–

de Franse regering, vertegenwoordigd door A.‑L. Desjonquères, N. Vincent en A. Ferrand als gemachtigden,

–

de Europese Commissie, vertegenwoordigd door B. Mongin en M. Brauhoff als gemachtigden,

1

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 11, lid 1, van bijlage VIII bij het Statuut van de ambtenaren van de Europese Unie (hierna: „Statuut”).

2

Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen DQ enerzijds en de Ministre de la Transition écologique et solidaire (minister van Ecologische en Solidaire Transitie, Frankrijk) en de Ministre de l’Action et des Comptes publics (minister van Overheidsoptreden en Overheidsrekeningen, Frankrijk) anderzijds over het verzoek van DQ om de actuariële tegenwaarde van zijn in de pensioenregeling van de Europese Unie verworven ouderdomspensioenrechten te laten overschrijven.

3

Verordening (EG, Euratom) nr. 723/2004 van de Raad van 22 maart 2004 tot wijziging van het Statuut van de ambtenaren van de Europese Gemeenschappen en van de regeling die van toepassing is op de andere personeelsleden van deze Gemeenschappen (PB 2004, L 124, blz. 1) heeft een hervorming van het Statuut ingevoerd. Een van de vernieuwingen van deze verordening betreft de regels inzake de overdraagbaarheid van ouderdomspensioenrechten.

4

Overweging 32 van deze verordening luidt:

„De regels omtrent de uitkering bij vertrek moeten worden gewijzigd om rekening te houden met de communautaire regelgeving inzake de overdraagbaarheid van pensioenrechten. Dit moet worden bereikt door bepaalde incoherenties te corrigeren en meer flexibiliteit mogelijk te maken.”

5

Bijlage VIII bij het Statuut heeft als opschrift „Nadere uitwerking van de pensioenregeling” en bepaalt in artikel 11:

„1.   De ambtenaar die de dienst beëindigt om:

heeft het recht de tot het tijdstip waarop de overdracht plaatsvindt geactualiseerde actuariële tegenwaarde van zijn rechten op ouderdomspensioen bij de Unie te doen overschrijven naar het pensioenfonds van dat overheidsorgaan of die organisatie of naar het fonds waarbij de ambtenaar uit hoofde van zijn werkzaamheden in loondienst of als zelfstandige rechten op ouderdomspensioen verwerft.

2.   De ambtenaar die in dienst van de Unie treedt na:

kan, na zijn aanstelling in vaste dienst, doch vóór het tijdstip waarop hij het recht op een ouderdomspensioen in de zin van artikel 77 van het Statuut verkrijgt, het kapitaal dat overeenkomt met de pensioenrechten die hij uit hoofde van bovengenoemde activiteiten heeft verworven, geactualiseerd tot op de dag waarop de overdracht plaatsvindt, aan de Unie doen betalen.

[...]

3.   Lid 2 is eveneens van toepassing op de ambtenaar die herplaatst wordt na afloop van een detachering als bedoeld in artikel 37, [eerste alinea, onder b)], tweede streepje, alsmede op de ambtenaar die herplaatst wordt na afloop van een verlof om redenen van persoonlijke aard als bedoeld in artikel 40 van het Statuut.”

6

Artikel 12 van deze bijlage luidt als volgt:

„1.   De ambtenaar die de pensioengerechtigde leeftijd nog niet heeft bereikt en wiens dienst anders dan door overlijden of wegens invaliditeit eindigt zonder dat hij aanspraak kan maken op een onmiddellijk ingaand of uitgesteld ouderdomspensioen, heeft bij zijn vertrek recht op:

