–

Sisal SpA, vertegenwoordigd door L. Medugno, F. Cintioli, S. Sticchi Damiani en A. Lauteri, avvocati,

–

Stanleybet Malta Ltd en Magellan Robotech Ltd, vertegenwoordigd door R. A. Jacchia, A. Terranova, F. Ferraro en D. Agnello, avvocati,

–

Lotterie Nazionali Srl, vertegenwoordigd door V. Fortunato, R. Baratta en A. Botto, avvocati,

–

Lottomatica Holding Srl, voorheen Lottomatica SpA, vertegenwoordigd door S. Fidanzia en A. Gigliola, avvocati,

–

de Italiaanse regering, vertegenwoordigd door G. Palmieri als gemachtigde, bijgestaan door P. G. Marrone en S. Fiorentino, avvocati dello Stato,

–

de Europese Commissie, vertegenwoordigd door L. Armati, G. Gattinara en L. Malferrari als gemachtigden,

1

De verzoeken om een prejudiciële beslissing betreffen de uitlegging van de artikelen 49 en 56 VWEU en de artikelen 3 en 43 van richtlijn 2014/23/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2014 betreffende het plaatsen van concessieovereenkomsten (PB 2014, L 94, blz. 1), gelezen in het licht van de beginselen van rechtszekerheid, non-discriminatie, transparantie, onpartijdigheid, vrije mededinging, evenredigheid, gewettigd vertrouwen en coherentie.

2

Deze verzoeken zijn ingediend in het kader van twee gedingen tussen enerzijds Sisal SpA (in het eerste geding, zaak C‑721/19), en Stanleybet Malta Ltd en Magellan Robotech Ltd (hierna samen: „Stanleybet”) (in het tweede geding, zaak C‑722/19), en anderzijds de Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (agentschap voor douane en monopolies, Italië; hierna: „ADM”), het Ministero dell’Economia e delle Finanze (ministerie van Economie en Financiën, Italië), en Lotterie Nazionali Srl en Lottomatica Holding Srl, voorheen Lottomatica SpA (hierna: „Lottomatica”) (zaak C‑722/19), betreffende de verenigbaarheid met het Unierecht van de maatregel waarbij het ADM in de loop van 2017 de in 2010 aan Lotterie Nazionali verleende concessie voor het beheer van instantloterijspelen heeft verlengd.

3

Artikel 3 („Beginsel van gelijke behandeling, non-discriminatie en transparantie”) van richtlijn 2014/23 bepaalt in lid 1, eerste alinea:

„Aanbestedende diensten en aanbestedende instanties behandelen ondernemers op gelijke wijze zonder te discrimineren, en handelen op transparante en evenredige wijze.”

4

Artikel 43 („Wijziging van overeenkomsten gedurende de looptijd”) van deze richtlijn luidt:

„1.   Concessies kunnen in overeenstemming met deze richtlijn zonder een nieuwe concessiegunningsprocedure worden gewijzigd in de volgende gevallen:

[...]

[...]

4.   Een wijziging van een concessie gedurende de looptijd ervan wordt wezenlijk geacht in de zin van lid 1, onder e), wanneer de concessie hierdoor materieel komt te verschillen van de oorspronkelijke concessie. Behoudens leden 1 en 2 wordt een wijziging in elk geval geacht wezenlijk te zijn wanneer aan een of meer van de volgende voorwaarden is voldaan:

5.   Een nieuwe concessiegunningsprocedure overeenkomstig deze richtlijn is vereist voor andere wijzigingen van de bepalingen van een concessie gedurende de looptijd dan die bedoeld in de leden 1 en 2.”

5

Artikel 46 („Wijzigingen in richtlijn 89/665/EEG”) van richtlijn 2014/23 bepaalt:

„Richtlijn 89/665/EEG [van de Raad van 21 december 1989 houdende de coördinatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen betreffende de toepassing van de beroepsprocedures inzake het plaatsen van overheidsopdrachten voor leveringen en voor de uitvoering van werken (PB 1989, L 395, blz. 33)] wordt als volgt gewijzigd:

1) [In a]rtikel 1 wordt lid 1 [...] vervangen door:

‚[...]

Deze richtlijn is eveneens van toepassing op concessies die worden gegund door aanbestedende diensten, als bedoeld in richtlijn [2014/23] tenzij die concessies zijn uitgesloten overeenkomstig de artikelen 10, 11, 12, 17 en 25 van die richtlijn.’

[...]”

6

Ingevolge artikel 51 („Omzetting”), lid 1, van richtlijn 2014/23 moesten de lidstaten de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking doen treden om uiterlijk op 18 april 2016 aan deze richtlijn te voldoen.

7

In artikel 54 („Inwerkingtreding”) van richtlijn 2014/23 is bepaald:

„Deze richtlijn treedt in werking op de twintigste dag na die van de bekendmaking ervan in het Publicatieblad van de Europese Unie.

Deze richtlijn is niet van toepassing op de gunning van concessies die vóór 17 april 2014 zijn aanbesteed of gegund.”

