–

de Spaanse regering, vertegenwoordigd door L. Aguilera Ruiz als gemachtigde,

–

de Europese Commissie, vertegenwoordigd door C. Cattabriga en I. Galindo Martín als gemachtigden,

1

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven (PB 2008, L 348, blz. 98).

2

Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen MO en de Subdelegación del Gobierno en Toledo (regeringsvertegenwoordiging in Toledo, Spanje) over het illegaal verblijf van MO op Spaans grondgebied.

3

Artikel 1 van richtlijn 2008/115, met als opschrift „Toepassingsgebied”, bepaalt:

„In deze richtlijn worden de gemeenschappelijke normen en procedures vastgesteld die door de lidstaten moeten worden toegepast bij de terugkeer van illegaal op hun grondgebied verblijvende onderdanen van derde landen, overeenkomstig de grondrechten die de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht en het internationaal recht vormen, met inbegrip van de verplichting om vluchtelingen te beschermen en de mensenrechten te eerbiedigen.”

4

Artikel 3 van deze richtlijn bepaalt:

„Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder:

[...]

[...]”

5

Artikel 4 van deze richtlijn heeft als opschrift „Gunstiger bepalingen” en bepaalt in de leden 2 en 3 het volgende:

„2.   Deze richtlijn laat onverlet de bepalingen van het communautaire acquis op het gebied van immigratie en asiel die gunstiger zijn voor de onderdanen van derde landen.

3.   Deze richtlijn laat onverlet dat de lidstaten bepalingen kunnen aannemen of handhaven die gunstiger zijn voor de personen op wie de richtlijn van toepassing is, mits deze bepalingen verenigbaar zijn met de richtlijn.”

6

In artikel 6 van die richtlijn, met het opschrift „Terugkeerbesluit”, staat te lezen:

„1.   Onverminderd de in de leden 2 tot en met 5 vermelde uitzonderingen vaardigen de lidstaten een terugkeerbesluit uit tegen de onderdaan van een derde land die illegaal op hun grondgebied verblijft.

2.   De onderdaan van een derde land die illegaal op het grondgebied van een lidstaat verblijft en in het bezit is van een door een andere lidstaat afgegeven geldige verblijfsvergunning of andere toestemming tot verblijf, wordt opgedragen zich onmiddellijk naar het grondgebied van die andere lidstaat te begeven. Indien dit bevel niet wordt nageleefd, of indien om redenen van openbare orde of nationale veiligheid het onmiddellijke vertrek van de betrokkene vereist is, is lid 1 van toepassing.

3.   De lidstaten kunnen ervan afzien een terugkeerbesluit uit te vaardigen tegen een illegaal op hun grondgebied verblijvende onderdaan van een derde land die, op grond van een op de datum van inwerkingtreding van deze richtlijn geldende bilaterale overeenkomst of regeling, door een andere lidstaat wordt teruggenomen. Door de lidstaat die de betrokken onderdaan van een derde land heeft teruggenomen, wordt in dit geval lid 1 toegepast.

4.   De lidstaten kunnen te allen tijde in schrijnende gevallen, om humanitaire of om andere redenen beslissen een onderdaan van een derde land die illegaal op hun grondgebied verblijft een zelfstandige verblijfsvergunning of een andere vorm van toestemming tot verblijf te geven. In dat geval wordt geen terugkeerbesluit uitgevaardigd. Indien al een terugkeerbesluit is uitgevaardigd, wordt het ingetrokken of opgeschort voor de duur van de geldigheid van de verblijfsvergunning of andere vorm van toestemming tot legaal verblijf.

5.   Indien ten aanzien van de illegaal op het grondgebied van een lidstaat verblijvende onderdaan van een derde land een procedure loopt voor de verlenging van de geldigheidsduur van zijn verblijfsvergunning of een andere vorm van toestemming tot verblijf, overweegt, onverminderd lid 6, die lidstaat ervan af te zien een terugkeerbesluit uit te vaardigen zolang de procedure loopt.

