Zaak C‑911/19

Fédération bancaire française (FBF)

tegen

Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR)

[verzoek om een prejudiciële beslissing, ingediend door de Conseil d’État (Frankrijk)]

Arrest van het Hof (Grote kamer) van 15 juli 2021

„Prejudiciële verwijzing – Artikelen 263 en 267 VWEU – Juridisch niet-bindende handeling van de Unie – Rechterlijke toetsing – Richtsnoeren van de Europese Bankautoriteit (EBA) – Producttoezicht- en -governanceregelingen voor retailbanken – Geldigheid – Bevoegdheid van de EBA”

Beroep tot nietigverklaring – Handelingen waartegen beroep kan worden ingesteld – Begrip – Handelingen die bindende rechtsgevolgen sorteren – Richtsnoeren van de Europese Bankautoriteit (EBA) inzake producttoezicht- en -governanceregelingen voor retailbanken – Daarvan uitgesloten

(Art. 263 VWEU; verordening nr. 1093/2010 van het Europees Parlement en de Raad, art. 16, lid 3)

(zie punten 36‑38, 44, 45, 48‑50, dictum 1)
Prejudiciële vragen – Bevoegdheid van het Hof – Handelingen van de instellingen – Omvang van de bevoegdheid – Richtsnoeren van de Europese Bankautoriteit (EBA) inzake producttoezicht- en ‑governanceregelingen voor retailbanken – Daaronder begrepen

[Art. 19, lid 3, b), VEU; art. 267 VWEU]

(zie punten 53‑57, dictum 2)
Grondrechten – Recht op effectieve rechterlijke bescherming – Toetsing van de wettigheid van de handelingen van de Unie – Modaliteiten – Door een justitiabele bij de nationale rechter opgeworpen exceptie van onwettigheid tegen een handeling van de Unie – Voorwaarde dat hij door die handeling rechtstreeks en individueel wordt geraakt – Geen

(Art. 263 en 267 VWEU)

(zie punten 59, 61‑63, 65, dictum 3)
Instellingen van de Europese Unie – Uitoefening van de bevoegdheden – Delegatie – Toekenning aan de Europese Bankautoriteit (EBA) van de bevoegdheid om richtsnoeren vast te stellen – Nauwkeurige afbakening van deze bevoegdheid op basis van objectieve criteria die vatbaar zijn voor rechterlijke toetsing – Richtsnoeren van de EBA die geen bindende rechtsgevolgen sorteren – Geen invloed op de omvang van die toetsing

(Verordening nr. 1093/2010 van het Europees Parlement en de Raad)

(zie punten 67, 68)
Economisch en monetair beleid – Economisch beleid – Toezicht op de financiële sector van de Unie – Bevoegdheid van de Europese Bankautoriteit (EBA) om richtsnoeren inzake producttoezicht- en ‑governanceregelingen voor retailbanken vast te stellen – Omvang – Grenzen

[Verordening nr. 1093/2010 van het Europees Parlement en de Raad, art. 1, leden 2, 3 en 5, art. 8, lid 1, a), b) en h), art. 8, lid 2, c), en art. 16]

(zie punten 75, 83, 84)
Economisch en monetair beleid – Economisch beleid – Toezicht op de financiële sector van de Unie – Richtsnoeren van de Europese Bankautoriteit (EBA) inzake producttoezicht- en ‑governanceregelingen voor retailbanken – Beoordeling van de geldigheid – Voorwaarden – Richtsnoeren die binnen het werkterrein van de EBA vallen – Richtsnoeren die binnen het specifieke kader vallen dat de Uniewetgever heeft vastgesteld voor de uitoefening van de bevoegdheid van de EBA om richtsnoeren uit te vaardigen – Geldigheid

(Verordening nr. 1093/2010 van het Europees Parlement en de Raad, art. 1, leden 2, 3 en 5, art. 8, leden 1 en 2, en art. 16, lid 1; richtlijnen van het Europees Parlement en de Raad 2007/64, 2009/110, 2013/36 en 2014/17)

