1.

Mag de Uniewetgever in zijn wetgevingshandelingen verwijzen naar internationale normen die zijn ontwikkeld door een particuliere organisatie (in casu ISO‑normen ( 2 )), zonder de inhoud van deze normen bekend te maken in het Publicatieblad van de Europese Unie en zonder de burgers van de Europese Unie rechtstreeks en gratis toegang te verschaffen tot die inhoud, met dien verstande dat de betrokken normen bij die organisatie verkrijgbaar zijn tegen betaling van een vergoeding voor de door haar ingeroepen auteursrechten?

2.

Dit is, kort gezegd, een van de vragen van de rechtbank Rotterdam (Nederland) die het Hof in de onderhavige zaak wordt verzocht te beantwoorden.

3.

Het verzoek om een prejudiciële beslissing is ingediend in het kader van een geding tussen de Stichting Rookpreventie Jeugd (Nederland) (hierna: „Stichting”) en vijftien andere entiteiten (hierna samen: „verzoekers in het hoofdgeding”) en de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (Nederland) (hierna: „staatssecretaris”).

4.

In deze context wenst de verwijzende rechter meer bepaald te vernemen of de voorwaarden voor toegang tot de inhoud van de ISO‑normen waarnaar wordt verwezen in artikel 4, lid 1, van richtlijn 2014/40/EU ( 3 ), dat een methode voor het meten van de emissies van teer, nicotine en koolmonoxide van filtersigaretten voorschrijft, in overeenstemming zijn met de bekendmakingsvereisten van artikel 297, lid 1, derde alinea, VWEU ( 4 ) en met het mede aan deze bepaling ten grondslag liggende transparantiebeginsel.

5.

Aan het einde van mijn betoog zal ik het Hof in overweging geven om te oordelen dat artikel 297, lid 1, derde alinea, VWEU niet verlangt dat de inhoud van de in de onderhavige zaak aan de orde zijnde ISO‑normen wordt bekendgemaakt in het Publicatieblad. Voorts zal ik uiteenzetten waarom ik van mening ben dat de voorwaarden voor toegang tot de inhoud van deze normen niet in strijd zijn met de algemene beginselen die in die bepaling tot uitdrukking komen.

6.

Artikel 12 van verordening (EG) nr. 1049/2001 ( 5 ) bepaalt:

„1.   Voor zover mogelijk maken de instellingen de documenten rechtstreeks toegankelijk voor het publiek, in elektronische vorm of via een register, overeenkomstig de regels van de betrokken instelling.

2.   In het bijzonder wetgevingsdocumenten, dat wil zeggen documenten die zijn opgesteld of ontvangen in de loop van procedures tot aanneming van in of voor de lidstaten bindende besluiten, dienen, met inachtneming van de artikelen 4 en 9, rechtstreeks toegankelijk te worden gemaakt.

[...]”

7.

In artikel 4, lid 2, van deze verordening staat:

„De instellingen weigeren de toegang tot een document wanneer de openbaarmaking ervan zou leiden tot ondermijning van de bescherming van:

8.

Artikel 6, lid 1, van verordening (EU) nr. 1025/2012 ( 6 ) bepaalt:

„De nationale normalisatie-instellingen bevorderen en vergemakkelijken de toegang van het mkb tot normen en ontwikkelingsprocessen van normen, om te zorgen voor een hoger niveau van deelname aan het normalisatiesysteem, bijvoorbeeld door:

[...]

[...]”

9.

In artikel 10, lid 6, van deze verordening staat:

„Als een geharmoniseerde norm voldoet aan de eisen die hij beoogt te dekken en die zijn vastgesteld in de overeenkomstige harmonisatiewetgeving van de Unie, maakt de Commissie onverwijld een referentie van die geharmoniseerde norm bekend in het [Publicatieblad] of op een andere manier, overeenkomstig de voorwaarden die in de overeenkomstige harmonisatiewetgeving van de Unie zijn vastgesteld.”

10.

In overweging 11 van richtlijn 2014/40 wordt verklaard:

„Voor het meten van het teer-, nicotine- en koolmonoxidegehalte van sigaretten (hierna ‚emissieniveaus’ genoemd) dient te worden verwezen naar de desbetreffende, internationaal erkende ISO-normen. [...]”

11.

Artikel 3, lid 1, van deze richtlijn bepaalt:

„De emissieniveaus van in de lidstaten in de handel gebrachte of geproduceerde sigaretten (‚maximumemissieniveaus’) mogen niet hoger zijn dan:

12.

In artikel 4, lid 1, van deze richtlijn staat:

„De emissies van teer, nicotine en koolmonoxide van sigaretten worden gemeten volgens ISO-norm 4387 (teer), ISO-norm 10315 (nicotine) en ISO-norm 8454 (koolmonoxide).

De juistheid van de metingen inzake teer, nicotine en koolmonoxide wordt vastgesteld aan de hand van ISO-norm 8243.”

13.

Bij brieven van 31 juli en 2 augustus 2018 hebben verzoekers in het hoofdgeding de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (hierna: „NVWA”) verzocht te bewerkstelligen dat filtersigaretten die in Nederland aan de consument worden aangeboden, bij beoogd gebruik voldoen aan de maximumemissieniveaus voor teer, nicotine en koolmonoxide die zijn vastgesteld in artikel 3, lid 1, van richtlijn 2014/40. Ook hebben zij de NVWA gevraagd handhavend op te treden door producten die niet aan die eisen voldoen uit de handel te nemen. ( 7 )

14.

Bij besluit van 20 september 2018 heeft de NVWA afwijzend beslist op het handhavingsverzoek van een van de verzoekers in het hoofdgeding, de Stichting, die roken onder jongeren wil tegengaan. De Stichting en alle overige verzoekers in het hoofdgeding hebben tegen dit besluit bezwaar aangetekend bij de staatssecretaris.

15.

Op 31 januari 2019 heeft de staatssecretaris het bezwaar van de Stichting ongegrond en dat van de overige verzoekers in het hoofdgeding niet-ontvankelijk verklaard.

16.