[...]”

7

Artikel 7 van richtlijn 2008/115 draagt het opschrift „Vrijwillig vertrek” en bepaalt in de leden 1 en 4:

„1.   In een terugkeerbesluit wordt een passende termijn voor vrijwillig vertrek van zeven tot dertig dagen vastgesteld, onverminderd de in de leden 2 en 4 bedoelde uitzonderingen. [...]

[...]

4.   Indien er een risico op onderduiken bestaat, of een aanvraag voor een verblijfsvergunning als kennelijk ongegrond dan wel frauduleus afgewezen is, dan wel indien de betrokkene een gevaar vormt voor de openbare orde, de openbare veiligheid of de nationale veiligheid, kunnen de lidstaten afzien van het toekennen van een termijn voor vrijwillig vertrek [...].”

8

Artikel 8 van die richtlijn, met als opschrift „Verwijdering”, bepaalt in lid 1:

„De lidstaten nemen de nodige maatregelen om het terugkeerbesluit uit te voeren indien er geen termijn voor vrijwillig vertrek overeenkomstig artikel 7, lid 4, is toegekend of indien de betrokkene niet binnen de volgens artikel 7 toegestane termijn voor vrijwillig vertrek aan de terugkeerverplichting heeft voldaan.”

9

Artikel 53, lid 1, onder a), van Ley Orgánica 4/2000 sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social (organieke wet 4/2000 betreffende de rechten en vrijheden van vreemdelingen in Spanje en hun sociale integratie) van 11 januari 2000 (BOE nr. 10 van 12 januari 2000, blz. 1139), zoals gewijzigd bij Ley Orgánica 2/2009 (organieke wet 2/2009) van 11 december 2009 (BOE nr. 299 van 12 december 2009, blz. 104986) (hierna: „vreemdelingenwet”), omschrijft als „ernstig” delict „(h)et zich illegaal ophouden op Spaans grondgebied doordat de verlenging van het verblijf of de verblijfsvergunning niet is verkregen of reeds meer dan drie maanden is afgelopen en de betrokkene niet binnen de voorgeschreven termijn een aanvraag tot vernieuwing daarvan heeft ingediend”.

10

Krachtens artikel 55, lid 1, onder b), van de vreemdelingenwet wordt een ernstig delict bestraft met een geldboete van 501 tot 10000 EUR.

11

In artikel 57 van die wet is bepaald:

„1.   Wanneer de delictpleger vreemdeling is en zijn gedrag zeer ernstige of ernstige delicten oplevert in de zin van artikel 53, lid 1, onder a), b), c), d) en f), van de onderhavige organieke wet, kan de geldboete, rekening houdend met het evenredigheidsbeginsel, worden vervangen door verwijdering van het Spaanse grondgebied, na afloop van de daartoe bedoelde administratieve procedure en bij met redenen omkleed besluit waarin de feiten worden beoordeeld die het delict opleveren.

[...]

3.   De verwijdering en de geldboete kunnen in geen geval samen als straf worden opgelegd.

[...]”

12

Artikel 63 van deze wet heeft betrekking op de „procedure bij voorrang” en bepaalt in lid 7:

„Het verwijderingsbevel wordt in de in dit artikel omschreven gevallen onmiddellijk ten uitvoer gelegd.”

13

In artikel 63 bis, lid 2, van die wet is bepaald:

„Het overeenkomstig de gewone procedure gegeven besluit tot verwijdering voorziet in een termijn voor vrijwillige nakoming waarbinnen de betrokkene het nationale grondgebied moet verlaten. Deze termijn bedraagt zeven tot dertig dagen en begint te lopen op de datum van kennisgeving van bovengenoemd besluit. De termijn voor vrijwillige nakoming van het verwijderingsbevel kan met een passende periode worden verlengd, rekening houdend met de omstandigheden van het individuele geval, zoals de verblijfsduur, het feit dat er schoolgaande kinderen zijn en het bestaan van andere gezins- en sociale banden.”