(zie punten 94‑96, 106, 113‑116, 122, 123, 125‑131, dictum 4)

Samenvatting

De richtsnoeren van de Europese Bankautoriteit inzake producttoezicht- en ‑governanceregelingen voor retailbanken zijn geldig

De prejudiciële procedure kan worden ingesteld met het oog op de toetsing van de geldigheid van dergelijke richtsnoeren

In 2016 heeft de Europese Bankautoriteit (EBA) richtsnoeren inzake producttoezicht- en ‑governanceregelingen voor retailbanken uitgevaardigd. ( 1 ) In een op 8 september 2017 op haar website gepubliceerde kennisgeving heeft de Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) (Frankrijk) verklaard zich aan deze richtsnoeren te zullen houden, waardoor deze van toepassing werden op alle financiële instellingen die aan haar toezicht waren onderworpen.

Op 8 november 2017 heeft de Fédération bancaire française (FBF) bij de Conseil d’État (Frankrijk) beroep tot nietigverklaring van deze kennisgeving van ACPR ingesteld. Volgens FBF waren de richtsnoeren van de EBA die als gevolg van deze kennisgeving van toepassing werden, niet geldig, omdat de EBA niet bevoegd was dergelijke richtsnoeren vast te stellen.

Aangezien de Conseil d’État twijfel koesterde omtrent de beroepsmogelijkheden die openstonden om het toezicht op de rechtmatigheid van de litigieuze richtsnoeren door de Unierechter te verzekeren en hij bovendien betwijfelde of deze richtsnoeren geldig waren in het licht van het door het afgeleide recht aan de EBA verleende mandaat, heeft hij een verzoek om een prejudiciële beslissing ter verduidelijking van deze aspecten bij het Hof ingediend.

In zijn arrest stelt de Grote kamer van het Hof om te beginnen vast dat tegen de richtsnoeren van de EBA geen beroep tot nietigverklaring krachtens artikel 263 VWEU kan worden ingesteld. Vervolgens verklaart het Hof zich bevoegd om krachtens artikel 267 VWEU bij wijze van een prejudiciële beslissing de geldigheid van deze richtsnoeren te beoordelen. Tot slot bevestigt het Hof de geldigheid van deze richtsnoeren.

Beoordeling van het Hof

Met betrekking tot de rechterlijke toetsing van de litigieuze richtsnoeren door de Unierechter merkt het Hof op dat tegen dergelijke handelingen geen beroep tot nietigverklaring krachtens artikel 263 VWEU kan worden ingesteld, omdat deze geen bindende rechtsgevolgen sorteren.

Het Hof onderstreept in dit verband dat uit verordening nr. 1093/2010 ( 2 ) volgt dat de bevoegde autoriteiten die adressaat van de litigieuze richtsnoeren zijn, niet verplicht zijn zich aan die richtsnoeren te houden en daarvan mogen afwijken, in welk geval zij hun standpunt dienen te motiveren. Deze richtsnoeren kunnen derhalve niet geacht worden bindende rechtsgevolgen ten aanzien van die bevoegde autoriteiten of de financiële instellingen teweeg te brengen. Door de EBA te machtigen richtsnoeren uit te vaardigen en aanbevelingen te doen, heeft de Uniewetgever deze autoriteit dus een bevoegdheid willen toekennen om impulsen te geven en om te overtuigen, die verschilt van de bevoegdheid om bindende handelingen vast te stellen.

Het feit dat de litigieuze richtsnoeren geen bindende rechtsgevolgen teweegbrengen, sluit echter niet uit dat het Hof bevoegd is om zich bij wijze van prejudiciële beslissing over de geldigheid ervan uit te spreken. Het Hof verklaart zich in dit verband krachtens artikel 267 VWEU bevoegd om de geldigheid van de litigieuze richtsnoeren te beoordelen.

Bijgevolg beoordeelt het Hof deze geldigheid in het licht van de bepalingen van verordening nr. 1093/2010, teneinde na te gaan of deze richtsnoeren onder de bevoegdheden van de EBA vallen.