8

Artikel 1, lid 3, van richtlijn 89/665, zoals gewijzigd bij richtlijn 2014/23 (hierna: „richtlijn 89/665”), luidt:

„De lidstaten dragen er zorg voor dat beroepsprocedures, volgens modaliteiten die de lidstaten kunnen bepalen, op zijn minst toegankelijk zijn voor eenieder die belang heeft of heeft gehad bij de gunning van een bepaalde opdracht en die door een beweerde inbreuk is of dreigt te worden geschaad.”

9

Artikel 21 („Gunning van concessies inzake kansspelen”) van decreto legge n. 78 – Provvedimenti anticrisi, nonché proroga di termini (wetsdecreet nr. 78 betreffende maatregelen ter bestrijding van de crisis en verlenging van de termijnen) van 1 juli 2009 (GURI nr. 150 van 1 juli 2009), omgezet met wijzigingen in wet nr. 102 van 3 augustus 2009 (gewoon supplement bij GURI nr. 179 van 4 augustus 2009) (hierna: „wetsdecreet nr. 78/2009”), bepaalt:

„1.   Teneinde de bescherming van zwaarwegende openbare belangen bij de inning van de [ingezette bedragen] bij kansspelen te waarborgen wanneer zij zijn toegekend aan niet-overheidsactoren, wordt de exploitatie van deze activiteiten altijd bij wege van concessie en met inachtneming van de Europese en nationale beginselen en regels gegund, in de regel aan verscheidene actoren die via open, concurrerende en niet-discriminerende procedures worden gekozen. Bijgevolg [...] organiseert de Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato (autonoom bestuur van staatsmonopolies, Italië; hierna: „AAMS”), onder toezicht van het Ministero dell’Economia e delle Finanze (ministerie van Economische Zaken en Financiën, Italië), de procedures die nodig zijn voor de tijdige toekenning van de concessie, ook wat betreft de inning op afstand van [de ingezette bedragen van] deze loterijen, aan maximaal vier van de best gekwalificeerde kansspelexploitanten uit Italië en de Unie die bovendien aan de nodige morele, technische en economische betrouwbaarheidsvereisten voldoen.

2.   De in lid 1 bedoelde concessie voorziet voor elke concessiehouder in een recht op vergoeding – inclusief de aan de verkooppunten voor instantloterijen verschuldigde vergoeding van 8 procent – ten belope van 11,90 procent van een bedrag bestaande uit de ingezamelde inleg en een gemiddelde van de uitbetaalde winsten, met een maximum van 75 procent.

3.   De selectie bij wege van aanbesteding voor de gunning van de concessie verloopt op basis van het criterium van de economisch meest voordelige inschrijving, waarbij voorrang wordt verleend aan de volgende criteria: a) verhoging van het bedrag van de ingediende inschrijvingen in vergelijking met een vooraf vastgestelde basis, waarbij in ieder geval totale inkomsten van ten minste 500 miljoen EUR voor 2009 en 300 miljoen EUR voor 2010 worden gewaarborgd, ongeacht het uiteindelijke aantal begunstigden; b) het bieden van kwaliteitsnormen om de veiligheid van de consumenten zo volledig mogelijk te waarborgen wat betreft onveranderlijkheid en niet-nabootsing van biljetten, alsook wat betreft de veiligheid van het systeem voor de uitbetaling van winsten; c) wijdvertakte verdeling via een uitgebreid netwerk over het hele nationale grondgebied dat exclusief is voor elke concessiehouder en bestaat uit ten minste 10000 verkooppunten die uiterlijk op 31 december 2010 operationeel moeten zijn, onverminderd het verbod, op straffe van nietigheid, van contractuele clausules die de contractvrijheid van leveranciers van goederen of diensten beperken.

4.   De looptijd van de in lid 1 bedoelde concessies, die in voorkomend geval eenmaal kunnen worden verlengd, bedraagt hoogstens negen jaar, onderverdeeld in twee perioden van respectievelijk vijf en vier jaar. De voortzetting van de concessie in de tweede periode is afhankelijk van een positieve beoordeling van het beheer door de concessieverlenende overheidsinstantie, die in de eerste helft van het vijfde jaar van de concessie moet worden verstrekt.”

10

Artikel 20, lid 1, van decreto legge n. 148 – Disposizioni urgenti in materia finanziaria e per esigenze indifferibili (wetsdecreet nr. 148 betreffende spoedmaatregelen op financieel gebied en dringende noodzaken) van 16 oktober 2017 (GURI nr. 242 van 16 oktober 2017), omgezet met wijzigingen in wet nr. 172 van 4 december 2017 (GURI nr. 284 van 5 december 2017) (hierna: „wetsdecreet nr. 148/2017”), luidt:

„Overeenkomstig artikel 21, leden 3 en 4, van [wetsdecreet nr. 78/2009] verleent [het ADM] toestemming om de bestaande concessieovereenkomst met betrekking tot de inning – ook op afstand – van [de ingezette bedragen van] de nationale instantloterijen voort te zetten tot de uiterste datum zoals bepaald in artikel 4, lid 1, van de concessieakte, zodat nieuwe en hogere inkomsten voor de begroting van de staat ter waarde van 50 miljoen EUR voor 2017 en 750 miljoen EUR voor 2018 kunnen worden gegarandeerd.”