2.   In afwijking van lid 1, onder b), heeft de ambtenaar die de pensioengerechtigde leeftijd nog niet heeft bereikt en die sinds zijn indiensttreding ter wille van het behoud of de opbouw van zijn pensioenrechten pensioenbijdragen heeft betaald aan een nationaal pensioenstelsel, een particuliere verzekering of een pensioenfonds van zijn keuze die voldoen aan de in het vorige lid 1 genoemde voorwaarden, en wiens dienst anders dan door overlijden of invaliditeit eindigt zonder dat hij aanspraak kan maken op een onmiddellijk ingaand of een uitgesteld ouderdomspensioen, bij zijn vertrek recht op een uitkering bij vertrek gelijk aan de actuariële tegenwaarde van zijn tijdens zijn loopbaan bij de instellingen opgebouwde pensioenrechten. In dit geval worden de betalingen ten behoeve van de opbouw of het behoud van zijn pensioenrechten binnen het nationale pensioenstelsel, overeenkomstig de artikelen 42 of 112 van de regeling welke van toepassing is op de andere personeelsleden, in mindering gebracht op de uitkering bij vertrek.”

7

Artikel 39 van de Regeling welke van toepassing is op de andere personeelsleden van de Europese Unie bepaalt in lid 1:

„Bij beëindiging van de dienst heeft de [...] functionaris recht op een ouderdomspensioen, op overschrijving van de actuariële tegenwaarde of op een uitkering bij vertrek onder de voorwaarden vastgesteld in titel V, hoofdstuk 3, van het Statuut en in bijlage VIII bij het Statuut [...].”

8

Verzoeker in het hoofdgeding is sinds 1 september 2006 ambtenaar in dienst bij de Franse Staat. Hij werkt als hooggeplaatst technicus duurzame ontwikkeling bij de departementale directie van de Bas-Rhingebieden (Frankrijk).

9

Van 1 april 2011 tot en met 31 augustus 2013 was hij wegens een dienstbetrekking als arbeidscontractant bij de Europese Commissie om persoonlijke redenen vrijgesteld.

10

Nadat hij aan het einde van deze periode van vrijstelling naar zijn oorspronkelijke dienstonderdeel was teruggekeerd, heeft hij op grond van artikel 11, lid 1, van bijlage VIII bij het Statuut verzocht om overdracht van de actuariële tegenwaarde van zijn in de pensioenregeling van de Unie verworven pensioenrechten naar de pensioenregeling voor ambtenaren van de Staat.

11

Dit verzoek is afgewezen bij twee beslissingen van 10 juli en 17 september 2014.

12

Verzoeker in het hoofdgeding heeft bij de tribunal administratif de Strasbourg (bestuursrechter Straatsburg, Frankrijk) beroep tot nietigverklaring van deze beslissingen ingesteld, dat is verworpen bij vonnis van 19 oktober 2016.

13

Verzoeker in het hoofdgeding heeft vervolgens cassatieberoep ingesteld bij de Conseil d’État (hoogste bestuursrechter, Frankrijk). Hij voert schending van het beginsel van gelijke behandeling aan op grond dat de tribunal administratif de Strasbourg heeft geoordeeld dat de overschrijving van de actuariële tegenwaarde van pensioenrechten uitsluitend is voorbehouden aan Uniepersoneelsleden en ‑ambtenaren die voor het eerst bij een overheidsdienst van een lidstaat worden tewerkgesteld, en niet aan hen die na een vrijstelling om persoonlijke redenen naar deze dienst terugkeren.

14

Volgens de Conseil d’État is het antwoord op het aangevoerde middel niet evident en is de uitlegging van artikel 11 van bijlage VIII bij het Statuut van doorslaggevend belang voor de beslechting van het geschil. Derhalve heeft de Conseil d’État de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:

„Is artikel 11, lid 1, van bijlage VIII bij [het Statuut] uitsluitend bestemd voor ambtenaren en arbeidscontractanten die, na als ambtenaar, arbeidscontractant of tijdelijke functionaris bij een instelling van de [...] Unie te zijn tewerkgesteld, voor het eerst bij een nationale overheidsdienst worden tewerkgesteld, of vallen ambtenaren en arbeidscontractanten die terugkeren naar de dienst van een nationale overheid nadat zij bij een instelling van de [...] Unie werkzaamheden hebben verricht en in die periode om persoonlijke redenen vrijgesteld of met verlof waren, eveneens onder de werking van dit artikel?”