Om te beginnen onderstreept het Hof dat uit verordening nr. 1093/2010 blijkt dat de Uniewetgever de bevoegdheid van de EBA om richtsnoeren vast te stellen nauwkeurig en op basis van objectieve criteria heeft afgebakend, zodat de uitoefening van deze bevoegdheid nauwgezet door de rechter kan worden getoetst aan deze criteria. Dat de litigieuze richtsnoeren geen bindende rechtsgevolgen teweegbrengen, tast de omvang van deze rechterlijke toetsing niet aan.

Voorts preciseert het Hof dat de handelingsbevoegdheid van de EBA beperkt is, in die zin dat deze autoriteit slechts bevoegd is om richtsnoeren uit te vaardigen voor zover de Uniewetgever daarin uitdrukkelijk heeft voorzien. Na te hebben herinnerd aan de inhoud van de bepalingen van verordening nr. 1093/2010 die betrekking hebben op de omvang van de aan de EBA verleende bevoegdheden, constateert het Hof dat de geldigheid van door deze autoriteit uitgevaardigde richtsnoeren afhangt van de inachtneming van de bepalingen van deze verordening waarin de bevoegdheid van de EBA om richtsnoeren uit te vaardigen specifiek wordt geregeld, maar ook van de vraag of deze richtsnoeren binnen het werkterrein van de EBA vallen, zoals dat in deze verordening onder verwijzing naar de toepassing van bepaalde aldaar vermelde handelingen van de Unie wordt omschreven. Voorts stelt het Hof vast dat de EBA, teneinde de gemeenschappelijke, uniforme en consistente toepassing van het Unierecht te verzekeren, richtsnoeren inzake de op de betrokken instellingen rustende verplichtingen tot prudentieel toezicht kan uitvaardigen om onder meer de belangen van depositohouders en beleggers door middel van een passend kader voor het aangaan van financiële risico’s te beschermen. Verordening nr. 1093/2010 bevat namelijk geen enkel aanknopingspunt dat maatregelen betreffende het ontwerpen en het op de markt brengen van producten van deze bevoegdheid zouden zijn uitgesloten, althans voor zover deze maatregelen binnen het werkterrein van de EBA vallen.

Tegen deze achtergrond onderzoekt het Hof of de litigieuze richtsnoeren vallen binnen het werkterrein van de EBA en binnen het specifieke kader dat de Uniewetgever heeft vastgesteld voor de uitoefening van de bevoegdheid van de EBA om richtsnoeren uit te vaardigen.

Aangaande het werkterrein van de EBA onderstreept het Hof dat de geldigheid van de litigieuze richtsnoeren afhangt van de voorwaarde dat zij binnen het toepassingsgebied van ten minste één van de in verordening nr. 1093/2010 bedoelde handelingen vallen ( 3 ) of noodzakelijk zijn om de effectieve en consistente toepassing van een dergelijke handeling te waarborgen.

Dienaangaande oordeelt het Hof dat de litigieuze richtsnoeren noodzakelijk kunnen worden geacht om de effectieve en consistente toepassing van de bepalingen van de – rechtstreeks of indirect in verordening nr. 1093/2010 vermelde – richtlijnen 2013/36, 2007/64, 2009/110 en 2014/17 te verzekeren.

Wat met name de eerste drie richtlijnen betreft, merkt het Hof op dat de litigieuze richtsnoeren beogen te omschrijven op welke wijze de betrokken instellingen producttoezicht- en -governanceregelingen in hun interne structuren en procedures moeten opnemen die ervoor zorgen dat de kenmerken van de doelgroepen en van de betrokken consumenten in aanmerking worden genomen, zodat deze richtsnoeren moeten worden geacht beginselen te formuleren die beogen te waarborgen dat er effectieve procedures voor de detectie, het beheer en de bewaking van de risico’s en adequate internecontrolemechanismen in de zin van de relevante bepalingen van de in verordening nr. 1093/2010 bedoelde handelingen ( 4 ) in het leven worden geroepen om in de door deze bepalingen voorgeschreven solide governanceregelingen te voorzien.