11

Bij in het Publicatieblad van de Europese Unie van 15 augustus 2009 en 2 april 2010 bekendgemaakte aankondigingen heeft de AAMS, de rechtsvoorganger van het ADM, een aanbestedingsprocedure uitgeschreven voor de gunning van de concessies voor de nationale exploitatie van instantloterijen, de zogenoemde „krasspelen”.

12

Na afloop van deze aanbestedingsprocedure is op 5 augustus 2010 één enkele concessie, voor de periode van 1 oktober 2010 tot 30 september 2019, gegund aan Lottomatica, die als enige marktdeelnemer op de aanbesteding had ingeschreven en die in rechte is opgevolgd door Lotterie Nazionali.

13

De concessiehouder is gekozen op grond van wetsdecreet nr. 78/2009, waarin is bepaald dat de exploitatie van de inning van de bij kansspelen ingezette bedragen bij wege van concessie wordt gegund, in de regel aan verscheidene actoren die via open, concurrerende en niet-discriminatoire procedures worden gekozen, teneinde totale inkomsten van ten minste 500 miljoen EUR voor 2009 en 300 miljoen EUR voor 2010 te waarborgen, ongeacht het uiteindelijke aantal begunstigden. Wegens de verlenging van de termijnen voor het sluiten van de concessie is het tijdschema voor de betaling van de vergoeding gewijzigd, zodat de eerste tranche van 520 miljoen EUR uiterlijk op 28 mei 2010, en de tweede tranche van 280 miljoen EUR uiterlijk op 30 november 2010 moest worden betaald.

14

De tussen de AAMS en de concessiehouder gesloten concessieovereenkomst (hierna: „betrokken concessieovereenkomst”) bepaalde in artikel 4, lid 1, dat „de concessie, die één keer kan worden verlengd, een looptijd heeft van negen jaar, onderverdeeld in twee perioden, van vijf en vier jaar, en ingaat op 1 oktober 2010. De voortzetting van de concessie in de tweede periode is afhankelijk van een positieve beoordeling door de AAMS, die in de eerste helft van het vijfde jaar van de concessie moet plaatsvinden.”

15

Na afloop van de eerste vijf jaar van exploitatie van de concessie is overeenkomstig deze contractuele bepaling toestemming verleend voor de voortzetting ervan gedurende de tweede periode.

16

Op 26 juli 2017 heeft Lotterie Nazionali bij het ADM, de rechtsopvolger van de AAMS, een verzoek tot verlenging van de haar verleende concessie ingediend op basis van de eveneens in die contractuele bepaling opgenomen verlengingsclausule. Sisal en Stanleybet van hun kant hebben blijk gegeven van hun belangstelling voor een nieuwe procedure voor de gunning van de concessie.

17

Bij mededeling van 19 september 2017 heeft het ADM besloten dat de verlenging van de betrokken concessieovereenkomst in overeenstemming was met het algemeen belang.

18

In dezelfde zin bepaalt wetsdecreet nr. 148/2017 – dat op 16 oktober 2017 in werking is getreden – in artikel 20, lid 1, dat het ADM, overeenkomstig artikel 21, leden 3 en 4, van wetsdecreet nr. 78/2009, toestemming moet verlenen om de betrokken concessieovereenkomst voort te zetten tot de uiterste datum zoals bepaald in artikel 4, lid 1, van die overeenkomst, zodat nieuwe en hogere inkomsten voor de begroting van de staat kunnen worden gegarandeerd.

19

Bij mededeling van 1 december 2017 heeft het ADM aan Lotterie Nazionali de verlenging van de concessie tot 30 september 2028 toegestaan, op voorwaarde dat zij overeenkomstig artikel 20, lid 1, van wetsdecreet nr. 148/2017 de vergoeding van 800 miljoen EUR ten gunste van de begroting van de staat zou vooruitbetalen – 50 miljoen EUR tegen 15 december 2017, 300 miljoen EUR tegen 30 april 2018 en 450 miljoen EUR tegen 31 oktober 2018 – in plaats van deze te voldoen in twee tranches, van 500 miljoen EUR en 300 miljoen EUR, vóór het normale verstrijken van de concessie op 30 september 2019.