15

Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 11, lid 1, van bijlage VIII bij het Statuut aldus moet worden uitgelegd dat de overdracht van de actuariële tegenwaarde van pensioenrechten uitsluitend is voorbehouden aan ambtenaren en arbeidscontractanten die, na bij een Unie-instelling werkzaam te zijn geweest, voor het eerst bij een nationale overheidsdienst worden tewerkgesteld, dan wel of die overdracht eveneens kan worden aangevraagd door ambtenaren en arbeidscontractanten die daarnaar terugkeren nadat zij in het kader van een vrijstelling of verlof om persoonlijke redenen bij een dergelijke instelling werkzaam zijn geweest.

16

Vooraf zij eraan herinnerd dat artikel 11 van bijlage VIII bij het Statuut ook geldt voor arbeidscontractanten zoals verzoeker in het hoofdgeding, en wel door de verwijzing in artikel 39, lid 1, van de Regeling welke van toepassing is op de andere personeelsleden van de Europese Unie. Deze bepaling luidt namelijk dat de functionaris bij beëindiging van de dienst recht heeft op een ouderdomspensioen, op overschrijving van de actuariële tegenwaarde of op een uitkering bij vertrek onder de voorwaarden vastgesteld in titel V, hoofdstuk 3, van het Statuut en in bijlage VIII daarbij.

17

Volgens artikel 11, lid 1, van bijlage VIII bij het Statuut heeft de ambtenaar die of het personeelslid dat zijn dienst beëindigt om in dienst te treden van een overheidsorgaan of een nationale of internationale organisatie of om in loondienst of als zelfstandige te gaan werken, het recht om de actuariële tegenwaarde van zijn bij de Unie verworven rechten op ouderdomspensioen te doen overschrijven.

18

Wat de bewoordingen van artikel 11, lid 1, van bijlage VIII bij het Statuut betreft, moet worden opgemerkt dat de term „treden”, die in de gebruikelijke betekenis ervan bij een indiensttreding slaat op het beginnen uitoefenen van de functie of op het aanvangspunt daarvan in de tijd, op zichzelf geen antwoord biedt op de vraag of enkel de initiële indiensttreding wordt bedoeld dan wel ook de terugkeer naar die functie.

19

Ook een letterlijke uitlegging waarbij de tekst van artikel 11, lid 1, van bijlage VIII bij het Statuut naast die van lid 3 van dat artikel wordt gezet, waarin het gaat over de ambtenaar die „herplaatst” wordt na afloop van een detachering als bedoeld in artikel 37, lid 1, onder b), tweede streepje, van het Statuut of een verlof om redenen van persoonlijke aard als bedoeld in artikel 40 ervan, brengt geen verduidelijking. De uiteenlopende formulering in de leden 1 en 3 van artikel 11 van bijlage VIII bij het Statuut wijst immers op zich al op hun verschillende draagwijdte. Aldus verwijst lid 3, dat handelt over het bijzondere geval waarin een ambtenaar overeenkomstig het Statuut is gedetacheerd of om persoonlijke redenen verlof heeft genomen, uitdrukkelijk naar de toepassingsvoorwaarden van lid 2 van dit artikel.