Verzoekers in het hoofdgeding hebben tegen dat besluit beroep ingesteld bij de verwijzende rechter. De Vereniging Nederlandse Sigaretten- en Kerftabakfabrikanten (hierna: „VSK”) heeft verzocht om te worden aangemerkt als derde partij in de procedure in het hoofdgeding. Dat verzoek is ingewilligd.

17.

In die procedure betoogt de Stichting in wezen dat de in artikel 4, lid 1, van richtlijn 2014/40 bedoelde methode voor het meten van het teer-, nicotine‑ en koolmonoxidegehalte van filtersigaretten niet bindend is. Volgens haar moet bij het meten van die waarden met name rekening worden gehouden met het beoogd gebruik van die producten; preciezer gezegd met het feit dat de minuscule gaatjes in sigarettenfilters voor een deel door de vingers en lippen van de roker worden afgedekt. De emissies van teer, nicotine en koolmonoxide zouden in werkelijkheid dan ook hoger zijn dan met die methode kan worden vastgesteld. ( 8 ) Volgens de Stichting zou daarom een andere methode moeten worden toegepast, waardoor de gezondheid van de consument beter wordt beschermd. ( 9 )

18.

De staatssecretaris, bijgevallen door de VSK, wijst dit betoog van de hand en stelt dat artikel 4, lid 1, van richtlijn 2014/40 een dwingend karakter heeft, zodat de nationale autoriteiten niet op eigen houtje van de door deze bepaling voorgeschreven methode kunnen afwijken. Het zou hoe dan ook aan de Uniewetgever zijn om deze bepaling al dan niet te wijzigen.

19.

Gelet op deze argumenten wenst de verwijzende rechter in de eerste plaats te vernemen of het feit dat de ISO‑normen aan de hand waarvan de emissies van teer, nicotine en koolmonoxide van filtersigaretten worden gemeten, niet zijn bekendgemaakt in het Publicatieblad en alleen tegen betaling verkrijgbaar zijn bij de ISO, in overeenstemming is met de bekendmakingsregeling van artikel 297, lid 1, derde alinea, VWEU en met het transparantiebeginsel.

20.

De verwijzende rechter vraagt zich in de tweede plaats af of de door artikel 4, lid 1, van richtlijn 2014/40 voorgeschreven methode voor het meten van de emissieniveaus een dwingend karakter heeft en of deze bepaling geldig is, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn en van andere hogere rechtsnormen ( 10 ).

21.

In deze omstandigheden heeft de rechtbank Rotterdam bij beslissing van 20 maart 2020, ingekomen bij het Hof op 24 maart 2020, de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over onder meer de volgende vraag ( 11 ):

„Is het vormgeven van de meetmethode van artikel 4, eerste lid, van [richtlijn 2014/40] aan de hand van ISO-normen die niet vrij toegankelijk zijn, in overeenstemming met artikel 297, eerste lid, VWEU (en verordening […] nr. 216/2013) en het daaraan mede ten grondslag liggende transparantiebeginsel?”

22.

De Stichting, de VSK, de Nederlandse regering, het Europees Parlement, de Raad van de Europese Unie en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend bij het Hof. Er is geen pleitzitting gehouden in de onderhavige zaak. De partijen en belanghebbenden hebben niettemin schriftelijk geantwoord op de vragen van het Hof van 9 februari 2021.

23.

Op verzoek van het Hof is deze conclusie toegespitst op de eerste prejudiciële vraag.

24.

Met deze vraag, die bestaat uit twee delen, verzoekt de verwijzende rechter het Hof ten eerste om te verduidelijken of artikel 297, lid 1, derde alinea, VWEU verlangt dat de ISO‑normen waarnaar wordt verwezen in artikel 4, lid 1, van richtlijn 2014/40 worden bekendgemaakt in het Publicatieblad, en ten tweede om uit te maken of de voorwaarden waaronder toegang kan worden verkregen tot de inhoud van deze normen (die, afgezien van het feit dat zij niet zijn bekendgemaakt in het Publicatieblad, alleen tegen betaling door de ISO aan het publiek ter beschikking worden gesteld, zonder dat de instellingen van de Unie de inhoud ervan rechtstreeks en gratis toegankelijk maken) in overeenstemming zijn met het transparantiebeginsel.

25.

Vooraf wil ik benadrukken dat het Hof zich in casu moet uitspreken over een vraag die uiteindelijk raakt aan de toegankelijkheid van de inhoud van de wet, dat wil zeggen aan de mogelijkheid voor de burgers om van die inhoud kennis te nemen, zodat het naar mijn mening vanzelfsprekend is dat het uitgangspunt voor de beantwoording van deze vraag moet zijn dat in een democratische samenleving iedere burger vrije toegang moet hebben tot de inhoud van de wet. Dit is een van de fundamenten van de rechtsstaat. ( 12 )

26.

Dit beginsel van vrije toegang tot de inhoud van de wet dient naar mijn mening om ten minste twee redenen te worden gewaarborgd. De eerste reden is het adagium dat „eenieder wordt geacht de wet te kennen”, dat noodzakelijkerwijs impliceert dat de wet de justitiabelen niet kan worden tegengeworpen voordat zij ervan kennis hebben kunnen nemen. De tweede reden is dat burgers in het algemeen in staat moeten zijn alle door de overheid vastgestelde teksten te raadplegen die het maatschappelijk verkeer regelen, teneinde de naleving daarvan te kunnen doen verzekeren ( 13 ) en daadwerkelijk gebruik te kunnen maken van de rechten die zij in een democratische samenleving hebben ( 14 ). Hier draait het overigens om bij de stappen die verzoekers in het hoofdgeding hebben ondernomen: in het kader van hun beroep bij de verwijzende rechter voeren deze entiteiten, die rookpreventie als gemeenschappelijk doel hebben, precies aan dat artikel 4, lid 1, van richtlijn 2014/40 een meetmethode voorschrijft die in hun ogen de gezondheid van de consument onvoldoende beschermt.

27.