20

Sisal en Stanleybet zijn tegen dit besluit opgekomen bij de Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (bestuursrechter in eerste aanleg Latium, Italië). Volgens hen is artikel 20, lid 1, van wetsdecreet nr. 148/2017 in strijd met het Unierecht omdat het een monopolieregeling invoert ten gunste van één enkele ondernemer door te voorzien in de voortzetting, ten gunste van Lotterie Nazionali, van de betrokken concessieovereenkomst, terwijl de regeling van wetsdecreet nr. 78/2009 voorzag in de mogelijkheid voor de overheidsinstantie om bij het verstrijken van de aanvankelijke looptijd van de concessie te kiezen voor hetzij de verlenging ervan hetzij de opening van een nieuwe aanbestedingsprocedure. Daarenboven gaat het niet om een loutere voortzetting van de betrokken concessieovereenkomst, maar om een vernieuwing van de contractuele betrekking, en bovendien twee jaar vóór het verstrijken van de normale looptijd van de oorspronkelijke concessieovereenkomst, daar de partijen andere voorwaarden voor de betaling van de vergoeding zijn overeengekomen dan die welke aanvankelijk in die overeenkomst waren vastgesteld. Ten slotte vormt de noodzaak om nieuwe en aanzienlijke inkomsten voor de begroting van de staat te waarborgen geen dwingende reden van algemeen belang die een afwijkende regeling alleen voor instantloterijen rechtvaardigt.

21

Nadat hun beroepen door de Tribunale amministrativo regionale per il Lazio waren verworpen, hebben Sisal en Stanleybet hoger beroep ingesteld bij de verwijzende rechter, de Consiglio di Stato (hoogste bestuursrechter, Italië). Net als verzoeksters in de hoofdgedingen betwijfelt de Consiglio di Stato of de bij artikel 20, lid 1, van wetsdecreet nr. 148/2017 ingevoerde nieuwe regeling verenigbaar is met het Unierecht. Bovendien vormt deze regeling volgens de verwijzende rechter een mogelijke schending van het vertrouwensbeginsel, aangezien Sisal en Stanleybet, ook al hebben zij in 2010 niet deelgenomen aan de oorspronkelijke aanbesteding, aan een nieuwe aanbestedingsprocedure zouden hebben kunnen deelnemen na afloop van de aanvankelijke looptijd van de concessie in 2019, daar de verlenging van die concessie tot aan de inwerkingtreding van dit wetsdecreet slechts een mogelijkheid was die aan de beoordeling van de overheidsinstantie was overgelaten. In het kader van de nieuwe regeling kon de overheidsinstantie echter niet langer kiezen tussen de opening van een nieuwe procedure en de automatische verlenging; deze laatste keuze werd voortaan opgelegd bij artikel 20, lid 1, van wetsdecreet nr. 148/2017.

22

Daarop heeft de Consiglio di Stato de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen, die in beide gevoegde zaken identiek zijn:

23

De prejudiciële vragen houden verband met de verlenging van een concessie voor het beheer van instantloterijspelen in Italië – de zogenoemde „krasspelen” – die in 2010 is verleend aan Lotterie Nazionali en die in 2017 is verlengd. Naast de artikelen 49 en 56 VWEU en bepaalde Unierechtelijke beginselen doelt de verwijzende rechter in zijn vragen op de artikelen 3 en 43 van richtlijn 2014/23. Aangezien deze richtlijn in werking is getreden op 17 april 2014, dat wil zeggen na het aanvankelijke besluit tot gunning van de concessie maar vóór de verlenging ervan, dient vooraf te worden nagegaan of zij ratione temporis van toepassing is op de hoofdgedingen.

24

Volgens vaste rechtspraak inzake overheidsopdrachten, die naar analogie kan worden toegepast op de concessie van diensten, is de voor concessieovereenkomsten geldende Uniewetgeving in beginsel die welke van kracht is op het tijdstip waarop de aanbestedende instantie kiest welk type procedure zij zal volgen en definitief uitmaakt of er voor de gunning van een overheidsopdracht een verplichting bestaat om een voorafgaande oproep tot mededinging te doen. Niet van toepassing zijn daarentegen de bepalingen van een richtlijn waarvan de omzettingstermijn na dat tijdstip is verstreken (zie in die zin arrest van 19 december 2018, Stanley International Betting en Stanleybet Malta, C‑375/17, EU:C:2018:1026, punt 34 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

25

In casu is de aanbesteding bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie op 15 augustus 2009 en 2 april 2010, dus vóór het verstrijken van de omzettingstermijn voor richtlijn 2014/23 op 18 april 2016.

26

Bovendien is de concessie naar aanleiding van deze aanbesteding gegund vóór 17 april 2014, zodat deze oorspronkelijke gunning hoe dan ook buiten de werkingssfeer van richtlijn 2014/23 valt overeenkomstig artikel 54, tweede alinea, daarvan.

27

Indien een concessieovereenkomst een clausule inzake verlenging bevat die een integrerend deel vormt van die oorspronkelijke overeenkomst, wordt ook deze clausule beheerst door de wettelijke regeling inzake overheidsopdrachten die op deze concessie van toepassing is.

