Zaak C‑546/19

tegen

Westerwaldkreis

(verzoek om een prejudiciële beslissing, ingediend door het Bundesverwaltungsgericht)

Arrest van het Hof (Vierde kamer) van 3 juni 2021

„Prejudiciële verwijzing – Ruimte van vrijheid, veiligheid en recht – Immigratiebeleid – Terugkeer van illegaal verblijvende onderdanen van derde landen – Richtlijn 2008/115/EG – Artikel 2, lid 1 – Werkingssfeer – Onderdaan van een derde land – Strafrechtelijke veroordeling in de lidstaat – Artikel 3, punt 6 – Inreisverbod – Redenen van openbare orde en openbare veiligheid – Intrekking van het terugkeerbesluit – Wettigheid van het inreisverbod”

Prejudiciële vragen – Ontvankelijkheid – Grenzen – Kennelijk irrelevante vragen en hypothetische vragen gesteld in een context waarin een nuttig antwoord is uitgesloten

(Art. 267 VWEU)

(zie punt 38)
Grenscontroles, asiel en immigratie – Immigratiebeleid – Terugkeer van illegaal verblijvende onderdanen van derde landen – Richtlijn 2008/115 – Werkingssfeer – Inreisverbod om redenen van openbare veiligheid en openbare orde – Lidstaat die geen gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid om de betreffende richtlijn niet toe te passen op onderdanen die verplicht zijn tot terugkeer als strafrechtelijke sanctie of als gevolg van een strafrechtelijke sanctie – Daaronder begrepen

(Richtlijn 2008/115 van het Europees Parlement en de Raad, art. 2, lid 1, en art. 3, punt 2)

(zie punten 44‑48, dictum 1)
Grenscontroles, asiel en immigratie – Immigratiebeleid – Terugkeer van illegaal verblijvende onderdanen van derde landen – Inreisverbod – Begintijdstip van de werking van dat inreisverbod – Datum waarop de belanghebbende het grondgebied van de betrokken lidstaat daadwerkelijk heeft verlaten

(Richtlijn 2008/115 van het Europees Parlement en de Raad, art. 3, punt 3)

(zie punt 52)
Grenscontroles, asiel en immigratie – Immigratiebeleid – Terugkeer van illegaal verblijvende onderdanen van derde landen – Terugkeerbesluit jegens een dergelijke onderdaan, dat gepaard gaat met een inreisverbod dat is opgelegd wegens een strafrechtelijke veroordeling of gevaar voor de openbare orde of de nationale veiligheid – Onderdaan die niet daadwerkelijk het grondgebied van de lidstaten heeft verlaten – Handhaving van het inreisverbod na de intrekking van het terugkeerbesluit – Ontoelaatbaarheid

(Richtlijn 2008/115 van het Europees Parlement en de Raad, art. 1, art. 3, punten 3 en 6, en art. 11, lid 1)

(zie punten 54, 56‑61, dictum 2)

Samenvatting

BZ, een onderdaan van een derde land, verblijft sinds 1990 in Duitsland. Hoewel hij sinds dat jaar verplicht is om het grondgebied te verlaten, heeft hij zijn verblijf in die lidstaat voortgezet op basis van een op het nationale recht gebaseerde doorlopend verlengde „tijdelijke opschorting van de verwijdering”.

In 2013 is BZ veroordeeld tot een gevangenisstraf wegens steun aan terrorisme en in 2014 is hij voor het restant van zijn straf voorwaardelijk in vrijheid gesteld.

Wegens deze strafrechtelijke veroordeling heeft de Westerwaldkreis (district Westerwald, Duitsland) bij besluit van 24 februari 2014 de uitzetting van BZ gelast en hem een verbod opgelegd om Duitsland in te reizen en aldaar te verblijven voor een duur van zes jaar, nadien verminderd tot vier jaar, te rekenen vanaf de datum van het daadwerkelijke vertrek van BZ van het Duitse grondgebied, en beperkt tot 21 juli 2023. Tegelijkertijd heeft het district Westerwald BZ op straffe van verwijdering bevolen het grondgebied te verlaten. Het heeft dit bevel in het kader van een administratieve bezwaarprocedure echter ingetrokken.

BZ heeft tegen de jegens hem genomen maatregelen beroep ingesteld, dat is verworpen. Daarop heeft hij tegen de afwijzende beslissing hoger beroep ingesteld bij het Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (hoogste bestuursrechter van de deelstaat Rijnland-Palts, Duitsland).

In 2017 heeft de bevoegde Duitse autoriteit een asielaanvraag van BZ kennelijk ongegrond verklaard. Deze autoriteit heeft tevens vastgesteld dat BZ niet naar Syrië kon worden teruggestuurd, aangezien ten aanzien van dat land was voldaan aan de voorwaarden voor een verwijderingsverbod.

Het beroep tot nietigverklaring van het uitzettingsbesluit en tot vaststelling van de duur van het inreis- en verblijfsverbod is bij arrest van 5 april 2018 verworpen. BZ heeft tegen dit arrest beroep in Revision ingesteld bij het Bundesverwaltungsgericht (hoogste federale bestuursrechter, Duitsland). Deze rechterlijke instantie heeft het beroep in Revision van BZ verworpen voor zover het betrekking had op het jegens hem uitgevaardigde uitzettingsbesluit, dat dus definitief is geworden. Voorts heeft zij de procedure in Revision voortgezet voor zover deze betrekking had op de beslissing om de duur van het bij dit besluit opgelegde inreis- en verblijfsverbod terug te brengen tot vier jaar vanaf een eventueel vertrek van BZ van het Duitse grondgebied en te beperken tot 21 juli 2023.