Brengt het beginsel van vrije toegang tot de inhoud van de wet mee dat ISO‑normen waarnaar wordt verwezen in een wetgevingshandeling van de Unie, zoals in casu in richtlijn 2014/40 ( 15 ), moeten worden bekendgemaakt in het Publicatieblad, of dan toch in elk geval dat de instellingen van de Unie ervoor moeten zorgen dat de inhoud van die normen rechtstreeks en gratis aan het publiek ter beschikking wordt gesteld?

28.

In dit verband moet ik er om te beginnen op wijzen dat geen enkele Unierechtelijke bepaling specifiek betrekking heeft op de bekendmakingsvereisten waaraan internationale normen zoals de in de onderhavige zaak aan de orde zijnde ISO‑normen moeten voldoen wanneer er aldus naar wordt verwezen in een wetgevingshandeling van de Unie. Met name artikel 10, lid 6, van verordening nr. 1025/2012, dat nauwkeurig omschreven verplichtingen bevat als het gaat om de bekendmaking van geharmoniseerde normen ( 16 ), geldt niet voor ISO‑normen. Tegen deze achtergrond lijkt het mij van belang om voor ogen te houden dat de onderhavige prejudiciële verwijzing geen betrekking heeft op de vraag of andere – nationale, geharmoniseerde dan wel Europese ( 17 ) – technische normen al dan niet integraal in het Publicatieblad moeten worden bekendgemaakt dan wel of de inhoud daarvan vrij toegankelijk moet zijn voor het publiek. Het gaat in casu uitsluitend over internationale normen, meer bepaald over ISO‑normen die zijn ontwikkeld door een particuliere organisatie die haar inkomsten met name haalt uit de verkoop van de normen waarvan zij de auteur is ( 18 )

29.

Voorts ben ik van mening dat het, zoals ik verderop in mijn betoog zal benadrukken, voor de beantwoording van de eerste prejudiciële vraag bepalend is hoe de wetgevingshandeling van de Unie waarin wordt verwezen naar ISO-normen, deze normen beoogt te gebruiken.

30.

Verschillende factoren lijken mij in dit verband van belang, waarvan ik er in het kader van de onderhavige zaak drie zal uitlichten. Ten eerste: zijn de betrokken normen noodzakelijk om kennis te hebben van de „essentiële eisen” van de wetgevingshandeling die ernaar verwijst, of hebben zij een technisch en aanvullend karakter ten opzichte van deze voorschriften? Ten tweede: beogen die normen verplichtingen op te leggen aan ondernemingen op wier producten of activiteiten zij betrekking hebben? Ten derde: als de betrokken normen een technisch en aanvullend karakter hebben én niet beogen verplichtingen op te leggen aan die ondernemingen, met als gevolg dat zij (zoals ik in deel B van deze conclusie duidelijk zal maken) niet hoeven te worden bekendgemaakt in het Publicatieblad op grond van artikel 297, lid 1, derde alinea, VWEU, levert het feit dat de instellingen van de Unie niet voorzien in ruimhartiger toegangsvoorwaarden dan die welke reeds worden gehanteerd door de ISO, dan een onevenredige belemmering op van de mogelijkheid voor het publiek om van die normen kennis te nemen, en daarmee van de algemene beginselen die ten grondslag liggen aan genoemde bepaling (deel C)?

31.

Ik voeg hieraan toe dat het belang van deze laatste factor mij minder groot lijkt wanneer duidelijk is dat de ISO‑normen waarnaar wordt verwezen in een wetgevingshandeling, veel weg hebben van een vorm van codificatie van technische kennis door en voor professionals. ( 19 ) Hoe dichter een norm echter in de buurt komt van een terrein waarop de burgers mogelijk gebruik wensen te maken van hun democratische rechten (zoals bijvoorbeeld in casu de terreinen gezondheid en consumentenbescherming), des te zwaarwegender die factor is en des te meer men zich moet afvragen of de inhoud van de norm vrij toegankelijk moet zijn voor het publiek.

32.

Ik herinner eraan dat volgens artikel 297, lid 1, derde alinea, VWEU wetgevingshandelingen moeten worden bekendgemaakt in het Publicatieblad.

33.

In casu moeten naar mijn mening twee situaties worden onderzocht: ofwel zijn de betrokken ISO‑normen op zichzelf aan te merken als „wetgevingshandelingen”, in welk geval duidelijk is dat hun inhoud integraal moet worden bekendgemaakt op grond van genoemde Verdragsbepaling (deel 1); ofwel kunnen die normen niet onder dat begrip worden geschaard, in welk geval de vraag rijst of hun inhoud niettemin moet worden bekendgemaakt op grond van die bepaling, omdat zij „onderdeel” zijn van een wetgevingshandeling (te weten richtlijn 2014/40) (deel 2).

34.

Het begrip „wetgevingshandelingen” wordt in artikel 289, lid 3, VWEU gedefinieerd als de „volgens een wetgevingsprocedure vastgestelde rechtshandelingen”. Het Hof heeft geoordeeld dat uit deze bepaling volgt dat een rechtshandeling slechts als een „wetgevingshandeling” van de Unie kan worden aangemerkt indien zij is vastgesteld op grond van een Verdragsbepaling die uitdrukkelijk verwijst naar hetzij de gewone wetgevingsprocedure van artikel 289, lid 1, en artikel 294 VWEU, hetzij een bijzondere wetgevingsprocedure in de zin van artikel 289, lid 2, VWEU. ( 20 )

35.

In casu zijn alle partijen en interveniënten, met uitzondering van verzoekers in het hoofdgeding, van oordeel dat de ISO-normen waarnaar wordt verwezen in artikel 4, lid 1, van richtlijn 2014/40, op zichzelf niet zijn aan te merken als „wetgevingshandelingen”.

36.

Ik deel dit standpunt zonder meer.

37.

Het is immers volstrekt duidelijk dat die normen – waarvan de Commissie terecht in herinnering heeft gebracht dat zij zijn ontwikkeld door een particuliere organisatie, te weten de ISO ( 21 ) – niet het voorwerp zijn geweest van een eigen gewone of bijzondere wetgevingsprocedure, dat wil zeggen een procedure die specifiek bedoeld is voor de vaststelling van die normen door de Uniewetgever op grond van een Verdragsbepaling.