28

Uit de rechtspraak van het Hof blijkt echter ook dat, in geval van een wezenlijke wijziging van een concessieovereenkomst, de wetgeving van de Unie waaraan die wijziging moet worden getoetst, die is welke van kracht was op de datum van die wijziging. Het Hof heeft in dit opzicht verduidelijkt dat het feit dat de oorspronkelijke concessieovereenkomst is gesloten vóór de vaststelling van de Unievoorschriften ter zake niet van belang is (zie in die zin arrest van 18 september 2019, Commissie/Italië, C‑526/17, EU:C:2019:756, punt 60 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

29

In casu hebben de hoofdgedingen betrekking op het besluit waarbij er overeenkomstig artikel 20, lid 1, van wetsdecreet nr. 148/2017 voor is gekozen om de bestaande concessie te verlengen met negen jaar – artikel 21, lid 4, van wetsdecreet nr. 78/2009 voorzag immers in een dergelijke mogelijkheid. In dit verband betogen verzoeksters in de hoofdgedingen dat deze verlenging de betrokken concessieovereenkomst wezenlijk wijzigt.

30

Bijgevolg moet in de hoofdgedingen de vraag of er ter gelegenheid van de verlenging van die concessieovereenkomst wezenlijke wijzigingen in zijn aangebracht, worden getoetst aan de bepalingen van richtlijn 2014/23, aangezien deze verlenging heeft plaatsgevonden na de inwerkingtreding van deze richtlijn.

31

In dit verband moet worden opgemerkt dat uit de bewoordingen van artikel 43 van deze richtlijn blijkt dat deze een volledige harmonisatie tot stand heeft gebracht van de omstandigheden waarin enerzijds concessies kunnen worden gewijzigd zonder dat daartoe een nieuwe concessiegunningsprocedure volgens de in deze richtlijn vastgestelde regels moet worden georganiseerd, en anderzijds een dergelijke gunningsprocedure is vereist in geval van wijziging van de concessievoorwaarden.

32

Een nationale regeling op een gebied dat op het niveau van de Unie volledig is geharmoniseerd, moet niet aan de bepalingen van het primaire recht maar aan die van deze harmonisatiemaatregel worden getoetst (arrest van 14 juli 2016, Promoimpresa e.a., C‑458/14 en C‑67/15, EU:C:2016:558, punt 59 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

33

Hieruit volgt dat de vraag of de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde nationale regeling wijzigingen heeft ingevoerd die nopen tot het uitschrijven van een nieuwe gunningsprocedure, uitsluitend aan de bepalingen van richtlijn 2014/23 moet worden getoetst.

34

Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het Unierecht, in het bijzonder artikel 43 van richtlijn 2014/23, aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling op grond waarvan een concessieovereenkomst moet worden verlengd zonder nieuwe gunningsprocedure, in omstandigheden waarin deze concessie aan één enkele concessiehouder is gegund, terwijl het toepasselijke nationale recht bepaalde dat een dergelijke concessie in beginsel moest worden gegund aan meerdere marktdeelnemers, met een maximum van vier.

35

Het Hof heeft herhaaldelijk geoordeeld dat een regeling van een lidstaat die de uitoefening van een economische activiteit, zoals het beheer van bepaalde kansspelen, afhankelijk stelt van de verkrijging van een concessie, een belemmering van de door de artikelen 49 en 56 VWEU gewaarborgde vrijheden vormt, ongeacht of de aanbestedende dienst gebruikmaakt van een model met één enkele concessiehouder dan wel van een model met verschillende concessiehouders (zie in die zin arrest van 19 december 2018, Stanley International Betting en Stanleybet Malta, C‑375/17, EU:C:2018:1026, punten 38 en 39 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

36

Zoals het Hof tevens reeds heeft vastgesteld in zijn rechtspraak betreffende kansspelen, kunnen de bescherming van de consument, fraudebestrijding en het doel te voorkomen dat burgers tot geldverkwisting door gokken worden aangespoord, worden aangemerkt als dwingende vereisten van algemeen belang waarin beperkingen van de uit de artikelen 49 en 56 VWEU voortvloeiende fundamentele vrijheden hun rechtvaardiging vinden (arrest van 19 december 2018, Stanley International Betting en Stanleybet Malta, C‑375/17, EU:C:2018:1026, punt 43 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

37

Er moet echter worden opgemerkt dat de verwijzende rechter met zijn eerste vraag niet verwijst naar de redenen die de betrokken lidstaat ertoe hebben gebracht om op dit gebied dergelijke beperkingen in te voeren en te handhaven.

38

In casu hebben verzoeksters in de hoofdgedingen niet de intentie het concessiemodel dat is gekozen voor het beheer van instantloterijen als zodanig te betwisten, maar betogen zij dat artikel 20, lid 1, van wetsdecreet nr. 148/2017 – gelet op de wijze waarop deze concessie is verlengd en de daartoe gestelde voorwaarden – het in artikel 21, lid 1, van wetsdecreet nr. 78/2009 bedoelde model met meerdere concessiehouders heeft afgeschaft en heeft geleid tot een terugkeer naar een model met één concessiehouder, hetgeen een wezenlijke wijziging van de betrokken concessieovereenkomst vormt.