Aangaande het specifieke kader dat de Uniewetgever heeft vastgesteld voor de uitoefening van de bevoegdheid van de EBA om richtsnoeren uit te vaardigen, constateert het Hof dat de litigieuze richtsnoeren wel degelijk binnen dit kader vallen. ( 5 )

In dit verband preciseert het Hof ten eerste dat de litigieuze richtsnoeren beogen bij te dragen tot de bescherming van consumenten en van depositohouders en beleggers als bedoeld in verordening nr. 1093/2010. Ten tweede houden deze richtsnoeren verband met de taken die overeenkomstig deze verordening aan de EBA zijn toegekend om toezicht uit te oefenen op de risico’s die door financiële instellingen worden aangegaan. Ten derde moeten zij worden geacht bij te dragen tot de invoering van consistente, efficiënte en effectieve toezichtpraktijken binnen het Europees Systeem voor financieel toezicht. ( 6 )

Het Hof leidt daaruit af dat de litigieuze richtsnoeren wel degelijk binnen het specifieke kader vallen dat de Uniewetgever heeft vastgesteld voor de uitoefening van de bevoegdheid van de EBA om richtsnoeren uit te vaardigen, en dat de EBA dus bevoegd is om deze richtsnoeren vast te stellen. Het Hof oordeelt derhalve dat de door de verwijzende rechter gevraagde geldigheidstoetsing geen elementen aan het licht heeft gebracht die de geldigheid van deze richtsnoeren kunnen aantasten.

( 1 ) Richtsnoeren van 22 maart 2016 (ABE/GL/2015/18) (hierna: „litigieuze richtsnoeren”).

( 2 ) Artikel 16, lid 3, van verordening (EU) nr. 1093/2010 van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 tot oprichting van een Europese toezichthoudende autoriteit (Europese Bankautoriteit), tot wijziging van besluit nr. 716/2009/EG en tot intrekking van besluit 2009/78/EG van de Commissie (PB 2010, L 331, blz. 12).

( 3 ) Het Hof stelt vast dat vier richtlijnen moeten worden geacht handelingen als bedoeld in artikel 1, lid 2, van verordening nr. 1093/2010 te zijn, te weten: richtlijn 2013/36/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende toegang tot het bedrijf van kredietinstellingen en het prudentieel toezicht op kredietinstellingen en beleggingsondernemingen, tot wijziging van richtlijn 2002/87/EG en tot intrekking van de richtlijnen 2006/48/EG en 2006/49/EG (PB 2013, L 176, blz. 338); richtlijn 2007/64/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 november 2007 betreffende betalingsdiensten in de interne markt, tot wijziging van de richtlijnen 97/7/EG, 2002/65/EG, 2005/60/EG en 2006/48/EG, en tot intrekking van richtlijn 97/5/EG (PB 2007, L 319, blz. 1); richtlijn 2009/110/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 september 2009 betreffende de toegang tot, de uitoefening van en het prudentieel toezicht op de werkzaamheden van instellingen voor elektronisch geld, tot wijziging van de richtlijnen 2005/60/EG en 2006/48/EG en tot intrekking van richtlijn 2000/46/EG (PB 2009, L 267, blz. 7), en richtlijn 2014/17/EU van het Europees Parlement en de Raad van 4 februari 2014 inzake kredietovereenkomsten voor consumenten met betrekking tot voor bewoning bestemde onroerende goederen en tot wijziging van de richtlijnen 2008/48/EG en 2013/36/EU en verordening (EU) nr. 1093/2010 (PB 2014, L 60, blz. 34).

( 4 ) Artikel 74, lid 1, van richtlijn 2013/36, artikel 10, lid 4, van richtlijn 2007/64 en artikel 3, lid 1, van richtlijn 2009/110.

( 5 ) Zoals dit volgt uit artikel 8, leden 1 en 2, en artikel 16, lid 1, van verordening nr. 1093/2010, gelezen in samenhang met artikel 1, lid 5, ervan.

( 6 ) Praktijken waarnaar wordt verwezen in artikel 8, lid 1, onder b), en artikel 16, lid 1, van verordening nr. 1093/2010.