14

Op 14 januari 2017 heeft de Comisaría de Talavera de la Reina (politiebureau van Talavera de la Reina, Spanje) tegen MO, een Colombiaans staatsburger, een procedure bij voorrang tot verwijdering ingeleid wegens gestelde schending van artikel 53, lid 1, onder a), van de vreemdelingenwet.

15

In het kader van deze procedure heeft MO verklaard dat hij in 2009 op 17-jarige leeftijd naar Spanje was gekomen met een visum en een verblijfsvergunning op grond van gezinshereniging met zijn moeder. Hij heeft een paspoort overgelegd dat geldig was tot 24 december 2018, een verblijfskaart die geldig was tot 2013 en een bewijs van inschrijving bij de gemeente Talavera de la Reina van 2015. MO stelde dat hij gedurende zijn verblijf in Spanje vaak heeft gewerkt. Hij heeft meerdere arbeidsovereenkomsten alsook een carrièreoverzicht en een bankverklaring overgelegd. Hij verklaarde dat hij geen strafblad had en dat hij een vaste woonplaats heeft in Talavera de la Reina. Daarnaast heeft MO andere documenten overgelegd, waaronder een pas van de gemeentelijke bibliotheek, een zorgverzekeringspas en certificaten van gevolgde cursussen en opleidingen.

16

Op 3 februari 2017 heeft de Subdelegado del Gobierno en Toledo (regeringsvertegenwoordiger in Toledo, Spanje; hierna: „regeringsvertegenwoordiger”) op grond van artikel 53, lid 1, onder a), van de vreemdelingenwet een verwijderingsbesluit jegens MO genomen, vergezeld van een verbod tot het opnieuw betreden van het Spaanse grondgebied voor een periode van vijf jaar. De regeringsvertegenwoordiger heeft zich daarbij gebaseerd op de rechtspraak van de Tribunal Supremo (hoogste rechterlijke instantie, Spanje) op grond waarvan verwijdering is toegestaan indien het illegaal verblijf gepaard gaat met een negatief element in het gedrag van de betrokkene. In het hoofdgeding hadden deze elementen betrekking op het feit dat de betrokkene niet had aangetoond Spanje via een grenspost te zijn binnengekomen, de duur van zijn verblijf in die lidstaat niet had vermeld en geen enkel identiteitsbewijs had. Bovendien heeft de vertegenwoordiger vastgesteld dat de verwijdering niet tot gevolg had dat MO uit zijn familie werd gerukt, aangezien MO niet had aangetoond dat hij banden had met legaal in Spanje verblijvende rechtstreekse bloedverwanten in opgaande of neergaande lijn.

17

MO heeft bij de Juzgado de lo Contencioso-administrativo de Toledo (bestuursrechter Toledo, Spanje) beroep ingesteld tegen het verwijderingsbesluit van de regeringsvertegenwoordiger. Deze rechter heeft dit beroep verworpen.

18

Tegen het vonnis van deze rechter heeft MO hoger beroep ingesteld bij de Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha (hoogste rechterlijke instantie van de autonome regio Castilië-La Mancha, Spanje).

19

Deze rechterlijke instantie geeft aan dat de in punt 16 van het onderhavige arrest bedoelde uitlegging die de Tribunal Supremo aan de nationale regeling heeft gegeven, door de Spaanse wetgever is overgenomen in het kader van de wijziging van deze regeling bij organieke wet 2/2009.

20

De verwijzende rechter is van oordeel dat de regeringsvertegenwoordiger ten onrechte heeft vastgesteld dat er sprake was van een negatief element in het gedrag van MO. Deze laatste heeft namelijk in de loop van de procedure een geldig paspoort overgelegd, alsook een Spaans inreisvisum en verblijfskaarten die geldig waren tot 2013. Bovendien is MO in Spanje geworteld, en dit zowel op sociaal als op familiaal vlak.