20

Wat betreft de uitlegging die aan de bewoordingen „in dienst [...] treden van een overheidsorgaan” van artikel 11, lid 1, van bijlage VIII bij het Statuut moet worden gegeven, zij eraan herinnerd dat zowel de uniforme toepassing van het Unierecht als het gelijkheidsbeginsel vereist dat de bewoordingen van een bepaling van Unierecht die voor de betekenis en de draagwijdte ervan niet uitdrukkelijk naar het recht van de lidstaten verwijst, normaliter in de gehele Unie autonoom en uniform worden uitgelegd, rekening houdend met de context van de bepaling en het doel van de betrokken regeling (arrest van 15 oktober 2015, Axa Belgium, C‑494/14, EU:C:2015:692, punt 21 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

21

Wat de context van artikel 11 van bijlage VIII bij het Statuut betreft, moet in herinnering worden gebracht dat de tekst van de artikelen 11 en 12 van deze bijlage is gewijzigd bij de met verordening nr. 723/2004 doorgevoerde hervorming van het Statuut. Zoals uit overweging 32 van deze verordening blijkt, heeft de Uniewetgever namelijk de regels omtrent de uitkering bij vertrek willen wijzigen om rekening te houden met de Unieregelgeving inzake de overdraagbaarheid van ouderdomspensioenrechten, door bepaalde incoherenties te corrigeren en meer flexibiliteit mogelijk te maken.

22

De wijziging van deze bepalingen geeft de wil van de Uniewetgever weer om het aantal gevallen te verminderen waarin personeelsleden die geen recht op ouderdomspensioen hebben omdat zij minder dan tien jaar in dienst zijn geweest, een uitkering bij vertrek kunnen verkrijgen, en om de mogelijkheid uit te breiden om pensioenrechten aan een ander pensioenstelsel over te dragen.

23

Wat de doelstelling van de met verordening nr. 723/2004 doorgevoerde hervorming van het Statuut betreft, waarbij de overdraagbaarheid van ouderdomspensioenrechten de regel is geworden en de uitkering bij vertrek blijft bestaan als een aan strikte voorwaarden gebonden uitzondering en afwijking, zij erop gewezen dat de Uniewetgever het ambtenarenapparaat van de Unie aantrekkelijker heeft willen maken. Het stelsel inzake de overdracht van pensioenrechten van artikel 11 van bijlage VIII bij het Statuut wil namelijk, door coördinatie van de nationale pensioenregelingen en de Unieregeling mogelijk te maken, de overgang van nationale betrekkingen – bij de overheid of in de particuliere sector – naar de Unie-administratie vergemakkelijken en aldus de Unie de beste keuzemogelijkheden verzekeren van gekwalificeerd personeel dat reeds over passende beroepservaring beschikt (zie in die zin arrest van 16 december 2004, My, C‑293/03, EU:C:2004:821, punt 44 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

24

Teneinde een grotere keuze te hebben uit personeel met passende beroepservaring heeft de Uniewetgever meer flexibiliteit ingevoerd voor de overdracht van ouderdomspensioenrechten in beide richtingen, en op die manier een einde gemaakt aan de onzekerheden waarmee bepaalde personeelsleden te maken kregen bij het vooruitzicht van een mogelijke beëindiging van hun arbeidsovereenkomst en de onmogelijkheid om gelijkwaardige pensioenrechten te verkrijgen.

25

Het Hof oordeelde vóór de hervorming van het Statuut bij verordening nr. 723/2004 reeds dat artikel 11, lid 1, van bijlage VIII bij het Statuut het mogelijk maakte om bij terugkeer naar het nationale stelsel de actuariële tegenwaarde van de in de Unieregeling verworven pensioenrechten te laten overschrijven (arrest van 29 juni 1988, Gritzmann-Martignoni/Commissie, 124/87, EU:C:1988:345, punt 17), en dit is dus des te meer het geval sinds die hervorming.

26

De door de Franse overheid gehanteerde strikte uitlegging van de voorwaarden voor overdraagbaarheid van de in artikel 11, lid 1, van bijlage VIII bij het Statuut bedoelde pensioenrechten, waarbij een nationale ambtenaar die voor bepaalde tijd bij een Unie-instelling heeft gewerkt de in dit tijdvak verworven pensioenrechten niet kan laten overschrijven, gaat duidelijk in tegen het doel van deze bepaling, namelijk een grote flexibiliteit in de overdraagbaarheid van pensioenrechten garanderen om op die manier uit gekwalificeerd personeel te kunnen kiezen.

