Zaak C‑603/19
Strafzaak
tegen
TG
en
UF
(verzoek om een prejudiciële beslissing, ingediend door de Špecializovaný trestný súd)
Arrest van het Hof (Derde kamer) van 1 oktober 2020
„Prejudiciële verwijzing – Bescherming van de financiële belangen van de Europese Unie – Artikel 325 VWEU – Strafprocedure betreffende fraude met gedeeltelijk uit de begroting van de Unie gefinancierde subsidies – Nationale regeling die de overheidsinstanties niet de mogelijkheid biedt om in een strafprocedure subsidies terug te vorderen ter vergoeding van de door de fraude veroorzaakte schade”
1. Justitiële samenwerking in strafzaken – Minimumnormen voor de rechten, de ondersteuning en de bescherming van slachtoffers van strafbare feiten – Richtlijn 2012/29 – Personele werkingssfeer – Rechtspersonen en overheidsinstanties – Daarvan uitgesloten
(Richtlijn 2012/29 van het Europees Parlement en de Raad, art. 1, lid 1, en 2, lid 1)
(zie punten 44‑46, dictum 1)
2. Eigen middelen van de Europese Unie – Bescherming van de financiële belangen van de Unie – Bestrijding van fraude en andere onwettige activiteiten – Verplichting voor de lidstaten om doeltreffende en afschrikkende sancties vast te stellen – Strafbaar feit bestaande in fraude met gedeeltelijk uit de begroting van de Unie gefinancierde subsidies – Nationale strafprocedure waarin de staat geen vergoeding kan vorderen voor de door het strafbare feit veroorzaakte schade – Toelaatbaarheid ten aanzien van artikel 325 VWEU – Voorwaarde – Bestaan van doeltreffende procedures in het nationale recht die de terugvordering van ten onrechte ontvangen bijdragen uit de begroting van de Unie mogelijk maken
(Art. 325 VWEU)
(zie punten 54‑56, 58‑62 en dictum 2)
Samenvatting
De Úrad špeciálnej prokuratúry Generálnej prokuratúry Slovenskej republiky (bureau van de speciale aanklager bij het openbaar ministerie van de Slowaakse Republiek) had een strafprocedure tegen twee natuurlijke personen (hierna: „verdachten”) ingeleid wegens feiten die fraude met gedeeltelijk uit de begroting van de Unie gefinancierde subsidies konden vormen. Het strafbare feit was gepleegd in het kader van twee door de Slowaakse overheid bekendgemaakte aankondigingen voor het indienen van aanvragen voor subsidies om onder meer het scheppen van werkgelegenheid voor personen met een handicap te steunen.
De verdachten hadden verschillende handelsvennootschappen opgericht, waarvan zij vennoot en bestuurder waren. Deze vennootschappen hadden een bedrag van 654 588,34 EUR aan subsidies ontvangen, waaronder 279 272,18 EUR uit de begroting van de Unie. Na de betaling van deze subsidies hadden de verdachten hun aandelen in de betrokken vennootschappen overgedragen aan een derde en vervolgens hadden die vennootschappen alle activiteiten stopgezet. Toen de strafprocedure werd ingesteld, bevonden de vennootschapsgoederen zich niet meer in de ruimten van die vennootschappen, die ambtshalve uit het handelsregister waren geschrapt. In de periode waarin de subsidies werden betaald, zouden er personen met een handicap in dienst zijn geweest van de betrokken vennootschappen, maar hun werk zou fictief zijn geweest en niet hebben bijgedragen tot de in de subsidieaanvragen genoemde doelstellingen.
De strafvervolgingen waren bij de verwijzende rechter, te weten de Špecializovaný trestný súd (bijzondere strafrechter, Slowakije), ingesteld tegen de verdachten in hun hoedanigheid van vennoot en bestuurder van deze vennootschappen. De úrady práce, sociálnych vecí a rodiny (bureaus van de directie voor arbeid, sociale zaken en gezin), die zich als benadeelde partij hadden gevoegd in het hoofdgeding, vorderden tijdens het onderzoek een bedrag aan schadevergoeding van de verdachten dat gelijk was aan de daadwerkelijk betaalde subsidie.
De verwijzende rechter was echter van oordeel dat – gelet op de rechtspraak van de Najvyšší súd Slovenskej republiky (hoogste rechterlijke instantie van de Slowaakse Republiek), die reeds eerder was toegepast in strafzaken betreffende strafbare feiten die de financiële belangen van de Unie schaden en betreffende subsidiefraude – de nationale bepalingen de staat niet de mogelijkheid bieden om in een strafprocedure vergoeding te vorderen voor de hem berokkende schade. Volgens de verwijzende rechter zou de toepassing van deze rechtspraak in het hoofdgeding tot gevolg kunnen hebben dat de staat wordt verhinderd om vergoeding te vorderen voor de door de fraude veroorzaakte schade. De bestuurlijke procedure waarin het Slowaakse recht ook voorziet, biedt namelijk enkel de mogelijkheid om de onverschuldigd betaalde subsidie terug te vorderen van de begunstigde ervan. Aangezien het in casu ging om handelsvennootschappen die geen activa meer bezaten en uit het handelsregister waren geschrapt, zouden met een dergelijke procedure de onverschuldigd betaalde subsidies niet kunnen worden teruggevorderd.