21

Met betrekking tot het gedrag van MO merkt deze rechter op dat de aan hem voorgelegde stukken – naast het loutere illegaal verblijf van betrokkene in Spanje – geen negatief element bevatten.

22

Tegen deze achtergrond vraagt de verwijzende rechter zich af welke gevolgen voor de beoordeling van de situatie van MO moeten worden verbonden aan het arrest van 23 april 2015, Zaizoune (C‑38/14, EU:C:2015:260). In dat arrest heeft het Hof namelijk geoordeeld dat richtlijn 2008/115 aldus moet worden uitgelegd dat zij in de weg staat aan een regeling van een lidstaat op grond waarvan in geval van illegaal verblijf van derdelanders op het grondgebied van die staat, naargelang van de omstandigheden, ofwel een geldboete wordt opgelegd ofwel de verwijdering wordt gelast, waarbij beide maatregelen elkaar uitsluiten.

23

De nationale regeling die van toepassing was in de zaak die heeft geleid tot dat arrest van het Hof, is ook van toepassing op de situatie van MO in de onderhavige zaak. Voorts kan een illegaal in Spanje verblijvende derdelander volgens de uitlegging die de Tribunal Supremo heeft gegeven voordat genoemd arrest was gewezen, enkel van het nationale grondgebied worden verwijderd wanneer er sprake is van bijkomende verzwarende factoren.

24

Volgens de verwijzende rechter heeft de Tribunal Supremo na de uitspraak van het arrest van 23 april 2015, Zaizoune (C‑38/14, EU:C:2015:260), met name in een arrest van 30 mei 2019, geoordeeld dat de Spaanse bestuurlijke en rechterlijke instanties de bepalingen van de vreemdelingenwet waarin de voorrang van de geldboete wordt bepaald en wordt vereist dat een verwijderingsmaatregel uitdrukkelijk wordt gemotiveerd door verzwarende factoren, buiten toepassing mogen laten. Hiermee heeft de Tribunal Supremo de bepalingen van richtlijn 2008/115 rechtstreeks toegepast ten nadele van de betrokkene, waardoor diens strafrechtelijke aansprakelijkheid wordt verzwaard. Na het arrest van 23 april 2015, Zaizoune (C‑38/14, EU:C:2015:260), waren de Spaanse rechterlijke instanties namelijk gehouden die richtlijn op die wijze toe te passen, ook al was die toepassing ten nadele van de betrokkenen.

25

De verwijzende rechter betwijfelt of hij de verwijdering van MO in de onderhavige zaak rechtstreeks kan baseren op de bepalingen van richtlijn 2008/115, zelfs indien er geen sprake is van verzwarende factoren naast het illegaal verblijf van de betrokkene op Spaans grondgebied. In dit verband wijst hij op de rechtspraak van het Hof op grond waarvan de bepalingen van een richtlijn niet rechtstreeks ten aanzien van particulieren kunnen worden toegepast, waaronder de arresten van 26 februari 1986, Marshall (152/84, EU:C:1986:84), en van 11 juni 1987, X (14/86, EU:C:1987:275). Voorts verwijst deze rechter naar het arrest van 5 december 2017, M.A.S. en M.B. (C‑42/17, EU:C:2017:936), waarin – rekening houdend met het legaliteitsbeginsel inzake delicten en straffen – grenzen zijn gesteld aan de verplichting tot richtlijnconforme uitlegging.