38.

Het feit dat de Uniewetgever in de wetgevingsprocedure die is uitgemond in de vaststelling van richtlijn 2014/40, ervoor heeft gekozen de door de ISO ontwikkelde normen te gebruiken om de emissieniveaus van filtersigaretten te meten en om te controleren of die niveaus onder de in artikel 3, lid 1, van deze richtlijn bepaalde maxima blijven, wettigt naar mijn mening evenmin de conclusie dat die normen op zichzelf zijn „vastgesteld” als „wetgevingshandelingen” door middel van die procedure. Het enige doel van die procedure was immers de vaststelling van richtlijn 2014/40.

39.

Gelet op het bovenstaande en aangezien uit voormelde bepalingen van het VWEU duidelijk blijkt dat de Verdragsopstellers hebben gekozen voor een formele benadering ( 22 ) waarbij „wetgevingshandelingen” enkel als zodanig worden gekwalificeerd indien zij zijn vastgesteld volgens de gewone wetgevingsprocedure of volgens een bijzondere wetgevingsprocedure, lijkt het mij duidelijk dat de in de onderhavige zaak aan de orde zijnde ISO‑normen op zichzelf niet tot die categorie handelingen kunnen worden gerekend. ( 23 )

40.

Uit het voorgaande deel volgt dat in de context van de onderhavige zaak uitsluitend richtlijn 2014/40, die is bekendgemaakt in het Publicatieblad, kan worden geacht te voldoen aan de definitie van „wetgevingshandeling” in de zin van artikel 289, lid 3, VWEU. De ISO‑normen waarnaar wordt verwezen in artikel 4, lid 1, van die richtlijn zijn, om met de Nederlandse regering te spreken, hooguit „onderdelen” van die wetgevingshandeling.

41.

Moeten die onderdelen op grond van artikel 297, lid 1, derde alinea, VWEU integraal worden bekendgemaakt in het Publicatieblad? Ik meen van niet.

42.

Ik merk in dit verband op dat advocaat-generaal Sharpston in haar conclusie in de zaak Heinrich ( 24 ), die de situatie betrof waarin een bijlage bij een verordening ( 25 ) niet was bekendgemaakt in het Publicatieblad, heeft benadrukt dat de niet-bekendmaking van een dergelijke bijlage neerkwam op de „bekendmaking van het skelet [van de handeling] zonder de normatieve inhoud” en moest worden beschouwd als een „gebrekkige en ontoereikende bekendmaking” die niet voldeed aan de vereisten van artikel 297, lid 2, VWEU (betreffende de bekendmaking van niet-wetgevingshandelingen, vastgesteld in de vorm van verordeningen, richtlijnen en besluiten).

43.

Ik onderschrijf deze analyse, die volgens mij ook kan worden toegepast op de in artikel 297, lid 1, derde alinea, vastgestelde bekendmakingsregeling voor wetgevingshandelingen. Deze bepaling zou volgens mij een dode letter worden wanneer enkel maar de formele bepalingen van een dergelijke handeling zouden moeten worden bekendgemaakt in het Publicatieblad, en niet de volledige „normatieve inhoud” ervan.

44.

Zoals ik hierna zal uiteenzetten, lijkt die bepaling mij echter geen bekendmaking in het Publicatieblad voor te schrijven wanneer, zoals in casu, de „onderdelen” waarnaar wordt verwezen in een of meer bepalingen van de wetgevingshandeling, ISO‑normen zijn die slechts een technisch en aanvullend karakter hebben ten opzichte van de „essentiële eisen” van die handeling (eerste criterium), en die niet beogen verplichtingen op te leggen aan ondernemingen op wier producten of activiteiten die normen betrekking hebben (tweede criterium).

45.

Onder „essentiële eisen” versta ik de voorschriften die, in een wetgevingshandeling van de Unie die tot doel heeft de voorwaarden te bepalen voor het in de handel brengen van producten op de interne markt (zoals in casu filtersigaretten), specifiek betrekking hebben op die voorwaarden en daarmee de essentie weerspiegelen van de politieke keuze die de wetgever heeft gemaakt met het oog op de verwezenlijking van de doelstellingen van die handeling. ( 26 )

46.

Gelet op deze definitie ben ik van mening dat het antwoord op de vraag of ISO‑normen waarnaar wordt verwezen in een dergelijke wetgevingshandeling al dan niet moeten worden bekendgemaakt in het Publicatieblad, afhangt van de wijze waarop die normen verband houden met dergelijke „essentiële eisen” en daarmee in de buurt komen van de „normatieve inhoud” van de handeling. Meer bepaald moet naar mijn mening de situatie waarin dergelijke normen een technisch en aanvullend karakter hebben ten opzichte van die essentiële eisen, worden onderscheiden van die waarin dergelijke normen noodzakelijk zijn om te begrijpen wat de draagwijdte of de inhoud van die eisen is.

47.

In casu stel ik in de eerste plaats vast dat de ISO‑normen waarnaar wordt verwezen in artikel 4, lid 1, van richtlijn 2014/40, een gedetailleerde technische uitwerking behelzen van de methode om de emissies van teer, nicotine en koolmonoxide van filtersigaretten te meten.

48.

In de tweede plaats volgt uit de wijze waarop die bepaling zich verhoudt tot artikel 3, lid 1, van dezelfde richtlijn, dat de betrokken normen uitsluitend betrekking hebben op de meetmethode die wordt toegepast om te verifiëren of de in laatstgenoemde bepaling vastgestelde maximumemissieniveaus worden geëerbiedigd, terwijl deze emissieniveaus de essentie weerspiegelen van de politieke keuze die de Uniewetgever heeft gemaakt met het oog op de verwezenlijking van de doelstellingen van richtlijn 2014/40, namelijk consumentenbescherming en, met name, gezondheidsbescherming. ( 27 ) Daar komt nog bij dat de in richtlijn 2014/40 bedoelde filtersigaretten niet in de handel mogen worden gebracht indien die niveaus worden overschreden (die niveaus zijn met andere woorden een essentiële voorwaarde voor het in de handel brengen van die producten), en dat bovendien iedere Unieburger los van die normen kennis kan nemen van die niveaus, die in artikel 3, lid 1, van die richtlijn uitdrukkelijk zijn becijferd ( 28 ).