39

In dit verband moet worden opgemerkt dat de Uniewetgever er volgens de bewoordingen van artikel 43, lid 1, onder a), van richtlijn 2014/23 in heeft voorzien dat concessies zonder nieuwe concessiegunningsprocedure kunnen worden gewijzigd wanneer de oorspronkelijke concessiedocumenten duidelijke, nauwkeurige en ondubbelzinnige herzieningsclausules, met inbegrip van waardeherzieningsclausules, of opties bevatten die voorzien in die wijzigingen, ongeacht hun monetaire waarde. Deze clausules omschrijven de omvang en de aard van mogelijke wijzigingen of opties alsmede de voorwaarden waaronder deze kunnen worden gebruikt. Zij voorzien niet in wijzigingen of opties die de algehele aard van de concessie zouden veranderen.

40

Het staat vast dat de betrokken concessieovereenkomst een clausule bevatte die voorzag in een optie om de aanvankelijk gegunde concessies met negen jaar te verlengen.

41

Bovendien vloeit de omstandigheid dat de aanbestedende dienst in de hoofdgedingen opnieuw één enkele concessiehouder heeft aangewezen voor een nieuwe periode van negen jaar, niet voort uit de wijziging van de nationale regeling inzake de gunningsmethode, aangezien wetsdecreet nr. 78/2009 in artikel 21, lid 1, bepaalt dat de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde concessie in beginsel moest worden toevertrouwd aan „verscheidene actoren die via open, concurrerende en niet-discriminerende procedures worden gekozen”. Deze aanwijzing is het gevolg van de uitvoering van de in wetsdecreet nr. 78/2009 en de betrokken concessieovereenkomst neergelegde optie voor verlenging van de concessie, waarvan de mogelijkheid niet kon worden uitgesloten, gelet op de uitkomst van de oorspronkelijke aanbestedingsprocedure waaraan, zoals de verwijzende rechter heeft aangegeven, alleen Lottomatica – de rechtsvoorganger van Lotterie Nazionali – met uitsluiting van verzoeksters in de hoofdgedingen of andere marktdeelnemers heeft deelgenomen.

42

Een dergelijke verlenging zonder nieuwe gunningsprocedure is overeenkomstig artikel 43, lid 1, onder a), van richtlijn 2014/23 echter alleen mogelijk indien is voldaan aan de voorwaarden voor toepassing van de desbetreffende clausule.

43

In dit verband moet in overeenstemming met de uiteenzetting van de advocaat-generaal in de punten 52 en 53 van zijn conclusie en onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter worden vastgesteld dat de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde verlenging weliswaar formeel is opgelegd bij wetsdecreet nr. 148/2017, maar dat een dergelijke verlenging overeenstemde met de eerder geuite wil van het ADM, met name gelet op de mededeling van 19 september 2017 van dit agentschap.

44

Gelet op het voorgaande moet op de eerste vraag worden geantwoord dat het Unierecht, in het bijzonder artikel 43, lid 1, onder a), van richtlijn 2014/23, aldus moet worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een nationale regeling op grond waarvan een concessieovereenkomst moet worden verlengd zonder nieuwe gunningsprocedure, in omstandigheden waarin deze concessie aan één enkele concessiehouder is gegund, terwijl het toepasselijke nationale recht bepaalde dat een dergelijke concessie in beginsel moest worden verleend aan meerdere marktdeelnemers, met een maximum van vier, wanneer deze nationale regeling strekt tot toepassing van een in de oorspronkelijke concessieovereenkomst opgenomen clausule die voorziet in de mogelijkheid van een dergelijke verlenging.

45

Met zijn tweede en zijn derde vraag, die samen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het Unierecht, in het bijzonder artikel 43 van richtlijn 2014/23, aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling die bepaalt dat over de verlenging van een concessie twee jaar vóór de afloop ervan wordt besloten, en de wijze van betaling van de door de concessiehouder verschuldigde vergoeding, zoals deze in de oorspronkelijke concessieovereenkomst was vastgelegd, zodanig wijzigt dat nieuwe en hogere inkomsten voor de begroting van de staat kunnen worden gegarandeerd.

46

Om te beginnen moet worden benadrukt dat het feit dat de verlenging in casu twee jaar vóór de einddatum van de betrokken concessieovereenkomst is goedgekeurd, an sich de bepalingen van die overeenkomst niet wijzigt, nu – onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter – uit het aan het Hof overgelegde dossier blijkt dat het op die overeenkomst toepasselijke recht geen datum voorschreef waarop er over de eventuele verlenging kon worden beslist.

47

Bovendien zijn de redenen voor deze verlenging, in het bijzonder de doelstelling om nieuwe en hogere inkomsten voor de begroting van de staat te garanderen, niet doorslaggevend om te beoordelen of de voorwaarden van die verlenging leiden tot wezenlijke wijzigingen.

48

Wat betreft de wijziging van de wijze van betaling van de door de concessiehouder verschuldigde financiële vergoeding, zoals die in de betrokken concessieovereenkomst was vastgelegd, kan uit artikel 43, lid 1, onder a), van richtlijn 2014/23 niet worden afgeleid dat in het kader van de uitvoering van een onder deze bepaling vallende clausule of optie elke wijziging waarin die clausule of optie niet uitdrukkelijk voorziet, tot gevolg zou hebben dat krachtens lid 5 van deze bepaling een nieuwe concessiegunningsprocedure vereist zou zijn.