26

In deze omstandigheden heeft de Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:

„Is de uitlegging van het arrest van het Hof van 23 april 2015, Zaizoune (C‑38/14, EU:C:2015:260), in die zin dat de Spaanse bestuurlijke en rechterlijke instanties richtlijn 2008/115 rechtstreeks kunnen toepassen ten nadele van een derdelander, waarbij gunstiger nationale sanctiebepalingen niet in overweging worden genomen en buiten toepassing worden gelaten, waardoor de strafrechtelijke aansprakelijkheid van de betrokkene wordt verzwaard en het strafrechtelijk legaliteitsbeginsel mogelijk wordt geschonden, verenigbaar met de rechtspraak van het Hof over de grenzen van de rechtstreekse werking van richtlijnen, en moet het feit dat de Spaanse wetgeving niet in overeenstemming is met de richtlijn, in plaats van op die wijze, niet worden verholpen middels een wetswijziging of volgens de procedures waarin het [Unie]recht voorziet om een lidstaat ertoe te verplichten richtlijnen naar behoren om te zetten?”

27

Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of richtlijn 2008/115 aldus moet worden uitgelegd dat wanneer op grond van een nationale regeling in geval van illegaal verblijf van een onderdaan van een derde land op het grondgebied van een lidstaat ofwel een geldboete wordt opgelegd ofwel de verwijdering wordt gelast, waarbij deze verwijdering enkel kan worden gelast wanneer er sprake is van verzwarende omstandigheden ten aanzien van die onderdaan van een derde land naast diens illegale verblijf, de bevoegde nationale autoriteit zich rechtstreeks op de bepalingen van die richtlijn kan baseren om een terugkeerbesluit uit te vaardigen en ten uitvoer te leggen, zelfs indien er geen sprake is van dergelijke verzwarende omstandigheden.

28

Vooraf dient in herinnering te worden gebracht dat – zoals blijkt uit de verwijzingsbeslissing – deze nationale regeling, die van toepassing is sinds de vaststelling van organieke wet 2/2009, waarbij organieke wet 4/2000 is gewijzigd, de in punt 23 van het onderhavige arrest vermelde oplossing van de Tribunal Supremo heeft bevestigd.

29

Die nationale regeling was in het geding in het arrest van 23 april 2015, Zaizoune (C‑38/14, EU:C:2015:260). Zoals blijkt uit de punten 31 en 32 van dat arrest, voorziet artikel 6, lid 1, van richtlijn 2008/115 om te beginnen primair in een verplichting voor de lidstaten om een terugkeerbesluit uit te vaardigen tegen onderdanen van een derde land die illegaal op hun grondgebied verblijven. Zodra is vastgesteld dat het verblijf illegaal is, moeten de bevoegde nationale autoriteiten immers krachtens dat artikel, onverminderd de uitzonderingen waarin de leden 2 tot en met 5 van hetzelfde artikel voorzien, een terugkeerbesluit uitvaardigen.

30

Het Hof heeft geoordeeld dat de Spaanse regeling in kwestie, op grond waarvan in geval van illegaal verblijf van onderdanen van derde landen op Spaans grondgebied, naargelang van de omstandigheden, ofwel een geldboete wordt opgelegd ofwel de verwijdering wordt gelast, waarbij beide maatregelen elkaar wederzijds uitsluiten, een belemmering kan vormen voor de toepassing van de bij richtlijn 2008/115 vastgestelde gemeenschappelijke normen en procedures en in voorkomend geval de terugkeer kan vertragen, waardoor afbreuk wordt gedaan aan de nuttige werking van die richtlijn (zie in die zin arrest van 23 april 2015, Zaizoune, C‑38/14, EU:C:2015:260, punt 40).

31

Derhalve heeft het Hof voor recht verklaard dat richtlijn 2008/115 – met name artikel 6, lid 1, en artikel 8, lid 1, ervan, gelezen in samenhang met artikel 4, leden 2 en 3 – aldus dient te worden uitgelegd dat zij in de weg staat aan een dergelijke regeling (arrest van 23 april 2015, Zaizoune, C‑38/14, EU:C:2015:260, punt 41).

32

Blijkens de verwijzingsbeslissing heeft de Tribunal Supremo na de uitspraak van dat arrest van het Hof geoordeeld dat de Spaanse bestuurlijke en rechterlijke instanties deze met richtlijn 2008/115 strijdige nationale regeling buiten toepassing mogen laten en zich rechtstreeks op die richtlijn kunnen baseren om in geval van illegaal verblijf op Spaans grondgebied een verwijderingsmaatregel vast te stellen, zelfs indien er geen sprake is van andere verzwarende omstandigheden.