49.

Ik leid uit een en ander af dat in de context van de toepassing van richtlijn 2014/40 niet de betrokken ISO‑normen, maar de in artikel 3, lid 1, van deze richtlijn genoemde maximumniveaus moeten worden beschouwd als „essentiële eisen”. Bovendien zijn de ISO‑normen waarnaar wordt verwezen in artikel 4, lid 1, van die richtlijn aanvullend ten opzichte van die eisen.

50.

Ik zal hieronder uiteenzetten dat deze conclusie wordt bevestigd door het feit dat diezelfde normen geen verplichtingen opleggen aan producenten en importeurs van filtersigaretten (tweede criterium).

51.

Wat het tweede criterium betreft, is het van belang eraan te herinneren dat „normen” in ruime zin in de Unie worden gedefinieerd als „door [...] erkende normalisatie-instelling[en] vastgestelde technische specificatie[s] [...] waarvan de naleving niet verplicht is”. ( 29 ) Normen leggen dus in het algemeen geen verplichtingen op aan ondernemingen op wier producten zij betrekking hebben.

52.

Gelet op het voorgaande deel, erken ik evenwel dat ingeval ISO‑normen door de Uniewetgever zouden worden gebruikt om verplichtingen in het leven te roepen voor die ondernemingen, zij in beginsel zouden moeten worden gerekend tot de categorie „essentiële eisen” ( 30 ) en dus zouden moeten worden bekendgemaakt in het Publicatieblad. ( 31 ) De naleving van die normen zou dan immers een essentiële voorwaarde worden voor het in de handel brengen van de betrokken producten op de interne markt. ( 32 )

53.

In casu ben ik van mening dat de in artikel 4, lid 1, van richtlijn 2014/40 vermelde ISO‑normen niet beogen verplichtingen op te leggen aan producenten en importeurs van filtersigaretten.

54.

Zeker, bij het vaststellen van die bepaling heeft de Uniewetgever volgens mij niet gewild ( 33 ) dat de emissies van filtersigaretten volgens een andere dan de door de betrokken ISO‑normen voorgeschreven methode zouden kunnen worden gemeten door de laboratoria die overeenkomstig lid 2 van die bepaling zijn belast met de verificatie van die emissies.

55.

Maar hoewel ik dit verplichte karakter ten aanzien van de controlerende laboratoria erken ( 34 ), ben ik van mening dat de enige werkelijke verplichting die in casu rust op producenten en importeurs van filtersigaretten, is om te verzekeren dat die emissies de in artikel 3, lid 1, van richtlijn 2014/40 bepaalde plafonds niet overschrijden. Die producenten en importeurs hoeven niet zelf de meetmethode toe te passen die wordt voorgeschreven door de in artikel 4, lid 1, van deze richtlijn genoemde ISO‑normen.

56.

Aangezien de conformiteitsbeoordeling van filtersigaretten zich ook uitsluitend uitstrekt tot die maximumemissieniveaus, kunnen die producenten en importeurs volgens mij bovendien ook zonder kennis te hebben van de inhoud van de betrokken ISO‑normen zich ervan vergewissen dat die plafonds niet worden overschreden, en dus producten in de handel brengen die voldoen aan die essentiële eisen.

57.

Gelet op een en ander ben ik van oordeel dat die normen niet beogen verplichtingen op te leggen aan producenten en importeurs van filtersigaretten, wat bevestigt dat zij een technisch en aanvullend karakter hebben ten opzichte van de „essentiële eisen” die zijn vastgelegd in artikel 3, lid 1, van richtlijn 2014/40, en waaraan die producenten en importeurs zijn gebonden.

58.

De toetsing aan de twee in punt 44 van deze conclusie genoemde criteria brengt mij tot de slotsom dat de bekendmakingsregel van artikel 297, lid 1, derde alinea, VWEU niet geldt voor de ISO‑normen waarnaar wordt verwezen in artikel 4, lid 1, van richtlijn 2014/40. Ten opzichte van de in artikel 3, lid 1, van deze richtlijn vastgestelde maximumemissieniveaus, die zijn aan te merken als „essentiële eisen” van deze handeling, blijven die normen immers technische en aanvullende onderdelen die in mijn ogen niet hoeven te worden bekendgemaakt in het Publicatieblad.

59.

Ik voeg hieraan toe dat aangezien de betrokken normen voldoen aan die twee criteria, zij volgens mij door de Uniewetgever uiteindelijk op min of meer vergelijkbare wijze worden gebruikt als de geharmoniseerde normen die zijn vastgesteld op basis van de „nieuwe aanpak”‑richtlijnen ( 35 ), waarvoor de wetgever heeft gemeend dat bekendmaking van de referenties van die normen in het Publicatieblad volstaat.

60.

In dit verband wijs ik erop dat het Hof in het arrest James Elliott Construction ( 36 ), dat betrekking had op een geharmoniseerde norm als bedoeld in het vorige punt ( 37 ), heeft verklaard bevoegd te zijn een dergelijke norm uit te leggen in een prejudiciële beslissing, nadat het erop had gewezen dat een dergelijke norm slechts rechtsgevolgen heeft voor zover vooraf de referentiegegevens ervan zijn bekendgemaakt in het Publicatieblad. Het Hof heeft het niet van belang geacht dat de inhoud van geharmoniseerde normen niet integraal wordt bekendgemaakt in het Publicatieblad.

61.

Ik merk in dit verband op dat het Hof niet nalaat vraagtekens te plaatsen bij uitgangpunten met betrekking tot de uitlegging van het Unierecht die naar zijn mening twijfelachtig zijn, ook in het kader van prejudiciële beslissingen. ( 38 ) In dat geval heeft het Hof dat evenwel niet gedaan, ook al zou de niet-naleving van de geldende bekendmakingsvereisten rechtstreeks gevolgen hebben gehad voor de mogelijkheid voor die norm om rechtsgevolgen te hebben. ( 39 )

62.