49

In het kader van de hoofdgedingen kunnen dergelijke wijzigingen overeenkomstig artikel 43, lid 1, onder e), immers in een concessie worden aangebracht zonder dat daartoe een nieuwe gunningsprocedure is vereist, mits deze wijzigingen niet wezenlijk zijn in de zin van lid 4 van dat artikel 43.

50

Laatstgenoemde bepaling bevat een algemene regel volgens welke de wijziging van een concessieovereenkomst gedurende de looptijd ervan wezenlijk wordt geacht wanneer de concessie hierdoor materieel komt te verschillen van de oorspronkelijke concessie. Bovendien wordt een wijziging volgens deze bepaling „in elk geval” geacht wezenlijk te zijn met name wanneer zij voorziet in voorwaarden die, als zij deel hadden uitgemaakt van de oorspronkelijke concessiegunningsprocedure, de toelating van andere dan de aanvankelijk geselecteerde inschrijvers en de aanvaarding van een andere inschrijving dan de oorspronkelijk aanvaarde mogelijk zouden hebben gemaakt of meer deelnemers aan die procedure zouden hebben aangetrokken, dan wel wanneer zij het economische evenwicht van de concessie verandert ten gunste van de concessiehouder op een wijze waarin de oorspronkelijke concessieovereenkomst niet voorzag.

51

In dit verband moet worden opgemerkt dat in casu het bedrag dat de concessiehouder moet betalen als vergoeding voor de verlening van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde dienstenconcessie hetzelfde is gebleven, en alleen de wijze van betaling van dit bedrag – waarover de verwijzende rechter vragen heeft gesteld – is gewijzigd.

52

Uit het aan het Hof overgelegde dossier blijkt immers dat in het geval van de betrokken concessieovereenkomst het overeengekomen bedrag ten dele verschuldigd was in het jaar waarin de concessie in werking trad en ten dele in het daaropvolgende jaar. Bij verlenging daarentegen moest het eerste deel van het verschuldigde bedrag twee jaar vóór de inwerkingtreding van de verlengde concessie worden betaald, terwijl het resterende bedrag in het jaar vóór die datum verschuldigd was.

53

Onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter kan een dergelijke wijziging niet als wezenlijk worden beschouwd in de zin van artikel 43, lid 4, van richtlijn 2014/23. In dit verband moet worden opgemerkt dat deze vooruitbetaling het verschuldigde bedrag zou kunnen verhogen, zodat een dergelijke wijziging het economische evenwicht van de concessie niet lijkt te wijzigen ten gunste van de concessiehouder, in de zin van artikel 43, lid 4, onder b).

54

Met betrekking tot de vraag of in casu de toepassing van deze aldus gewijzigde wijze van betaling op de betrokken concessieovereenkomst de toelating van andere inschrijvers dan die welke daadwerkelijk hebben deelgenomen dan wel de deelname van meer deelnemers mogelijk zou hebben gemaakt in de zin van artikel 43, lid 4, onder a), van richtlijn 2014/23, moet worden vastgesteld dat geen van de verzoeksters in de hoofdgedingen een dergelijk standpunt heeft ingenomen en dat het aan het Hof overgelegde dossier niets bevat dat een dergelijke stelling kan ondersteunen.

55

Gelet op een en ander moet op de tweede en de derde vraag worden geantwoord dat het Unierecht, in het bijzonder artikel 43, lid 1, onder e), van richtlijn 2014/23, aldus moet worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een nationale regeling die bepaalt dat over de verlenging van een concessie twee jaar vóór de afloop ervan wordt besloten, en de wijze van betaling van de door de concessiehouder verschuldigde vergoeding, zoals deze in de oorspronkelijke concessieovereenkomst was vastgelegd, zodanig wijzigt dat nieuwe en hogere inkomsten voor de begroting van de staat kunnen worden gegarandeerd, wanneer deze wijziging niet wezenlijk is in de zin van artikel 43, lid 4, van deze richtlijn.

56

Vooraf zij erop gewezen dat de gestelde vragen formeel gesproken weliswaar geen betrekking hebben op de uitlegging van een specifieke bepaling van richtlijn 89/665, maar dat belet het Hof niet om alle uitleggingsgegevens inzake het Unierecht te verschaffen die nuttig kunnen zijn voor de beslechting van het hoofdgeding. Het staat in dit verband aan het Hof om uit alle door de nationale rechter verschafte gegevens, met name uit de motivering van de verwijzingsbeslissing, de elementen van dit recht te putten die, gelet op het voorwerp van het hoofdgeding, uitlegging behoeven (zie naar analogie arrest van 6 mei 2021, Analisi G. Caracciolo, C‑142/20, EU:C:2021:368, punt 26 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