27

Hieruit volgt dat zowel ambtenaren en arbeidscontractanten die voor het eerst in een nationale overheidsdienst worden tewerkgesteld als die welke met name na een vrijstelling of verlof om persoonlijke redenen daarnaar terugkeren, moeten kunnen verzoeken om de in artikel 11, lid 1, van bijlage VIII bij het Statuut bedoelde overdracht van de actuariële tegenwaarde van pensioenrechten.

28

Elke andere uitlegging van artikel 11, lid 1, van bijlage VIII bij het Statuut, die een persoon zoals verzoeker in het hoofdgeding zijn recht zou ontnemen om de actuariële tegenwaarde van de in het Uniepensioenstelsel verworven pensioenrechten te laten overschrijven, zou onverenigbaar zijn met de VWEU-bepalingen betreffende het beginsel van het vrije verkeer van werknemers.

29

In dit verband zij eraan herinnerd dat een ambtenaar of een personeelslid van de Unie de hoedanigheid van migrerend werknemer in de zin van artikel 45 VWEU kan hebben. Uit vaste rechtspraak blijkt namelijk dat een Unieonderdaan die in een andere lidstaat dan zijn lidstaat van herkomst werkt, zijn hoedanigheid van werknemer in de zin van dit artikel niet verliest doordat hij een functie bij een internationale organisatie vervult (arresten van 16 februari 2006, Öberg, C‑185/04, EU:C:2006:107, punt 12 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 6 oktober 2016, Adrien e.a., C‑466/15, EU:C:2016:749, punt 24 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

30

Bijgevolg kunnen aan een burger van de Unie die bij een instelling of orgaan ervan werkzaam is in een andere lidstaat dan zijn lidstaat van herkomst, zoals verzoeker in het hoofdgeding, niet de rechten en sociale voordelen worden onthouden die voor hem voortvloeien uit artikel 45 VWEU (arrest van 6 oktober 2016, Adrien e.a., C‑466/15, EU:C:2016:749, punt 25 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

31

Volgens vaste rechtspraak staat artikel 45 VWEU in de weg aan elke maatregel die, zelfs wanneer hij zonder discriminatie op grond van nationaliteit van toepassing is, het gebruik van de in het Verdrag gewaarborgde fundamentele vrijheden door burgers van de Unie kan belemmeren of minder aantrekkelijk kan maken (arrest van 6 oktober 2016, Adrien e.a., C‑466/15, EU:C:2016:749, punt 26 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

32

Aldus heeft het Hof geoordeeld dat het onthouden van het recht op samentelling van krachtens de wetgeving van meerdere lidstaten vervulde tijdvakken, zonder de bij internationale organisaties vervulde tijdvakken in aanmerking te nemen, een belemmering van het vrije verkeer van werknemers in de zin van artikel 45 VWEU vormt (zie in die zin arrest van 4 juli 2013, Gardella, C‑233/12, EU:C:2013:449, punt 45).

33

In casu kan de door de Franse overheid gehanteerde uitlegging van artikel 11, lid 1, van bijlage VIII bij het Statuut benadelend werken voor ambtenaren van de betrokken lidstaat die van hun vrijheid van verkeer gebruik hebben gemaakt door een betrekking in een Unie-instelling te aanvaarden, in vergelijking met ambtenaren die in die lidstaat zijn gebleven: de bijdrageperiode van laatstgenoemden is ononderbroken, terwijl eerstgenoemden een onderbreking moeten aanvaarden doordat er wordt geweigerd hun in de pensioenregeling van de Unie verworven pensioenrechten over te dragen.