De verwijzende rechter heeft het Hof een aantal prejudiciële vragen voorgelegd die onder andere betrekking hadden op artikel 325 VWEU, waarvan lid 1 bepaalt dat de lidstaten ter bestrijding van onwettige activiteiten waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad, afschrikkende en doeltreffende maatregelen moeten nemen die gelijkwaardig zijn aan de maatregelen die op nationaal niveau worden getroffen ter bestrijding van fraude waardoor de belangen van de betrokken lidstaat worden geschaad. De verwijzende rechter vroeg zich met name af of nationale strafprocesregels op grond waarvan in een zaak als die van het hoofdgeding in het kader van de strafprocedure geen recht op schadevergoeding kan worden toegekend aan de staat als benadeelde persoon, verenigbaar zijn met de uit artikel 325 VWEU voortvloeiende verplichtingen.
In zijn arrest van 1 oktober 2020 heeft het Hof voor recht verklaard dat artikel 325 VWEU zich niet verzet tegen bepalingen van nationaal recht zoals uitgelegd in de nationale rechtspraak, die inhouden dat de staat in een strafprocedure geen vergoeding kan vorderen voor de schade die hem is berokkend door het frauduleuze gedrag van de verdachte waardoor middelen uit de begroting van de Unie zijn verduisterd, en in deze procedure niet beschikt over enige andere vordering die hem in staat stelt een recht tegen de verdachte te doen gelden, voor zover de nationale wetgeving in doeltreffende procedures voorziet die de terugvordering van ten onrechte ontvangen bijdragen uit de begroting van de Europese Unie mogelijk maken, hetgeen de verwijzende rechter dient na te gaan.
Dienaangaande heeft het Hof eraan herinnerd dat de lidstaten weliswaar gehouden zijn om doeltreffende maatregelen te nemen die het mogelijk maken de bedragen terug te vorderen die ten onrechte zijn betaald aan de begunstigde van een gedeeltelijk uit de begroting van de Unie gefinancierde subsidie, maar dat artikel 325 VWEU hun ten aanzien van de procedure waarmee een dergelijk resultaat moet kunnen worden bereikt, geen andere verplichting oplegt dan dat de maatregelen doeltreffend moeten zijn. Het naast elkaar bestaan van verscheidene rechtsmiddelen die verschillende doelstellingen hebben die eigen zijn aan het bestuursrecht, het civiele recht of het strafrecht, doet op zich dus geen afbreuk aan de doeltreffendheid van de bestrijding van fraude die de financiële belangen van de Unie schaadt, voor zover de nationale wetgeving als geheel de terugvordering van onverschuldigd betaalde bijdragen uit de begroting van de Unie mogelijk maakt.
Het feit dat er in het kader van de strafprocedure geen recht op schadevergoeding is toegekend aan de staat als benadeelde persoon, druist dus op zich niet in tegen de uit artikel 325 VWEU voortvloeiende verplichtingen. Strafsancties kunnen immers weliswaar onontbeerlijk zijn om staten in staat te stellen bepaalde gevallen van ernstige fraude op een doeltreffende en afschrikkende wijze te bestrijden, maar hebben niet tot doel de terugbetaling mogelijk te maken van hetgeen onverschuldigd is betaald. Om te voldoen aan de in artikel 325 VWEU gestelde verplichting van doeltreffendheid, volstaat het dat er in de nationale rechtsorde een effectief rechtsmiddel bestaat waarmee vergoeding kan worden verkregen voor schade die is aangebracht aan de financiële belangen van de Unie, ongeacht of dit geschiedt in het kader van een strafprocedure, een bestuurlijke procedure of een civiele procedure, voor zover dat rechtsmiddel de terugvordering van ten onrechte ontvangen bijdragen mogelijk maakt en gevallen van ernstige fraude met strafsancties kunnen worden bestreden. Het Hof heeft opgemerkt dat dit in casu het geval is, aangezien de staat volgens het toepasselijke nationale recht zowel een bestuurlijke procedure kan inleiden die hem in staat stelt de onverschuldigd betaalde bijdragen terug te vorderen van de rechtspersoon die deze bijdragen heeft ontvangen, als een civiele procedure kan instellen die niet alleen ertoe strekt om de rechtspersoon die de ten onrechte betaalde bijdragen heeft ontvangen civielrechtelijk aansprakelijk te stellen, maar ook om, na een strafrechtelijke veroordeling, vergoeding voor de geleden schade te verkrijgen van de veroordeelde natuurlijke persoon. Het staat aan de verwijzende rechter om dit te verifiëren.