57

Aangezien de toegang tot de beroepsprocedures inzake het plaatsen van overheidsopdrachten wordt geregeld door richtlijn 89/665, die ook van toepassing is op concessies die zijn gegund overeenkomstig richtlijn 2014/23, dient de vierde vraag aldus te worden geherformuleerd dat de verwijzende rechter daarmee in wezen wenst te vernemen of artikel 43, lid 4, van richtlijn 2014/23 en artikel 1, lid 3, van richtlijn 89/665 aldus moeten worden uitgelegd dat een marktdeelnemer een besluit tot verlenging van een concessie kan aanvechten op grond dat de voorwaarden voor de uitvoering van de oorspronkelijke concessieovereenkomst bij die gelegenheid zijn gewijzigd, ook al heeft hij niet deelgenomen aan de oorspronkelijke gunningsprocedure voor die concessie.

58

Volgens artikel 1, lid 3, van richtlijn 89/665 dragen de lidstaten er namelijk zorg voor dat beroepsprocedures, volgens modaliteiten die zij kunnen bepalen, op zijn minst toegankelijk zijn voor eenieder die belang heeft of heeft gehad bij de gunning van een bepaalde opdracht en die door een beweerde inbreuk is of dreigt te worden geschaad.

59

Hieruit volgt dat het recht van een marktdeelnemer om beroep in te stellen vereist dat hij aantoont er belang bij te hebben dat de betrokken concessie hem wordt gegund in het kader van een nieuwe gunningsprocedure.

60

Volgens de rechtspraak van het Hof inzake overheidsopdrachten kan de deelname aan een aanbestedingsprocedure in beginsel een geldige voorwaarde vormen die moet zijn vervuld, wil de betrokken persoon kunnen aantonen dat hij belang heeft bij de gunning van de betrokken opdracht dan wel dreigt te worden geschaad door de beweerde onrechtmatigheid van het besluit tot gunning van die opdracht. Indien die persoon geen inschrijving heeft ingediend, zal hij moeilijk kunnen aantonen dat hij er belang bij heeft om tegen dat besluit op te komen of dat hij door deze gunning is of dreigt te worden geschaad (zie in die zin arresten van 12 februari 2004, Grossmann Air Service, C‑230/02, EU:C:2004:93, punt 27, en 28 november 2018, Amt Azienda Trasporti e Mobilità e.a., C‑328/17, EU:C:2018:958, punt 46).

61

Deze rechtspraak is echter niet van toepassing op de hoofdgedingen, waarin het er niet om gaat te bepalen of de marktdeelnemers die niet als inschrijvers hebben deelgenomen aan de oorspronkelijke concessiegunningsprocedure, kunnen opkomen tegen de uitkomst van deze procedure. Zoals de verwijzende rechter heeft uiteengezet, gaat het in die zaken om het belang dat dergelijke marktdeelnemers erbij hebben dat de aanbestedende instantie erop toeziet dat de clausule inzake de verlenging van deze concessie wordt toegepast met inachtneming van de relevante wetgeving.

62

In dit verband is het niet van belang of de marktdeelnemer al dan niet heeft deelgenomen aan de oorspronkelijke procedure voor de gunning van de concessie, mits hij op het moment waarop de concessie moet worden verlengd, kan aantonen er belang bij te hebben dat hem een dergelijke concessie wordt gegund.

63

In deze context behoeft deze marktdeelnemer niet te bewijzen dat hij daadwerkelijk aan deze nieuwe gunningsprocedure zou deelnemen. In dit opzicht volstaat het dat dit mogelijkerwijs het geval zal zijn (zie in die zin arrest van 5 september 2019, Lombardi, C‑333/18, EU:C:2019:675, punt 29).

64

De marktdeelnemer die aan deze voorwaarden voldoet, heeft dus in voorkomend geval het recht om het besluit van de aanbestedende dienst om de concessie ten gunste van de oorspronkelijke concessiehouder te verlengen, aan te vechten op grond dat de voorwaarden voor de uitvoering van de oorspronkelijke concessieovereenkomst bij die gelegenheid zijn gewijzigd. Zoals de advocaat-generaal in punt 94 van zijn conclusie heeft opgemerkt, moet deze marktdeelnemer daartoe, om te achterhalen of die veranderingen wezenlijk waren, een beroep kunnen instellen teneinde dit te laten verifiëren.

65

Bijgevolg moet op de vierde vraag worden geantwoord dat artikel 43, lid 4, van richtlijn 2014/23 en artikel 1, lid 3, van richtlijn 89/665 aldus moeten worden uitgelegd dat een marktdeelnemer een besluit tot verlenging van een concessie kan aanvechten op grond dat de voorwaarden voor de uitvoering van de oorspronkelijke concessieovereenkomst wezenlijk zijn gewijzigd, ook al heeft hij niet deelgenomen aan de oorspronkelijke gunningsprocedure voor die concessie, mits hij op het moment waarop de concessie moet worden verlengd, kan aantonen er belang bij te hebben dat hem een dergelijke concessie wordt gegund.

66

Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Vijfde kamer) verklaart voor recht: