtraject over de weg dat integraal deel uitmaakt van gecombineerd vervoer kan worden beschouwd als een internationale vervoersactiviteit in de zin van artikel 2, lid 2, van het voorstel [voor een detacheringsrichtlijn]. Ter waarborging van voldoende juridische duidelijkheid moet echter nader worden bepaald hoe het wegtraject van gecombineerd vervoer moet worden behandeld voor de toepassing van de lex specialis inzake detachering in de wegvervoersector”.(598)
1050. Uit die verduidelijking van de Commissie volgt ten eerste dat die trajecten onder de detacheringsregels van het voorstel voor een detacheringsrichtlijn vielen. Ten tweede volgt daaruit dat die begin- of eindtrajecten van gecombineerd vervoer die op zich bestaan uit bilaterale vervoersactiviteiten volgens de regeling van het voorstel voor een detacheringsrichtlijn dan ook zouden zijn behandeld als alle andere vervoersactiviteiten, die, zoals volgt uit de punten 1024, 1025 en 1028 hierboven, zouden hebben geleid tot detachering waarop bij detachering van drie dagen per maand of minder enkel de regeling van de lidstaat van ontvangst op het gebied van het minimumaantal betaalde jaarlijkse verlofdagen en de beloning niet van toepassing zou zijn geweest.
1051. Aangezien artikel 1, lid 6, van richtlijn 2020/1057 thans het bestaan van detachering volledig uitsluit voor begin- of eindtrajecten over de weg van gecombineerd vervoer die op zich bestaan uit bilaterale vervoersactiviteiten, leidt richtlijn 2020/1057 er net als voor de andere soorten vervoer (die worden genoemd in punt 1028 hierboven) toe dat de detacheringskosten volledig worden teruggedrongen in vergelijking met de regels in het voorstel van de Commissie voor een detacheringsrichtlijn. Doordat er voor dit vervoer geen sprake meer is van detachering, vervallen ook de detacheringskosten. Uit dit oogpunt kan niet worden gesteld dat de Uniewetgever het evenredigheidsbeginsel heeft geschonden door voor dat soort vervoer geen aanvullende specifieke effectbeoordeling uit te voeren.
1052. Bovendien voeren het Parlement en de Raad aan dat zij met betrekking tot gecombineerd vervoer over een groot aantal gegevens beschikten die afkomstig waren van de voorbereidende werkzaamheden betreffende de voorgestelde wijzigingen van richtlijn 92/106, waaronder met name de effectbeoordeling voor de herziening van die richtlijn(599) en andere relevante documenten(600).
1053. Uit een en ander volgt dat het Parlement en de Raad het evenredigheidsbeginsel niet hebben geschonden door voor de definitieve versie van de in richtlijn 2020/1057 opgenomen regels betreffende de detachering van bestuurders geen aanvullende effectbeoordeling uit te voeren, aangezien de wetgever over voldoende gegevens beschikte om de wijzigingen die in vergelijking met de oorspronkelijke effectbeoordeling van de Commissie in de bestreden richtlijn waren aangebracht en de waarschijnlijke gevolgen van de maatregelen te beoordelen.
1054. Hieruit volgt dat ook de middelen betreffende de evenredigheidstoetsing door de Uniewetgever, en dus alle middelen inzake schending van het evenredigheidsbeginsel, mijns inziens moeten worden afgewezen.
f) Schending van artikel 90 VWEU (juncto artikel 3, lid 3, VEU), artikel 91, lid 2, VWEU en artikel 94 VWEU
1) Argumenten van partijen
1055. De Republiek Bulgarije, Roemenië, de Republiek Cyprus en de Republiek Polen voeren verschillende middelen aan inzake schending van artikel 90 VWEU (juncto artikel 3, lid 3, VEU), artikel 91, lid 2, VWEU en artikel 94 VWEU.
1056. De Republiek Bulgarije en de Republiek Cyprus betogen dat de bestreden richtlijn in strijd is met artikel 91, lid 2, VWEU, artikel 90 VWEU juncto artikel 3, lid 3, VEU, en artikel 94 VWEU wegens de nadelige gevolgen die eruit voortvloeien voor de levensstandaard en de werkgelegenheid in Bulgarije en Cyprus en in de perifere lidstaten van de Unie in het algemeen, alsook voor de economische toestand van de vervoerondernemers. Met name derdelandenvervoer wordt door de toepassing van de detacheringsregels in de praktijk onmogelijk gemaakt. Voorts zijn er nadelige milieueffecten en nemen de files toe. Nochtans is er met betrekking tot het hybride model geen effectbeoordeling uitgevoerd en is er daar noch met het CvdR, noch met het EESC overleg over geweest.
1057. Roemenië heeft ook twijfels over de verenigbaarheid van de eerste reeks maatregelen inzake mobiliteit met artikel 94 VWEU en de in artikel 91, lid 2, VWEU opgenomen doelstellingen, aangezien het concurrentievermogen van ondernemingen uit de periferie van de Unie door die maatregelen wordt aangetast. Volgens Roemenië kan er geen sprake zijn van daadwerkelijke sociale bescherming als die ondernemingen van de markt worden verdrongen. Sociale bescherming moet gepaard gaan met passende maatregelen ter ondersteuning van het vrij verrichten van diensten.
1058. De Republiek Polen betoogt in de eerste plaats dat de Uniewetgever door de vaststelling van een willekeurig criterium voor de toepassing van de detacheringsregels op vervoer artikel 91, lid 2, VWEU heeft geschonden, aangezien hij er geen rekening mee heeft gehouden dat dit criterium ernstige gevolgen kon hebben voor de levensstandaard en de werkgelegenheid in bepaalde regio’s en voor de exploitatie van de vervoersfaciliteiten. Dat de Uniewetgever over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikt, betekent daarom nog niet dat het ter voldoening aan de verplichting om rekening te houden met bepaalde gevolgen volstaat om er kennis van te nemen. Volgens de interpretatie van het Parlement en de Raad heeft de Uniewetgever het recht om absoluut elke regeling vast te stellen, hetgeen indruist tegen vaste rechtspraak van het Hof. Bij de vaststelling van de bestreden bepalingen is met name geen rekening gehouden met de gevolgen van meer lege ritten met voertuigen die anders zouden worden ingezet voor cabotage- en derdelandenvervoer. Het gebruik van voertuigen voor derdelandenvervoer is bovendien economisch gerechtvaardigd omdat vervoersondernemingen met inachtneming van de geografische context flexibel kunnen inspelen op veranderende vervoerbehoeften, waardoor het aantal lege ritten tot een minimum wordt beperkt en inefficiënte wachttijd tot aan de opdracht om goederen terug te vervoeren naar de lidstaat van vestiging wordt vermeden. Cabotagevervoer heeft soortgelijke troeven op het gebied van vervoerefficiëntie.
1059. De beperkingen op cabotage- en derdelandenvervoer als gevolg van de door de Republiek Polen bestreden bepalingen van richtlijn 2020/1057 kunnen leiden tot de terugtrekking uit de markt van vervoersondernemingen die niet rendabel kunnen werken volgens een model van vervoersdiensten dat uitgaat van minder efficiënte vervoersactiviteiten. Die gevolgen zijn bijzonder voelbaar voor vervoersondernemingen uit perifere lidstaten waarvan de activiteiten voornamelijk zijn gebaseerd op cabotage- en derdelandenvervoer.
1060. De effectbeoordeling blijft beperkt tot een oppervlakkige inschatting van de gevolgen van de bestreden bepalingen voor het werkgelegenheidsniveau in bepaalde regio’s en ziet hoe dan ook op het gebruik van een tijdscriterium voor de toepassing van de detacheringsregels dat verschilt van het criterium dat uiteindelijk in de bestreden richtlijn is gehanteerd en niet dezelfde gevolgen heeft voor de markten van de perifere lidstaten. De toename van het wegverkeer heeft ook nadelige gevolgen voor de levensstandaard in gebieden nabij de voornaamste vervoersknooppunten. Dienaangaande is het dienstig om in het bijzonder te wijzen op het gevaar voor de verkeersveiligheid dat de aangebrachte wijzigingen met zich meebrengen.
1061. In de tweede plaats betoogt de Republiek Polen dat de Uniewetgever bij de vaststelling van de bestreden bepalingen geen rekening heeft gehouden met de economische toestand van de vervoersondernemingen, en aldus artikel 94 VWEU heeft geschonden. Anders dan in die bepaling is vastgesteld, is in casu bij de effectbeoordeling geen rekening gehouden met de economische toestand van vervoersondernemingen uit economisch minder ontwikkelde perifere lidstaten waarvan de internationale wegvervoersactiviteiten meer zijn toegespitst op cabotage en derdelandenvervoer. De extra kosten voor vervoersondernemingen uit perifere lidstaten als gevolg van de toepassing van de detacheringsregels brengen hen in een minder gunstige positie dan concurrerende ondernemingen uit het geografische centrum van de Unie.
1062. Ook uit de vaststelling van de bestreden bepalingen in een periode van ernstige economische ontwrichting als gevolg van de COVID-19-pandemie blijkt dat met de economische toestand van de vervoersondernemingen geen rekening is gehouden. De economische gevolgen van de pandemie zijn bijzonder voelbaar in de vervoersector, die niet alleen bijzonder zwaar wordt getroffen door de daling van de vraag in de internationale handel, maar ook door de beperkingen bij overschrijding van de binnengrenzen die door de verschillende lidstaten waren ingevoerd. Die gevolgen waren reeds aanwezig tijdens de werkzaamheden met betrekking tot richtlijn 2020/1057.
1063. De Raad, het Parlement en de aan hun zijde interveniërende partijen concluderen tot afwijzing van al die middelen.
2) Analyse
1064. Met betrekking tot de draagwijdte van artikel 91, lid 2, en artikel 94 VWEU verwijs ik naar de uiteenzetting in de punten 281 tot en met 293 hierboven, waaruit volgt dat die twee bepalingen zuivere afwegingsverplichtingen vaststellen en bijgevolg geen absolute werking hebben.
1065. De argumenten die de Republiek Bulgarije, de Republiek Cyprus, Roemenië en de Republiek Polen in die middelen aanvoeren, zijn mijns inziens gedekt door de overwegingen die ik heb gemaakt bij de analyse van de middelen inzake schending van het evenredigheidsbeginsel, waaronder die met betrekking tot het gestelde verzuim om een aanvullende effectbeoordeling uit te voeren, en door mijn overwegingen bij de behandeling van de middelen inzake schending van de milieuvoorschriften van de Unie.
1066. Wat ten slotte de argumenten van de Republiek Polen met betrekking tot de COVID-19-pandemie betreft, verwijs ik naar de overwegingen in punt 306 hierboven.
1067. Tegen die achtergrond moeten de middelen betreffende schending van artikel 90 VWEU (juncto artikel 3, lid 3, VEU), artikel 91, lid 2, VWEU en artikel 94 VWEU worden afgewezen.
g) Schending van het beginsel van gelijke behandeling
1) Argumenten van partijen
1068. De Republiek Litouwen betoogt dat artikel 1, leden 3 en 7, van richtlijn 2020/1057 in strijd is met het beginsel van gelijke behandeling zoals dat voortvloeit uit de rechtspraak van het Hof en artikel 20 van het Handvest, aangezien daarbij ongelijke, uitsluitend door de aard van het internationale vervoer (bilateraal of niet-bilateraal) bepaalde sociale regels en waarborgen voor werknemers worden ingevoerd ofschoon het werk zelf van dezelfde aard is. Het onderscheid tussen die vervoersactiviteiten leidt tot ongelijke loonnormen voor werknemers die in dienst zijn van dezelfde onderneming en hetzelfde werk verrichten. Gelijke situaties worden dus zonder objectieve rechtvaardiging verschillend behandeld.
1069. Volgens de Republiek Litouwen zijn de regels betreffende de detachering van werknemers niet van toepassing wanneer een bestuurder via Warschau en Berlijn goederen vervoert van Vilnius naar Parijs. Een andere bestuurder (die op weg is naar dezelfde bestemming, namelijk Parijs, maar afzonderlijke vervoersactiviteiten uitvoert: eerst goederen aflevert in Warschau, vervolgens goederen aflevert in Berlijn en daarna doorrijdt naar Parijs) wordt evenwel reeds als een gedetacheerde werknemer beschouwd voor het gedeelte van de rit van Warschau naar Berlijn en voor dat van Berlijn naar Parijs.
1070. De Republiek Litouwen acht het standpunt van de Raad en het Parlement dat bilateraal en derdelandenvervoer niet vergelijkbaar zijn en een verschillende band doen ontstaan tussen de werknemer en het grondgebied van de lidstaat waar het vervoer wordt verricht, onzinnig. Volgens de Republiek Litouwen berusten de criteria waarop artikel 1, leden 3 en 7, van richtlijn 2020/1057 is gebaseerd op het eerste gezicht weliswaar op objectieve rechtvaardigingsgronden, maar zijn ze volstrekt kunstmatig geconcipieerd omdat ze losstaan van de realiteit van het vervoer, waardoor ze niet gerechtvaardigd zijn. In de praktijk zullen bestuurders hetzelfde werk verrichten, maar wezenlijk verschillend worden behandeld. De onderscheidingscriteria die de Uniewetgever met name in artikel 1, leden 3 en 7, van richtlijn 2020/1057 heeft vastgesteld, leiden tot kunstmatige voorwaarden voor bestuurders die een verschillende beloning krijgen, ofschoon de vervoersactiviteiten waaraan zij deelnemen soortgelijk zijn. Daardoor wordt het beginsel van gelijke behandeling geschonden.
1071. De Republiek Bulgarije en de Republiek Cyprus betogen dat het hybride model dat uit richtlijn 2020/1057 voortvloeit, in strijd is met artikel 18 VWEU, de artikelen 20 en 21 van het Handvest, artikel 4, lid 2, VEU en, mocht het Hof dit relevant achten, met artikel 95, lid 1, VWEU. Dat model leidt ertoe dat situaties die nochtans vergelijkbaar zijn, verschillend worden behandeld. Ten eerste maakt het een onderscheid tussen bestuurders die internationaal vervoer verrichten naargelang het gaat om bilateraal of derdelandenvervoer, en biedt het een betere sociale bescherming naargelang de nationaliteit van hun werkgever en de plaats waar het vervoer plaatsvindt of leidt het zelfs tot discriminatie tussen bestuurders die in dienst zijn van een en dezelfde vervoersonderneming. Ten tweede maakt het hybride model een onderscheid tussen bilateraal en derdelandenvervoer en tussen vervoersondernemingen die zich bezighouden met elk van die activiteiten. Vervoersondernemingen die derdelandenvervoer verrichten bevinden zich in een minder gunstige positie dan vervoersondernemingen die bilateraal vervoer verrichten, ofschoon die twee activiteiten twee bestanddelen vormen van het internationale vervoer en beide zeer mobiel zijn, zodat de band met de lidstaat van ontvangst in beide gevallen volstrekt vergelijkbaar is. Ten derde valt het hybride model veel nadeliger uit voor bepaalde lidstaten, en dus voor de aldaar gevestigde vervoersondernemingen, aangezien vervoersondernemingen uit de EU-13 zich bijna uitsluitend bezighouden met derdelandenvervoer terwijl vervoersondernemingen uit de EU-15 voornamelijk bilateraal vervoer verrichten. Uit de effectbeoordeling is reeds gebleken dat de toepassing van de detacheringsregels veel grotere economische gevolgen heeft voor lidstaten als Bulgarije. Bij het hybride model dringt die vaststelling zich nog meer op aangezien dit model, in tegenstelling tot het in de effectbeoordeling geanalyseerde model, voor de toepassing ervan geen tijdsdrempel hanteert. Ten slotte druist het hybride model in tegen artikel 95, lid 1, VWEU omdat vervoersondernemingen, waarvoor dat model ongelijke loon- en administratieve kosten met zich meebrengt naargelang van het land waar wordt geladen of gelost, worden aangemoedigd om voor dezelfde verbindingen verschillende prijzen voor gelijke goederen aan te rekenen naargelang van het land van herkomst of bestemming van de vervoerde waren.
1072. De Republiek Bulgarije en de Republiek Cyprus betogen verder dat richtlijn 2020/1057 een kunstmatig onderscheid maakt tussen derdelandenvervoer zonder voldoende nauwe band met het grondgebied van de lidstaat van ontvangst en bilateraal vervoer. Zij verwerpen de rechtvaardigingsgronden die met name het Parlement in zijn verweerschrift aanvoert na te hebben erkend dat er soms sprake kon zijn van een verschillende behandeling van soortgelijke gevallen, en stellen dat het verschil in financiële lasten voor vervoersondernemingen rechtstreeks voortvloeit uit het verschil in lidstaat van vestiging, hetgeen duidelijk een verboden discriminatie vormt. De ongelijke gevolgen van het hybride model worden ook geïllustreerd door het feit dat vervoersondernemingen die voornamelijk bilateraal vervoer verrichten, bepaalde vormen van derdelandenvervoer kunnen verrichten zonder de detacheringsregels te volgen.
1073. Roemenië stelt dat artikel 1, leden 3 tot en met 6, van richtlijn 2020/1057 in strijd is met artikel 18 VWEU omdat, gelet op de structuur van de vervoermarkt, vervoersondernemingen uit de periferie van de Unie meer worden getroffen door de uit de verplichtingen in bovengenoemde bepalingen voortvloeiende administratieve en financiële kosten en daardoor worden ontmoedigd om vervoersactiviteiten te verrichten die in die bepalingen worden geregeld. Hun concurrentievermogen wordt tenietgedaan. Die gevolgen moeten bovendien in hun geheel worden beschouwd, namelijk samen met die van de andere maatregelen van het mobiliteitspakket, met name de maatregelen inzake cabotage, de terugkeer van het voertuig om de acht weken, de terugkeer van de bestuurder om de vier weken en het verbod van normale wekelijkse rust in de cabine. Roemenië wijst erop dat het in zijn beroepen tegen de verordeningen 2020/1054 en 2020/1055 reeds heeft aangegeven dat die maatregelen handelsbelemmeringen opwerpen en met name nadelig zijn voor vervoersondernemingen uit de periferie van de Unie en dus indirect voor de werknemers van die ondernemingen. Roemenië betoogt dat de situatie van vervoersondernemingen uit de periferie van de Unie niet kan worden gelijkgesteld met „de specifieke situatie van één enkele lidstaat” in de zin van de rechtspraak van het Hof en dat de Uniewetgever bij de vaststelling van het mobiliteitspakket bijgevolg wel degelijk rekening had moeten houden met de situatie van die vervoersondernemingen. De Unieregeling moet rekening houden met de geografische verschillen en met de verschillen in ontwikkelingsgraad van de economieën, de markten en de infrastructuren, en erop gericht zijn de verschillen te verkleinen en te komen tot een gelijkmatigere verdeling van de kosten en baten van het Unielidmaatschap.
1074. Roemenië heeft ook twijfels over de verenigbaarheid van de eerste reeks maatregelen inzake mobiliteit met artikel 94 VWEU en de in artikel 91, lid 2, VWEU opgenomen doelstellingen, aangezien het concurrentievermogen van ondernemingen uit de periferie van de Unie door die maatregelen wordt aangetast. Volgens Roemenië kan er geen sprake zijn van daadwerkelijke sociale bescherming als die ondernemingen van de markt worden verdrongen. Sociale bescherming moet gepaard gaan met passende maatregelen ter ondersteuning van het vrij verrichten van diensten.
1075. Specifiek met betrekking tot artikel 1 van richtlijn 2020/1057 heeft de Raad toegegeven dat bilateraal vervoer erdoor wordt vergemakkelijkt, in tegenstelling tot derdelandenvervoer, oftewel vervoer dat door ondernemingen uit Oost-Europa wordt verricht omdat zij zijn gevestigd buiten het gebied waar in de Unie het internationale wegvervoer is geconcentreerd. De onevenredige gevolgen voor vervoersondernemingen uit slechts een deel van de lidstaten overstijgen het enkele effect dat inherent is aan het verschil in behandeling tussen ingezeten en niet-ingezeten ondernemingen.
1076. Hongarije betoogt dat artikel 1, lid 6, van richtlijn 2020/1057 in strijd is met het beginsel van gelijke behandeling. Volgens Hongarije zijn er op het gebied van gecombineerd vervoer twee soorten vervoer: begeleid vervoer (de bestuurder vergezelt het voertuig tijdens de gehele duur van het vervoer) en onbegeleid vervoer (de bestuurder vergezelt het voertuig uitsluitend voor het wegtraject van het vervoer).
1077. Wat het begeleid vervoer betreft, stelt Hongarije dat aangezien de bestuurder bij heel de activiteit en tijdens de gehele duur van het vervoer aanwezig is, het gecombineerd vervoer in alle opzichten vergelijkbaar is met bilateraal vervoer. Wegens de vergelijkbaarheid van die situaties moet krachtens het beginsel van gelijke behandeling de vrijstelling van artikel 1, lid 3, van richtlijn 2020/1057 gelden voor de gehele vervoersactiviteit, dat wil zeggen de twee wegtrajecten. Volgens Hongarije rechtvaardigt de verandering van vervoerswijze geen verschil in behandeling en mag zij geen invloed hebben op de toepasselijkheid van de detacheringsregels. Het beginsel van gelijke behandeling is geschonden doordat de Uniewetgever de vrijstelling voor bilateraal goederenvervoer niet heeft uitgebreid tot begeleid gecombineerd vervoer. Hongarije is van mening dat de Uniewetgever gecombineerd vervoer kunstmatig heeft opgesplitst in twee wegtrajecten (het begin- en het eindtraject), waarbij een van de twee niet voldoet aan de voorwaarde voor bilateraal vervoer. Wanneer gecombineerd vervoer begint in de lidstaat van vestiging, vormt het eindtraject geen bilateraal vervoer en, wanneer het een terugrit betreft, vormt het begintraject geen bilateraal vervoer. Bovendien heeft de Uniewetgever geen effectbeoordeling uitgevoerd met betrekking tot artikel 1, lid 6, van richtlijn 2020/1057.
1078. Hongarije voegt daaraan toe dat artikel 1, lid 6, van richtlijn 2020/1057 verder reikt dan strikt noodzakelijk is ter bereiking van de door de Raad aangevoerde doelstelling, aangezien dit artikel bestuurders die bilateraal vervoer verrichten en daarbij het voertuig vergezellen op een traject dat niet over de weg loopt, binnen de werkingssfeer van de detacheringsrichtlijn brengt. Artikel 1 van richtlijn 92/106 kan aldus worden uitgelegd dat de twee daarin omschreven alternatieven elkaar niet noodzakelijkerwijs uitsluiten en dat het begrip gecombineerd vervoer ook de situatie kan omvatten waarin de bestuurder het begin- en het eindtraject over de weg voor zijn rekening neemt. Mocht dit niet het geval zijn, dan is de stelling van Hongarije dat de wetgever voor dergelijke gevallen een uitzondering in de richtlijn had moeten opnemen en is artikel 1, lid 6, van richtlijn 2020/1057 onwettig doordat de draagwijdte ervan in strijd met het beginsel van gelijke behandeling te beperkt is.
1079. De Raad, het Parlement en de aan hun zijde interveniërende partijen vorderen dat de middelen betreffende schending van de beginselen van gelijke behandeling en non-discriminatie ongegrond worden verklaard.
2) Analyse
1080. Voor de hiernavolgende analyse zal worden uitgegaan van de in de punten 75 en volgende van de onderhavige conclusie uiteengezette beginselen en de door het Hof erkende en in punt 80 van de onderhavige conclusie in herinnering gebrachte grenzen van het rechterlijke toezicht.
i) Inleidende opmerkingen
1081. De argumenten van Roemenië inzake artikel 91, lid 2, en artikel 94 VWEU moeten, voor zover ze minstens gedeeltelijk betrekking hebben op de andere maatregelen van het mobiliteitspakket, niet ter zake dienend worden verklaard aangezien het beroep van Roemenië in zaak C‑542/20 strekt tot nietigverklaring van artikel 1, leden 3 tot en met 6, van richtlijn 2020/1057. Voor het overige verwijs ik naar het deel van de analyse van richtlijn 2020/1057 waarin artikel 91, lid 2, VWEU en artikel 94 VWEU zijn onderzocht.(601)
1082. Wat de grief van de Republiek Bulgarije en de Republiek Cyprus inzake schending van artikel 95, lid 1, VWEU betreft, wens ik er nu al samen met de Raad op te wijzen dat die niet kan slagen, aangezien dit artikel discriminaties verbiedt die erin bestaan dat een vervoerondernemer voor dezelfde verbindingen verschillende vrachtprijzen en vervoervoorwaarden voor gelijke goederen toepast naargelang van het land van herkomst of bestemming van de vervoerde waren, en noch de Republiek Bulgarije noch de Republiek Cyprus heeft aangetoond dat de toepassing van het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren daartoe zou leiden en, zelfs als dat het geval zou zijn, artikel 95, lid 1, VWEU geen afbreuk doet aan de in lid 2 van dat artikel aan het Parlement en de Raad toegekende mogelijkheid om krachtens artikel 91, lid 1, VWEU, dat zoals gezegd precies de rechtsgrondslag van richtlijn 2020/1057 vormt, maatregelen te nemen die van dit specifieke discriminatieverbod afwijken.
ii) Gestelde schending van het beginsel van gelijke behandeling tussen bilateraal en derdelandenvervoer (Republiek Litouwen, Republiek Bulgarije, Roemenië en Republiek Cyprus(602))
1083. Wat de schending van het beginsel van gelijke behandeling tussen bilateraal en derdelandenvervoer betreft, zoals die met name in het middel van de Republiek Litouwen(603), de Republiek Bulgarije en de Republiek Cyprus wordt aangevoerd, is het nuttig om samen met de Raad in herinnering te brengen dat de algemene doelstelling van de detacheringsregels erin bestaat om het vrij verrichten van diensten te vergemakkelijken door op gecoördineerde wijze vast te stellen welke de nationale wettelijke regeling is waarvan de arbeidsvoorwaarden en ‑omstandigheden op een werknemer in een grensoverschrijdende situatie moeten worden toegepast. De specifieke doelstelling van richtlijn 2020/1057 is de vaststelling van specifieke regels om rekening te houden met de bijzonderheden van de vervoersector. Het door de Uniewetgever gekozen criterium is dat van het soort vervoer.
