Zaak C‑673/19

M e.a.

tegen

Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid en T

[verzoek om een prejudiciële beslissing, ingediend door de Raad van State (Nederland)]

Arrest van het Hof (Vijfde kamer) van 24 februari 2021

„Prejudiciële verwijzing – Asiel en immigratie – Richtlijn 2008/115/EG – Artikelen 3, 4, 6 en 15 – Vluchteling die illegaal op het grondgebied van een lidstaat verblijft – Inbewaringstelling met het oog op overbrenging naar een andere lidstaat – Vluchtelingenstatus in die andere lidstaat – Beginsel van non-refoulement – Geen terugkeerbesluit – Toepasselijkheid van richtlijn 2008/115”

Grenscontroles, asiel en immigratie – Immigratiebeleid – Terugkeer van illegaal verblijvende onderdanen van derde landen – Richtlijn 2008/115 – Onderdanen aan wie door een andere lidstaat een verblijfsvergunning of toestemming tot verblijf is verleend – Onderdanen die internationale bescherming genieten in een andere lidstaat – Niet-nakoming van de verplichting om naar die andere lidstaat te vertrekken – Beginsel van non-refoulement – Onmogelijkheid om tegen die onderdanen een terugkeerbesluit uit te vaardigen bij gebreke van een terugkeerbestemming – Inbewaringstelling met het oog op overbrenging naar de andere lidstaat – Toelaatbaarheid – Beperking – Eerbiediging van de grondrechten

(Richtlijn 2008/115 van het Europees Parlement en de Raad, art. 3, 4, 6 en 15)

(zie punten 32‑35, 38‑42, 45‑48 en dictum)
Grenscontroles, asiel en immigratie – Immigratiebeleid – Terugkeer van illegaal verblijvende onderdanen van derde landen – Richtlijn 2008/115 – Doel – Volledige harmonisatie van nationale voorschriften inzake het verblijf van vreemdelingen – Uitgesloten

(Richtlijn 2008/115 van het Europees Parlement en de Raad)

(zie punten 43, 44)

Samenvatting

Drie onderdanen van derde landen, M, A en T, hebben in Nederland verzocht om internationale bescherming terwijl zij reeds in andere lidstaten – respectievelijk Bulgarije, Spanje en Duitsland – als vluchteling waren erkend. Om die reden heeft de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Nederland) hun verzoeken afgewezen. Hij heeft vastgesteld dat zij illegaal op het Nederlandse grondgebied verbleven en heeft hen vervolgens opgedragen om meteen naar die lidstaten terug te keren. Omdat de betrokkenen geen gevolg gaven aan dat bevel, zijn zij in bewaring gesteld en onder dwang overgebracht naar de betrokken lidstaten.

M, A en T hebben elk beroep ingesteld bij de rechtbank Den Haag (Nederland). Zij stellen dat hun inbewaringstelling onrechtmatig was omdat er vooraf geen terugkeerbesluit in de zin van de terugkeerrichtlijn ( 1 ) was genomen. Zij vragen dan ook vergoeding van de schade die zij hebben geleden als gevolg van die inbewaringstelling. Het beroep van M en A is ongegrond verklaard. Het beroep van T is toegewezen. M en A hebben daarop hoger beroep ingesteld bij de Raad van State (Nederland). De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid heeft hetzelfde gedaan in de zaak tegen T.

In die context heeft deze rechterlijke instantie het Hof gevraagd of de terugkeerrichtlijn ( 2 ) eraan in de weg staat dat een lidstaat een onderdaan van een derde land die illegaal op zijn grondgebied verblijft, in bewaring stelt met het oog op zijn gedwongen overbrenging naar een andere lidstaat waar hij als vluchteling is erkend, wanneer hij geen gehoor heeft gegeven aan het bevel om naar die andere lidstaat te vertrekken, en het niet mogelijk is een terugkeerbesluit tegen hem te nemen. In zijn arrest beantwoordt het Hof deze vraag ontkennend.