34

Bovendien heeft het Hof in verband met artikel 11, lid 2, van bijlage VIII bij het Statuut reeds geoordeeld dat voornoemde lidstaat, door te weigeren de nodige maatregelen te nemen voor de in dit artikel vastgelegde overdracht van de actuariële tegenwaarde van of de afkoopsom voor de onder de nationale pensioenregeling verworven pensioenrechten naar de pensioenregeling van de Unie, de aanwerving door de Unie van nationale ambtenaren die al een bepaalde dienstanciënniteit bezitten bemoeilijkt. Bij hun overgang van de nationale dienst naar de Unie-instellingen zouden deze ambtenaren immers de pensioenrechten verliezen waarop zij aanspraak zouden hebben gehad indien zij niet in dienst van de Unie waren getreden (zie in die zin arresten van 16 december 2004, My, C‑293/03, EU:C:2004:821, punt 45, en 4 februari 2015, Melchior, C‑647/13, EU:C:2015:54, punt 26).

35

Dergelijke gevolgen zijn onaanvaardbaar in het licht van de plicht tot loyale samenwerking en bijstand die op de lidstaten tegenover de Unie rust en die tot uitdrukking komt in de verplichting van artikel 4, lid 3, VEU om de vervulling van haar taak te vergemakkelijken (arrest van 16 december 2004, My, C‑293/03, EU:C:2004:821, punt 48, en beschikking van 9 juli 2010, Ricci en Pisaneschi, C‑286/09, niet gepubliceerd, EU:C:2010:420, punt 33).

36

Voorts rust volgens de rechtspraak van het Hof de verplichting om het Statuut te eerbiedigen, dat verbindend is in al zijn onderdelen en rechtstreeks toepasselijk is, ook op de lidstaten (arresten van 20 oktober 1981, Commissie/België, 137/80, EU:C:1981:237, punt 7, en 10 mei 2017, De Lobkowicz, C‑690/15, EU:C:2017:355, punt 42), waaronder niet alleen de nationale rechters maar ook alle organen van de betrokken lidstaat, inclusief de administratieve autoriteiten (arrest van 19 december 2019, GRDF, C‑236/18, EU:C:2019:1120, punt 35).

37

Hieruit volgt dat het Statuut, naast de werking die het binnen de administratie van de Unie heeft, tevens de lidstaten bindt in alle opzichten waarin hun medewerking noodzakelijk is voor de toepassing ervan (arresten van 20 oktober 1981, Commissie/België, 137/80, EU:C:1981:237, punt 8, en 13 februari 2019, Rohart, C‑179/18, EU:C:2019:111, punt 15 en aldaar aangehaalde rechtspraak) en dat de nationale overheden zich ervan moeten onthouden maatregelen te nemen die de werkingssfeer van de door het Statuut geboden mogelijkheden inperken.

38

Gelet op de voorgaande overwegingen dient op de prejudiciële vraag te worden geantwoord dat artikel 11, lid 1, van bijlage VIII bij het Statuut aldus moet worden uitgelegd dat de overdracht van de actuariële tegenwaarde van rechten op ouderdomspensioen kan worden aangevraagd door zowel ambtenaren en arbeidscontractanten die, na bij een Unie-instelling werkzaam te zijn geweest, voor het eerst bij een nationale overheidsdienst worden tewerkgesteld, als die welke daarnaar terugkeren nadat zij in het kader van een vrijstelling of een verlof om persoonlijke redenen bij een dergelijke instelling werkzaam zijn geweest.

39

Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Achtste kamer) verklaart voor recht:

Artikel 11, lid 1, van bijlage VIII bij het Statuut van de ambtenaren van de Europese Unie moet aldus worden uitgelegd dat de overdracht van de actuariële tegenwaarde van rechten op ouderdomspensioen kan worden aangevraagd door zowel ambtenaren en arbeidscontractanten die, na bij een Unie-instelling werkzaam te zijn geweest, voor het eerst bij een nationale overheidsdienst worden tewerkgesteld, als die welke daarnaar terugkeren nadat zij in het kader van een vrijstelling of een verlof om persoonlijke redenen bij een dergelijke instelling werkzaam zijn geweest.