33

Dienaangaande zij eraan herinnerd dat de nationale rechter bij de toepassing van het interne recht, dit – binnen de grenzen van de algemene rechtsbeginselen – zo veel mogelijk moet uitleggen in het licht van de bewoordingen en het doel van de betrokken richtlijn teneinde het daarmee beoogde resultaat te bereiken (arrest van 19 maart 2020, Sánchez Ruiz e.a., C‑103/18 en C‑429/18, EU:C:2020:219, punt 121).

34

In casu lijkt de verwijzende rechter, die tot taak heeft te bepalen of hij de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling kan uitleggen in overeenstemming met het Unierecht, deze mogelijkheid uit te sluiten. Volgens deze rechter rijst in die situatie de vraag of die richtlijn rechtstreeks kan worden toegepast ten nadele van de betrokken persoon.

35

In dat verband zij herinnerd aan de vaste rechtspraak van het Hof dat een richtlijn uit zichzelf geen verplichtingen aan particulieren kan opleggen en dat een bepaling van een richtlijn dus als zodanig niet door een lidstaat tegen een particulier kan worden ingeroepen (zie in die zin arresten van 26 februari 1986, Marshall, 152/84, EU:C:1986:84, punt 48, en 12 december 2013, Portgás, C‑425/12, EU:C:2013:829, punt 22).

36

Voor zover de nationale regeling die in het hoofdgeding op MO van toepassing is, bepaalt dat de verwijdering in de zin van deze regeling van een op Spaans grondgebied verblijvende derdelander enkel kan worden gelast indien er sprake is van verzwarende omstandigheden ten aanzien van die derdelander, naast diens illegale verblijf, en die regeling niet kan worden uitgelegd in overeenstemming met richtlijn 2008/115 – hetgeen aan de verwijzende rechter staat om na te gaan – kan die lidstaat zich dus niet op die richtlijn baseren om ten aanzien van MO een terugkeerbesluit in de zin van die richtlijn vast te stellen en ten uitvoer te leggen wanneer er geen sprake is van dergelijke verzwarende omstandigheden.

37

Gelet op een en ander moet op de gestelde vraag worden geantwoord dat richtlijn 2008/115 aldus moet worden uitgelegd dat wanneer op grond van een nationale regeling in geval van illegaal verblijf van een onderdaan van een derde land op het grondgebied van een lidstaat ofwel een geldboete wordt opgelegd ofwel de verwijdering wordt gelast, waarbij deze verwijdering enkel kan worden gelast wanneer er sprake is van verzwarende omstandigheden ten aanzien van die onderdaan van een derde land naast diens illegale verblijf, de bevoegde nationale autoriteit zich niet rechtstreeks op de bepalingen van die richtlijn kan baseren om een terugkeerbesluit uit te vaardigen en ten uitvoer te leggen, zelfs indien er geen sprake is van dergelijke verzwarende omstandigheden.

38

Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Zesde kamer) verklaart voor recht:

Richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven moet aldus worden uitgelegd dat wanneer op grond van een nationale regeling in geval van illegaal verblijf van een onderdaan van een derde land op het grondgebied van een lidstaat ofwel een geldboete wordt opgelegd ofwel de verwijdering wordt gelast, waarbij deze verwijdering enkel kan worden gelast wanneer er sprake is van verzwarende omstandigheden ten aanzien van die onderdaan van een derde land naast diens illegale verblijf, de bevoegde nationale autoriteit zich niet rechtstreeks op de bepalingen van die richtlijn kan baseren om een terugkeerbesluit uit te vaardigen en ten uitvoer te leggen, zelfs indien er geen sprake is van dergelijke verzwarende omstandigheden.