Gelet op al deze overwegingen ben ik van oordeel dat op het eerste deel van de eerste prejudiciële vraag moet worden geantwoord dat het feit dat de inhoud van de ISO‑normen waarnaar wordt verwezen in artikel 4, lid 1, van richtlijn 2014/40, niet integraal is bekendgemaakt in het Publicatieblad, niet in strijd is met artikel 297, lid 1, derde alinea, VWEU.

63.

Met het tweede deel van zijn eerste prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of de voorwaarden voor toegang tot de inhoud van de betrokken ISO‑normen in overeenstemming zijn met het mede aan artikel 297, lid 1, derde alinea, VWEU, ten grondslag liggende transparantiebeginsel.

64.

Mijn analyse van deze problematiek is als volgt opgebouwd. In een eerste deel zal ik duidelijk maken wat moet worden verstaan onder het transparantiebeginsel waaraan de verwijzende rechter in zijn vraag refereert. Ik zal uitleggen dat deze rechter volgens mij in werkelijkheid het beginsel van vrije toegang tot de inhoud van de wet bedoelt, waarvan ik het belang reeds in herinnering heb gebracht in punt 25 van deze conclusie. In een tweede deel zal ik uiteenzetten dat de vraag die men zich in dit stadium moet stellen, is of de instellingen van de Unie moeten voorzien in ruimhartiger toegangsvoorwaarden dan die welke reeds worden gehanteerd door de ISO (die betaling van een vergoeding verlangt van personen die toegang willen krijgen tot de inhoud van de door haar ontwikkelde normen), dat wil zeggen ervoor moeten zorgen dat die normen rechtstreeks en gratis aan het publiek ter beschikking worden gesteld. Ik zal benadrukken dat voor het antwoord op deze vraag bepalend is of de voorwaarden waaronder toegang kan worden verkregen tot die normen, ten eerste gerechtvaardigd zijn en ten tweede geen onevenredige belemmering opleveren van de mogelijkheid voor het publiek om van die normen kennis te nemen.

65.

Het begrip „transparantie” staat niet letterlijk in de Verdragsbepalingen. De Verdragsopstellers hebben gekozen voor de term „openheid”, zowel in artikel 1, lid 2, VEU, waarin staat dat besluiten in zo groot mogelijke openheid en zo dicht mogelijk bij de burger worden genomen, als in artikel 15, lid 1, VWEU, waarin is bepaald dat de instellingen, organen en instanties van de Unie, „[o]m goed bestuur te bevorderen en de deelneming van het maatschappelijk middenveld te waarborgen, [...] in een zo groot mogelijke openheid [werken]”.

66.

Het Hof heeft die openheid aldus uitgelegd dat dit beginsel in het algemeen is geformuleerd in de genoemde bepalingen en met name is geconcretiseerd door het „recht op toegang” tot documenten dat is neergelegd in artikel 15, lid 3, VWEU, in artikel 42 van het Handvest en in verordening nr. 1049/2001. ( 40 )

67.

In overweging 2 van verordening nr. 1049/2001 wordt openheid in verband gebracht met het recht op toegang tot documenten. ( 41 ) In mijn opvatting ligt dit recht niet ten grondslag aan, maar komt het boven op de bekendmakingsverplichting die reeds geldt krachtens artikel 297 VWEU, doordat het voor de instellingen de verplichting meebrengt om het publiek toegang te verschaffen tot categorieën documenten waarop dit artikel niet van toepassing is. ( 42 )

68.

In deze context lijkt mij dat het bij transparantie dus eerder gaat om de mogelijkheid voor de burgers om alle informatie te controleren die aan een wetgevingshandeling ten grondslag heeft gelegen ( 43 ), dan om de mogelijkheid om toegang te krijgen tot de inhoud van de wetgevingshandeling zelf en tot de „onderdelen” van die handeling, die de kern vormt van de problematiek die aan de orde is in de onderhavige zaak.

69.

Gelet op het voorgaande ben ik van mening dat het tweede deel van de eerste prejudiciële vraag van de verwijzende rechter in werkelijkheid geen betrekking heeft op het transparantiebeginsel, maar op het beginsel van vrije toegang tot de inhoud van de wet. Het is volgens mij duidelijk dat dit beginsel – dat weliswaar niet met zoveel woorden is neergelegd in de Verdragen of in het Handvest, maar een wezenlijk element vormt van het in artikel 2 VEU verankerde rechtsstaatbeginsel – ten grondslag ligt aan artikel 297, lid 1, derde alinea, VWEU, omdat moeilijk valt in te zien hoe dit beginsel sterker en concreter tot uitdrukking zou kunnen worden gebracht dan door de verplichting om de inhoud van de wet bekend te maken.

70.

Artikel 297, lid 1, derde alinea, VWEU schrijft weliswaar geen bekendmaking in het Publicatieblad voor van de gegevens waarnaar wordt verwezen in bepalingen van een wetgevingshandeling (zoals in casu de ISO‑normen waarnaar wordt verwezen in artikel 4, lid 1, van richtlijn 2014/40), maar het beginsel van vrije toegang tot de inhoud van de wet verlangt naar mijn mening dat de instellingen van de Unie een zo ruim mogelijke toegang tot die gegevens waarborgen voor alle burgers. Dit betekent dat elke beperking van de mogelijkheid voor de burgers om vrij kennis te nemen van die gegevens, ten eerste gerechtvaardigd moet zijn en ten tweede geen onevenredige belemmering mag opleveren van die mogelijkheid.

71.

Zoals ik in punt 26 van deze conclusie heb opgemerkt, is de ratio van het beginsel van vrije toegang tot de inhoud van de wet tweeledig. Enerzijds is dit beginsel een logisch uitvloeisel van het rechtszekerheidsbeginsel, dat vereist dat rechtsregels duidelijk, nauwkeurig en voorzienbaar zijn, opdat de belanghebbenden daaraan houvast hebben in de door het Unierecht beheerste rechtssituaties en ‑betrekkingen. ( 44 ) Anderzijds stelt dit beginsel de burgers in staat gebruik te maken van hun democratische rechten, doordat het hun vrije toegang waarborgt tot de inhoud van de wet, dat wil zeggen tot alle door de overheid vastgestelde teksten die het maatschappelijk verkeer regelen. Als het niet mogelijk was om van de inhoud van de wet kennis te nemen, zou niemand de wet kunnen aanvechten en kunnen aansturen op verandering ervan.