1084. Met het argument zoals aangevoerd door de Republiek Litouwen, dat het non-discriminatiebeginsel wordt geschonden door de toepassing van onderscheiden regels op situaties waarin de aard van het werk dezelfde is, wordt er voorbijgegaan aan de realiteit van een detacheringssituatie, die per definitie inhoudt dat hetzelfde werk wordt verricht, maar op het grondgebied van een andere lidstaat. Het spreekt voor zich dat een bestuurder op zich en in beginsel tijdens bilateraal vervoer niet echt iets anders doet dan in het kader van derdelandenvervoer. Derhalve is het, zoals de Raad opmerkt, uiteraard niet zinvol om ter bepaling of situaties vergelijkbaar zijn enkel te kijken naar de aard van het werk, omdat anders de objectieve intrinsieke verschillen tussen de diverse soorten vervoer door een overdreven veralgemening worden uitgevlakt.
1085. Het verschil in behandeling tussen bilateraal en derdelandenvervoer berust dus op het feit dat de werknemer in laatstgenoemd geval goederen vervoert vanuit de ene lidstaat naar de andere lidstaat en geen van die lidstaten de lidstaat van vestiging is. Uit het oogpunt van het criterium van de verbondenheid tussen de lidstaat van vestiging en de diensten(604), zijn die twee situaties dus niet vergelijkbaar. Het Hof heeft dat verschil reeds onderschreven in de context van richtlijn 96/71.(605) Het uitgangspunt waarop de Republiek Bulgarije en de Republiek Cyprus zich baseren, is dus fundamenteel onjuist aangezien het criterium dat door de Uniewetgever bij de uitoefening van zijn ruime beoordelingsbevoegdheid is gekozen, berust op een vergelijking tussen de verbondenheid van de soort verrichte dienst met de lidstaat van ontvangst en die met de lidstaat van vestiging, en bilateraal en derdelandenvervoer niet vergelijkbaar zijn uit het oogpunt van de doelstelling die door die wetgever wordt nagestreefd en in de punten 952 en volgende van de onderhavige conclusie in herinnering is gebracht.
1086. Hieruit volgt uiteraard dat, anders dan de Republiek Bulgarije en de Republiek Cyprus beweren, de bestuurders zelf niet in een vergelijkbare situatie verkeren naargelang zij betrokken zijn bij bilateraal of derdelandenvervoer. De Republiek Bulgarije en de Republiek Cyprus kunnen evenmin volhouden dat de situatie van vervoersondernemingen die zich bezighouden met derdelandenvervoer minder gunstig is dan die van vervoersondernemingen die bilateraal vervoer verrichten ofschoon het twee subcategorieën van het internationale vervoer zijn, aangezien de vergelijkbaarheid van de situaties, zoals ik zojuist heb uiteengezet en gelet op de door richtlijn 2020/1057 nagestreefde doelstelling, moet worden beoordeeld uit het oogpunt van het soort vervoer volgens de daaruit voortvloeiende band met de lidstaat van vestiging.
1087. Ten aanzien van het betoog dat het beginsel van gelijkheid van de lidstaten is geschonden, moet worden vastgesteld dat deze wel degelijk volstrekt gelijk worden behandeld.
1088. Dienaangaande merk ik samen met het Parlement meteen op dat de bestreden richtlijn geen formeel onderscheid maakt tussen de lidstaten noch tussen ondernemingen op basis van hun nationaliteit.
1089. Roemenië betoogt evenwel dat, aangezien het middelpunt van die markt zich in het westen van de Unie bevindt, het aandeel van derdelandenvervoer in de activiteiten van ondernemingen uit de periferie van de Unie noodzakelijkerwijs veel groter is. Dat vervoer is evenwel duurder voor die ondernemingen als gevolg van de uit richtlijn 2020/1057 voortvloeiende regels betreffende de detachering van werknemers. De Republiek Bulgarije en de Republiek Cyprus voeren een soortgelijk betoog.
1090. Ten eerste is het in het licht van hetgeen is geïllustreerd door de Raad(606) mijns inziens nog steeds lastig om precies af te bakenen wat in het centrum van de Unie ligt en wat de periferie ervan vormt.(607) Voor de vaststelling of situaties vergelijkbaar zijn, is evenwel een duidelijk criterium vereist.
1091. Ten tweede was het, zoals de Raad en het Parlement in herinnering hebben gebracht, de bedoeling van de wetgever om bij de vaststelling van richtlijn 2020/1057 de regelingen die het vrij verrichten van diensten kunnen belemmeren, op elkaar af te stemmen. Tijdens de wetgevingsprocedure werd er voortdurend naar gestreefd om een evenwicht te vinden tussen het verbeteren van de sociale en arbeidsomstandigheden voor bestuurders en het vergemakkelijken van het vrij verrichten van diensten op basis van eerlijke mededinging. De richtlijn beoogt derhalve te verzekeren dat diensten vrij kunnen worden verricht binnen het kader van mededinging die niet tot buitensporige verschillen in arbeidsvoorwaarden en ‑omstandigheden leidt. Het doel is een daadwerkelijk geïntegreerde en concurrerende interne markt, die ook bedoeld is als instrument voor reële sociale convergentie. Het is mijns inziens belangrijk om, net als het Parlement, erop te wijzen dat richtlijn 2020/1057 niet is bedoeld om mededinging op kosten uit te sluiten. Richtlijn 2020/1057 heeft evenmin tot gevolg dat de mededinging wordt verstoord.(608) Bovendien moet bij het streven naar het evenwicht waarnaar hierboven wordt verwezen, niet zozeer de specifieke situatie van één enkele lidstaat, maar die van alle lidstaten van de Unie in aanmerking worden genomen.(609)
1092. Tevens moet in herinnering worden gebracht, zoals ik in de onderhavige conclusie al meermaals heb opgemerkt, dat het Hof reeds heeft erkend dat de Uniewetgever een wetgevingshandeling mag aanpassen om ter verbetering van de sociale bescherming van de bestuurders een nieuw evenwicht tussen de verschillende belangen tot stand te brengen door de voorwaarden te wijzigen waaronder de vrijheid van dienstverrichting wordt uitgeoefend. Bovendien is het onvermijdelijk dat een harmonisatiemaatregel van de Unie uiteenlopende gevolgen heeft in de verschillende lidstaten.(610) Van de wetgever kan niet worden verlangd dat hij kostenverschillen tussen marktdeelnemers compenseert die voortvloeien uit hun keuze van bedrijfsmodel en de verschillende omstandigheden waarin zij zich als gevolg van die keuze bevinden.(611) De keuze om zich ver van het vermeende middelpunt van de markt te vestigen of ver daarvandaan gevestigd te blijven teneinde voordeel te halen uit lagere kosten, inclusief sociale kosten, en om bestuurders, soms voor lange tijd, naar lidstaten te sturen waar de kosten hoog zijn, is een commerciële keuze die niet door de Uniewetgever wordt bevorderd, net zomin als enige andere commerciële keuze trouwens.
1093. Het Hof heeft ter zake met name reeds erkend dat de Uniewetgever, gelet op de belangrijke ontwikkelingen die de interne markt hebben beïnvloed, waaronder niet het minst de opeenvolgende uitbreidingen van de Unie, een wetgevingshandeling mag aanpassen om ter verbetering van de sociale bescherming van de bestuurders een nieuw evenwicht tussen de verschillende belangen tot stand te brengen door de voorwaarden te wijzigen waaronder de vrijheid van dienstverrichting wordt uitgeoefend. De Uniewetgever kan immers in een geval waarin de wetgevingen van de lidstaten op een bepaald beleidsterrein van de Unie reeds zijn gecoördineerd door middel van een wetgevingshandeling, niet de mogelijkheid worden ontnomen om deze handeling aan te passen aan gewijzigde omstandigheden, gelet op zijn taak om erop toe te zien dat de in het VWEU erkende algemene belangen worden beschermd en om rekening te houden met de in artikel 9 van dat Verdrag neergelegde transversale doelstellingen van de Unie, waaronder de vereisten in verband met de bevordering van een hoog werkgelegenheidsniveau en de waarborging van een adequate sociale bescherming.(612)
1094. De sociale gevolgen van de toepassing van richtlijn 2020/1057 worden door Roemenië niet onderbouwd, maar moeten hoe dan ook worden afgewogen tegen de sociale vooruitgang die richtlijn 2020/1057 voor bestuurders oplevert. Bovendien is het uiteraard onvermijdelijk dat ondernemingen die het vaakst werknemers detacheren meer door de regels van richtlijn 2020/1057 worden geraakt. Die ongelijke gevolgen zijn onvermijdelijk, zonder dat de gelijke toepassing van die regels evenwel ter discussie kan worden gesteld.(613)
1095. Ten slotte merk ik samen met het Parlement op dat het voorbeeld dat de Republiek Litouwen gebruikt ter illustratie van een verschil in behandeling dat zou voortvloeien uit de toepassing van de regels van richtlijn 2020/1057 op vervoersactiviteiten van dezelfde aard(614), niet overtuigend is. Zoals ik het begrijp, valt het eerste onderdeel van de hypothese mogelijk onder een doorvoersituatie die wordt geregeld door artikel 1, lid 5, van richtlijn 2020/1057, waarop het beroep van de Republiek Litouwen geen betrekking heeft. Voorts vormen de door de Republiek Litouwen aangevoerde loonverschillen om de door de Raad uiteengezette redenen, waarnaar ik verwijs(615), geen bewijs van discriminatie.
iii) Gestelde schending van het beginsel van gelijke behandeling tussen gecombineerd en bilateraal vervoer (Hongarije)
1096. Wat gecombineerd vervoer betreft, volgt uit artikel 1, lid 6, van richtlijn 2020/1057 dat, in afwijking van artikel 2, lid 1, van richtlijn 96/71, een bestuurder niet wordt geacht gedetacheerd te zijn in de zin van laatstgenoemde richtlijn wanneer hij „het begin- of eindtraject” doet van gecombineerd vervoer als omschreven in richtlijn 92/106, indien het wegtraject op zich bestaat uit bilaterale vervoersactiviteiten zoals gedefinieerd in lid 3 van dat artikel 1.
1097. Hongarije betoogt in wezen dat artikel 1, lid 6, van richtlijn 2020/1057 in strijd is met het beginsel van gelijke behandeling omdat bepaalde vormen van gecombineerd vervoer vergelijkbaar zijn met bilateraal vervoer en desondanks voor de toepassing van de detacheringsregels onder een verschillende rechtsregeling vallen, waardoor ze verschillend worden behandeld zonder objectieve rechtvaardiging.
1098. De grieven van Hongarije inzake het ontbreken van een effectbeoordeling en de ruimere dan door de nagestreefde doelstelling vereiste draagwijdte van artikel 1, lid 6, van richtlijn 2020/1057 houden duidelijk geen verband met de eerbiediging van het beginsel van gelijke behandeling en zullen daarom hier niet worden onderzocht.
1099. Het betoog van Hongarije is er in wezen op gericht dat begeleid gecombineerd vervoer kan worden gelijkgesteld met bilateraal vervoer, zodat de vrijstelling van artikel 1, lid 3, van richtlijn 2020/1057 in feite zou moeten gelden voor heel het vervoer, dat wil zeggen de twee wegtrajecten. Hongarije gaat er dus van uit dat de situatie van de bestuurder in die twee gevallen vergelijkbaar is, een aanname die nu moet worden geverifieerd.
1100. Uit mijn analyse van de evenredigheid van de bestreden bepalingen van richtlijn 2020/1057 volgt dat het criterium van het soort vervoer geschikt is voor de toepassing van de detacheringsregels op bestuurders in het internationale vervoer en dat elk van de verschillende soorten vervoer op een andere manier verbonden is met het grondgebied van de lidstaat van vestiging of met dat van de lidstaat van ontvangst. Naar mijn mening is dat niet anders voor gecombineerd vervoer. Voorts is het mijns inziens belangrijk om eraan te herinneren dat vervoer dat onder richtlijn 2020/1057 valt, grensoverschrijdend is.
1101. Laten we uitgaan van gecombineerd vervoer vanuit land A. Het eerste gedeelte gaat over de weg tot aan een station in dat land A. De vrachtwagen wordt ingeladen, de bestuurder gaat mee. De vrachtwagen wordt uitgeladen in land B, vanwaaruit de bestuurder doorrijdt naar de bestemming in land B. Het begintraject vormt geen bilateraal vervoer, net zomin als het eindtraject. Wordt enkel gekeken naar de punten van vertrek en aankomst van het vervoer (verplaatsing van goederen van land A naar land B), lijkt het vervoer in zijn geheel vergelijkbaar te zijn met bilateraal vervoer. Aangezien het evenwel een dienst betreft die in beginsel een grensoverschrijdend karakter heeft, is de situatie uit het oogpunt van de dienst niet langer vergelijkbaar.
1102. Bij monomodaal bilateraal vervoer neemt de bestuurder immers heel het vervoer, inclusief de internationale vervoersaspecten, voor zijn rekening. In de werkhypothese die ik zonet naar voren heb gebracht, moet de door de bestuurder en de vrachtwagen bestede tijd niet automatisch op het conto van de vervoersonderneming worden geschreven: de vrachtwagen en de bestuurder zijn „passief”, de vervoersdienst wordt (grotendeels) verricht door een andere actor in de modale keten (spoor- of zeevervoerder enz.). Trouwens, tijd op zich wordt door de wetgever in richtlijn 2020/1057 niet als criterium gehanteerd. De situatie van een bestuurder die betrokken is bij heel het gecombineerd vervoer, is mijns inziens dus niet vergelijkbaar met die van een bestuurder die bilateraal vervoer verricht. Ik kan dan ook niet akkoord gaan met de stelling van Hongarije dat het bij begeleid gecombineerd vervoer gaat om vervoer „uit één hand”. Anders dan Hongarije stelt, vloeit de gedifferentieerde behandeling niet voort uit de verandering van vervoerswijze, maar uit objectieve verschillen tussen soorten vervoer met betrekking tot de eigenlijke manier waarop de diensten worden verricht. Ik ben dan ook net als het Parlement van mening dat de keuze van de wetgever wordt verklaard door de noodzaak om rekening te houden met de bijzonderheden van dat soort vervoer en de specifieke aard van het probleem dat de wetgever met de vaststelling van richtlijn 2020/1057 heeft willen aanpakken.
1103. Gelet op de zeer vele vormen van gecombineerd vervoer is het mijns inziens nauwelijks te vermijden dat artikel 1, lid 6, van richtlijn 2020/1057 in wezen slechts per geval kan worden toegepast aan de hand van de daarin genoemde criteria. Bovendien volgt uit de in punt 80 van de onderhavige conclusie aangehaalde rechtspraak dat de Uniewetgever ook met betrekking tot het beginsel van gelijke behandeling zijn beoordeling niet in de plaats mag stellen van die van de wetgever.
1104. Tot slot wil ik ook nog samen met het Parlement opmerken dat Hongarije niet betwist dat de opsplitsing van gecombineerd vervoer in begin- of eindtrajecten over de weg legitiem is wanneer dat vervoer onbegeleid plaatsvindt. Dit onderscheid tussen begin- en eindtrajecten over de weg is geen nieuw onderscheid dat de Uniewetgever bij de vaststelling van richtlijn 2020/1057 in het leven heeft geroepen, maar is gebaseerd op de begripsomschrijving (die Hongarije met zijn beroep tegen richtlijn 2020/1057 niet ter discussie kan stellen) in artikel 1 van richtlijn 92/106, waarnaar artikel 1, lid 6, dus uitdrukkelijk verwijst.
1105. Het middel van de Republiek Hongarije kan derhalve niet slagen.
iv) Conclusie
1106. Alle middelen betreffende strijdigheid van artikel 1, leden 1 en 3 tot en met 7, van richtlijn 2020/1057 met de beginselen van gelijke behandeling en non-discriminatie moeten worden afgewezen.
h) Schending van het vrije verkeer van goederen en van de vrijheid van dienstverrichting
1) Argumenten van partijen
1107. Wat ten eerste het vrije verkeer van goederen betreft, voeren de Republiek Bulgarije en de Republiek Cyprus dezelfde argumenten aan in het kader van hun betoog dat de toepassing van het hybride model ernstige economische gevolgen heeft voor het vrije verkeer van goederen. Een dergelijk model vormt een maatregel van gelijke werking als door de artikelen 34 en 35 VWEU verboden kwantitatieve beperkingen en kan niet worden gerechtvaardigd op grond van artikel 36 VWEU. De Commissie heeft erkend dat de toepassing van nationale wetgeving op alle internationaal vervoer in het kader waarvan wordt geladen en/of gelost op het nationale grondgebied, ongeacht het bestaan van voldoende verbondenheid met de betrokken lidstaat, een onevenredige beperking van de vrijheid van dienstverrichting en het vrije verkeer van goederen vormt en niet gerechtvaardigd is, aangezien daardoor onevenredige administratieve verplichtingen in het leven zouden worden geroepen die de goede werking van de interne markt belemmeren.(616)
1108. Ten tweede betogen de Republiek Bulgarije en de Republiek Cyprus met betrekking tot de vrijheid van dienstverrichting en het gemeenschappelijk vervoerbeleid dat het hybride model in strijd met artikel 58, lid 1, juncto artikel 91 VWEU het vrij verrichten van vervoersdiensten beperkt. Uit de rechtspraak van het Hof volgt dat de toepassing van het beginsel van de vrijheid van dienstverrichting moet worden verwezenlijkt door de totstandbrenging van het gemeenschappelijk vervoerbeleid. Met het hybride model wordt opnieuw een vorm van discriminatie in het leven geroepen die is gebaseerd op de nationaliteit van de dienstverrichter of de plaats waar hij is gevestigd, hetgeen een stap terug betekent in de totstandkoming van een gemeenschappelijk vervoerbeleid dat de vrijheid van dienstverrichting waarborgt. Aangezien uit de rechtspraak ook blijkt dat de Uniewetgever ter zake niet over de beoordelingsbevoegdheid beschikt waarvan hij op andere gebieden van het gemeenschappelijk vervoerbeleid gebruik kan maken, zijn het Parlement en de Raad hun verplichting niet nagekomen om de toepassing van het beginsel van de vrijheid van dienstverrichting in het gehele gemeenschappelijk vervoerbeleid te waarborgen.
1109. Om dezelfde redenen voeren de Republiek Bulgarije en de Republiek Cyprus schending van artikel 56 VWEU aan, mocht het Hof dat artikel relevant achten. Ten slotte wijzen die lidstaten erop dat zij betwisten dat bij richtlijn 2020/1057 uitzonderingen op de strengere rechtsregeling van richtlijn 96/71 worden ingevoerd.
1110. De Raad, het Parlement en de aan hun zijde interveniërende partijen concluderen tot afwijzing van die middelen.
2) Analyse
1111. In het kader van het eerste onderdeel van dit middel betogen de Republiek Bulgarije en de Republiek Cyprus dat het „hybride model” een maatregel van gelijke werking als door de artikelen 34 en 35 VWEU verboden kwantitatieve beperkingen vormt die niet kan worden gerechtvaardigd op grond van artikel 36 VWEU.
1112. Die verzoekende lidstaten hebben mijns inziens niet afdoende aangetoond dat de toepassing van het hybride model op het niveau van de Unie als geheel daartoe zou leiden en hebben zich beperkt tot algemene en niet-onderbouwde verklaringen. Dat bewijs is des te moeilijker te leveren omdat de vermeende beperkende gevolgen voor het vrije verkeer van goederen van de toepassing van de detacheringsregels op internationaal wegvervoer onder de voorwaarden van richtlijn 2020/1057 duidelijk dermate onzeker en indirect zijn dat het „hybride model” niet kan worden geacht de handel tussen de lidstaten te belemmeren en dus een beperking in de zin van de artikelen 34 en 35 VWEU te vormen.(617)
1113. De verzoekende lidstaten hebben voor hun standpunt geen bevestiging kunnen vinden in het perscommuniqué van de Commissie van 27 april 2017 dat zij citeren.(618) Ten eerste sprak de Commissie zich immers niet uit over richtlijn 2020/1057, maar over de toepassing van nationale wetgeving op internationaal vervoer onder voorwaarden waartoe de betrokken lidstaat eenzijdig heeft besloten. Ten tweede betreurde de Commissie destijds weliswaar dat het voor de toepassing van nationale wetgeving volstond dat in het kader van het betrokken internationale vervoer werd geladen en/of gelost op het nationale grondgebied, maar moet worden opgemerkt dat dit nu juist niet het criterium is dat de Uniewetgever in richtlijn 2020/1057 hanteert om te bepalen of er al dan niet sprake is van een detacheringssituatie. Bovendien heeft de Commissie in dat perscommuniqué verklaard dat zij het ongerechtvaardigd achtte om nationale wetgeving toe te passen op internationaal vervoer dat niet voldoende verbonden is met de betrokken lidstaat.
1114. Het eerste onderdeel van het onderhavige middel moet dus ongegrond worden verklaard.
1115. Wat het tweede onderdeel van het onderhavige middel betreft, heb ik reeds gewezen op het specifieke karakter en op de bijzondere positie van de vervoersector in de Verdragen(619), een sector waarvoor in de context van de interne markt een bijzondere rechtsregeling geldt. Ik wens er met name aan te herinneren dat de bijzondere status van het vervoer zich binnen de normatieve inrichting van de interne markt onderscheidt door de combinatie van een recht van vestiging in elke lidstaat, dat op het Verdrag is gebaseerd, en een recht van vervoerondernemers op het vrij verrichten van diensten, dat uitsluitend wordt gewaarborgd voor zover het is verleend in de vorm van maatregelen van afgeleid recht die de Uniewetgever in het kader van het gemeenschappelijk vervoerbeleid heeft vastgesteld.
1116. Met betrekking tot de gestelde schending van de vrijheid van dienstverrichting merk ik meteen op dat de Republiek Bulgarije en de Republiek Cyprus hun bewering dat het „hybride model” het vrij verrichten van vervoersdiensten beperkt, op generlei wijze hebben gestaafd.
1117. Mocht het Hof dat onderdeel van het onderhavige middel toch onderzoeken, wil ik eraan herinneren dat het vrije verkeer van vervoersdiensten volgens artikel 58, lid 1, en artikel 91 VWEU tot stand wordt gebracht door de Uniewetgever.
1118. Zoals ik reeds heb vermeld, heeft de Uniewetgever het volste recht om door aanpassing van een wetgevingshandeling ter verbetering van de sociale bescherming van de betrokken werknemers de voorwaarden te wijzigen waaronder de vrijheid van dienstverrichting op het gebied van wegvervoer wordt uitgeoefend, aangezien de mate van liberalisering op grond van artikel 58, lid 1, VWEU niet rechtstreeks wordt bepaald door artikel 56 VWEU, maar door de Uniewetgever zelf in het kader van de totstandbrenging van het gemeenschappelijk vervoerbeleid.
1119. Het tweede onderdeel van het onderhavige middel moet derhalve hoe dan ook ongegrond worden verklaard.
i) Schending van artikel 11 VWEU en artikel 37 van het Handvest
1) Argumenten van partijen
1120. Volgens de Republiek Polen is artikel 1, leden 3, 4, 6 en 7, van richtlijn 2020/1057 in strijd met artikel 11 VWEU en artikel 37 van het Handvest omdat onvoldoende rekening is gehouden met de milieubeschermingseisen.
1121. Uit die twee bepalingen volgt dat de instellingen van de Unie geen maatregelen mogen nemen die de verwezenlijking van de milieubeschermingsdoelstellingen in gevaar kunnen brengen, hetgeen verder gaat dan enkel maatregelen die verband houden met de artikelen 191 en 192 VWEU. Het uit die bepalingen voortvloeiende beginsel dat milieueisen moeten worden geïntegreerd in andere beleidsdomeinen van de Unie, maakt het mogelijk om de milieubeschermingsdoelstellingen en -eisen te verzoenen met de andere door de Unie nagestreefde belangen en doelstellingen en met het streven naar duurzame ontwikkeling. Zoals voortvloeit uit de uitlegging die door advocaat-generaal Geelhoed aan artikel 6 EG is gegeven, vormt een dergelijk beginsel op zich een grond tot nietigverklaring van een Uniehandeling wanneer milieubelangen duidelijk niet in aanmerking zijn genomen of geheel terzijde zijn geschoven.(620)
1122. Gelet op het algemene horizontale karakter van artikel 11 VWEU mag een bepaalde maatregel bij de beoordeling of deze voldoende bijdraagt tot de bescherming van het milieu, niet los worden beschouwd van andere Uniemaatregelen die in verband met de betrokken activiteiten met het oog daarop zijn vastgesteld, maar bestaat het juiste raamwerk voor de beoordeling uit het geheel van maatregelen die de Unie ter zake heeft vastgesteld. Het rechterlijk toezicht met betrekking tot de beoordeling of de Uniewetgever heeft gehandeld in overeenstemming met het integratiebeginsel, moet op dezelfde manier worden uitgeoefend als door het Gerecht bij de beoordeling of de Commissie had gehandeld in overeenstemming met het beginsel van energiesolidariteit.(621) In die omstandigheden had die wetgever vóór de vaststelling van de bestreden maatregelen de milieueisen in aanmerking moeten nemen, hetgeen met name inhield dat de milieueffecten van de geplande regels hadden moeten worden onderzocht en ervoor had moeten worden gezorgd dat deze niet ten koste zouden gaan van de verwezenlijking van de in andere milieuhandelingen van afgeleid recht vastgestelde doelstellingen.
1123. Het Parlement en de Raad hadden de tegenstrijdige belangen tegen elkaar moeten afwegen en in voorkomend geval passende wijzigingen moeten aanbrengen. Wanneer artikel 11 VWEU aldus wordt uitgelegd dat het enkel ziet op rechtsgebieden en niet op specifieke maatregelen, zou het belang ervan aanzienlijk worden gerelativeerd. Milieubeschermingseisen moeten ook in aanmerking worden genomen bij de vaststelling van afzonderlijke maatregelen die deel uitmaken van het betrokken rechtsgebied van de Unie. Het argument dat met de andere handelingen van afgeleid recht inzake de bestrijding van luchtverontreiniging geen rekening kan worden gehouden moet worden verworpen, omdat anders de doeltreffendheid van artikel 11 VWEU opnieuw zou worden ondermijnd doordat de instellingen dan een handeling zouden kunnen vaststellen die de verwezenlijking van de in milieuhandelingen vastgestelde doelstellingen bemoeilijkt of verhindert, terwijl de klimaatcrisis de belangrijkste uitdaging voor het milieubeleid van de Unie vormt en de instellingen consequent moeten werken aan de verdere verwezenlijking van de door de Unie vastgestelde klimaatdoelstellingen. Het is algemeen bekend dat luchtverontreiniging door vervoeremissies aanleiding geeft tot talrijke gezondheidsproblemen, waartoe voornamelijk het wegvervoer bijdraagt. De toepassing bij richtlijn 2020/1057 van de detacheringsregels op bestuurders die cabotage- en derdelandenvervoer verrichten, leidt volgens de Republiek Polen tot extra ritten, met name lege ritten, en bijgevolg tot een toename van de uitstoot van CO2 en luchtverontreinigende stoffen terwijl de instellingen juist geen maatregelen mogen vaststellen die de doeltreffendheid ondermijnen van de regels die reeds zijn vastgesteld met het oog op de vermindering van de uitstoot van CO2 en verontreinigende stoffen en de verwezenlijking van de met name uit de Europese Green Deal voortvloeiende milieudoelstellingen van de Unie, de doelstelling om tegen 2050 een klimaatneutrale Unie tot stand te brengen door de totale vervoeremissies met 90 % te verminderen ten opzichte van 1990, en de doelstellingen die door de Uniewetgeving ter zake worden opgelegd aan de lidstaten.
1124. Bovendien moet bij de beoordeling van de milieueffecten van richtlijn 2020/1057 er ook rekening mee worden gehouden dat ze boven op de milieueffecten komen die worden veroorzaakt door de andere handelingen die samen het mobiliteitspakket vormen, namelijk de verordeningen 2020/1054 en 2020/1055. De nadelige milieueffecten van de vereiste terugkeer van de voertuigen zijn met verschillende onderzoeken aangetoond.
1125. Het potentiële conflict tussen de bestreden maatregelen en de klimaatdoelstellingen van de Unie heeft bovendien bij commissaris Vălean de vrees aangewakkerd dat het mobiliteitspakket, met name het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren en de beperkingen op gecombineerd vervoer, niet strookt met de ambities van de Europese Green Deal of met de door de Europese Raad vastgestelde doelstelling van een klimaatneutrale Unie tegen 2050.(622) De Republiek Polen wijst er ook op dat de Commissie het ambitieniveau van de Unie op het gebied van het klimaat in 2020 heeft verhoogd(623) en dat CO2-emissies die afkomstig zijn van extra ritten als gevolg van de bestreden maatregelen, de verwezenlijking van die ambitieuzere doelstelling extra kunnen belemmeren.
1126. De door de bestreden maatregelen veroorzaakte nadelige milieueffecten leiden ertoe dat de verwezenlijking door de lidstaten van de bij verordening 2018/842(624) vastgestelde doelstellingen inzake broeikasgasemissiereducties, de bij richtlijn (EU) 2016/2284(625) vastgestelde doelstellingen inzake de emissies van bepaalde luchtverontreinigende stoffen en de bij richtlijn 2008/50(626) vastgestelde doelstellingen inzake luchtkwaliteit in gevaar komt. De extra uitstoot van stikstofoxide en zwevende deeltjes als gevolg van de uitvoering van de bestreden bepalingen kan de doeltreffendheid ondermijnen van de maatregelen die door de lidstaten worden vastgesteld in hun luchtbeschermingsplannen, en met name in hun plannen voor zones en agglomeraties in de buurt van verkeerswegen die voor internationaal vervoer worden gebruikt.
1127. Ondanks al die nadelige gevolgen hebben de verwerende instellingen niet voldaan aan hun verplichting om een passende analyse te verrichten van de gevolgen van die maatregelen voor de verwezenlijking van de milieudoelstellingen van de Unie en voor de nakoming van de verplichtingen die krachtens milieuhandelingen op de lidstaten rusten. Milieukwesties komen in geen enkele toelichting van de handelingen die samen het mobiliteitspakket vormen aan bod en ook in de vóór de vaststelling van het mobiliteitspakket opgestelde effectbeoordeling zijn die kwesties niet onderzocht, aangezien de Commissie louter heeft verklaard dat zij geen milieueffecten van de overwogen opties had vastgesteld.(627)
1128. De verwerende instellingen hebben het effect van de toepassing van de bestreden bepalingen op de milieueisen dus niet onderzocht, ofschoon de gevolgen ervan botsten met de doelstellingen van de milieuhandelingen. Die instellingen hebben deze doelstellingen niet afgewogen tegen de met het mobiliteitspakket nagestreefde belangen. Met milieubeschermingseisen en de doelstelling van een hoog niveau van bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu is duidelijk geen rekening gehouden. Wat richtlijn 2020/1057 betreft, blijkt dat met name uit het feit dat door de toepassing van de detacheringsregels op de begin- of eindtrajecten van gecombineerd vervoer dit vervoer in Midden-Europa wordt bemoeilijkt voor vervoersondernemingen uit perifere lidstaten en daarnaast minder aantrekkelijk wordt om er gebruik van te maken. Bilateraal vervoer dat uitsluitend over de weg plaatsvindt, wordt uiteindelijk in strijd met de nagestreefde doelstelling en ondanks het „niet-ecologische” karakter ervan bevoordeeld. Uit de voor de Commissie uitgevoerde analyse van de gevolgen van cabotagebeperkingen voor gecombineerd vervoer blijkt dat beperkingen op het verrichten van cabotagediensten in het kader van gecombineerd vervoer schadelijk zijn voor het milieu en indruisen tegen de uitgangspunten van de Europese Green Deal.(628)
1129. Artikel 1, leden 3, 4, 6 en 7 van richtlijn 2020/1057 is dus in strijd met het in artikel 11 VWEU en in artikel 37 van het Handvest tot uiting gebrachte integratiebeginsel.
1130. De Raad, het Parlement en de aan hun zijde interveniërende partijen concluderen tot afwijzing van dat middel.
2) Analyse
1131. De meeste argumenten die de Republiek Polen in het kader van het onderhavige middel aanvoert, komen overeen met die welke zij in het kader van de middelen inzake schending van artikel 11 VWEU en artikel 37 van het Handvest heeft aangevoerd in haar beroepen tegen de verordeningen 2020/1054 en 2020/1055. Voor de argumenten inzake de uitlegging en de draagwijdte van artikel 11 VWEU en artikel 37 van het Handvest, de draagwijdte van het in artikel 11 VWEU tot uiting gebrachte beginsel van integratie van milieuoverwegingen en de omvang van het rechterlijke toezicht erop, de noodzaak om rekening te houden met andere, eveneens op het vervoerbeleid betrekking hebbende milieubeleidsmaatregelen van de Uniewetgever, de vraag of het gestelde ontbreken van een effectbeoordeling een schending van artikel 11 VWEU oplevert en de kwestie van de samenhang tussen de richtlijn en de Europese Green Deal, verwijs ik bijgevolg naar de punten 565 en volgende en de punten 591 en volgende van de onderhavige conclusie.
1132. Aldus moet, in overeenstemming met mijn bevindingen in het kader van de analyse van de middelen inzake schending van het milieu- en klimaatveranderingsbeleid van de Unie in de beroepen tegen verordening 2020/1055, de slotsom luiden dat bij de vaststelling van richtlijn 2020/1057 de Uniewetgever in de volle uitoefening van zijn ruime beoordelingsbevoegdheid op goede gronden kon aannemen dat de eventuele nadelige milieueffecten van de uitvoering van de uit richtlijn 2020/1057 voortvloeiende verplichtingen konden worden opgevangen door de toepassing van bestaande wetgeving die met name ziet op de milieuaspecten van de betrokken activiteit en is bedoeld om vervoersondernemingen te ondersteunen bij de technologische overgang naar minder vervuilende mobiliteit.
1133. Ik wil hieraan toevoegen dat die conclusie mijns inziens zelfs nog meer geldt voor richtlijn 2020/1057, aangezien, zoals het Parlement aanvoert, het om verschillende redenen te betwijfelen valt of die richtlijn daadwerkelijk tot extra emissies van verontreinigende stoffen leidt.
1134. Ten eerste herinner ik eraan dat het eigenlijke doel van richtlijn 2020/1057 is om sectorspecifieke regels vast te stellen teneinde het evenwicht te waarborgen tussen de vrijheid van ondernemers om grensoverschrijdende diensten te verlenen, het vrije verkeer van goederen, correcte arbeidsvoorwaarden en sociale bescherming voor bestuurders(629), en dat in artikel 1 van die richtlijn een aantal regels worden opgesomd aan de hand waarvan vervoersondernemingen kunnen bepalen welke wetgeving, met name sociale wetgeving, van toepassing is op bestuurders naargelang van de elementen die de Uniewetgever daartoe relevant acht. Het is niet meteen voor de hand liggend dat de vaststelling van de op een werknemer toepasselijke sociale wetgeving gevolgen heeft voor kwesties die verband houden met het milieubeleid van de Unie. Dergelijke kwesties zouden wellicht eerder het gevolg zijn van de enkele wens van vervoersondernemingen om hun activiteiten zodanig te reorganiseren dat zij de toepassing van de voor hen duurder uitvallende verplichtingen krachtens richtlijn 2020/1057 vermijden.
1135. Ten tweede moet erop worden gewezen dat aangezien het Hof bij het arrest Federatie Nederlandse Vakbeweging(630) heeft geoordeeld dat richtlijn 96/71 van toepassing is op transnationale dienstverrichtingen waarbij werknemers ter beschikking worden gesteld, waaronder in de wegvervoersector(631), en de aldus door het Hof aan richtlijn 96/71 gegeven uitlegging geldt sinds de inwerkingtreding ervan, de daarin neergelegde detacheringsregels hoe dan ook van toepassing waren in de wegvervoersector. Een van de weinige argumenten die de Republiek Polen specifiek tegen richtlijn 2020/1057 aanvoert, is dat de toepassing van de detacheringsregels op gecombineerd vervoer(632) onder de voorwaarden van artikel 1, lid 6, van die richtlijn het gebruik van dergelijk vervoer, waarvan de gunstige milieueffecten overigens bekend en erkend zijn, ontmoedigt. Vervoersondernemingen zouden daarom afzien van multimodaal vervoer om zich uitsluitend te richten op wegvervoer, waardoor de milieuvoordelen van het gebruik van gecombineerd vervoer teniet worden gedaan.
1136. Aangezien de detacheringsregels evenwel reeds van toepassing waren onder de uitsluitende gelding van richtlijn 96/71 en volgens de door het Hof bij het arrest Federatie Nederlandse Vakbeweging uiteengezette criteria, heeft, zoals het Parlement opmerkt, de toepassing van de regels betreffende de detachering van werknemers op dergelijk vervoer niet tot gevolg dat de reeds bestaande rechtsregeling radicaal wordt gewijzigd. Ik voeg eraan toe dat in artikel 1, lid 6, van richtlijn 2020/1057 de voorwaarden worden gepreciseerd waaronder die regels van toepassing zijn, en „een bestuurder niet [wordt] geacht gedetacheerd te zijn [...] wanneer hij het begin- of eindtraject doet van gecombineerd vervoer [...], indien het wegtraject op zich bestaat uit bilaterale vervoersactiviteiten zoals gedefinieerd in lid 3” van artikel 1 van die richtlijn. De detacheringsregels van richtlijn 2020/1057 zullen derhalve niet in alle gevallen van gecombineerd vervoer van toepassing zijn.
1137. Wat de stelling van de Republiek Polen betreft dat de emissies toenemen door de toepassing van de regels betreffende de detachering van werknemers op cabotagevervoer, wijs ik erop dat in overweging 17 van verordening nr. 1072/2009 reeds stond dat „[d]e bepalingen van [richtlijn 96/71] van toepassing [waren] op vervoerondernemingen die cabotagevervoer verrichten”. Zoals het Parlement opmerkt, kunnen de door de Republiek Polen beschreven milieueffecten, zelfs indien deze zouden bestaan, daarom niet worden toegeschreven aan richtlijn 2020/1057.
1138. Het argument, ten slotte, dat er bij de beoordeling van de gestelde milieueffecten van richtlijn 2020/1057 rekening mee moet worden gehouden dat ze boven op de milieueffecten komen die door de andere onderdelen van het mobiliteitspakket worden veroorzaakt, kan niet slagen omdat die effecten hoe dan ook niet aan de richtlijn zelf kunnen worden toegeschreven
1139. Om alle voorgaande redenen moet het middel betreffende schending van artikel 11 VWEU en artikel 37 van het Handvest ongegrond worden verklaard.
3. Middelen betreffende artikel 9, lid 1, van richtlijn 2020/1057
1140. De Republiek Polen betwist als enige de wettigheid van artikel 9, lid 1, van richtlijn 2020/1057, waarbij de Uniewetgever de in die richtlijn vervatte maatregelen toepasselijk heeft verklaard vanaf 2 februari 2022. Zij voert daartoe drie middelen aan: schending van het rechtszekerheidsbeginsel, schending van het evenredigheidsbeginsel en schending van artikel 94 VWEU. Die laatste twee middelen zullen tezamen worden onderzocht.
a) Schending van het rechtszekerheidsbeginsel
1) Argumenten van partijen
1141. Aangezien de bepalingen van richtlijn 2020/1057 waarvan de Republiek Polen nietigverklaring vordert onnauwkeurig zijn en aanleiding geven tot uitleggingsproblemen en praktische moeilijkheden bij de vaststelling van het recht dat van toepassing is op de arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden van bestuurders die wegvervoer verrichten, zal de omzetting van die bepalingen op nationaal niveau de vaststelling van handelingen van hogere rang vereisen, hetgeen bijvoorbeeld in Polen een langdurig wetgevingsproces zal meebrengen. De in de richtlijn vastgestelde achttien maanden volstaan niet om de nationale voorschriften aan te passen en om vervoersondernemingen er vervolgens kennis van te laten nemen met het oog op de naleving ervan. Vervoersondernemingen moeten ook rekening houden met de in de sector geldende collectieve arbeidsovereenkomsten en met de verschillende nationale regelingen. Naast het feit dat richtlijn 2020/1057 op zich al een aantal nieuwe verplichtingen bevat en richtlijn 96/71 van toepassing maakt in de vervoersector, brengt de inwerkingtreding ervan ook de toepassing van richtlijn (EU) 2018/957(633) met zich mee in de wegvervoersector(634), wat wederom een bepaalde aanpassingsperiode voor vervoersondernemingen vereist. Derhalve wordt met de vaststelling van de datum van 2 februari 2022, dus amper iets meer dan achttien maanden na de vaststelling van richtlijn 2020/1057, afbreuk gedaan aan het rechtszekerheidsbeginsel, dat volgens vaste rechtspraak vereist dat rechtsregels voldoende duidelijk, nauwkeurig en voorzienbaar zijn zodat de belanghebbenden er houvast aan hebben in rechtssituaties en ‑betrekkingen die door het Unierecht worden beheerst, en dat in het bijzonder moet worden geëerbiedigd in het geval van een regeling die financiële consequenties kan hebben. Dat op de Uniewetgever geen verplichting tot vaststelling van een welbepaalde omzettingstermijn rust, betekent niet dat hij ter zake over volledige beoordelingsvrijheid beschikt. Ofschoon de werkingssfeer van richtlijn 96/71 bij het arrest Federatie Nederlandse Vakbeweging(635) is verduidelijkt, is dat arrest pas gewezen in 2020 en laat het een aantal vragen onbeantwoord, zodat, in tegenstelling tot wat de verwerende instellingen beweren, richtlijn 2020/1057 geen kleine wijziging van de bestaande rechtssituatie van vervoersondernemingen inhoudt. Indien vervoersondernemingen meer tijd hadden gekregen om zich het nieuwe regelgevingskader eigen te maken, hadden zij zich beter aan dat kader kunnen aanpassen.
1142. Het Parlement, de Raad en de aan hun zijde interveniërende partijen vorderen dat dit middel ongegrond wordt verklaard.
2) Analyse
1143. Voor het analysekader betreffende het rechtszekerheidsbeginsel verwijs ik naar de punten 117 en volgende van de onderhavige conclusie en zal ik enkel in herinnering brengen dat in het kader van het rechterlijke toezicht in wezen moet worden onderzocht of een bepaling zo dubbelzinnig is dat de adressaten ervan eventuele twijfels over de draagwijdte of de betekenis ervan niet met voldoende zekerheid kunnen wegwerken, zodat zij hun uit die bepaling voortvloeiende rechten en verplichtingen niet ondubbelzinnig kunnen vaststellen.
1144. Dienaangaande kan mijns inziens worden volstaan met de vaststelling dat de lidstaten op grond van artikel 9, lid 1, van richtlijn 2020/1057 ertoe gehouden waren om uiterlijk op 2 februari 2022 de nodige maatregelen vast te stellen om aan die richtlijn te voldoen, deze te publiceren en vanaf die datum toe te passen. De datum van 2 februari 2022 is door de Uniewetgever duidelijk gespecificeerd en wel op het moment van de publicatie van die richtlijn. Bijgevolg was er geen sprake van twijfel over de datum waarop de adressaten van de richtlijn, dat wil zeggen de lidstaten, in hun respectieve nationale rechtsstelsels voorbereidingen moesten treffen om aan de in richtlijn 2020/1057 vervatte verplichtingen te voldoen. Zowel de lidstaten als de vervoersondernemingen hadden dus achttien maanden de tijd om zich op de omzetting van richtlijn 2020/1057 voor te bereiden.
1145. De Republiek Polen wil laten geloven dat artikel 9 van richtlijn 2020/1057 als het ware indirect wordt aangetast door de onnauwkeurigheid en de onduidelijkheid van de beweerdelijk nieuw vastgestelde bepalingen van richtlijn 2020/1057. Het hier behandelde middel blijkt dus een poging te zijn om reeds behandelde argumenten(636) opnieuw ter discussie te stellen. Ik wil hieraan toevoegen dat, zoals de Raad opmerkt, het betoog van de Republiek Polen met betrekking tot artikel 9 van richtlijn 2020/1057 eveneens op het onjuiste uitgangspunt berust dat richtlijn 96/71 niet van toepassing was op de vervoersector en richtlijn 2020/1057 een geheel nieuwe, onvoorbereide sector onder de nieuwe en ingewikkelde regels betreffende de detachering van werknemers liet vallen. Ik heb er reeds op gewezen dat dit niet het geval is, zoals met name blijkt uit het arrest Federatie Nederlandse Vakbeweging.
1146. Het middel betreffende schending van het rechtszekerheidsbeginsel moet derhalve ongegrond worden verklaard.
b) Schending van het evenredigheidsbeginsel en van artikel 94 VWEU
1) Argumenten van partijen
1147. De Republiek Polen betoogt dat de Uniewetgever niet heeft voldaan aan de vereisten van het evenredigheidsbeginsel, aangezien hij ter rechtvaardiging van de vaststelling van een omzettingstermijn van achttien maanden geen objectieve redenen heeft uiteengezet terwijl de voor soortgelijke handelingen vastgestelde termijn doorgaans twee jaar bedraagt, zoals dat het geval was voor de richtlijnen 2014/67 en 2018/957, en in richtlijn 96/71 een nog langere termijn was vastgesteld. Gezien de bijzonderheden van de wegvervoersector hadden ondernemingen ter voldoening aan de nieuwe regelgeving voldoende tijd moeten krijgen, en minstens evenveel als andere dienstensectoren. Voorts had de Uniewetgever er rekening mee moeten houden dat vervoersondernemingen zich tegelijkertijd ook moesten voorbereiden op de toepassing van de uit de verordeningen 2020/1054 en 2020/1055 voortvloeiende vereisten, als gevolg waarvan vervoersondernemingen de manier waarop zij diensten verrichten ingrijpend zullen moeten wijzigen. De Uniewetgever heeft er evenmin rekening mee gehouden dat de vervoermarkt wordt gedomineerd door kmo’s die meer tijd nodig hebben om vertrouwd te raken met en zich aan te passen aan de nieuwe regelgeving, met name gelet op de kosten die zij daarvoor zullen moeten maken. De situatie van vervoersondernemingen is nog bemoeilijkt door de maatregelen die zijn genomen als gevolg van de COVID-19-pandemie. Bovendien wijst de Republiek Polen erop dat een aantal lidstaten heeft voorzien in bijzonder strenge sancties voor het geval de arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden en de daarmee verband houdende formele vereisten niet worden geëerbiedigd. Die sancties worden van kracht aan het einde van de door de wetgever gestelde termijn, waardoor vervoersondernemingen geen tijd hebben om zich aan de nieuwe regels aan te passen. Met de vaststelling van een termijn van achttien maanden wordt derhalve niet voldaan aan de vereisten van het evenredigheidsbeginsel.
1148. Met de vaststelling van die termijn wordt ook artikel 94 VWEU geschonden omdat geen rekening is gehouden met de economische toestand van de vervoerondernemers. De Republiek Polen verwijst naar haar in het kader van het middel inzake schending van het evenredigheidsbeginsel geformuleerde opmerkingen. Ook verwijst zij naar de argumenten die zij heeft uiteengezet in het kader van het middel betreffende strijdigheid van artikel 1, leden 3, 4, 6 en 7, van richtlijn 2020/1057 met artikel 94 VWEU, waaruit in wezen volgt dat de veranderingen die voortvloeien uit de toepassing van de detacheringsregels op bestuurders aanzienlijke kosten voor vervoersondernemingen zullen meebrengen, waardoor een deel van hen failliet zal gaan, en dat de kwetsbaarheid van die ondernemingen nog is toegenomen doordat richtlijn 2020/1057 is vastgesteld in een tijd van economische crisis die werd gekenmerkt door de COVID-19-pandemie. Gezien de verwachte nadelige gevolgen van artikel 1 van richtlijn 2020/1057 voor de vervoersondernemingen blijkt de schending van artikel 94 VWEU uit het feit dat met die factoren geen rekening is gehouden.
1149. De Raad, het Parlement en de aan hun zijde interveniërende partijen vorderen dat die twee middelen ongegrond worden verklaard.
2) Analyse
1150. Wat het middel inzake schending van het evenredigheidsbeginsel betreft, zal ik er samen met de Raad enkel aan herinneren dat de regeringen van de lidstaten deelnemen aan de voorbereiding van de richtlijnen, en volgens de rechtspraak dus in staat moeten zijn om binnen de gestelde termijn de voor de tenuitvoerlegging ervan noodzakelijke wettelijke regeling op te stellen.(637) De Uniewetgever beschikt voor de vaststelling van de omzettingstermijn van richtlijnen over een ruime beoordelingsbevoegdheid en hoeft de vaststelling van een termijn van achttien maanden niet specifiek te motiveren.
1151. Wat de gestelde schending van artikel 94 VWEU betreft, moet het betoog van de Republiek Polen aldus worden opgevat dat artikel 9, lid 1, van richtlijn 2020/1057 niet zozeer op zich schending van die bepaling oplevert, maar wel omdat het tot gevolg heeft dat de in die richtlijn neergelegde verplichtingen vanaf de daarin vastgestelde datum bindend worden, met name voor de vervoersondernemingen die eraan zullen moeten voldoen. Volgens de verzoekende lidstaat zijn die verplichtingen in strijd met artikel 94 VWEU.
1152. Ik wil er meteen op wijzen dat de Republiek Polen niet heeft aangetoond dat artikel 9, lid 1, van richtlijn 2020/1057 een „maatregel op het gebied der vrachtprijzen en vervoervoorwaarden” vormt in de zin van artikel 94 VWEU, waaraan bovendien op goede gronden kan worden getwijfeld, aangezien dit artikel 9 op zichzelf slechts een datum bepaalt voor de vaststelling en publicatie van de voor de omzetting van richtlijn 2020/1057 nodige nationale maatregelen. Indien het Hof mijn twijfels deelt, kan het onderhavige middel nu al worden afgewezen.
1153. Voor het overige is het betoog van de Republiek Polen vatbaar voor dezelfde kritiek als die welke ik in het kader van de analyse van het middel inzake strijdigheid van artikel 9, lid 1, van richtlijn 2020/1057 met het rechtszekerheidsbeginsel heb geuit. Zoals de Raad opmerkt, zijn de argumenten met betrekking tot het aandeel van kmo’s in het wegvervoer, de kosten die voortvloeien uit de toepassing op die sector van de regels betreffende de detachering van werknemers, de niet-rechtvaardiging van de maatregelen van richtlijn 2020/1057 en de gevolgen van de COVID-19-pandemie reeds naar voren gebracht in het kader van het onderzoek van het middel betreffende strijdigheid van artikel 1, leden 3, 4, 6 en 7, van richtlijn 2020/1057 met artikel 94 VWEU, en heeft de Republiek Polen in dit verband duidelijk de bedoeling om reeds besproken en beslechte kwesties opnieuw ter discussie te stellen. Aangezien reeds is vastgesteld dat artikel 1, leden 3, 4, 6 en 7, van richtlijn 2020/1057 niet in strijd is met artikel 94 VWEU(638), is dezelfde conclusie geboden ten aanzien van artikel 9, lid 1, van richtlijn 2020/1057.
1154. Om alle voorgaande redenen geef ik het Hof in overweging om de middelen betreffende strijdigheid van artikel 9, lid 1, van richtlijn 2020/1057 met het evenredigheidsbeginsel en artikel 94 VWEU ongegrond te verklaren.
4. Conclusie omtrent de beroepen tegen richtlijn 2020/1057
1155. De beroepen in de zaken C‑544/20, C‑548/20, C‑550/20 en C‑555/20 worden verworpen, alsook de beroepen in de zaken C‑541/20 en 551/20 voor zover ze betrekking hebben op richtlijn 2020/1057.
V. Kosten
1156. Volgens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd.
1157. In artikel 138, lid 3, van dat Reglement wordt bepaald dat indien partijen onderscheidenlijk op een of meer punten in het ongelijk worden gesteld, elke partij haar eigen kosten draagt. Indien dit gelet op de omstandigheden van de zaak gerechtvaardigd voorkomt, kan het Hof echter beslissen dat een partij naast haar eigen kosten ook een deel van de kosten van de andere partij draagt.
1158. In het licht van deze overwegingen en gelet op de bijzondere configuratie van de beroepen in de gevoegde zaken C‑541/20 tot en met C‑555/20, geef ik het Hof in overweging de kosten af te wikkelen als volgt.
1159. In zaak C‑541/20 wordt de Republiek Litouwen verwezen in de kosten.
1160. In de zaken C‑543/20 en C‑544/20 wordt de Republiek Bulgarije verwezen in de kosten.
1161. In de zaken C‑546/20 en C‑548/20 wordt Roemenië verwezen in de kosten.
1162. In de zaak C‑549/20 worden het Parlement en de Raad verwezen in de kosten.
1163. In zaak C‑550/20 wordt de Republiek Cyprus verwezen in de kosten.
1164. In de zaken C‑553/20 en C‑555/20 wordt de Republiek Polen verwezen in de kosten.
1165. In de zaken C‑542/20, C‑545/20, C‑547/20, C‑551/20, C‑552/20 en C‑554/20 draagt elke partij haar eigen kosten.
1166. Bovendien dragen de Republiek Litouwen en Roemenië, voor zover zij in de onderhavige gevoegde beroepen hebben geïntervenieerd, de Republiek Estland, de Republiek Letland, het Koninkrijk België, het Koninkrijk Denemarken, de Bondsrepubliek Duitsland, de Helleense Republiek, de Franse Republiek, de Italiaanse Republiek, het Groothertogdom Luxemburg, het Koninkrijk der Nederlanden, de Republiek Oostenrijk en het Koninkrijk Zweden overeenkomstig artikel 140, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof hun eigen kosten.
VI. Conclusie
1167. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging in de gevoegde zaken C‑541/20 tot en met C‑555/20 te oordelen als volgt:
1) Het beroep van de Republiek Cyprus in zaak C‑549/20 wordt toegewezen.
2) Het beroep van de Republiek Litouwen in zaak C‑542/20, dat van de Republiek Bulgarije in zaak C‑545/20, dat van Roemenië in zaak C‑547/20, dat van Hongarije in zaak C‑551/20, dat van de Republiek Malta in zaak C‑552/20, en dat van de Republiek Polen in zaak C‑554/20 worden toegewezen voor zover ze zijn gericht tegen artikel 1, punt 3, van verordening (EU) 2020/1055.
3) Artikel 1, punt 3, van verordening (EU) 2020/1055 wordt derhalve nietig verklaard voor zover het artikel 5, lid 1, onder b), van verordening nr. 1071/2009 wijzigt.
4) De in punt 2 genoemde beroepen worden verworpen voor het overige.
5) Het beroep van de Republiek Litouwen in zaak C‑541/20, dat van de Republiek Bulgarije in de zaken C‑543/20 en C‑544/20, dat van Roemenië in de zaken C‑546/20 en C‑548/20, dat van de Republiek Cyprus in de zaak C‑550/20, en dat van de Republiek Polen in de zaken C‑553/20 en 555/20 worden verworpen.
6) In zaak C‑541/20 wordt de Republiek Litouwen verwezen in de kosten.
7) In de zaken C‑543/20 en C‑544/20 wordt de Republiek Bulgarije verwezen in de kosten.
8) In de zaken C‑546/20 en C‑548/20 wordt Roemenië verwezen in de kosten.
9) In zaak C‑549/20 worden het Parlement en de Raad verwezen in de kosten.
10) In zaak C‑550/20 wordt de Republiek Cyprus verwezen in de kosten.
11) In de zaken C‑553/20 en C‑555/20 wordt de Republiek Polen verwezen in de kosten.
12) In de zaken C‑542/20, C‑545/20, C‑547/20, C‑551/20, C‑552/20 en C‑554/20 draagt elke partij haar eigen kosten.
13) De Republiek Litouwen en Roemenië, voor zover zij in de onderhavige gevoegde beroepen hebben geïntervenieerd, de Republiek Estland, de Republiek Letland, het Koninkrijk België, het Koninkrijk Denemarken, de Bondsrepubliek Duitsland, de Helleense Republiek, de Franse Republiek, de Italiaanse Republiek, het Groothertogdom Luxemburg, het Koninkrijk der Nederlanden, de Republiek Oostenrijk en het Koninkrijk Zweden dragen hun eigen kosten.
1 Oorspronkelijke taal: Frans.
2 Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 15 juli 2020, tot wijziging van verordening (EG) nr. 561/2006 wat betreft de minimumeisen voor maximale dagelijkse en wekelijkse rijtijden, minimumonderbrekingen en dagelijkse en wekelijkse rusttijden, en verordening (EU) nr. 165/2014 wat betreft positionering door middel van tachografen (PB 2020, L 249, blz. 1).
3 Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 15 juli 2020 houdende wijziging van verordeningen (EG) nr. 1071/2009, (EG) nr. 1072/2009 en (EU) nr. 1024/2012 teneinde ze aan te passen aan ontwikkelingen in de wegvervoersector (PB 2020, L 249, blz. 17).
4 Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 15 juli 2020 tot vaststelling van specifieke regels met betrekking tot richtlijn 96/71/EG en richtlijn 2014/67/EU wat betreft de detachering van bestuurders in de wegvervoersector en tot wijziging van richtlijn 2006/22/EG wat betreft de handhavingsvoorschriften en verordening (EU) nr. 1024/2012 (PB 2020, L 249, blz. 49).
5 PB 1992, L 368, blz. 38.
6 Effectbeoordeling bij het voorstel voor een arbeidstijdenverordening en het voorstel voor een detacheringsrichtlijn (hierna: „effectbeoordeling, deel sociale aspecten”), en de effectbeoordeling bij het voorstel voor een vestigingsverordening (hierna: „effectbeoordeling, deel vestiging”).
7 Toegelaten tot interventie bij beslissingen van de president van het Hof van 27 april 2021.
8 Toegelaten tot interventie bij beslissingen van de president van het Hof van 27 april 2021.
9 Toegelaten tot interventie bij beslissingen van de president van het Hof van 21 april 2021.
10 Toegelaten tot interventie bij beslissingen van de president van het Hof van 29 april 2021.
11 Toegelaten tot interventie bij beslissingen van de president van het Hof van 3 mei 2021.
12 Toegelaten tot interventie bij beslissingen van de president van het Hof van 29 april 2021.
13 Toegelaten tot interventie bij beslissingen van de president van het Hof van 22 april 2021.
14 Toegelaten tot interventie bij beslissingen van de president van het Hof van 22 april 2021.
15 Toegelaten tot interventie bij beslissingen van de president van het Hof van 12 mei 2021.
16 Toegelaten tot interventie bij beslissingen van de president van het Hof van 29 april 2021.
17 Toegelaten tot interventie bij beslissingen van de president van het Hof van 13 april 2021.
18 Toegelaten tot interventie bij beslissingen van de president van het Hof van 22 april 2021.
19 Ofschoon de conclusies in die zin zijn geformuleerd, zijn de grieven van het beroep gericht tegen artikel 2, punt 4, onder a), van verordening 2020/1055 (zie punt VIII van het verzoekschrift in zaak C‑552/20).
20 Toegelaten tot interventie bij beslissingen van de president van het Hof van 27 april 2021.
21 Toegelaten tot interventie bij beslissingen van de president van het Hof van 27 april 2021.
22 Toegelaten tot interventie bij beslissingen van de president van het Hof van 27 april 2021.
23 Zie conclusie van advocaat-generaal Szpunar in de gevoegde zaken Trijber en Harmsen (C‑340/14 en C‑341/14, EU:C:2015:505, punt 29). Zie ook arrest van 1 oktober 2015, Trijber en Harmsen (C‑340/14 en C‑341/14, EU:C:2015:641, punt 48).
24 Zie advies 2/15 (Vrijhandelsovereenkomst met Singapore) van 16 mei 2017 (EU:C:2017:376, punt 61 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
25 Tot de traditioneel genoemde bijzondere aspecten van deze sector behoren onder meer de noodzakelijke verbondenheid van de vervoersdiensten met een specifieke infrastructuur, het uiterst mobiele karakter van de productiemiddelen en de hoge mate van substitueerbaarheid tussen commerciële vervoersdiensten en zelfvoorziening (te weten individueel gemotoriseerd vervoer). In de doctrine worden ook nog een aantal andere aspecten genoemd.
26 Zie in die zin arrest van 22 mei 1985, Parlement/Raad (13/83, EU:C:1985:220, punten 49 en 50).
27 Arrest van 9 september 2004, Spanje en Finland/Parlement en Raad (C‑184/02 en C‑223/02, EU:C:2004:497, punt 56 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
28 Zie in die zin arrest van 18 maart 2014, International Jet Management (C‑628/11, EU:C:2014:171, punt 36). Zie ook arrest van 4 april 1974, Commissie/Frankrijk (167/73, EU:C:1974:35, punt 27).
29 Arrest van 8 december 2020, Hongarije/Parlement en Raad (C‑620/18, EU:C:2020:1001, punt 159). Zie ook arrest van 22 december 2010, Yellow Cab Verkehrsbetrieb (C‑338/09, EU:C:2010:814, punt 29 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
30 Arrest van 22 december 2010, Yellow Cab Verkehrsbetrieb (C‑338/09, EU:C:2010:814, punt 30 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
31 Zie in die zin bijvoorbeeld arresten van 5 oktober 1994, Commissie/Frankrijk (C‑381/93, EU:C:1994:370, punt 13), en 6 februari 2003, Stylianakis (C‑92/01, EU:C:2003:72, punt 24).
32 Zie in die zin arresten van 8 december 2020, Hongarije/Parlement en Raad (C‑620/18, EU:C:2020:1001, punt 160), en 20 december 2017, Asociación Profesional Elite Taxi (C‑434/15, EU:C:2017:981, punt 48).
33 Arrest van 22 december 2010, Yellow Cab Verkehrsbetrieb (C‑338/09, EU:C:2010:814, punt 33). Zie ook conclusie van advocaat-generaal Szpunar in de zaak Prestige and Limousine (C‑50/21, EU:C:2022:997, punt 4).
34 Zie hoofdstuk III van verordening nr. 1072/2009. Zie ook effectbeoordeling, deel vestiging, deel 1/2, blz. 2.
35 Zie effectbeoordeling, deel sociale aspecten, deel 1/2, blz. 4.
36 Arrest van 16 februari 2022, Hongarije/Parlement en Raad (C‑156/21, EU:C:2022:97, punt 340 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
37 Zie punt 42 van de onderhavige conclusie.
38 Zie onder meer arrest van 8 december 2020, Hongarije/Parlement en Raad (C‑620/18, EU:C:2020:1001, punt 112 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Zie in die zin ook arrest van 16 februari 2022, Polen/Parlement en Raad (C‑157/21, EU:C:2022:98, punt 354 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
39 Arresten van 8 december 2020, Hongarije/Parlement en Raad (C‑620/18, EU:C:2020:1001, punt 114 en aldaar aangehaalde rechtspraak); 3 december 2019, Tsjechië/Parlement en Raad (C‑482/17, EU:C:2019:1035, punt 78 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en 21 juni 2018, Polen/Parlement en Raad (C‑5/16, EU:C:2020:1001, punt 151).
40 Arresten van 8 december 2020, Hongarije/Parlement en Raad (C‑620/18, EU:C:2020:1001, punt 115), en 3 december 2019, Tsjechië/Parlement en Raad (C‑482/17, EU:C:2019:1035, punt 79 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
41 Arresten van 21 juni 2018, Polen/Parlement en Raad (C‑5/16, EU:C:2020:1001, punt 170 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en 3 december 2019, Tsjechië/Parlement en Raad (C‑482/17, EU:C:2019:1035, punt 118).
42 Arrest van 3 december 2019, Tsjechië/Parlement en Raad (C‑482/17, EU:C:2019:1035, punten 118 en 119). Zie ook arrest van 12 mei 2011, Luxemburg/Parlement en Raad (C‑176/09, EU:C:2011:290 punt 62 en in die zin de in punt 66 aangehaalde rechtspraak).
43 Arresten van 21 juni 2018, Polen/Parlement en Raad (C‑5/16, EU:C:2020:1001, punt 170 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en 17 oktober 2013, Billerud Karlsborg en Billerud Skärblacka (C‑203/12, EU:C:2013:664, punt 35 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
44 Arresten van 8 december 2020, Hongarije/Parlement en Raad (C‑620/18, EU:C:2020:1001, punt 116), en 3 december 2019, Tsjechië/Parlement en Raad (C‑482/17, EU:C:2019:1035, punt 81 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
45 Zie in die zin arrest van 21 juni 2018, Polen/Parlement en Raad (C‑5/16, EU:C:2020:1001, punt 177 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
46 Zie arresten van 21 juni 2018, Polen/Parlement en Raad (C‑5/16, EU:C:2020:1001, punt 167), en 13 maart 2019, Polen/Parlement en Raad (C‑128/17, EU:C:2019:194, punt 106).
47 Zie voetnoot 6 van de onderhavige conclusie.
48 Zie in die zin arrest van 3 december 2019, Tsjechië/Parlement en Raad (C‑482/17, EU:C:2019:1035, punten 76‑81, 84 en 85).
49 PB 2016, L 123, blz. 1.
50 Zie punt 13 van het Interinstitutioneel Akkoord, en arrest van 3 december 2019, Tsjechië/Parlement en Raad (C‑482/17, EU:C:2019:1035, punt 83).
51 Arrest van 3 december 2019, Tsjechië/Parlement en Raad (C‑482/17, EU:C:2019:1035, punt 84).
52 Zie punt 96 van de conclusie van advocaat-generaal Sharpston in de zaak Tsjechië/Parlement en Raad (C‑482/17, EU:C:2019:321), waarnaar uitdrukkelijk wordt verwezen in punt 82 van het arrest van 3 december 2019, Tsjechië/Parlement en Raad (C‑482/17, EU:C:2019:1035).
53 Zie punt 96 van de conclusie van advocaat-generaal Sharpston in de zaak Tsjechië/Parlement en Raad (C‑482/17, EU:C:2019:321), waarnaar uitdrukkelijk wordt verwezen in punt 82 van het arrest van 3 december 2019, Tsjechië/Parlement en Raad (C‑482/17, EU:C:2019:1035).
54 Arrest van 3 december 2019, Tsjechië/Parlement en Raad (C‑482/17, EU:C:2019:1035, punt 82).
55 Arrest van 3 december 2019, Tsjechië/Parlement en Raad (C‑482/17, EU:C:2019:1035, punt 85).
56 Zie punt 14 van het Interinstitutioneel Akkoord, en arrest van 3 december 2019, Tsjechië/Parlement en Raad (C‑482/17, EU:C:2019:1035, punt 83).
57 Arresten van 21 juni 2018, Polen/Parlement en Raad (C‑5/16, EU:C:2020:1001, punt 159), en 8 juli 2010, Afton Chemical (C‑343/09, EU:C:2010:419, punt 57).
58 Zie punt 15 van het Interinstitutioneel Akkoord, alsook arresten van 3 december 2019, Tsjechië/Parlement en Raad (C‑482/17, EU:C:2019:1035, punt 83), en 13 maart 2019, Polen/Parlement en Raad (C‑128/17, EU:C:2019:194, punt 43).
59 Zie punt 97 van de conclusie van advocaat-generaal Sharpston in de zaak Tsjechië/Parlement en Raad (C‑482/17, EU:C:2019:321), waarnaar uitdrukkelijk wordt verwezen in punt 82 van het arrest van 3 december 2019, Tsjechië/Parlement en Raad (C‑482/17, EU:C:2019:1035).
60 Zie punt 98 van de conclusie van advocaat-generaal Sharpston in de zaak Tsjechië/Parlement en Raad (C‑482/17, EU:C:2019:321).
61 Arrest van 4 mei 2016, Pillbox 38 (C‑477/14, EU:C:2016:324, punten 64 en 65).
62 Zie in die zin arrest van 13 maart 2019, Polen/Parlement en Raad (C‑128/17, EU:C:2019:194, punt 43).
63 Arrest van 13 maart 2019, Polen/Parlement en Raad (C‑128/17, EU:C:2019:194, punt 31 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
64 Arrest van 3 december 2019, Tsjechië/Parlement en Raad (C‑482/17, EU:C:2019:1035, punt 86 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Zie in die zin ook arrest van 21 juni 2018, Polen/Parlement en Raad (C‑5/16, EU:C:2018:483, punten 160‑163).
65 Zie in die zin arrest van 8 juli 2010, Afton Chemical (C‑343/09, EU:C:2010:419, punt 39).
66 Arresten van 22 februari 2022, Stichting Rookpreventie Jeugd e.a. (C‑160/20, EU:C:2022:101, punt 67), en 3 december 2019, Tsjechië/Parlement en Raad (C‑482/17, EU:C:2019:1035, punt 80 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
67 Arrest van 3 februari 2021, Fussl Modestraße Mayr (C‑555/19, EU:C:2021:89, punt 95 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
68 Zie met name arrest van 14 juli 2022, Commissie/VW e.a. (C‑116/21 P–C‑118/21 P, C‑138/21 P en C‑139/21 P, EU:C:2022:557, punt 140 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
69 Zie onder meer arrest van 8 december 2020, Hongarije/Parlement en Raad (C‑620/18, EU:C:2020:1001, punt 110 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
70 Arrest van 24 februari 2022, Glavna direktsia „Pozharna bezopasnost i zashtita na naselenieto” (C‑262/20, EU:C:2022:117, punt 58 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
71 Arrest van 3 februari 2021, Fussl Modestraße Mayr (C‑555/19, EU:C:2021:89, punt 99). Zie arrest van 12 mei 2011, Luxemburg/Parlement en Raad (C‑176/09, EU:C:2011:290, punt 32).
72 Zie punt 42 van de onderhavige conclusie.
73 Zie arrest van 12 mei 2011, Luxemburg/Parlement en Raad (C‑176/09, EU:C:2011:290, punten 34 en 35).
74 Arresten van 13 september 2005, Commissie/Raad (C‑176/03, EU:C:2005:542, punt 41 en aldaar aangehaalde rechtspraak); 15 november 2005, Commissie/Oostenrijk (C‑320/03, EU:C:2005:684, punt 72); 22 december 2008, British Aggregates/Commissie (C‑487/06 P, EU:C:2008:757, punt 91); 16 juli 2009, Horvath (C‑428/07, EU:C:2009:458, punt 29), en 21 december 2011, Commissie/Oostenrijk (C‑28/09, EU:C:2011:854, punt 120).
75 Zie onder meer arresten van 13 september 2005, Commissie/Raad (C‑176/03, EU:C:2005:542, punt 42); 15 november 2005, Commissie/Oostenrijk (C‑320/03, EU:C:2005:684, punt 73 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en 21 december 2011, Commissie/Oostenrijk (C‑28/09, EU:C:2011:854, punt 121).
76 Zie arrest van 13 maart 2019, Polen/Parlement en Raad (C‑128/17, EU:C:2019:194, punt 128 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
77 Zie conclusie van advocaat-generaal Geelhoed in de zaak Oostenrijk/Parlement en Raad (C‑161/04, EU:C:2006:66, punten 59 en 60).
78 Zie arrest van 13 maart 2019, Polen/Parlement en Raad (C‑128/17, EU:C:2019:194, punten 130 en 131 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
79 Zie in die zin arresten van 31 maart 1971, Commissie/Raad (22/70, EU:C:1971:32, punt 40), en 9 september 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Commissie (C‑506/13 P, EU:C:2015:562, punt 17). Zie ook conclusie van advocaat-generaal Jacobs in de zaak Commissie/EIB (C‑15/00, EU:C:2002:557, punt 82).
80 Arrest van 31 maart 2022, Commissie/Polen (Belasting over energieproducten) (C‑139/20, EU:C:2022:240, punten 55 en 56 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
81 Zie in die zin arrest van 9 september 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Commissie (C‑506/13 P, EU:C:2015:562, punten 17 en 18).
82 De Republiek Litouwen voert haar argumenten aan in het kader van haar middel in zaak C‑541/20 betreffende strijdigheid van artikel 1, punt 6, onder d), van verordening 2020/1054 met het evenredigheidsbeginsel. Gelet op de strekking ervan dienen zij evenwel te worden onderzocht bij de analyse van de middelen inzake schending van het rechtszekerheidsbeginsel.
83 Ter terechtzitting heeft de Republiek Litouwen ook verwezen naar sancties die op nationaal niveau zijn opgelegd op basis van een andere uitlegging van de betrokken bepaling dan die welke door de instellingen van de Unie was aangegeven.
84 Arresten van 16 februari 2022, Hongarije/Parlement en Raad (C‑156/21, EU:C:2022:97, punt 223 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en 16 februari 2022 Polen/Parlement en Raad (C‑157/21, EU:C:2022:98, punt 319 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
85 Arrest van 21 juni 2018, Polen/Parlement en Raad (C‑5/16, EU:C:2018:483, punt 100 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
86 Arresten van 16 februari 2022, Hongarije/Parlement en Raad (C‑156/21, EU:C:2022:97, punt 224 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en 16 februari 2022, Polen/Parlement en Raad (C‑157/21, EU:C:2022:98, punt 320 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
87 Arrest van 30 januari 2019, Planta Tabak (C‑220/17, EU:C:2019:76, punt 32 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
88 Arresten van 16 februari 2022, Hongarije/Parlement en Raad (C‑156/21, EU:C:2022:97, punt 225 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en 16 februari 2022, Polen/Parlement en Raad (C‑157/21, EU:C:2022:98, punt 321 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
89 Zie in die zin arrest van 14 april 2005, België/Commissie (C‑110/03, EU:C:2005:223, punt 31).
90 Eigen cursivering.
91 Dienaangaande wijs ik erop dat de rijtijd naar de plaats van terugkeer zonder twijfel „arbeidstijd” vormt. Zie artikel 9, lid 2, van verordening 561/2006, zoals gewijzigd bij artikel 1, punt 8, onder b), van verordening 2020/1054. Zie ook naar analogie arrest van 10 september 2015, Federación de Servicios Privados del sindicato Comisiones obreras (C‑266/14, EU:C:2015:578, punt 50).
92 Zie arresten van 11 november 2004, Adanez-Vega (C‑372/02, EU:C:2004:705, punt 37), en 25 februari 1999, Swaddling (C‑90/97, EU:C:1999:96, punt 29 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
93 Zie arrest van 12 april 2018, Commissie/Denemarken (C‑541/16, EU:C:2018:251, punten 28 en 31 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Zie ook artikel 291, lid 1, VWEU.
94 Zie in die zin naar analogie arrest van 30 januari 2019, Planta Tabak (C‑220/17, EU:C:2019:76, punt 33 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
95 Zie in die zin conclusie van advocaat-generaal Bot in de zaak Commissie/Raad (C‑196/12, EU:C:2013:549, punt 85).
96 Zie arrest van 12 april 2018, Commissie/Denemarken (C‑541/16, EU:C:2018:251, punt 47).
97 Zie punt 25 van die memorie.
98 Zie, met betrekking tot de beperkingen van het vrije verkeer van werknemers, arrest van 2 september 2021, Commissie/Duitsland (Omzetting van de richtlijnen 2009/72 en 2009/73) (C‑718/18, EU:C:2021:662, punt 60), en, met betrekking tot de beperkingen van de vrijheid van dienstverrichting, arrest van 8 december 2020, Hongarije/Parlement en Raad (C‑620/18, EU:C:2020:1001, punt 104 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
99 Zie onder meer arrest van 8 juni 2023, Prestige and Limousine (C‑50/21, EU:C:2023:448, punt 61 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
100 Arrest van 8 juni 2023, Fastweb e.a. (Termijnen voor facturering) (C‑468/20, EU:C:2023:447, punt 82 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Zie ook conclusie van advocaat-generaal Szpunar in de zaak Prestige and Limousine (C‑50/21, EU:C:2022:997, punt 50 en de in voetnoot 19 aangehaalde rechtspraak).
101 Zie in die zin arrest van 5 oktober 2004, CaixaBank France (C‑442/02, EU:C:2004:586, punt 14).
102 Zie, in die zin, in situaties waarin zowel de vrijheid van vestiging als de vrijheid van dienstverrichting op het spel stond, arresten van 29 maart 2011, Commissie/Italië (C‑565/08, EU:C:2011:188, punt 51 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en 7 maart 2013, DKV Belgium (C‑577/11, EU:C:2013:146, punten 35 en 36).
103 Zie conclusie van advocaat-generaal Szpunar in de zaak Prestige and Limousine (C‑50/21, EU:C:2022:997, punt 50 en de in voetnoot 20 aangehaalde rechtspraak).
104 Zie onder meer arrest van 2 september 2021, Institut des Experts en Automobiles (C‑502/20, EU:C:2021:678, punt 32 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
105 Zie onder meer arrest van 8 juni 2023, Prestige and Limousine (C‑50/21, EU:C:2023:448, punt 64 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
106 Zie de artikelen 2 en 3 van verordening nr. 561/2006. Het begrip „vervoersonderneming” wordt gedefinieerd in artikel 4, onder p), van die verordening.
107 Zie in die zin arrest van 8 december 2020, Hongarije/Parlement en Raad (C‑620/18, EU:C:2020:1001, punt 105).
108 Zie punt 42 van de onderhavige conclusie.
109 Die ontwikkelingen zijn met name beschreven in de effectbeoordeling, deel sociale aspecten, met name in deel 1/2, blz. 1‑11, 26 en 49, en in de effectbeoordeling, deel vestiging, met name in deel 1/2, blz. 7‑22.
110 Effectbeoordeling, deel sociale aspecten, deel 1/2, punten 2.1.1 en 2.2.2.
111 Effectbeoordeling, deel sociale aspecten, blz. 39.
112 Effectbeoordeling, deel sociale aspecten, deel 1/2, blz. 20. De Commissie had met name vastgesteld dat het risico van verslechterende arbeidsvoorwaarden, waaronder ongeschikte rustomstandigheden, tijdsdruk en stress bij de bestuurder, niet doeltreffend was aangepakt vanwege inbreuken op en lacunes in de vorige regeling, de starre toepassing ervan en marktdruk.
113 Zie overweging 2 van verordening 2020/1054. Volgens de effectbeoordeling, deel sociale aspecten (zie deel 1/2, blz. 5 en 6), waren de voornaamste oorzaken van de ondoeltreffende sociale wetgeving onder meer onduidelijke en ongeschikte voorschriften en uiteenlopende interpretaties en toepassingen door de nationale autoriteiten.
114 Zie overweging 1 van verordening 2020/1054.
115 Zie effectbeoordeling, deel sociale aspecten, deel 1/2, blz. 19.
116 Zie overwegingen 3, 6 en 36 van verordening 2020/1054.
117 Om dezelfde reden moet mijns inziens ook de door de Republiek Polen aangevoerde grief worden afgewezen dat de verplichting inzake de terugkeer van de bestuurders in strijd is met artikel 4, onder f), van verordening nr. 561/2006.
118 Artikel 9, lid 2, van verordening nr. 561/2006 bepaalde vóór de inwerkingtreding van verordening 2020/1054 immers dat „[t]ijd besteed om te reizen naar een plaats om controle te nemen over een voertuig dat onder het toepassingsgebied van deze verordening valt, of om terug te keren van deze plaats, wanneer het voertuig zich niet in de woonplaats van de bestuurder of in de exploitatievestiging van de werkgever waaraan de bestuurder normalerwijze verbonden is, bevindt, [...] niet [wordt] geteld als rust of een onderbreking, tenzij de bestuurder reist met een veerboot of trein en een bed of slaapbank ter beschikking heeft”. In lid 3 van dat artikel werd ook verwezen naar de „woonplaats van de bestuurder” en naar de „exploitatievestiging van de werkgever waaraan de bestuurder normalerwijze verbonden is”.
119 Zie arrest van 29 april 2010, Smit Reizen (C‑124/09, EU:C:2010:238, punt 27). Uit taalkundig oogpunt komt het begrip „exploitatievestiging” overeen met het begrip „exploitatiecentrum” dat in dit arrest, in het arrest van 18 januari 2001, Skills Motor Coaches e.a. (C‑297/99, EU:C:2001:37), en ook in de oorspronkelijke versie van artikel 5, onder c), van verordening nr. 1071/2009 wordt gehanteerd.
120 Zie arrest van 29 april 2010, Smit Reizen (C‑124/09, EU:C:2010:238, punt 31).
121 De term „EU-13” verwijst naar alle landen die na 2004 lid zijn geworden van de Europese Unie en die zich hebben gevoegd bij de 15 landen die al lid waren („EU-15”).
122 In dit verband wordt in de effectbeoordeling een enquête van de Poolse werkgeversorganisatie onder Poolse bestuurders aangehaald, waaruit blijkt dat 23 % van hen 15 dagen onderweg is, 15 % meer dan 30 dagen ver van huis/ver van hun standplaats doorbrengt en 7 % minder dan 5 dagen ver van huis/ver van hun standplaats doorbrengt. Zie effectbeoordeling, deel sociale aspecten, deel 1/2, blz. 20.
123 Zie met name punt 203 van de onderhavige conclusie.
124 Arrest van 8 december 2020, Hongarije/Parlement en Raad (C‑620/18, EU:C:2020:1001, punten 41 en 42 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
125 Zie in die zin arrest van 8 december 2020, Hongarije/Parlement en Raad (C‑620/18, EU:C:2020:1001, punten 41, 42, 61, 62, 64 en 128).
126 Effectbeoordeling, deel sociale aspecten, deel 1/2, blz. 51.
127 Zie voetnoot 122 van de onderhavige conclusie.
128 Effectbeoordeling, deel sociale aspecten, deel 1/2, blz. 20.
129 Effectbeoordeling, deel sociale aspecten, deel 1/2, hoofdstuk 6.2.1, blz. 63.
130 Zie artikel 16 van verordening nr. 561/2006 en artikel 33 van verordening nr. 165/2014.
131 Zie punt 132 van de onderhavige conclusie.
132 Zie punt 47 van de onderhavige conclusie.
133 Zie punten 219 en 220 van de onderhavige conclusie.
134 Zie de in punt 56 van de onderhavige conclusie aangehaalde rechtspraak.
135 Zie punt 179 van de onderhavige conclusie.
136 Effectbeoordeling, deel sociale aspecten, deel 1/2, blz. 49. Ofschoon de in dat kader onderzochte maatregelen verband hielden met het mogelijke verbod om de geplande rusttijd in het voertuig te nemen, doet hetzelfde soort moeilijkheden zich voor wanneer moet worden vastgesteld of de bestuurder door de vervoersonderneming in de gelegenheid is gesteld om naar zijn woonplaats of naar de exploitatievestiging terug te keren, maar ervoor heeft gekozen om dat niet te doen, dan wel of hij onder druk is gezet om hem van een terugkeer te doen afzien.
137 Advies EESC 2017/02852, punt 1.7.
138 Artikel 1, punt 5, onder c), van het voorstel voor een arbeidstijdenverordening bepaalde dat in artikel 8 van verordening nr. 561/2006 een lid 8 ter zou worden ingevoegd, dat als volgt zou luiden: „Een vervoeronderneming plant de werkzaamheden van een bestuurder zodanig dat deze per periode van drie opeenvolgende weken ten minste één normale wekelijkse rusttijd of een wekelijkse rusttijd van meer dan 45 uur ter compensatie van een verkorte wekelijkse rusttijd thuis kan nemen.”
139 De wetgever heeft het voor de terugkeer geldende tijdschema van drie weken uitsluitend vastgesteld voor de bestuurders die twee opeenvolgende verkorte wekelijkse rusttijden hebben genomen (artikel 8, lid 8 bis, tweede alinea) en die dus na de derde werkweek een normale rusttijd zullen nemen ter compensatie van de twee verkorte wekelijkse rusttijden.
140 De Republiek Polen wijst ook op de nadelige gevolgen voor de wegeninfrastructuur. Die argumenten worden behandeld in het deel over de middelen betreffende schending van artikel 91, lid 2, VWEU, in de punten 281 e.v. van de onderhavige conclusie.
141 Zie effectbeoordeling, deel sociale aspecten, deel 1/2, blz. 48.
142 Zie effectbeoordeling, deel sociale aspecten, deel 1/2, blz. 20 en de punten 217, 229, 236 en 260 van de onderhavige conclusie.
143 Dit cijfer is het resultaat van een vergelijking tussen enerzijds de beoordeling in de open brief van 26 oktober 2018 van de Internationale Wegvervoerorganisatie (IRU – International Road Transport Union), waarin werd geschat dat de invoering van het vereiste dat de voertuigen om de drie tot vier weken terugkeren het aantal vrachtwagenkilometers waarschijnlijk zou doen toenemen met 80 tot 135 miljoen per jaar, en anderzijds gegevens van Eurostat waaruit bleek dat het vrachtverkeer in 2016 in totaal 135 725 miljoen voertuigkilometer bedroeg. De Raad heeft opgemerkt dat de verplichting inzake de terugkeer van de bestuurders niet ziet op de voertuigen, maar op de bestuurders, die niet noodzakelijk altijd met het voertuig terugkeren en die, zoals uit de effectbeoordeling blijkt (zie voetnoot 122 van de onderhavige conclusie), in de meeste gevallen reeds om de drie of vier weken terugkeren.
144 Effectbeoordeling, deel sociale aspecten, deel 1/2, hoofdstuk 2.3.1.1.
145 Opgesteld door de Amerikaanse normalisatie-instelling AASHTO (American Association of State Highway and Transportation Officials), die de impact van voertuigen op de wegeninfrastructuur laat zien.
146 Zie, met betrekking tot artikel 74 EG, conclusie van advocaat-generaal Stix-Hackl in de gevoegde zaken Spanje en Finland/Parlement en Raad (C‑184/02 en C‑223/02, EU:C:2004:194, punt 162).
147 Verordening (EEG) nr. 4058/89 van de Raad van 21 december 1989 betreffende de prijsvorming voor het goederenvervoer over de weg tussen de lidstaten (PB 1989, L 390, blz. 1).
148 Zie, met betrekking tot artikel 74 EG, conclusie van advocaat-generaal Stix-Hackl in de gevoegde zaken Spanje en Finland/Parlement en Raad (C‑184/02 en C‑223/02, EU:C:2004:194, punt 163).
149 Zie conclusie van advocaat-generaal Stix-Hackl in de gevoegde zaken Spanje en Finland/Parlement en Raad (C‑184/02 en C‑223/02, EU:C:2004:194, punt 164).
150 Zie, met betrekking tot artikel 9 VWEU, arrest van 8 december 2020, Hongarije/Parlement en Raad (C‑620/18, EU:C:2020:1001, punt 46).
151 Zie in die zin conclusie van advocaat-general Stix-Hackl in de gevoegde zaken Spanje en Finland/Parlement en Raad (C‑184/02 en C‑223/02, EU:C:2004:194, punt 164).
152 Zie punt 42 van de onderhavige conclusie.
153 Zie naar analogie met artikel 191 lid 3, VWEU arrest van 13 maart 2019, Polen/Parlement en Raad (C‑128/17, EU:C:2019:194, punt 135 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
154 Zie voetnoot 143 van de onderhavige conclusie.
155 Zie punt 284 van de onderhavige conclusie.
156 Zie in dit verband ook punt 222 van de onderhavige conclusie.
157 Zie de punten 291 en 292 van de onderhavige conclusie.
158 Effectbeoordeling, deel sociale aspecten, deel 1/2, met name blz. 60 en 61.
159 Effectbeoordeling, deel sociale aspecten, deel 1/2, met name blz. 63 e.v.
160 Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Europese Raad, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s van 11 december 2019, „De Europese Green Deal”, COM(2019) 640 final (hierna: „Europese Green Deal”).
161 Europese Green Deal, punt 2.1.5.
162 Conclusies van de vergadering van de Europese Raad van 12 december 2019, EUCO 29/19 CO EUR 31 CONCL 9.
163 Verklaring van commissaris Vălean over de definitieve vaststelling van mobiliteitspakket I door het Europees Parlement, Brussel, 9 juli 2020, https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/nl/statement_20_1319.
164 Zie punt 45 van de repliek in zaak C‑553/20.
165 Zie punten 564 e.v. van de onderhavige conclusie.
166 Zie arrest van 13 maart 2019, Polen/Parlement en Raad (C‑128/17, EU:C:2019:194, punten 129‑131). Een bepaling die in overeenstemming met artikel 191 VWEU wordt bevonden, zal noodzakelijkerwijs ook in overeenstemming met artikel 37 van het Handvest worden bevonden: zie arrest van 21 december 2016, Associazione Italia Nostra Onlus (C‑444/15, EU:C:2016:978, punten 61‑64).
167 Zie naar analogie arrest van 11 maart 1992, Compagnie commerciale de l’Ouest e.a. (C‑78/90–C‑83/90, EU:C:1992:118, punt 18).
168 Mijns inziens moet die grief aldus worden opgevat dat zij uitsluitend is gericht tegen het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren, aangezien de verplichting om de bestuurders om de drie weken te laten terugkeren reeds was opgenomen in het voorstel voor een vestigingsverordening, dat aan een effectbeoordeling is onderworpen: zie artikel 1, punt 5, onder c), van het voorstel voor een arbeidstijdenverordening en de aan dat voorstel gehechte effectbeoordeling, deel sociale aspecten.
169 Ik wijs erop dat ik in dit stadium van de analyse niet zal ingaan op de cijferdiscussie met betrekking tot de potentiële of feitelijke extra emissies als gevolg van de verplichting inzake de terugkeer van de bestuurders, ten eerste omdat dit niet nodig is om de argumenten betreffende de schending van het milieubeleid van de Unie te behandelen en ten tweede omdat die discussie zal moeten worden beslecht bij de behandeling van de argumenten betreffende de schending van het evenredigheidsbeginsel.
170 Zie punten 575 e.v. van de onderhavige conclusie.
171 De wetgever heeft enkel rekening gehouden met de situatie waarin de terugkeer van de bestuurder eventueel kan worden georganiseerd samen met de terugkeer van het voertuig naar de lidstaat van vestiging: zie overweging 8 van verordening 2020/1055.
172 Zie in die zin conclusie van advocaat-generaal Kokott in de gevoegde zaken Commissie/Raad (BMZ Antarctica) (C‑626/15 en C‑659/16, EU:C:2018:362, punt 88), en arrest van 15 april 2021, Nederland/Raad en Parlement (C‑733/19, EU:C:2021:272, punt 48).
173 Zie arrest van 15 april 2021, Nederland/Raad en Parlement (C‑733/19, EU:C:2021:272, punt 44).
174 Zie arrest van 8 december 2020, Hongarije/Parlement en Raad (C‑620/18, EU:C:2020:1001, punt 119).
175 Zie in die zin arrest van 20 september 2017, Elecdey Carcelen e.a. (C‑215/16, C‑216/16, C‑220/16 en C‑221/16, EU:C:2017:705, punt 40).
176 Zie arrest van 21 juni 2018, Polen/Parlement en Raad (C‑5/16, EU:C:2018:483, punt 86).
177 Zie punt 47 van de onderhavige conclusie.
178 Zie punt 197 van de onderhavige conclusie.
179 Zie in die zin arresten van 13 november 1990, Fedesa e.a. (C‑331/88, EU:C:1990:391, punten 19 en 20), en 17 juli 1997, SAM Schiffahrt en Stapf (C‑248/95 en C‑249/95, EU:C:1997:377, punten 52, 63 en 64).
180 Zie in die zin arrest van 21 juni 1958, Wirtschaftsvereinigung Eisen- und Stahlindustrie e.a./Hoge Autoriteit (13/57, EU:C:1958:10, blz. 313).
181 Zie in die zin arrest van 13 november 1973, Werhahn Hansamühle e.a./Raad en Commissie (63/72–69/72, EU:C:1973:121, punt 17).
182 Zie punt 80 van de onderhavige conclusie.
183 Zie punten 148‑150 van de onderhavige conclusie.
184 Arrest van 13 november 1990, Fedesa e.a. (C‑331/88, EU:C:1990:391, punt 20).
185 Zie punt 90 van de onderhavige conclusie.
186 Zie blz. 18 van die effectbeoordeling.
187 Eindverslag van de studie over veilige en beveiligde parkeerplaatsen voor vrachtwagens (https://ec.europa.eu/transport/sites/transport/files/2019-study-on-safe-and-secure-parking-places-for-trucks.pdf), blz. 8 en 18‑20.
188 Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 11 december 2013 betreffende richtsnoeren van de Unie voor de ontwikkeling van het trans-Europees vervoersnetwerk en tot intrekking van besluit nr. 661/2010/EU (PB 2013, L 348, blz. 1; hierna: „TEN-V-verordening”).
189 Luidens lid 3 van die bepaling kunnen „[a]lle gecertificeerde parkeerterreinen [...] aangeven dat zij volgens de normen en procedures van de Unie zijn gecertificeerd. Overeenkomstig artikel 39, lid 2, onder c), van [de TEN-V-verordening] moedigen de lidstaten het aanleggen van parkeergelegenheid voor het commerciële wegverkeer aan”. Lid 4 van die bepaling luidt dat de Commissie „[u]iterlijk 31 december 2024 [...] bij het Europees Parlement en de Raad een verslag [indient] over de beschikbaarheid van geschikte rustfaciliteiten voor bestuurders en van beveiligde parkeerfaciliteiten, evenals over de aanleg van veilige en beveiligde parkeerterreinen, die gecertificeerd zijn overeenkomstig de in lid 2 bedoelde gedelegeerde handelingen. In dat verslag kunnen maatregelen worden opgesomd om het aantal en de kwaliteit van veilige en beveiligde parkeerterreinen te verhogen”.
190 Effectbeoordeling, deel sociale aspecten, deel 1/2, blz. 64.
191 Effectbeoordeling, deel sociale aspecten, deel 1/2, blz. 70.
192 Effectbeoordeling, deel sociale aspecten, deel 1/2, blz. 18.
193 Arrest van 20 december 2017 (C‑102/16, EU:C:2017:1012; hierna: „arrest Vaditrans”).
194 Effectbeoordeling, deel sociale aspecten, deel 1/2, blz. 46.
195 Effectbeoordeling, deel sociale aspecten, deel 1/2, blz.18.
196 Volgens artikel 4, onder g), van verordening nr. 561/2006 wordt voor de toepassing van die verordening het begrip „dagelijkse rusttijd” gedefinieerd als „de dagelijkse periode waarin een bestuurder vrijelijk over zijn tijd kan beschikken, en die een ‚normale dagelijkse rusttijd’ en een ‚verkorte dagelijkse rusttijd’ omvat”. Volgens het eerste streepje van die bepaling is „‚normale dagelijkse rusttijd’: een periode van rust van ten minste elf uur. De normale dagelijkse rusttijd kan ook worden opgesplitst in twee perioden, waarvan de eerste ten minste drie ononderbroken uren bedraagt en de tweede ten minste negen ononderbroken uren bedraagt”. Volgens het tweede streepje van die bepaling is „‚verkorte dagelijkse rusttijd’: een periode van rust van ten minste negen uur doch minder dan elf uur”.
197 Volgens artikel 4, onder h), van verordening nr. 561/2006 wordt voor de toepassing van die verordening het begrip „wekelijkse rusttijd” gedefinieerd als „een wekelijkse periode waarin een bestuurder vrijelijk over zijn tijd kan beschikken, en die een ‚normale wekelijkse rusttijd’ en een ‚verkorte wekelijkse rusttijd’ omvat”. Volgens het eerste streepje van die bepaling is „‚normale wekelijkse rusttijd’: een periode van rust van ten minste 45 uur”. Volgens het tweede streepje van die bepaling is „‚verkorte wekelijkse rusttijd’: een periode van rust van minder dan 45 uur die, onder de voorwaarden van artikel 8, lid 6, kan worden bekort tot minimaal 24 achtereenvolgende uren”.
198 Arrest Vaditrans, punten 31, 32 en 48.
199 Zie punt 42 van de onderhavige conclusie.
200 Overweging 13 van verordening 2020/1054 luidt dat „[t]er bevordering van sociale vooruitgang moet worden gespecificeerd waar de wekelijkse rusttijden kunnen worden genomen, zodat bestuurders hun rusttijd in passende omstandigheden kunnen doorbrengen. De kwaliteit van het verblijf is met name belangrijk tijdens de normale wekelijkse rusttijd, die de bestuurder buiten de cabine in een geschikt verblijf op kosten van de vervoersonderneming als werkgever moet doorbrengen. Om te zorgen voor goede arbeidsomstandigheden en de veiligheid van bestuurders moet het vereiste worden verduidelijkt dat bestuurders over een kwalitatief hoogwaardig en gendervriendelijk verblijf kunnen beschikken als zij hun wekelijkse rusttijd buitenshuis nemen”.
201 Arrest Vaditrans (punten 31, 32 en 48).
202 Arrest Vaditrans (punt 43).
203 Arrest Vaditrans (punt 44).
204 Arrest Vaditrans (punt 45).
205 Arrest Vaditrans (punten 46 en 47).
206 Arrest Vaditrans (punt 44).
207 Arrest Vaditrans (punt 44).
208 Arrest Vaditrans (punten 44 en 45).
209 Arrest Vaditrans (punt 42).
210 Arrest Vaditrans (punt 44). Zie punt 379 van de onderhavige conclusie. Zie ook beschikking van de vicepresident van het Hof van 13 april 2021, Litouwen/Parlement en Raad (C‑541/20 R, niet gepubliceerd, EU:C:2021:264, punt 38).
211 Zie artikel 8, lid 6, van verordening nr. 561/2006, zoals gewijzigd bij verordening 2020/1054.
212 Volgens die bepaling wordt artikel 19, lid 1, van verordening nr. 561/2006 vervangen door: „1. De lidstaten stellen regelgeving vast inzake sancties voor inbreuken op deze verordening [...] en nemen alle maatregelen die noodzakelijk zijn voor de uitvoering ervan. Die sancties dienen doeltreffend en in verhouding met de ernst van de inbreuken te zijn, zoals vermeld in bijlage III bij richtlijn 2006/22/EG [...]. Geen enkele inbreuk op deze verordening [...] mag aan meer dan één sanctie of procedure onderworpen worden. De lidstaten stellen de Commissie in kennis van deze regels en maatregelen, samen met de op nationaal niveau gekozen methode en criteria voor de beoordeling van de evenredigheid. De lidstaten delen eventuele latere wijzigingen die van invloed zijn op de bepalingen onmiddellijk mee. De Commissie stelt de lidstaten in kennis van deze regels en maatregelen en van eventuele wijzigingen daarvan. De Commissie zorgt ervoor dat deze informatie in alle officiële talen van de Unie wordt bekendgemaakt op een speciale openbare website met gedetailleerde informatie over dergelijke sancties die van toepassing zijn in de lidstaten van de Unie”.
213 Zie het in punt 11 van de onderhavige conclusie geciteerde voorstel voor een arbeidstijdenverordening, artikel 1, punt 5, onder c).
214 Zie onder meer arrest van 20 december 2017, Erzeugerorganisation Tiefkühlgemüse (C‑516/16, EU:C:2017:1011, punt 88 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
215 Het begrip „bestuurder” wordt gedefinieerd in artikel 4, onder c), van verordening nr. 561/2006.
216 Arrest Vaditrans (punt 44). Zie ook punt 379 van de onderhavige conclusie. Zie voorts beschikking van de vicepresident van het Hof van 13 april 2021, Litouwen/Parlement en Raad (C‑541/20 R, niet gepubliceerd, EU:C:2021:264, punt 38).
217 Zie punt 80 van de onderhavige conclusie.
218 Effectbeoordeling, deel sociale aspecten, deel 1/2, blz. 39.
219 Op grond van artikel 3, lid 4, van verordening nr. 165/2014 juncto artikel 6, derde zin, van uitvoeringsverordening 2016/799 moesten in een andere lidstaat dan de lidstaat van inschrijving gebruikte voertuigen oorspronkelijk van een slimme tachograaf als geregeld in de artikelen 8 tot en met 10 van verordening nr. 165/2014 worden voorzien binnen een termijn van vijftien jaar na de inwerkingtreding, op 15 juni 2019, van de met betrekking tot die tachografen in bijlage IC bij die uitvoeringsverordening vastgestelde nadere voorschriften, namelijk uiterlijk tegen 15 juni 2034.
220 Uitvoeringsverordening (EU) 2021/1228 van de Commissie van 16 juli 2021 tot wijziging van uitvoeringsverordening 2016/799 (PB 2021, L 273, blz. 1).
221 Uitvoeringsverordening (EU) 2023/980 van de Commissie van 16 mei 2023 tot wijziging van uitvoeringsverordening 2016/799 (PB 2023, L 134, blz. 28).
222 Commissie, „Study regarding measures fostering the implementation of the smart tachograph”, 2018, blz. 9.
223 Europees Parlement (EPRS): Retrofitting smart tachographs by 2020: Costs and benefits (Upgrade van slimme tachografen tegen 2020: Kosten en baten), 2 februari 2018 (https://www.europarl.europa.eu/thinktank/nl/document.html?reference=EPRS_STU%282018%29615643), blz. 7.
224 Zie brief van de Commissie van 4 oktober 2018 aan de Raad, bijlage B4 in zaak C‑551/20.
225 Zie voetnoot 219 van de onderhavige conclusie.
226 Arresten van 3 december 2019, Tsjechië/Parlement en Raad (C‑482/17, EU:C:2019:1035, punt 153), en 21 juni 2018, Polen/Parlement en Raad (C‑5/16, EU:C:2018:483, punten 100 en 110).
227 Arresten van 3 december 2019, Tsjechië/Parlement en Raad (C‑482/17, EU:C:2019:1035, punt 153), en 21 juni 2018, Polen/Parlement en Raad (C‑5/16, EU:C:2018:483, punt 111).
228 Arrest van 21 juni 2018, Polen/Parlement en Raad (C‑5/16, EU:C:2018:483, punt 112).
229 Arrest van 20 december 2017, Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:985, punt 47 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
230 Zie in die zin arrest van 20 december 2017, Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:985, punt 48 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
231 Zie onder meer arrest van 8 september 2022, Ministerstvo životního prostředí (Blauwe ara’s) (C‑659/20, EU:C:2022:642, punt 69 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
232 Zie in die zin arrest van 20 september 1988, Spanje/Raad (203/86, EU:C:1988:420, punt 19 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
233 De in dat artikel vastgestelde uitzonderingen zijn de bepalingen van artikel 1, punt 15, en van artikel 2, punt 12, die pas van toepassing zijn met ingang van 31 december 2024. De beroepen in de onderhavige zaken zijn niet gericht tegen deze twee bepalingen.
234 Volgens die twee instellingen zou enkel de uitgestelde datum voor de twee bepalingen die in de vorige voetnoot van de onderhavige conclusie worden genoemd, worden vervroegd naar de datum van inwerkingtreding van de hele verordening.
235 Beschikking van de vicepresident van het Hof van 13 april 2021, Litouwen/Parlement en Raad (C‑541/20 R, niet gepubliceerd, EU:C:2021:264, punt 31).
236 Arrest Vaditrans (punt 44).
237 Zie onder meer arrest van 15 juli 2021, Commissie/Landesbank Baden-Württemberg en GAR (C‑584/20 P en C‑621/20 P, EU:C:2021:601, punt 104 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
238 Zie punt 394 van de onderhavige conclusie.
239 Zie arrest van 13 maart 2019, Polen/Parlement en Raad (C‑128/17, EU:C:2019:194, punten 73‑75)
240 Zie arrest van 13 maart 2019, Polen/Parlement en Raad (C‑128/17, EU:C:2019:194, punt 76).
241 In die bepaling, waarin de vereisten voor de uitoefening van het beroep van wegvervoerondernemer zijn neergelegd, staat dat „[o]ndernemingen die het beroep van wegvervoerondernemer uitoefenen[,] werkelijk en op duurzame wijze in een lidstaat gevestigd [moeten] zijn”.
242 Dit middel van het verzoekschrift in zaak C‑545/20 wordt door de Republiek Bulgarije zowel met betrekking tot artikel 1, punt 3, van verordening 2020/1055 als met betrekking tot artikel 2, punt 4, onder a), daarvan uiteengezet. Omwille van de proceseconomie zal ik het alleen hier onderzoeken, met dien verstande dat de conclusies van mijn analyse met betrekking tot artikel 1, punt 3, van verordening 2020/1055 mutatis mutandis gelden voor artikel 2, punt 4, onder a), van die verordening.
243 Arrest van 16 juli 1992, Parlement/Raad (C‑65/90, EU:C:1992:325).
244 Arrest van 16 juli 1992, Parlement/Raad (C‑65/90, EU:C:1992:325).
245 COM(2018) 51 final van 31 januari 2018.
246 In haar beroep C‑549/20 heeft de Republiek Cyprus artikel 2, punt 4, onder a), van verordening 2020/1055 niet aangevochten, zodat haar middel inzake schending van wezenlijke vormvoorschriften van artikel 91, lid 1, VWEU uitsluitend betrekking heeft op het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren.
247 Zie punt 11 van de onderhavige conclusie.
248 PB 2018, C 197, blz. 38.
249 PB 2018, C 176, blz. 57.
250 Zie CvdR, Practical guide on the infringement of the subsidiarity principle, te vinden op https://portal.cor.europa.eu/subsidiarity/Publications/Documents/Guide%20on%20SubsidiarityFINAL.pdf.
251 Zie de artikelen 56 en 57 van het reglement van orde van het CvdR (PB 2014, L 65, blz. 41, in de versie ervan die gold ten tijde van de inwerkingtreding van verordening 2020/1055).
252 Zie artikel 59 van het reglement van orde van het CvdR, in de versie ervan die gold ten tijde van de inwerkingtreding van verordening 2020/1055.
253 Arrest van 16 juli 1992 (C‑65/90, EU:C:1992:325).
254 Arrest van 5 juli 1995 (C‑21/94, EU:C:1995:220).
255 Arrest van 5 juli 1995, Parlement/Raad (C‑21/94, EU:C:1995:220, punten 17 en 18).
256 Zie beschikking van de president van het Hof van 17 maart 2004, Commissie/Raad (C‑176/03, EU:C:2004:158, punten 9‑11).
257 Zie punt 1.1 van het EESC-advies van 18 januari 2018.
258 Zie punten 1.4 en 3.2 van het EESC-advies van 18 januari 2018.
259 Zie punt 1.6 van het EESC-advies van 18 januari 2018.
260 Zie punt 5.2 van het EESC-advies van 18 januari 2018.
261 Zie punt 5.2 van het EESC-advies van 18 januari 2018.
262 Zie punt 5.2 van het EESC-advies van 18 januari 2018.
263 Zie met name de punten 6‑8 van het CvdR-advies van 1 februari 2018.
264 Zie punt 9 van het CvdR-advies van 1 februari 2018.
265 Zie naar analogie arrest van 5 juli 1995, Parlement/Raad (C‑21/94, EU:C:1995:220, punt 27). De situatie zou anders zijn indien tijdens de wetgevingsprocedure een rechtsgrondslag wordt toegevoegd die ten volle rechtvaardigt dat het EESC opnieuw wordt geraadpleegd, zoals dat het geval was – zoals de Republiek Bulgarije en de Republiek Cyprus hebben opgemerkt – bij de vaststelling van verordening (EU) 2021/2282 van het Europees Parlement en de Raad van 15 december 2021 betreffende de evaluatie van gezondheidstechnologie en tot wijziging van richtlijn 2011/24/EU (PB 2021, L 458, blz. 1). Voor de twee adviezen van dat comité tijdens een en dezelfde wetgevingsprocedure, zie PB 2018, C 283, blz. 38 en PB 2021, C 286, blz. 95.
266 Zie in dat verband conclusies van de Europese Raad van 12 december 2019 (EUCO 29/19 CO EUR 31 CONCL 9).
267 Europese Green Deal, punt 2.1.5.
268 Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 30 juni 2021 tot vaststelling van een kader voor de verwezenlijking van klimaatneutraliteit, en tot wijziging van verordening (EG) nr. 401/2009 en verordening (EU) 2018/1999 („Europese klimaatwet”) (PB 2021, L 243, blz. 1).
269 Zie mededeling van de Commissie aan het Parlement overeenkomstig artikel 294, lid 6, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie over het standpunt van de Raad met het oog op de vaststelling van een verordening tot wijziging van verordening (EG) nr. 1071/2009, verordening (EG) nr. 1072/2009 en verordening (EU) nr. 1024/2012 teneinde die aan te passen aan ontwikkelingen in de wegvervoersector; van een verordening tot wijziging van verordening (EG) nr. 561/2006 wat betreft de minimumeisen voor maximale dagelijkse en wekelijkse rijtijden, minimumonderbrekingen en dagelijkse en wekelijkse rusttijden, en verordening (EU) nr. 165/2014 wat betreft positionering door middel van tachografen; en van een richtlijn tot wijziging van richtlijn 2006/22/EG wat betreft de handhavingsvoorschriften en tot vaststelling van specifieke regels met betrekking tot richtlijn 96/71/EG en richtlijn 2014/67/EU voor de terbeschikkingstelling van bestuurders in de wegvervoersector en tot wijziging van verordening (EU) nr. 1024/2012 [COM(2020) 151 final].
270 Mobiliteitspakket I betreffende wegvervoer – Verklaring van de Commissie (PB 2020, C 252, blz. 1).
271 Assessment of the impact of a provision in the context of the revision of Regulation (EC) n° 1071/2009 and Regulation (EC) n° 1072/2009, Final report [Effectbeoordeling van een bepaling in de context van de herziening van verordening nr. 1071/2009 en verordening nr. 1072/2009, eindverslag], MOVE/C1/SER/2050‑557/SI2.830443 (hierna: „Ricardostudie van 2021”).
272 Volgens de Republiek Litouwen gaat het om Litouwen, Polen, Hongarije, Bulgarije, Roemenië, Letland en Estland. De Republiek Litouwen stelt dat het vrachtwagenpark van deze zeven lidstaten jaarlijks 3,2 miljoen ton extra CO2 zal uitstoten en dat 570 000 vrachtwagens zonder lading om de acht weken naar hun standplaats moeten terugkeren, wat neerkomt op 780 miljoen lege kilometers en 188 miljoen liter onnodig brandstofverbruik per jaar. De Republiek Litouwen baseert zich hiervoor op cijfers die zijn gepubliceerd in een artikel op de website www.trans.info.
273 Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2018 betreffende bindende jaarlijkse broeikasgasemissiereducties door de lidstaten van 2021 tot en met 2030 teneinde bij te dragen aan klimaatmaatregelen om aan de toezeggingen uit hoofde van de Overeenkomst van Parijs te voldoen, en tot wijziging van verordening (EU) nr. 525/2013 (PB 2018, L 156, blz. 26).
274 Zie verklaringen van de Commissie en de lidstaten over het aanvullend akkoord tussen de Raad en het Parlement over de eerste reeks maatregelen dat is opgenomen in het document van de Raad van 11 februari 2020 (ST 5424 2020 ADD 4, blz. 2).
275 De Republiek Malta baseert zich hiervoor op de aangegeven ramingen van de gevolgen van de Uniewetgeving die van kracht was ten tijde van de vaststelling van de mededeling van de Commissie van 28 november 2018, „Een schone planeet voor iedereen – Een Europese strategische langetermijnvisie voor een bloeiende, moderne, concurrerende en klimaatneutrale economie” [COM(2018) 773 final, blz. 5 en 6].
276 Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 19 november 2008 betreffende afvalstoffen en tot intrekking van een aantal richtlijnen (PB 2008, L 312, blz. 3).
277 De Republiek Polen verwijst hiervoor naar het arrest van 10 september 2019, Polen/Commissie (T‑883/16, EU:T:2019:567, punten 77 en 78).
278 Zie punt 48 van de memorie van repliek in zaak C‑554/20, Polen/Parlement en Raad.
279 De argumenten van de Republiek Malta met betrekking tot artikel 91, lid 2, VWEU junctis artikel 11 VWEU en artikel 37 van het Handvest worden in dit deel niet behandeld.
280 Zie arrest van 13 maart 2019, Polen/Parlement en Raad (C‑128/17, EU:C:2019:194, punten 129‑131). Een bepaling die in overeenstemming met artikel 191 VWEU wordt bevonden, zal noodzakelijkerwijs in overeenstemming met artikel 37 van het Handvest worden bevonden: zie arrest van 21 december 2016, Associazione Italia Nostra Onlus (C‑444/15, EU:C:2016:978, punten 61‑64).
281 Met name in punt 30 van zijn verweerschrift in zaak C‑542/20.
282 Zie punt 314 van de onderhavige conclusie.
283 Zie naar analogie arrest van 23 november 1999, Portugal/Raad (C‑149/96, EU:C:1999:574, punt 86). Zie ook arrest van 26 juni 2019, Craeynest e.a. (C‑723/17, EU:C:2019:533, punt 33).
284 Zie naar analogie arrest van 11 maart 1992, Compagnie commerciale de l’Ouest e.a. (C‑78/90–C‑83/90, EU:C:1992:118, punt 18).
285 Conclusie van advocaat-generaal Geelhoed in de zaak Oostenrijk/Parlement en Raad (C‑161/04, EU:C:2006:66, punten 59 en 60).
286 Zie doorhalingsbeschikking van de president van het Hof van 6 september 2006, Oostenrijk/Parlement en Raad (C‑161/04, EU:C:2006:512).
287 Zie onder meer arresten van 13 september 2005, Commissie/Raad (C‑176/03, EU:C:2005:542, punt 41 en aldaar aangehaalde rechtspraak); 15 november 2005, Commissie/Oostenrijk (C‑320/03, EU:C:2005:684, punt 72); 22 december 2008, British Aggregates/Commissie (C‑487/06 P, EU:C:2008:757, punt 91); 16 juli 2009, Horvath (C‑428/07, EU:C:2009:458, punt 29), en 21 december 2011, Commissie/Oostenrijk (C‑28/09, EU:C:2011:854, punt 120).
288 Zie met name arresten van 13 september 2005, Commissie/Raad (C‑176/03, EU:C:2005:542, punt 42); 15 november 2005, Commissie/Oostenrijk (C‑320/03, EU:C:2005:684, punt 73 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en 21 december 2011, Commissie/Oostenrijk (C‑28/09, EU:C:2011:854, punt 121).
289 Zie arrest van 16 juli 2009, Horvath (C‑428/07, EU:C:2009:458, punt 29).
290 Zie arrest van 15 april 2021, Nederland/Raad en Parlement (C‑733/19, EU:C:2021:272, punt 46).
291 Arrest van 22 september 2020, Oostenrijk/Commissie (C‑594/18 P, EU:C:2020:742, punten 42 en 100). Met betrekking tot artikel 11 VWEU heeft het Hof geoordeeld dat „de Unie bij de uitoefening van haar bevoegdheden aan deze bepaling moet voldoen” [arrest van 20 november 2018, Commissie/Raad (BMZ Antarctica) (C‑626/15 en C‑659/16, EU:C:2018:925, punt 101)], zonder evenwel de ter zake op de wetgever rustende last verder te preciseren.
292 Over wat artikel 11 VWEU niet vereist, zie arrest van 15 april 2021, Nederland/Raad en Parlement (C‑733/19, EU:C:2021:272, punt 49).
293 Het opschrift van dit derde deel betreft heel precies het beleid en intern optreden van de Unie.
294 Zie punt 318 van de onderhavige conclusie.
295 Zie bijvoorbeeld arrest van 15 april 2021, Nederland/Raad en Parlement (C‑733/19, EU:C:2021:272, punt 50).
296 Ik wil erop wijzen dat ik in dit stadium van de analyse niet zal ingaan op de discussie over de cijfers met betrekking tot de potentiële of werkelijke extra emissies als gevolg van het terugkeervereiste, omdat dit ten eerste niet nodig is om de argumenten betreffende schending van het milieubeleid van de Unie te behandelen en, ten tweede, die discussie zo nodig zal moeten worden beslecht bij de behandeling van de argumenten inzake de schending van het evenredigheidsbeginsel.
297 Zie overweging 1 van verordening 2018/842. Betreffende de doelstellingen van de Uniewetgever voor de vervoersector, zie overweging 12 van die verordening.
298 Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 15 december 2004 betreffende arseen, cadmium, kwik, nikkel en polycyclische aromatische koolwaterstoffen in de lucht (PB 2005, L 23, blz. 3), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 219/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 11 maart 2009 (PB 2009, L 87, blz. 109) en bij richtlijn (EU) 2015/1480 van de Commissie van 28 augustus 2015 (PB 2015, L 226, blz. 4) (hierna: „richtlijn 2004/107”).
299 Zie artikel 3, lid 1, van richtlijn 2004/107.
300 Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 21 mei 2008 betreffende de luchtkwaliteit en schonere lucht voor Europa (PB 2008, L 152, blz. 1), zoals gewijzigd bij richtlijn (EU) 2015/1480 van de Commissie van 28 augustus 2015 (PB 2015, L 226, blz. 4) (hierna: „richtlijn 2008/50”).
301 Zie artikel 1 van richtlijn 2008/50.
302 Laatstelijk gewijzigd bij richtlijn (EU) 2018/851 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2018 (PB 2018, L 150, blz. 109).
303 Zie artikel 1 van richtlijn 2008/98, zoals gewijzigd bij richtlijn 2008/851.
304 PB 1999, L 187, blz. 42.
305 Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 27 september 2011 tot wijziging van richtlijn 1999/62 (PB 2011, L 269, blz. 1).
306 Zie overweging 1 van richtlijn 2011/76.
307 Zie overweging 2 van richtlijn 2011/76.
308 Zie overweging 3 van richtlijn 2011/76.
309 Zie overweging 7 van richtlijn 2011/76.
310 Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 17 april 2019 tot vaststelling van CO2-emissienormen voor nieuwe personenauto’s en nieuwe lichte bedrijfsvoertuigen, en tot intrekking van verordeningen (EG) nr. 443/2009 en (EU) nr. 510/2011 (PB 2019, L 111, blz. 13).
311 Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 20 juni 2019 tot vaststelling van CO2-emissienormen voor nieuwe zware bedrijfsvoertuigen en tot wijziging van verordeningen (EG) nr. 595/2009 en (EU) 2018/956 van het Europees Parlement en de Raad en richtlijn 96/53/EG van de Raad (PB 2019, L 198, blz. 202). Zie ook, inzake het verbeteren van de energie-efficiëntie van die voertuigen, verordening (EU) 2019/1892 van de Commissie van 31 oktober 2019 tot wijziging van verordening (EU) nr. 1230/2012 wat betreft de typegoedkeuringsvoorschriften voor bepaalde motorvoertuigen met een verlengde cabine en voor aerodynamische voorzieningen en uitrusting voor motorvoertuigen en aanhangwagens daarvan (PB 2019, L 291, blz. 17), met name overweging 6 ervan.
312 Zie richtlijn 2009/33/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009 inzake de bevordering van schone wegvoertuigen ter ondersteuning van emissiearme mobiliteit (PB 2009, L 120, blz. 5), zoals gewijzigd bij richtlijn (EU) 2019/1161 van het Europees Parlement en de Raad van 20 juni 2019 (PB 2019, L 1888, blz. 116).
313 Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 25 mei 2020 inzake de etikettering van banden met betrekking tot hun brandstofefficiëntie en andere parameters, tot wijziging van verordening (EU) 2017/1369 en tot intrekking van verordening (EG) nr. 1222/2009 (PB 2020, L 177, blz. 1).
314 Zie overweging 4 van verordening 2020/740.
315 Zie overweging 6 van verordening 2020/1055.
316 Zie overweging 6 van verordening 2020/1055.
317 Zie overweging 6 van verordening 2020/1055.
318 Zie met betrekking tot de artikelen 130 R en 130 S van het EG-Verdrag arrest van 24 november 1993, Mondiet (C‑405/92, EU:C:1993:906, punt 26), en conclusie van advocaat-generaal Kokott in de gevoegde zaken Commissie/Raad (BMZ Antarctica) (C‑626/15 en C‑659/16, EU:C:2018:362, punt 88).
319 Zie naar analogie arresten van 21 december 2016, Associazione Italia Nostra Onlus (C‑444/15, EU:C:2016:978, punt 46), en 1 oktober 2019, Blaise e.a. (C‑616/17, EU:C:2019:800, punt 50).
320 Zie arresten van 18 juli 2013, Schindler Holding e.a./Commissie (C‑501/11 P, EU:C:2013:522, punt 31 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en 3 december 2019, Tsjechië/Parlement en Raad (C‑482/17, EU:C:2019:1035, punt 80)
321 Zie arrest van 6 september 2017, Slowakije en Hongarije/Raad (C‑643/15 en C‑647/15, EU:C:2017:631, punt 221).
322 Zie artikel 192, lid 1, VWEU.
323 Ter herinnering: in die bepaling staat dat de maatregelen die van aanzienlijke invloed zijn op de keuze van een lidstaat tussen verschillende energiebronnen en de algemene structuur van zijn energievoorziening met eenparigheid van stemmen moeten worden vastgesteld.
324 Zie in die zin conclusie van advocaat-generaal Kokott in de gevoegde zaken Commissie/Raad (BMZ Antarctica) (C‑626/15 en C‑659/16, EU:C:2018:362, punt 88), en arrest van 15 april 2021, Nederland/Raad en Parlement (C‑733/19, EU:C:2021:272, punt 48).
325 Hongarije beroept zich op het voorzorgsbeginsel, een algemeen rechtsbeginsel, dat zijns inziens gezamenlijk voortvloeit uit artikel 11 VWEU, artikel 168, lid 1, VWEU, artikel 169, leden 1 en 2, VWEU en artikel 191, leden 1 en 2, VWEU. Ik zal daarom de artikelen 168 en 169 VWEU niet afzonderlijk analyseren.
326 Zie arrest van 1 oktober 2019, Blaise e.a. (C‑616/17, EU:C:2019:800, punt 41 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
327 Zie arrest van 1 oktober 2019, Blaise e.a. (C‑616/17, EU:C:2019:800, punt 43 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
328 Zie arrest van 1 oktober 2019, Blaise e.a. (C‑616/17, EU:C:2019:800, punt 50).
329 Zie arrest van 9 juni 2016, Pesce e.a. (C‑78/16 en C‑79/16, EU:C:2016:428, punt 50).
330 Zie arrest van 12 juli 2005, Alliance for Natural Health e.a. (C‑154/04 en C‑155/04, EU:C:2005:449, punt 68).
331 Het betoog van de Republiek Bulgarije en de Republiek Cyprus is tijdens de schriftelijke behandeling (zie punt 8 van de memorie van repliek in zaak C‑545/20 en punt 10 van de memorie van repliek in zaak C‑549/20) enigszins geëvolueerd.
332 PB 2016, L 282, blz. 1.
333 Zie artikel 2, lid 1, onder a), van de Overeenkomst van Parijs.
334 Zie arresten van 21 december 2011, Air Transport Association of America e.a. (C‑366/10, EU:C:2011:864, punt 50 en aldaar aangehaalde rechtspraak); 11 april 2013, HK Danmark (C‑335/11 en C‑337/11, EU:C:2013:222, punt 28); 18 maart 2014, Z. (C‑363/12, EU:C:2014:159, punt 71); 13 januari 2015, Raad e.a./Vereniging Milieudefensie en Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht (C‑401/12 P–C‑403/12 P, EU:C:2015:4, punt 52); 13 januari 2015, Raad en Commissie/Stichting Natuur en Milieu en Pesticide Action Network Europe (C‑404/12 P en C‑405/12 P, EU:C:2015:5, punt 44); 8 september 2020, Recorded Artists Actors Performers (C‑265/19, EU:C:2020:677, punt 62), en 3 december 2020, Brussels Hoofdstedelijk Gewest/Commissie (C‑352/19 P, EU:C:2020:978, punt 25).
335 De Overeenkomst van Parijs is in werking getreden op 4 november 2016.
336 Zie arrest van 13 januari 2015, Raad e.a./Vereniging Milieudefensie en Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht (C‑401/12 P–C‑403/12 P, EU:C:2015:4, punt 54 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
337 Zie arrest van 21 december 2011, Air Transport Association of America e.a. (C‑366/10, EU:C:2011:864, punten 52‑55 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
338 Zie overweging 4 van besluit 2016/1841.
339 Zie artikel 2, lid 1, van de aan besluit 2016/1841 gehechte Overeenkomst van Parijs.
340 Zie punt 585 van de onderhavige conclusie.
341 Zie artikel 2, lid 1, onder c), van de aan besluit 2016/1841 gehechte Overeenkomst van Parijs.
342 Zie artikel 2, lid 2, van de aan besluit 2016/1841 gehechte Overeenkomst van Parijs.
343 Artikel 3 van de aan besluit 2016/1841 gehechte Overeenkomst van Parijs.
344 Artikel 4, lid 1, van de aan besluit 2016/1841 gehechte Overeenkomst van Parijs.
345 Artikel 4, lid 2, van de aan besluit 2016/1841 gehechte Overeenkomst van Parijs.
346 Deze redenen komen min of meer overeen met die waarop het Hof zich heeft gebaseerd om de inroepbaarheid van het Protocol van Kyoto in het kader van een prejudiciële verwijzing ter beoordeling van de geldigheid te verwerpen: zie arrest van 21 december 2011, Air Transport Association of America e.a. (C‑366/10, EU:C:2011:864, punten73‑78).
347 Zie arrest van 15 april 2021, Nederland/Raad en Parlement (C‑733/19, EU:C:2021:272, punt 44).
348 Zie arrest van 8 december 2020, Hongarije/Parlement en Raad (C‑620/18, EU:C:2020:1001, punt 119).
349 Zie in die zin arrest van 20 september 2017, Elecdey Carcelen e.a. (C‑215/16, C‑216/16, C‑220/16 en C‑221/16, EU:C:2017:705, punt 40).
350 Zie arrest van 21 juni 2018, Polen/Parlement en Raad (C‑5/16, EU:C:2018:483, punt 86).
351 Zie tweede alinea van de verklaring van commissaris Vălean van 9 juli 2020 over de definitieve vaststelling van mobiliteitspakket I door het Europees Parlement.
352 Namelijk Duitsland, Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk, Spanje, Italië, Nederland en België.
353 Witboek „Stappenplan voor een interne Europese vervoersruimte – werken aan een concurrerend en zuinig vervoerssysteem” [COM(2011) 144 definitief van 28 maart 2011].
354 Arrest van 13 november 1990 (C‑331/88, EU:C:1990:391).
355 Zie punten 677 e.v. van de onderhavige conclusie.
356 Zie punt 607 van de onderhavige conclusie.
357 Zie punt 131 van het verzoekschrift in zaak C‑547/20.
358 Zie artikel 2, punt 4, van verordening nr. 1071/2009.
359 Zie overweging 8 van verordening 2020/1055.
360 Voor het overige heeft de Republiek Litouwen niet gespecificeerd op grond van welke bepaling van het toetredingsverdrag haars inziens werd gewaarborgd dat alle beperkingen op de vrijheid van Litouwse vervoersondernemingen om in andere lidstaten diensten te verrichten, binnen vijf jaar zouden worden opgeheven. Zoals het Parlement terecht heeft verklaard, voorzag dat verdrag niet in een uitzonderingsregeling voor Litouwen en werd die lidstaat daarin niet vrijgesteld van de toepassing van afgeleid recht op het gebied van vervoer. Ik voeg eraan toe dat reeds ten tijde van de toetreding van de Republiek Litouwen tot de Unie in artikel 71, lid 1, EG de nadruk werd gelegd op met name de bijzondere aspecten van het vervoer en de gedifferentieerde behandeling van niet-ingezeten vervoersondernemingen.
361 Zie punt 594 van de onderhavige conclusie.
362 Arrest van 17 juli 1997, SAM Schiffahrt en Stapf (C‑248/95 en C‑249/95, EU:C:1997:377, punt 55).
363 Zie arrest van 26 september 2013, ÖBB-Personenverkehr (C‑509/11, EU:C:2013:613, punt 47).
364 In de effectbeoordeling, deel vestiging, werd reeds gewezen op een dergelijke asymmetrie in het geval van strengere vestigingscriteria (zie deel 1/2, blz. 37).
365 Zie arrest van 13 november 1990, Fedesa e.a. (C‑331/88, EU:C:1990:391, punten 19 en 20).
366 Aan de rechtmatigheid om regelgeving aan te passen aan de gewijzigde context waarin zij effect sorteert, mag niet getwijfeld worden. Zo is het algemeen bekend dat door het feit dat, als gevolg van de opeenvolgende uitbreidingen, op de vervoermarkt ondernemingen actief worden uit lidstaten waar doorgaans arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden gelden die sterk verschillen van die in de overige lidstaten, de Uniewetgever zich genoodzaakt kan zien om in te grijpen (zie arrest van 8 december 2020, Polen/Parlement en Raad, C‑626/18, EU:C:2020:1000, punt 67). Betreffende de noodzaak om de situatie van alle lidstaten van de Unie in aanmerking te nemen, zie onder meer arrest van 29 mei 2018, Liga van Moskeeën en Islamitische Organisaties Provincie Antwerpen e.a. (C‑426/16, EU:C:2018:335, punt 74).
367 Arrest van 8 december 2020, Hongarije/Parlement en Raad (C‑620/18, EU:C:2020:1001, punt 128).
368 Zie afbakening van die twee groepen in de effectbeoordeling, deel vestiging, deel 1/2, blz. 1, voetnoot 3.
369 Zie Ricardostudie van 2021, blz. XI en 91.
370 Zie Ricardostudie van 2021, blz. XI en 91.
371 Zie Ricardostudie van 2021, blz. 6.
372 De ontvankelijkheid van die grief zoals uiteengezet door de Republiek Litouwen in zaak C‑542/20 wordt door de Raad en het Parlement betwist op grond dat zij met name pas in het stadium van de repliek aan de orde is gesteld. Zelfs indien die grief niet-ontvankelijk wordt verklaard, moet het Hof een soortgelijke grief onderzoeken, aangezien ook de Republiek Bulgarije en de Republiek Cyprus een dergelijke grief hebben aangevoerd.
373 Zie naar analogie arrest van 13 november 1990, Fedesa e.a. (C‑331/88, EU:C:1990:391, punt 20).
374 Zie verzoekschrift in beroep C‑542/20, met name het middel dat betrekking heeft op een ongerechtvaardigde schending van de gewone wetgevingsprocedure vanwege het ontbreken van een effectbeoordeling.
375 Zie effectbeoordeling, deel vestiging, deel 1/2
376 IRU, „Open letter on the potential consequences of obligatory return to the truck”, 26 oktober 2018.
377 Bijlage 9 bij het verzoekschrift in zaak C‑551/20.
378 De Republiek Malta verwijst in dit verband naar de verklaring van commissaris Vălean.
379 De Republiek Polen verwijst in dit verband naar het arrest van 3 december 2019, Tsjechië/Parlement en Raad (C‑482/17, EU:C:2019:1035, punt 85).
380 Arrest van 3 december 2019 (C‑482/17, EU:C:2019:1035).
381 Effectbeoordeling, deel vestiging, deel 1/2, blz. 37.
382 Effectbeoordeling, deel vestiging, deel 1/2, blz. 49.
383 Effectbeoordeling, deel vestiging, deel 1/2, blz. 20 en 21.
384 De Raad trekt een parallel met het arrest van 4 mei 2016, Pillbox 38 (C‑477/14, EU:C:2016:324, punt 66).
385 Volgens de Raad in reactie op het verslag van het Europees Parlement van 7 juni 2018 over het voorstel voor een vestigingsverordening, in welk verslag het vereiste was opgenomen dat de voertuigen in het kader van een vervoersovereenkomst ten minste één lading of lossing van goederen per drie weken zouden verrichten in het land van vestiging (zie amendement 18 van verslag A8‑0204/2018).
386 IRU, „Open letter on the potential consequences of obligatory return to the truck”, 26 oktober 2016.
387 Klaus, P., Mobility Package I – Impact on the European road transport system (zie met name bijlage D.3 bij de memorie van dupliek van de Raad in zaak C‑542/20).
388 Te vinden op https://www.etf-europe.org/vehicle-activity-in-the-home-country-the-real-problem/.
389 Zie punt 13 van het Interinstitutioneel Akkoord.
390 Zie arrest van 3 december 2019, Tsjechië/Parlement en Raad (C‑482/17, EU:C:2019:1035, punt 82).
391 Zie in dezelfde zin conclusie van advocaat-generaal Sharpston in de zaak Tsjechië/Parlement en Raad (C‑482/17, EU:C:2019:321, punt 98).
392 Zie arresten van 8 juli 2010, Afton Chemical (C‑343/09, EU:C:2010:419, punt 57), en 21 juni 2018, Polen/Parlement en Raad (C‑5/16, EU:C:2018:483, punt 159).
393 Zie arrest van 4 mei 2016, Pillbox 38 (C‑477/14, EU:C:2016:324, punten 64 en 65).
394 Arrest van 13 maart 2019, Polen/Parlement en Raad (C‑128/17, EU:C:2019:194, punt 43).
395 Arrest van 3 december 2019, Tsjechië/Parlement en Raad (C‑482/17, EU:C:2019:1035, punt 85).
396 Zie in die zin arrest van 13 maart 2019, Polen/Parlement en Raad (C‑128/17, EU:C:2019:194, punt 45).
397 Zie arrest van 13 maart 2019, Polen/Parlement en Raad (C‑128/17, EU:C:2019:194, punt 31 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
398 Zie arresten van 21 juni 2018, Polen/Parlement en Raad (C‑5/16, EU:C:2018:483, punten 160‑163), en 3 december 2019, Tsjechië/Parlement en Raad (C‑482/17, EU:C:2019:1035, punt 86 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
399 Zie ter vergelijking artikel 1, punt 3, van het voorstel voor een vestigingsverordening.
400 Effectbeoordeling, deel vestiging. Dit wordt door de Commissie zelf bevestigd in haar verklaring naar aanleiding van het politieke akkoord dat het Parlement en de Raad op 12 december 2019 hebben bereikt, die ook is opgenomen in de mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement overeenkomstig artikel 294, lid 6, VWEU over het standpunt van de Raad met het oog op de vaststelling van verordening 2020/1055 [COM(2020) 151 final van 15 april 2020, blz. 7].
401 Zie punt 251 van de onderhavige conclusie.
402 Zie effectbeoordeling, deel vestiging, blz. 30 en 31.
403 Zie blz. 36, deel 5.1.1 („Impacts on business”), dat is gewijd aan „policy package 3”, waaronder de betrokken maatregelen van de effectbeoordeling, deel vestiging, vallen, en, meer algemeen, deel 5 van die effectbeoordeling.
404 Zie amendement 128 van de wetgevingsresolutie van het Europees Parlement van 4 april 2019 over het voorstel voor een vestigingsverordening [document P8_TA-PROV(2019)0341]. In dit amendement werd voorgesteld om in verordening nr. 1071/2009 artikel 5, onder a bis), op te nemen, op grond waarvan met de voertuigen in het kader van een vervoersovereenkomst ten minste één lading of lossing van goederen per drie weken zou moeten worden verricht in het land van vestiging. Zie ook verslag van het Parlement van 7 juni 2018 (document A8‑0204‑2018).
405 Zie deel 6 van de effectbeoordeling, deel vestiging, deel 1/2.
406 Zie punt 263 van de onderhavige conclusie.
407 Geraadpleegd op https://www.etf-europe.org/vehicle-activity-in-the-home-country-the-real-problem/.
408 Aangezien een deel van de grieven hier is behandeld.
409 Volgens gegevens van Eurostat over het volume van het vrachtvervoer in verhouding tot het BBP per land (2018).
410 De Republiek Litouwen verwijst in dit verband naar de Ricardostudie van 2021.
411 De Republiek Bulgarije voert één enkel middel aan, dat ziet op schending van artikel 91, lid 2, en artikel 90 VWEU junctis artikel 3, lid 3, VEU en artikel 94 VWEU en waarmee zij gemeenschappelijke argumenten aanvoert tegen artikel 1, punt 3, van verordening 2020/1055 en artikel 2, punt 4, onder a), van die verordening.
412 Wat deze laatste bepaling betreft, stelt Hongarije dat artikel 1, punt 3, van verordening 2020/1055 een maatregel vormt die betrekking heeft op „vervoervoorwaarden”.
413 Wat de stelling betreft dat het ontbreken van een effectbeoordeling een schending vormt van de wezenlijke vormvoorschriften van artikel 91, lid 2, VWEU junctis artikel 11 VWEU en artikel 37 van het Handvest, verwijs ik naar punt 561 van de onderhavige conclusie.
414 Zie punt 655 van de onderhavige conclusie.
415 Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s, „Naar een Single Market Act – Voor een sociale markteconomie met een groot concurrentievermogen – 50 voorstellen om beter samen te werken, te ondernemen en zaken te doen” [COM(2010) 608 definitief].
416 Zie punten 38 e.v. van de onderhavige conclusie.
417 Eigen cursivering.
418 Zie punt 159 van de onderhavige conclusie.
419 Zie bijvoorbeeld arrest van 23 februari 2006, CLT-UFA (C‑253/03, EU:C:2006:129, punt 13).
420 Zie arrest van 8 oktober 1986, Keller (234/85, EU:C:1986:377, punt 9).
421 Zie punt 177 van de onderhavige conclusie.
422 Zie met betrekking tot artikel 56 VWEU arrest van 8 december 2020, Hongarije/Parlement en Raad (C‑620/18, EU:C:2020:1001, punt 107).
423 Zie naar analogie arresten van 21 september 1999, BASF (C‑44/98, EU:C:1999:440, punt 16), en 17 september 2020, Hidroelectrica (C‑648/18, EU:C:2020:723, punt 29 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
424 Dat wil zeggen de in artikel 5, onder e), van verordening nr. 1071/2009 omschreven voorwaarden, namelijk ingeschreven zijn, in het verkeer zijn toegelaten of mogen worden gebruikt overeenkomstig de wetgeving van de lidstaat van vestiging.
425 Zie met name blz. 30 en blz. 36, laatste alinea, van de effectbeoordeling, deel vestiging, deel 1/2 (zie ook blz. 18 van deel 2/2 van die effectbeoordeling).
426 In een mijns inziens minder beperkende zin.
427 Zie blz. 6 van de mededeling van de Commissie overeenkomstig artikel 294, lid 6, VWEU [COM(2020) 151 final van 15 april 2020], volgens welke de Commissie van mening is dat het standpunt van de Raad is bedoeld om bij te dragen tot een toereikend personeelsbestand voor wat verondersteld wordt een werkelijke en duurzame vestiging te zijn, en voldoende ruimte laat om de vrijheid van vervoersondernemingen om personeel aan te werven niet onnodig te beperken.
428 Zie arrest van 29 april 2010, Smit Reizen (C‑124/09, EU:C:2010:238, punt 31).
429 Zie punt 118 van de onderhavige conclusie.
430 Zie arrest van 3 december 2019, Tsjechië/Parlement en Raad (C‑482/17, EU:C:2019:1035, punt 148).
431 Zie punten 40 e.v. van de onderhavige conclusie.
432 Zie punt 111 van het verzoekschrift in zaak C‑554/20, Polen/Raad en Parlement.
433 Voor de draagwijdte van die twee artikelen verwijs ik naar de punten 565 en 567 van de onderhavige conclusie.
434 Roemenië concludeert tevens tot nietigverklaring van artikel 2, punt 4, onder b) en c), van verordening 2020/1055, waarbij lid 3 van artikel 8 van verordening nr. 1072/2009 is gewijzigd en lid 4 bis eraan is toegevoegd, zonder evenwel een betoog te voeren dat losstaat van dat met betrekking tot artikel 2, punt 4, onder a), van verordening 2020/1055.
435 De Republiek Litouwen verwijst in dit verband naar blz. 19 en 20 van de oriëntatienota van het European Centre for International Political Economy (ECIPE), „Discrimination, Exclusion and Environmental Harm: Why EU Lawmakers Need to Ban Freight Transport Restrictions to Save the Single Market”, nr. 3/2020 (hierna: „ECIPE-oriëntatienota”).
436 Zie punt 11 van het verzoekschrift in zaak C‑545/20. Voor een overzicht van die argumenten, zie de punten 552 e.v. van de onderhavige conclusie.
437 COM(2011) 144 final van 28 maart 2011. De Republiek Bulgarije verwijst met name naar blz. 6 van dat witboek.
438 Het is immers een optie waarmee de Commissie in haar effectbeoordeling rekening heeft gehouden (zie effectbeoordeling, deel vestiging, deel 2/2).
439 Zie overweging 20 van verordening 2020/1055. Zie ook artikel 2, punt 6, van verordening nr. 1072/2009, zoals gewijzigd bij verordening 2020/1055.
440 In tegenstelling uiteraard tot hetgeen wordt vereist door artikel 1, punt 3, van verordening 2020/1055, waarbij artikel 5, lid 1, onder b), van verordening nr. 1071/2009 is gewijzigd.
441 Zie punt 78 van het verzoekschrift van de Republiek Polen in zaak C‑554/20.
442 Overigens is een rit met lading uiteraard economisch verantwoord, om het argument van de Republiek Polen over te nemen, maar, hoe zwaarder de voertuigen, des te hoger het verbruik en de daaraan verbonden CO2-uitstoot, en des te meer sleet ze veroorzaken aan de infrastructuur.
443 Zie punt 571 van de onderhavige conclusie.
444 Zie het in zaak C‑542/20 ten aanzien van artikel 2, punt 4, onder a), van verordening 2020/1055 aangevoerde middel inzake ongerechtvaardigde schending van de gewone wetgevingsprocedure wegens het ontbreken van een effectbeoordeling.
445 Voor de grondslag waarop volgens de Republiek Litouwen de verplichting van de Uniewetgever berust om in geval van een wezenlijke wijziging een effectbeoordeling te verrichten, verwijs ik naar het overzicht van de argumenten die de Republiek Litouwen aandraagt in het kader van het middel inzake schending door artikel 1, punt 3, van verordening 2020/1055 van het evenredigheidsbeginsel bij de toetsing door de wetgever van de evenredigheid van het vereiste dat de voertuigen om de acht weken terugkeren.
446 Effectbeoordeling, deel vestiging.
447 De Republiek Bulgarije verwijst in dit verband naar blz. 13 van het verslag van de Commissie aan het Parlement en de Raad over de stand van de wegvervoermarkt van de Unie (zie bijlage A.28 bij het verzoekschrift van de Republiek Bulgarije in zaak C‑545/20).
448 De Republiek Bulgarije verwijst in dit verband naar blz. 18 van het verslag van de Commissie aan het Parlement en de Raad over de stand van de wegvervoermarkt van de Unie (zie bijlage A.28 bij het verzoekschrift van de Republiek Bulgarije in zaak C‑545/20).
449 Ofschoon het middel is gericht tegen artikel 2, punt 4, onder a), b) en c), van verordening 2020/1055, ziet het betoog uitsluitend op de verdere cabotagebeperking die in artikel 2, punt 4, onder a), van die verordening zou zijn opgenomen.
450 Derhalve verwijs ik in dit verband naar het overzicht van de argumenten van Roemenië (punt 629 van de onderhavige conclusie).
451 Roemenië citeert in dit verband Bauer, M., „Discrimination, Exclusion and Environmental Harm: why EU lawmakers need to ban freight transport restrictions to save the single market”, policy brief nr. 3/2020, ECIPE (Brussel).
452 Volgens de cijfers van de nationale vereniging voor Roemeense wegvervoerondernemers (UNTRR) (zie punt 78 van het verzoekschrift van Roemenië in zaak C‑547/20).
453 Roemenië verwijst in dit verband naar punt 1.2.1 van de effectbeoordeling, deel vestiging.
454 Volgens de door Roemenië geciteerde gegevens van Eurostat (zie punt 99 van het verzoekschrift in zaak C‑547/20) nemen Poolse vervoersondernemingen 40 % van het totale cabotagevervoer binnen de Unie voor hun rekening, Litouwse vervoersondernemingen 5,7 % en Roemeense vervoersondernemingen 8,7 %.
455 COM(2011) 144 definitief van 28 maart 2011.
456 Verordening van de Raad van 25 oktober 1993 tot vaststelling van de voorwaarden waaronder vervoersondernemers worden toegelaten tot het binnenlands goederenvervoer over de weg in een lidstaat waar zij niet gevestigd zijn (PB 1993, L 279, blz. 1).
457 Overweging 15 van verordening nr. 1072/2009.
458 Zie voorlaatste zin van overweging 15 van verordening nr. 1072/2009.
459 PB 2005, C 21, blz. 2.
460 „Ex-post evaluation of Regulation (EC) n° 1071/2009 and Regulation (EC) n° 1072/2009 – Final report”, Ricardo, 2015.
461 „Ex-post evaluation of Regulation (EC) n° 1071/2009 and Regulation (EC) n° 1072/2009 – Final report”, Ricardo, 2015 (blz. 137).
462 Zie „Ex-post evaluation of Regulation (EC) n° 1071/2009 and Regulation (EC) n° 1072/2009 – Final report”, Ricardo, 2015 (blz. 137, punt 6.7.3).
463 Zie punt 1.2.1 van de effectbeoordeling, deel vestiging, deel 1/2.
464 Zie artikel 2, punt 5, onder a), van het voorstel voor een vestigingsverordening.
465 Zie effectbeoordeling, deel vestiging, deel 2/2, blz.41. Zie ook blz. 48. Wat het argument van de Republiek Bulgarije betreft dat het EESC en het CvdR niet zijn geraadpleegd, verwijs ik naar de punten 525 e.v. van de onderhavige conclusie. Gelet op de inhoud van de effectbeoordeling, deel vestiging, is het duidelijk dat die twee comités voldoende gelegenheid hebben gekregen om op de ontwerpverordening (de wachttijd van vier dagen) commentaar te geven.
466 Zie effectbeoordeling, deel vestiging, deel 2/2, blz. 41, laatste kolom.
467 Zie document COM(2020) 151 final, blz. 6.
468 Zie arresten van 12 april 2018, Commissie/Denemarken (C‑541/16, EU:C:2018:251, punt 53), en 14 september 2023, Staatsanwaltschaft Köln en Bundesamt für Güterverkehr (Vervoer van lege containers) (C‑246/22, EU:C:2023:673, punten 25, 28 en 29).
469 Het volstond om een internationale vervoerrit naar de lidstaat van ontvangst uit te voeren om een periode van zeven dagen te laten ingaan waarin cabotageritten waren toegestaan. Na afloop van die periode konden vervoersondernemingen onmiddellijk een tweede internationale vervoerrit en een terugkeer naar de lidstaat van ontvangst organiseren, zodat een nieuwe periode van zeven dagen voor cabotageritten zou ingaan.
470 PB 2005, C 21, blz. 2. Zie punt 3.1.1 van die mededeling.
471 Zie effectbeoordeling, deel vestiging, deel 1/2, blz. 40 (voetnoot 96).
472 3,14 perioden van zeven dagen volgens het Parlement.
473 Zie arrest van 26 september 2013, ÖBB-Personenverkehr (C‑509/11, EU:C:2013:613, punt 47).
474 De Commissie heeft onderzocht wat de gevolgen zouden zijn wanneer alle cabotagebeperkingen worden afgeschaft en is tot de slotsom gekomen dat de economische en sociale verschillen tussen de lidstaten impliceren dat een dergelijke afschaffing niet kan worden overwogen: zie effectbeoordeling, deel vestiging, deel 2/2, blz. 40.
475 Zie effectbeoordeling, deel vestiging, deel 1/2, blz. 49.
476 Zie effectbeoordeling, deel vestiging, deel 1/2, blz. 40.
477 Zie effectbeoordeling, deel vestiging, deel 1/2, blz. 50.
478 Zie effectbeoordeling, deel vestiging, deel 1/2, blz. 50.
479 Zie arrest van 13 maart 2019, Polen/Parlement en Raad (C‑128/17, EU:C:2019:194, punt 106).
480 Zie blz. 40 van de effectbeoordeling.
481 Zie punt 301 van de onderhavige conclusie.
482 Zie effectbeoordeling, deel vestiging, deel 1/2, blz. 37 en 54.
483 Zie punt 755 van de onderhavige conclusie.
484 Zie effectbeoordeling, deel vestiging, deel 1/2, blz. 39 en 40.
485 Zie onder meer arrest van 13 maart 2019, Polen/Parlement en Raad (C‑128/17, EU:C:2019:194, punt 106).
486 Zie punt 767 van de onderhavige conclusie.
487 De Raad citeert in zijn verweerschrift in zaak C‑554/20 bij wijze van voorbeeld verordening (EU) 2020/698 van het Europees Parlement en de Raad van 25 mei 2020 tot vaststelling van specifieke en tijdelijke maatregelen naar aanleiding van de COVID-19-uitbraak in verband met de vernieuwing of verlenging van bepaalde certificaten, getuigschriften en vergunningen, en het uitstel van bepaalde periodieke controles en periodieke opleidingen op bepaalde gebieden van de vervoerswetgeving (PB 2020, L 165, blz. 10) en verordening (EU) 2021/267 van het Europees Parlement en de Raad van 16 februari 2021 tot vaststelling van specifieke en tijdelijke maatregelen naar aanleiding van het voortduren van de COVID-19-crisis in verband met de vernieuwing of verlenging van bepaalde certificaten, getuigschriften en vergunningen, het uitstel van bepaalde periodieke controles en periodieke opleidingen op bepaalde gebieden van de vervoerswetgeving, en de verlenging van bepaalde in verordening (EU) 2020/698 bedoelde perioden (PB 2021, L 60, blz. 1).
488 Overeenkomstig artikel 4 van verordening 2020/1055.
489 Witboek „Stappenplan voor een interne Europese vervoersruimte – werken aan een concurrerend en zuinig vervoerssysteem” [COM(2011) 144 definitief van 28 maart 2011].
490 Witboek „Stappenplan voor een interne Europese vervoersruimte – werken aan een concurrerend en zuinig vervoerssysteem” van 28 maart 2011 [COM(2011) 144 definitief].
491 Zie arrest van 13 maart 2019, Polen/Parlement en Raad (C‑128/17, EU:C:2019:194, punt 106).
492 Zie punt 622 van de onderhavige conclusie.
493 Zie punten 678 e.v. van de onderhavige conclusie.
494 Zie punten 791 e.v. van de onderhavige conclusie.
495 Zie arrest van 8 juli 2021, Staatsanwaltschaft Köln en Bundesamt für Güterverkehr (C‑937/19, EU:C:2021:555, punt 51).
496 Zie punt 685 van de onderhavige conclusie.
497 Zie de in voetnoot 425 van de onderhavige conclusie aangehaalde rechtspraak.
498 Roemenië concludeert eveneens tot nietigverklaring van artikel 2, punt 4, onder b) en c), van verordening 2020/1055, waarbij lid 3 is gewijzigd en lid 4 bis is ingevoegd in artikel 8 van verordening nr. 1072/2009, zonder evenwel een betoog te voeren dat losstaat van dat met betrekking tot artikel 2, punt 4, onder a), van verordening 2020/1055.