Beoordeling door het Hof

Het Hof baseert deze conclusie in de eerste plaats op de vaststelling dat volgens de terugkeerrichtlijn in beginsel tegen iedere illegaal verblijvende onderdaan van een derde land een terugkeerbesluit moet worden genomen. ( 3 ) In dit besluit moet worden aangegeven naar welk derde land de betrokkene moet worden verwijderd, namelijk zijn land van herkomst, een land van doorreis of een derde land waarnaar hij besluit vrijwillig terug te keren en dat hem wil toelaten. ( 4 ) In afwijking hiervan moet een illegaal verblijvende onderdaan van een derde land die in het bezit is van een verblijfsvergunning voor een andere lidstaat, de mogelijkheid krijgen om onmiddellijk naar die lidstaat te vertrekken en mag er niet bij voorbaat een terugkeerbesluit tegen hem worden genomen. ( 5 ) Indien deze onderdaan echter weigert om naar de betrokken lidstaat terug te keren of indien zijn onmiddellijke vertrek vereist is om redenen van openbare orde of nationale veiligheid, moet de lidstaat waar hij illegaal verblijft een terugkeerbesluit uitvaardigen.

In de tweede plaats merkt het Hof evenwel op dat de Nederlandse autoriteiten in deze zaak juridisch gezien geen terugkeerbesluit tegen de betrokkenen konden nemen na hun weigering om te vertrekken naar de lidstaten die hen als vluchteling hadden erkend. Geen van de in de terugkeerrichtlijn bedoelde derde landen ( 6 ) kan in casu immers een terugkeerbestemming zijn. In het bijzonder kunnen de betrokkenen wegens hun status van vluchteling niet naar hun land van herkomst worden teruggezonden, omdat anders inbreuk wordt gemaakt op het beginsel van non-refoulement. Dit beginsel, dat wordt gewaarborgd door het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie ( 7 ), moet door de lidstaten worden nageleefd bij de uitvoering van de terugkeerrichtlijn. ( 8 ) Bovendien stelt het Hof vast dat geen enkele norm of procedure van deze richtlijn in dergelijke omstandigheden de verwijdering van deze onderdanen toestaat, ook al verblijven zij illegaal op het grondgebied van een lidstaat.

In de derde plaats herinnert het Hof eraan dat de terugkeerrichtlijn niet tot doel heeft alle nationale voorschriften over het verblijf van vreemdelingen te harmoniseren. Zij is meer bepaald niet bedoeld om vast te stellen welke gevolgen er worden verbonden aan het illegale verblijf van een onderdaan van een derde land tegen wie geen besluit tot terugkeer naar een derde land kan worden genomen, met name wanneer deze onmogelijkheid het gevolg is van de toepassing van het beginsel van non-refoulement, zoals in deze zaak. In een dergelijke situatie wordt het besluit van een lidstaat om die onderdaan van een derde land gedwongen over te dragen aan de lidstaat die hem als vluchteling heeft erkend, dus niet beheerst door de gemeenschappelijke normen en procedures van de terugkeerrichtlijn. Dit besluit valt niet binnen de werkingssfeer van deze richtlijn, maar binnen de uitoefening van de uitsluitende bevoegdheid inzake illegale immigratie waarover deze lidstaat beschikt. Bijgevolg geldt hetzelfde voor de inbewaringstelling van die onderdaan die wordt gelast met het oog op zijn overbrenging naar de betrokken lidstaat. Bij deze gedwongen overbrenging en inbewaringstelling moeten wel de grondrechten, met name de rechten die zijn gewaarborgd door het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden ( 9 ) en door het Verdrag betreffende de status van vluchtelingen ( 10 ), volledig worden geëerbiedigd.

( 1 ) Richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven (PB 2008, L 348, blz. 98) (hierna: „terugkeerrichtlijn”).

( 2 ) Zie met name de artikelen 3, 4, 6 en 15 van de terugkeerrichtlijn.

( 3 ) Zie artikel 6, lid 1, van de terugkeerrichtlijn.

( 4 ) Zie artikel 3, punt 3, van de terugkeerrichtlijn.

( 5 ) Zie artikel 6, lid 2, van de terugkeerrichtlijn.

( 6 ) Zie artikel 3, punt 3, van de terugkeerrichtlijn.

( 7 ) Zie artikel 18 en artikel 19, lid 2, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.

( 8 ) Zie artikel 5 van de terugkeerrichtlijn.

( 9 ) Verdrag ondertekend te Rome op 4 november 1950.

( 10 ) Verdrag ondertekend te Genève op 28 juli 1951.