72.

De onderhavige zaak raakt aan die tweede dimensie van het beginsel van vrije toegang tot de inhoud van de wet. De zaak speelt immers juist in een context waarin entiteiten die duidelijk kennis hebben van de inhoud van de ISO‑normen waarnaar wordt verwezen in artikel 4, lid 1, van richtlijn 2014/40, de door deze normen voorgeschreven meetmethode hekelen teneinde te bewerkstelligen dat producten die volgens hen niet aan de geldende eisen voldoen, uit de handel worden genomen, en uiteindelijk de keuze van de Uniewetgever om zich op die normen te baseren ter discussie trachten te stellen.

73.

In het volgende deel zal ik toelichten waarom ik van mening ben dat in casu de voorwaarden waaronder toegang kan worden verkregen tot de inhoud van de ISO‑normen waarnaar wordt verwezen in artikel 4, lid 1, van richtlijn 2014/40 – met andere woorden het feit dat de instellingen van de Unie voor het publiek in het algemeen niet in ruimhartiger toegangsvoorwaarden voorzien dan die welke reeds worden gehanteerd door de ISO – gerechtvaardigd zijn en geen onevenredige belemmering opleveren van de mogelijkheid voor het publiek om kennis te nemen van de inhoud van die normen.

74.

Dat alleen tegen betaling toegang kan worden verkregen tot de inhoud van de in de onderhavige zaak aan de orde zijnde ISO‑normen, vindt in casu zijn rechtvaardiging in het feit dat deze normen zijn ontwikkeld door een particuliere organisatie (de ISO) die het grootste deel van haar inkomsten haalt uit de verkoop van de door haar vastgestelde normen. Om goed te kunnen functioneren, moet deze organisatie haar investeringen kunnen terugverdienen, met name gelet op het feit dat wegens het complexe en technische karakter van ISO‑normen, voor de ontwikkeling van deze normen veel personele en materiële middelen moeten worden uitgetrokken. Bovendien rusten er auteursrechten op de door de ISO ontwikkelde normen, die zouden worden omzeild als deze normen rechtstreeks en gratis toegankelijk worden gemaakt.

75.

Het is ook voor de leden van de ISO (dat wil zeggen voor de nationale normalisatie-instellingen) van belang om die normen te kunnen verkopen, aangezien deze instellingen een groot deel van de verkoopopbrengsten behouden. ( 45 )

76.

Gelet op het voorgaande is het evident dat een eventuele verplichting voor de instellingen van de Unie om het publiek rechtstreeks toegang te verschaffen tot ISO‑normen, waardoor deze normen gratis verkrijgbaar zouden worden, zou leiden tot een teruggang ( 46 ) van de investeringen van die normalisatie-instellingen in het onderzoek en de ontwikkeling van normen.

77.

Het valt volgens mij echter niet te ontkennen dat ISO‑normen een belangrijke plaats innemen in het normatieve landschap van de Unie, met name omdat tal van Europese normen daarop zijn gebaseerd ( 47 ) en omdat het Europees Comité voor Normalisatie (CEN) en de ISO een overeenkomst ( 48 ) inzake technische samenwerking hebben gesloten die in wezen aan ISO‑normen voorrang toekent boven Europese normen ( 49 ). Het gebruik van internationale normen en in het bijzonder van ISO‑normen is ook verplicht op grond van de Overeenkomst inzake technische handelsbelemmeringen (TBT) ( 50 ), waarbij alle leden van de Wereldhandelsorganisatie (WTO), de Unie incluis, partij zijn.

78.

Bovendien wordt normalisatie in bredere zin door de wetgever gezien als een beleidsinstrument ( 51 ) om wetgeving en beleid van de Unie te ondersteunen ( 52 ).

79.

Normen zijn immers van wezenlijk belang voor de ontwikkeling van de interne markt, ook al worden zij traditioneel voorgesteld als een vorm van codificatie van kennis door en voor professionals ( 53 ). Ook wordt erkend dat normen een steeds belangrijkere rol spelen in de internationale handel. ( 54 ) Behalve dat zij grote economische voordelen hebben (met name op het gebied van het concurrentievermogen van ondernemingen ( 55 ) en het bevorderen van de handel ( 56 )), zijn zij ook alomtegenwoordig in het dagelijks leven ( 57 ) en in tal van terreinen van het overheidsbeleid ( 58 ).

80.

In het licht van deze overwegingen acht ik het gerechtvaardigd dat de instellingen van de Unie niet voorzien in ruimhartiger voorwaarden voor toegang tot de inhoud van ISO‑normen dan die welke worden gehanteerd door de ISO (en door sommige nationale normalisatie‑instellingen), ten eerste omdat die organisatie en die instellingen in staat moeten zijn de ontwikkeling van hun normen en hun activiteiten te financieren, en ten tweede wegens het belang van die normen voor de Uniewetgeving. Ik moet echter nog onderzoeken of de last die de te betalen tarieven meebrengen voor de burger, deze laatste op onevenredige wijze belemmert in de mogelijkheid om van de inhoud van de betrokken normen kennis te nemen.

81.

In dit verband breng ik allereerst in herinnering dat iedere burger van de Unie toegang kan krijgen tot de inhoud van de door de ISO ontwikkelde normen. De enige belemmering voor die toegang is van financiële aard, aangezien de ISO die inhoud alleen tegen betaling ter beschikking stelt.

82.

Voorts zijn in mijn ogen met name de volgende punten van belang.

83.

In de eerste plaats moet de last voor de burger worden afgewogen tegen het belang van de Uniewetgever om een doeltreffend en doelmatig normalisatiesysteem te hebben dat niet alleen een flexibel en transparant platform biedt, maar ook financieel levensvatbaar is. ( 59 )

84.

Het feit dat normen worden ontwikkeld door particuliere entiteiten (zoals de ISO), houdt voordelen in waar de Uniewetgever zijn wetgevingstechniek van verwijzing naar normen in verordeningen en richtlijnen op heeft gebaseerd. Die voordelen zijn onder meer de grote deskundigheid van die entiteiten, hun vermogen om snel in te spelen op nieuwe technische uitdagingen, en de soepelheid van hun procedures, die met name de deelname van particuliere actoren mogelijk maakt. ( 60 )

85.

In de tweede plaats moet de last voor de burger ook worden afgewogen tegen het belang dat de professionals erbij hebben dat de Uniewetgever niet afziet van het gebruik van die normen omdat ervoor moeten worden betaald. De Commissie heeft wat dit betreft benadrukt dat de relevante beroepsgroepen doorgaans zijn vertegenwoordigd in de normalisatie‑instellingen ( 61 ) en dat het dus ook in hun belang is dat de Uniewetgeving de door die particuliere entiteiten vastgestelde normen gebruikt en niet zelf die technische specificaties definieert.

86.

Het belang van de professionals lijkt mij echter minder zwaarwegend in een zaak als die in het hoofdgeding, aangezien de aan de orde zijnde normen verband houden met beleidsterreinen – preciezer gezegd de terreinen gezondheid en consumentenbescherming – waarop het, zoals ik in punt 31 van deze conclusie heb benadrukt, des te aannemelijker is dat de burgers hun rechten zullen willen doen gelden. In dat geval moeten de instellingen van de Unie zich naar mijn mening in het bijzonder ervan vergewissen dat de burgers een zo ruim mogelijke toegang hebben tot de inhoud van die normen.

87.

In de derde plaats voeg ik hieraan toe dat weliswaar met name uit artikel 6, lid 1, van verordening nr. 1025/2012 volgt dat het niet de bedoeling van de wetgever is geweest dat de toegang tot normen (in ruime zin) hoe dan ook gratis moet zijn, maar dat dit niet wegneemt dat de nationale normalisatie-instellingen op grond van deze bepaling verplicht zijn om die toegang voor het midden- en kleinbedrijf (mkb) te bevorderen en te vergemakkelijken. ( 62 ) Deze bepaling weerspiegelt daarmee reeds op zichzelf het streven om een passend evenwicht tot stand te brengen tussen de wens om die toegang zo eenvoudig mogelijk te maken en de erkenning dat het feit dat voor normen moet worden betaald, een belangrijke pijler blijft van het normalisatiesysteem van de Unie.

88.

Hoewel die verplichtingen niet uitdrukkelijk zijn uitgebreid in die zin dat ook de toegang van het publiek in het algemeen tot normen zou moeten worden vergemakkelijkt, meen ik dat dit in de praktijk het geval kan zijn. ( 63 ) Meer bepaald betekent het feit dat de inhoud van de ISO‑normen waarnaar wordt verwezen in artikel 4, lid 1, van richtlijn 2014/40 alleen tegen betaling bij de ISO verkrijgbaar is, nog niet dat het onmogelijk is om op andere manieren gratis van die inhoud kennis te nemen.

89.

In dit verband merken het Parlement en de VSK terecht op dat in casu de Nederlandse normalisatie-instelling, het Nederlands Normalisatie Instituut (NEN), de mogelijkheid biedt om de inhoud van de aan de orde zijnde ISO-normen gratis in te zien. ( 64 ) Ook andere nationale normalisatie-instellingen bieden deze mogelijkheid. ( 65 )

90.

In de vierde en laatste plaats lijken mij de bedragen die moeten worden betaald door burgers van de Unie ( 66 ) die toegang wensen te krijgen tot de inhoud van die normen en daartoe een verzoek indienen bij de ISO of de nationale normalisatie-instellingen, hoe dan ook niet buitensporig. ( 67 )

91.

In het licht van het bovenstaande ben ik van mening dat het beginsel van vrije toegang tot de wet niet verlangt dat zonder meer wordt gewaarborgd dat rechtstreeks en gratis toegang kan worden verkregen tot de ISO‑normen waarnaar wordt verwezen in artikel 4, lid 1, van richtlijn 2014/40, en evenmin dat deze normen worden bekendgemaakt in het Publicatieblad. De voorwaarden waaronder toegang kan worden verkregen tot deze normen leveren geen onevenredige belemmering op van de mogelijkheid voor het publiek om daarvan kennis te nemen, en weerspiegelen een passend evenwicht tussen enerzijds de vereisten van dat beginsel en anderzijds de verschillende belangen die op het spel staan.

92.

Ik wil tot slot nog opmerken dat het door de Nederlandse normalisatie-instelling gehanteerde beleid van gratis terinzagelegging (waaruit volgt dat verzoekers in het hoofdgeding, mochten zij daartoe een verzoek hebben ingediend, gratis kennis hebben kunnen nemen van de inhoud van de betrokken normen) ( 68 ) naar mijn mening zeer valt toe te juichen ( 69 ), vooral omdat dit de nationale normalisatie-instellingen niet de mogelijkheid ontneemt om ISO-normen te verkopen aan eenieder die deze normen wil downloaden of er een afschrift van wil ontvangen. In mijn ogen zou dat beleid zo veel mogelijk navolging moeten vinden en zelfs moeten worden aangemoedigd door de Uniewetgever, door middel van een formeel besluit in aanvulling op de waarborgen van artikel 6, lid 1, van verordening nr. 1025/2012.

93.

Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging de eerste prejudiciële vraag van de rechtbank Rotterdam te beantwoorden als volgt:

„De voorwaarden waaronder toegang kan worden verkregen tot de ISO‑normen waarnaar wordt verwezen in artikel 4, lid 1, van richtlijn 2014/40/EU van het Europees Parlement en de Raad van 3 april 2014 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten inzake de productie, de presentatie en de verkoop van tabaks- en aanverwante producten en tot intrekking van richtlijn 2001/37/EG, zijn noch in strijd met artikel 297, lid 1, derde alinea, VWEU, noch met het aan deze bepaling ten grondslag liggende beginsel van vrije toegang tot de inhoud van de wet.”