499 Dat artikel 4 luidt dat „[i]n een lidstaat gevestigde ondernemers van wegvervoer die met betrekking tot het goederenvervoer tussen de lidstaten aan de voorwaarden voor toelating tot het beroep en voor toegang tot de vervoersmarkt voldoen, [...] in het kader van gecombineerd vervoer tussen lidstaten al dan niet grensoverschrijdend begin- en/of eindvervoer [mogen] verrichten dat een integrerend bestanddeel uitmaakt van het gecombineerd vervoer”. Richtlijn 92/106 is laatstelijk gewijzigd bij richtlijn 2013/22/EU van de Raad van 13 mei 2013 tot aanpassing van een aantal richtlijnen op het gebied van het vervoersbeleid in verband met de toetreding van de Republiek Kroatië (PB 2013, L 158, blz. 356).
500 De Republiek Polen verwijst in dit verband naar de verklaring van commissaris Vălean.
501 Mobility Package 1 – Data gathering and analysis of the impacts of cabotage restrictions on combined transport road legs, final report, TRT, november 2020 (te vinden op https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/a6718302-72a1-11eb-9ac9-01aa75ed71a1/language-en) (hierna: „TRT-studie”).
502 COM(2017) 648 final van 8 november 2017.
503 Zie gedetailleerde toelichting bij voorstel COM(2017) 648 final (blz. 13).
504 Werkdocument van de Commissie, REFIT ex-post evaluation of combined transport directive 92/106, final report [SWD(2016) 141 final van 20 april 2016].
505 Zie punt 4.1 van het werkdocument van de Commissie, REFIT ex-post evaluation of combined transport directive 92/106, 106, final report [SWD(2016) 141 final van 20 april 2016].
506 De door de Republiek Polen aangevoerde TRT-studie, waarin ervan wordt uitgegaan dat alle lidstaten van de vrijwaringsbepaling gebruik zullen maken om het effect ervan te testen, berust dus op een onjuist uitgangspunt.
507 Zie de TRT-studie.
508 Zie artikel 8, leden 2 en 2 bis, van verordening nr. 1072/2009, zoals gewijzigd bij verordening 2020/1055.
509 Waarvan de bedoeling ook blijkt uit overweging 22 van verordening 2020/1055.
510 De onzekerheid omtrent de werkelijke omvang van de toekomstige beperkingen in de sector van het gecombineerd vervoer wordt bevestigd in de TRT-studie (zie blz. 11 van die studie).
511 Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 1996 betreffende de terbeschikkingstelling van werknemers met het oog op het verrichten van diensten (PB 1997, L 18, blz. 1).
512 Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 15 mei 2014 inzake de handhaving van richtlijn 96/71/EG en tot wijziging van verordening (EU) nr. 1024/2012 betreffende de administratieve samenwerking via het Informatiesysteem interne markt („de IMI-verordening”) (PB 2014, L 159, blz. 11).
513 Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2006 inzake minimumvoorwaarden voor de uitvoering van de verordeningen (EEG) nr. 3820/85 en (EEG) nr. 3821/85 van de Raad betreffende voorschriften van sociale aard voor het wegvervoer en tot intrekking van richtlijn 88/599/EEG van de Raad (PB 2006, L 102, blz. 35).
514 Verordening betreffende de administratieve samenwerking via het Informatiesysteem interne markt en tot intrekking van beschikking 2008/49/EG van de Commissie („de IMI-verordening”) (PB 2012, L 316, blz. 1).
515 Zie overweging 8 van richtlijn 2020/1057.
516 Zie in dat verband arrest van 1 december 2020, Federatie Nederlandse Vakbeweging (C‑815/18, EU:C:2020:976, punt 33; hierna: „arrest Federatie Nederlandse Vakbeweging”).
517 Zie overweging 10 van richtlijn 2020/1057. In artikel 1, lid 3, tweede alinea, van die richtlijn worden bilaterale vervoersactiviteiten in het goederenvervoer gedefinieerd; artikel 1, lid 4, tweede alinea, ervan bevat een definitie van bilaterale vervoersactiviteiten in het personenvervoer.
518 Zie respectievelijk artikel 1, lid 3, derde en vierde alinea, en lid 4, derde alinea, van richtlijn 2020/1057.
519 Overweging 11 van richtlijn 2020/1057.
520 Overweging 11 van richtlijn 2020/1057.
521 PB 1992, L 368, blz. 38.
522 Volgens artikel 1, tweede alinea, van richtlijn 92/106 „wordt verstaan onder ‚gecombineerd vervoer’: het goederenvervoer tussen lidstaten waarbij de vrachtwagen, de aanhangwagen, de oplegger met of zonder trekker, de wissellaadbak of de container van 20 voet en meer gebruikmaken van de weg voor het eerste of het laatste gedeelte in het traject, en voor het andere gedeelte van het spoor of de binnenwateren, of van een zeetraject wanneer dat traject meer bedraagt dan 100 km hemelsbreed gemeten, en het begin- of het eindvervoer over de weg verrichten: hetzij tussen de laadplaats van de goederen en het dichtstbijgelegen geschikte station van inlading, voor wat het beginvervoer betreft, en tussen het dichtstbijgelegen geschikte station van uitlading en de losplaats van de goederen, voor wat het eindvervoer betreft; hetzij binnen een afstand van ten hoogste 150 km hemelsbreed gemeten, vanaf de rivier- of zeehaven van in- of van uitlading”.
523 Overweging 15 van verordening nr. 1072/2009.
524 Overweging 15 van verordening nr. 1072/2009.
525 Zie de in de onderhavige conclusie opgenomen analyse met betrekking tot de middelen van de beroepen die zijn gericht tegen artikel 2, punt 4, onder a), van verordening 2020/1055.
526 Zie in die zin arresten van 11 december 2008, Commissie/Département du Loiret (C‑295/07 P, EU:C:2008:707, punt 104), en 6 december 2012, Commissie/Verhuizingen Coppens (C‑441/11 P, EU:C:2012:778, punt 37).
527 Arrest van 6 december 2012, Commissie/Verhuizingen Coppens (C‑441/11 P, EU:C:2012:778, punt 38).
528 Zie punt 9 van het verzoekschrift van de Republiek Bulgarije en punt 8 van het verzoekschrift van de Republiek Cyprus, die de term „gedifferentieerd stelsel” hanteert.
529 Althans voor zover die bepalingen geen betrekking hebben op de twee soorten vervoer die door de genoemde twee lidstaten worden beoogd.
530 Zie in die zin arrest van 19 december 2019, Dobersberger (C‑16/18, EU:C:2019:1110, punt 31); zie ook arrest Federatie Nederlandse Vakbeweging, punt 45.
531 Zie in die zin arrest van 19 december 2019, Dobersberger (C‑16/18, EU:C:2019:1110, punt 31), en arrest Federatie Nederlandse Vakbeweging, punt 49.
532 Zie arrest Federatie Nederlandse Vakbeweging, punten 45 en 46.
533 Zie arrest Federatie Nederlandse Vakbeweging, punten 32, 33 en 41.
534 Zie arrest Federatie Nederlandse Vakbeweging, punten 47 en 48.
535 Zie arrest Federatie Nederlandse Vakbeweging, punten 47 en 48.
536 Zie arrest Federatie Nederlandse Vakbeweging, punten 47 en 48.
537 Zie arrest Federatie Nederlandse Vakbeweging, punt 62.
538 Zie arrest Federatie Nederlandse Vakbeweging, punt 64.
539 Arrest Federatie Nederlandse Vakbeweging, punten 31‑41. Nog recenter heeft het Hof die rechtspraak in herinnering gebracht in de zaak die heeft geleid tot het arrest van 8 juli 2021, Rapidsped (C‑428/19, EU:C:2021:548, punten 34‑36).
540 Hongarije heeft zijn verzoekschrift neergelegd op 26 oktober 2020, terwijl genoemd arrest is uitgesproken op 1 december 2020.
541 Hongarije heeft de memorie van repliek in zaak C‑551/20 neergelegd op 26 maart 2021.
542 Artikel 1, lid 2, van de bestreden richtlijn bepaalt dat dit artikel van toepassing is op bestuurders die werken voor in een lidstaat gevestigde ondernemingen die de in artikel 1, lid 3, onder a), van richtlijn 96/71 bedoelde transnationale maatregelen nemen. De belangrijkste conclusie die hieruit kan worden getrokken, is dat de bestreden richtlijn alleen relevant zal zijn wanneer de situatie onder artikel 1, lid 3, onder a), van richtlijn 96/71 valt. Dienaangaande merk ik op dat de Raad heeft verklaard dat artikel 1, leden 3 tot en met 7, van richtlijn 2020/1057 moet worden geacht de werkingssfeer van richtlijn 96/71 te beperken, aangezien het de situaties uitbreidt waarin de arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden van de ontvangende lidstaat niet van toepassing zijn.
543 Ter herinnering: de Republiek Bulgarije en de Republiek Cyprus hanteren deze term om te verwijzen naar het feit dat de detacheringsregels zonder tijdsdrempel worden toegepast op derdelandenvervoer, terwijl bilateraal vervoer van deze regels wordt vrijgesteld (met andere woorden een model dat volgens hen een onderscheid maakt tussen soorten vervoer): zie punt 8 van het verzoekschrift in zaak C‑544/20 en punt 8 van het verzoekschrift in zaak C‑550/20.
544 Arrest van 16 juli 1992, Parlement/Raad (C‑65/90, EU:C:1992:325).
545 Arrest van 16 juli 1992, Parlement/Raad (C‑65/90, EU:C:1992:325).
546 COM(2018) 51 final van 31 januari 2018.
547 Zie bijlage C2 bij het verzoekschrift in zaak C‑544/20.
548 PB 2018, C 197, blz. 45.
549 PB 2018, C 176, blz. 57.
550 Zie punten 532 e.v. van de onderhavige conclusie.
551 Zie punt 537 van de onderhavige conclusie.
552 Arrest van 16 juli 1992 (C‑65/90, EU:C:1992:325). Zie punten 540 e.v. van de onderhavige conclusie.
553 Zie punt 1 van de motivering van het CvdR-advies.
554 Zie punten 8 en 9 van het verzoekschrift in zaak C‑544/20.
555 Zie punt 1.4 van het EESC-advies.
556 Zie punt 1.15 van het EESC-advies.
557 Zie punt 5.12 van het EESC-advies.
558 Zie punt 1.16 van het EESC-advies.
559 Zie punt 1.17 van het EESC-advies. Eigen cursivering. Zie ook punt 5.9 van dat advies.
560 Zie punt 869 hierboven.
561 Roemenië verwijst naar de ex-postevaluatiestudie, naar de studie „Sociale en arbeidsomstandigheden van wegvervoerders” van het Parlement, naar de studie van de Commissie over de situatie van de vervoermarkt in de Unie, naar de initiële openbare raadplegingen door de Commissie en naar de door haar georganiseerde werkgroepen.
562 VEU, geconsolideerde versie van 9 mei 2008 – Protocol nr. 2 betreffende de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid (PB 2008, C 115, blz. 206).
563 PB 1980, L 266, blz. 1
564 Advies van het CvdR over Europa in beweging: arbeidsaspecten van wegvervoer [PB 2018, C 176, blz. 57, overwegingen 23, 24 en 26].
565 De Republiek Bulgarije verwijst naar een KPMG-studie van 8 oktober 2019 met als titel „De Bulgaarse sector van het goederenvervoer over de weg – Marktstudie: effectbeoordeling van mobiliteitspakket I”.
566 Zie punt 42 hierboven.
567 Zie arrest van 8 december 2020, Hongarije/Parlement en Raad (C‑620/18, EU:C:2020:1001, punten 112 en 113).
568 Zie arrest van 13 april 2010, Bressol e.a. (C‑73/08, EU:C:2010:181, punt 90). Zie ook punt 412 hierboven.
569 In dat verband moet worden opgemerkt dat er, zoals verschillende partijen naar voren hebben gebracht, ten tijde van de vaststelling van die richtlijn veel onzekerheid bestond over de eigenlijke toepasbaarheid van richtlijn 96/71 op de wegvervoersector, waarbij de lidstaten ter zake diametraal tegenovergestelde standpunten verdedigden.
570 Zie punt 42 hierboven.
571 Zie punt 953 hierboven.
572 Arrest Federatie Nederlandse Vakbeweging, punt 62.
573 Arrest Federatie Nederlandse Vakbeweging, punt 49.
574 Arrest Federatie Nederlandse Vakbeweging, punt 49.
575 Zie in dat verband mijn conclusie in de gevoegde zaken Hessischer Rundfunk (C‑422/19 en C‑423/19, EU:C:2020:756, punt 114 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
576 Zie arrest Federatie Nederlandse Vakbeweging, punten 47 en 48.
577 Zie effectbeoordeling, deel sociale aspecten, deel 2/2, blz. 107.
578 Zie onder meer punten 222 en 240 van de onderhavige conclusie.
579 Zie in dat verband arrest van 8 december 2020, Hongarije/Parlement en Raad (C‑620/18, EU:C:2020:1001, punten 112 en 113).
580 Roemenië en de Republiek Polen verwijzen naar het arrest Koelzsch en het arrest Mazzoleni.
581 Arrest van 8 december 2020, Hongarije/Parlement en Raad (C‑620/18, EU:C:2020:1001, punten 41 en 42 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
582 Zie in die zin arrest van 8 december 2020 (Hongarije/Parlement en Raad, C‑620/18, EU:C:2020:1001, punten 41, 42, 61, 62, 64 en 128).
583 Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement overeenkomstig artikel 294, lid 6, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie over het standpunt van de Raad met het oog op de vaststelling van een verordening tot wijziging van verordening nr. 1071/2009, verordening nr. 1072/2009 en verordening nr. 1024/2012 teneinde die aan te passen aan ontwikkelingen in de wegvervoersector, van een verordening tot wijziging van verordening nr. 561/2006 wat betreft de minimumeisen voor maximale dagelijkse en wekelijkse rijtijden, minimumonderbrekingen en dagelijkse en wekelijkse rusttijden, en verordening nr. 165/2014 wat betreft positionering door middel van tachografen en van een richtlijn tot wijziging van richtlijn 2006/22 wat betreft de handhavingsvoorschriften en tot vaststelling van specifieke regels met betrekking tot richtlijn 96/71 en richtlijn 2014/67 voor de terbeschikkingstelling van bestuurders in de wegvervoersector en tot wijziging van verordening nr. 1024/2012 [COM(2020) 151 final].
584 Zie effectbeoordeling, deel sociale aspecten, deel 1/2, onder meer blz. 43 en 45.
585 Volgens artikel 2, lid 2, van het voorstel van de Commissie voor een detacheringsrichtlijn passen „[d]e lidstaten [...] de punten b) en c) van de eerste alinea van artikel 3, lid 1, van [richtlijn 96/71] niet toe op bestuurders in de wegvervoersector die voor de in artikel 1, lid 3, onder a), bedoelde ondernemingen werken, wanneer zij internationale vervoersactiviteiten verrichten zoals gedefinieerd in de verordeningen [nr. 1072/2009] en [nr. 1073/2009] als de periode waarin die bestuurders voor de uitvoering van die activiteiten op hun grondgebied ter beschikking zijn gesteld, korter is dan of even lang is als [3] dagen in één kalendermaand”. In de tweede alinea van dat lid staat dat „[a]ls de periode van terbeschikkingstelling langer is dan [3] dagen[,] de lidstaten de punten b) en c) van de eerste alinea van artikel 3, lid 1, van [richtlijn 96/71] [toepassen] op de volledige periode van terbeschikkingstelling op hun grondgebied gedurende de in de eerste alinea genoemde periode van één kalendermaand”.
586 Volgens artikel 3, lid 1, van richtlijn 96/71 zien „[d]e lidstaten [...] er, ongeacht het recht dat van toepassing is op het dienstverband, op toe dat in artikel 1, lid 1, bedoelde ondernemingen voor de werknemers die op basis van een gelijke behandeling op hun grondgebied zijn gedetacheerd de arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden waarborgen die verband houden met de volgende aangelegenheden en die, in de lidstaat waar het werk wordt uitgevoerd, zijn neergelegd in: – wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen en/of – collectieve arbeidsovereenkomsten of scheidsrechterlijke uitspraken die algemeen verbindend zijn verklaard of anderszins van toepassing zijn overeenkomstig lid 8: a) maximale werk- en minimale rustperioden; b) minimumaantal betaalde jaarlijkse verlofdagen; c) beloning, inclusief vergoedingen voor overwerk; dit punt is niet van toepassing op aanvullende bedrijfspensioenregelingen; d) voorwaarden voor het ter beschikking stellen van werknemers, inzonderheid door uitzendbedrijven; e) gezondheid, veiligheid en hygiëne op het werk; f) beschermende maatregelen met betrekking tot de arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden van zwangere of onlangs bevallen vrouwen, van kinderen en jongeren; g) gelijke behandeling van mannen en vrouwen, alsmede andere bepalingen inzake niet-discriminatie; h) de voorwaarden van huisvesting van werknemers, indien de werkgever huisvesting ter beschikking stelt aan werknemers die zich niet op hun gewone werkplaats bevinden; i) toeslagen of vergoeding van uitgaven voor reis-, maaltijd- en verblijfkosten voor werknemers die beroepshalve van huis zijn”.
587 Zie de vorige voetnoot.
588 Zie arresten van 3 december 2019, Tsjechië/Parlement en Raad (C‑482/17, EU:C:2019:1035, punt 83), en 13 maart 2019, Polen/Parlement en Raad (C‑128/17, EU:C:2019:194, punt 43).
589 Effectbeoordeling, deel sociale aspecten, blz. 65 e.v., 74 en 75.
590 Effectbeoordeling, deel sociale aspecten, blz. 65‑69.
591 In vergelijking met de eisen van artikel 9, leden 1 en 2, van richtlijn 2014/67.
592 Zie artikel 2, lid 4, van het voorstel voor een detacheringsrichtlijn.
593 Zie artikel 1, leden 11‑15, van richtlijn 2020/1057 en artikel 9, leden 1 en 2, van richtlijn 2014/67.
594 De Commissie heeft dat zelf bevestigd in haar mededeling over het standpunt van de Raad in eerste lezing, COM(2020) 151, blz. 5.
595 Die situatie brengt geen hogere administratieve kosten met zich mee omdat het zowel op grond van het voorstel voor een detacheringsrichtlijn als op grond van richtlijn 2020/1057 nog steeds gaat om detachering, met als enige verschil dat in het eerste geval de regels van de lidstaat van ontvangst op het gebied van het minimumaantal betaalde jaarlijkse verlofdagen en de beloning niet van toepassing zouden zijn.
596 Zie naar analogie de in punt 59 hierboven vermelde rechtspraak.
597 Zie Eurostat, Road freight transport by journey characteristics, december 2019; Eurostat, Road freight transport statistics – cabotage augustus 2018; Eurostat, Statistieken van Eurostat, cabotage en internationaal vervoer door Poolse wegvervoerondernemers.
598 Document ST 12087/17 van de Raad, blz. 13 (passage die door de Raad is vertaald ten behoeve van het onderhavige verweerschrift, aangezien het document niet in het Frans is vertaald).
599 Bij voorstel COM(2017) 648 gevoegde effectbeoordeling van de Commissie, SWD(2017) 362.
600 KombiConsult, 2015, Analysis of the EU Combined Transport; ISL/KombiConsult, 2017, Updating EU combined transport data; TRT Trasporti e Territorio srl, 2017, Gathering additional data on EU combined transport; KombiConsult, 2017, Consultations and related analysis in the framework of impact assessment for the amendment of Combined Transport Directive (92/106/EEC). Deze laatste vier studies zijn door de Commissie allemaal gepubliceerd op het volgende adres: https://ec.europa.eu/transport/themes/logistics/studies_en.
601 Zie punten 1064 e.v. van de onderhavige conclusie.
602 Ik merk op dat Roemenië in de eerste plaats stelt dat de aan detachering verbonden administratieve en financiële kosten zullen moeten worden gedragen door de ondernemingen uit de periferie van de Unie, die zullen worden ontmoedigd om vervoersactiviteiten te verrichten als die welke zijn geregeld in artikel 1, leden 3 tot en met 6, van richtlijn 2020/1057. In de bestreden bepalingen worden alle lidstaten evenwel op dezelfde manier behandeld, aangezien het uit die bepalingen voortvloeiende verschil in behandeling wordt bepaald door de specifieke vervoersactiviteit in kwestie. Daarom zal ik hier de argumenten analyseren die Roemenië in de tweede plaats heeft aangevoerd en die zijn gericht op een verschil in behandeling tussen bilateraal en derdelandenvervoer.
603 Dit middel ziet enkel op de gestelde schending van het beginsel van gelijke behandeling en artikel 20 van het Handvest wegens het verschil in behandeling dat er zou bestaan tussen bilateraal en derdelandenvervoer, en heeft geen betrekking op cabotage.
604 Zie overweging 10 van richtlijn 2020/1057.
605 Arrest Federatie Nederlandse Vakbeweging (punt 49).
606 Zie voetnoot 26 van de memorie van dupliek van de Raad in zaak C‑548/20.
607 Zie punt 622 van de onderhavige conclusie.
608 Zie naar analogie arrest van 8 december 2020, Hongarije/Parlement en Raad (C‑620/18, EU:C:2020:1001, punt 125).
609 Zie arrest van 4 mei 2016, Polen/Parlement en Raad (C‑358/14, EU:C:2016:323, punt 103 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
610 Zie in die zin arresten van 13 november 1990, Fedesa e.a. (C‑331/88, EU:C:1990:391, punten 19 en 20), en 17 juli 1997, SAM Schiffahrt en Stapf (C‑248/95 en C‑249/95, EU:C:1997:377, punten 52, 52 63 en 64).
611 Zie in die zin arrest van 21 juni 1958, Wirtschaftsvereinigung Eisen- und Stahlindustrie e.a./Hoge Autoriteit (13/57, EU:C:1958:10, blz. 313).
612 Zie in die zin arrest van 8 december 2020 (Hongarije/Parlement en Raad, C‑620/18, EU:C:2020:1001, punten 41, 42, 61, 62, 64 en 128).
613 Zie arrest van 13 november 1990, Fedesa e.a. (C‑331/88, EU:C:1990:391), en naar analogie arrest van 17 juli 1997, SAM Schiffahrt en Stapf (C‑248/95 en C‑249/95, EU:C:1997:377, punt 64).
614 Zie punt 1069 van de onderhavige conclusie.
615 Zie punt 7 van de memorie van dupliek van de Raad in zaak C‑541/20.
616 Zie bijlage A9 bij het verzoekschrift in zaak C‑544/20.
617 Zie naar analogie arresten van 21 september 1999, BASF (C‑44/98, EU:C:1999:440, punt 16), en 17 september 2020, Hidroelectrica (C‑648/18, EU:C:2020:723, punt 29 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
618 Zie bijlage A.9 bij het verzoekschrift van de Republiek Bulgarije in zaak C‑544/20 en bijlage A.7 bij het verzoekschrift van de Republiek Cyprus in zaak C‑550/20.
619 Zie punten 38 e.v. van de onderhavige conclusie.
620 Zie conclusie van advocaat-generaal Geelhoed in de zaak Oostenrijk/Parlement en Raad (C‑161/04, EU:C:2006:66, punten 59 en 60). Betreffende die conclusie, zie punten 567 e.v. van de onderhavige conclusie.
621 De Republiek Polen verwijst in dit verband naar het arrest van 10 september 2019, Polen/Commissie (T‑883/16, EU:T:2019:567, punten 77 en 78).
622 Verklaring van commissaris Vălean over de definitieve vaststelling van mobiliteitspakket I door het Europees Parlement, Brussel, 9 juli 2020 (https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/nl/statement_20_1319).
623 Zie mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s, „Een ambitieuzere klimaatdoelstelling voor Europa voor 2030: investeren in een klimaatneutrale toekomst voor ons allemaal” [COM(2020) 562 final van 17 september 2020].
624 Zie voetnoot 273 van de onderhavige conclusie.
625 Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 14 december 2016 betreffende de vermindering van de nationale emissies van bepaalde luchtverontreinigende stoffen, tot wijziging van richtlijn 2003/35/EG en tot intrekking van richtlijn 2001/81/EG (PB 2016, L 344, blz. 1).
626 Zie voetnoot 300 van de onderhavige conclusie.
627 Effectbeoordeling, deel sociale aspecten, punt 6.
628 European Commission, Directorate-General for Mobility and Transport „Mobility Package 1 – Data gathering and analysis of the impacts of cabotage restrictions on combined transport road legs – Final report”, Publications Office, 2021 (te vinden op https://data.europa.eu/doi/10.2832/701828).
629 Overweging 1 van richtlijn 2020/1057.
630 Arrest van 1 december 2020 (C‑815/18, EU:C:2020:976).
631 Zie arrest Federatie Nederlandse Vakbeweging (punt 33).
632 Ofschoon de Raad erop wijst dat het argument pas in het stadium van de repliek door de Republiek Polen is aangevoerd, lijkt hij de ontvankelijkheid ervan niet te betwisten. Volledigheidshalve zal ik dan ook op het argument ingaan.
633 Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 18 juni 2018 tot wijziging van richtlijn 96/71/EG betreffende de terbeschikkingstelling van werknemers met het oog op het verrichten van diensten (PB 2018, L 173, blz. 16).
634 Zoals voortvloeit uit artikel 3, lid 3, van richtlijn 2018/957.
635 Arrest van 1 december 2020 (C‑815/18, EU:C:2020:976).
636 Zie punten 913 e.v. van de onderhavige conclusie.
637 Zie arrest van 1 maart 1983, Commissie/België (301/81, EU:C:1983:51, punt 11).
638 Zie punten 931 e.v. van de onderhavige conclusie.