De verwijzende rechter vraagt zich af of de terugkeerrichtlijn ( 1 ) van toepassing is op een inreisverbod als het onderhavige, dat aan een onderdaan van een derde land is opgelegd om „niet-migratiegerelateerde” redenen. Deze twijfel wordt ingegeven door het feit dat in het „terugkeerhandboek” van de Commissie ( 2 ) is bepaald dat de regels inzake terugkeergerelateerde inreisverboden ( 3 )krachtens de terugkeerrichtlijn „niet van toepassing [zijn] op inreisverboden die om niet-migratiegerelateerde redenen zijn opgelegd”. Hij wijst er echter op dat Duitsland geen gebruik heeft gemaakt van de bij artikel 2, lid 2, onder b), van de terugkeerrichtlijn aan de lidstaten geboden mogelijkheid om deze richtlijn niet toe te passen op onderdanen van derde landen die verplicht zijn tot terugkeer als strafrechtelijke sanctie of als gevolg van een strafrechtelijke sanctie overeenkomstig de nationale wetgeving.

Voor het geval dat de terugkeerrichtlijn van toepassing is, vraagt de verwijzende rechter zich af of de handhaving van een inreisverbod dat door een lidstaat is opgelegd aan een onderdaan van een derde land die zich op zijn grondgebied bevindt en tegen wie een definitief geworden uitzettingsbesluit is uitgevaardigd, verenigbaar is met het Unierecht wanneer het door die lidstaat jegens die onderdaan van een derde land vastgestelde terugkeerbesluit is ingetrokken. Hij preciseert in dit verband dat naar Duits recht een uitzettingsbevel geen „terugkeerbesluit” ( 4 ) in de zin van de terugkeerrichtlijn is, anders dan een bevel om het grondgebied te verlaten op straffe van verwijdering.

Bijgevolg heeft de verwijzende rechter besloten het Hof om opheldering te verzoeken over de werkingssfeer van de terugkeerrichtlijn en over het verband dat daarin wordt gelegd tussen het inreisverbod en het terugkeerbesluit.

Beoordeling door het Hof

In de eerste plaats oordeelt het Hof dat de terugkeerrichtlijn van toepassing is op een inreis- en verblijfsverbod dat door een lidstaat die geen gebruik heeft gemaakt van de in artikel 2, lid 2, onder b), van deze richtlijn geboden mogelijkheid, is opgelegd aan een onderdaan van een derde land die zich op zijn grondgebied bevindt en jegens wie om redenen van openbare veiligheid en openbare orde op grond van een eerdere strafrechtelijke veroordeling een uitzettingsbesluit is uitgevaardigd.

Het Hof brengt in dat verband in herinnering dat de terugkeerrichtlijn overeenkomstig artikel 2, lid 1, ervan van toepassing is op illegaal op het grondgebied van een lidstaat verblijvende onderdanen van derde landen. Gelet op de definitie van „illegaal verblijf” in de terugkeerrichtlijn, verblijft iedere onderdaan van een derde land die zich op het grondgebied van een lidstaat bevindt zonder te voldoen aan de voorwaarden voor toegang tot of verblijf of vestiging in die lidstaat, alleen al om die reden illegaal op het grondgebied van die lidstaat en valt hij dus binnen de werkingssfeer van die richtlijn.

Hieruit volgt dat de werkingssfeer van deze richtlijn uitsluitend wordt bepaald door de situatie van illegaal verblijf waarin een onderdaan van een derde land zich bevindt, ongeacht de redenen die aan die situatie ten grondslag liggen of de maatregelen die tegen hem kunnen worden genomen. De werkingssfeer van de terugkeerrichtlijn kan niet worden gewijzigd door een aanbeveling van de Commissie, die geen bindende werking heeft.

In de tweede plaats is het Hof van oordeel dat de terugkeerrichtlijn zich verzet tegen de handhaving van een inreis- en verblijfsverbod dat door een lidstaat is opgelegd aan een onderdaan van een derde land die zich op zijn grondgebied bevindt en jegens wie een definitief geworden uitzettingsbesluit is uitgevaardigd om redenen van openbare veiligheid en openbare orde op grond van een eerdere strafrechtelijke veroordeling, wanneer het door die lidstaat jegens die onderdaan van een derde land uitgevaardigde terugkeerbesluit is ingetrokken, ook al is dat uitzettingsbesluit definitief geworden.

Het Hof baseert deze conclusie op de vaststelling dat uit de terugkeerrichtlijn ( 5 ) volgt dat een inreisverbod wordt geacht een terugkeerbesluit aldus aan te vullen dat het de betrokkene wordt verboden gedurende een bepaalde tijd na zijn „terugkeer” – zoals gedefinieerd in de richtlijn – en dus na zijn vertrek van het grondgebied van de lidstaten, dat grondgebied opnieuw te betreden en er vervolgens te verblijven. Een inreisverbod heeft dus pas effect vanaf het tijdstip waarop de betrokkene het grondgebied van de lidstaten daadwerkelijk verlaat.

In casu gaat het aan BZ opgelegd inreisverbod niet langer gepaard met enig terugkeerbesluit. Aangezien een inreisverbod als bedoeld in de terugkeerrichtlijn slechts rechtsgevolgen teweeg kan brengen na de tenuitvoerlegging van het terugkeerbesluit, kan het niet van kracht blijven nadat het terugkeerbesluit is ingetrokken.

Hieruit volgt dat wanneer een lidstaat wordt geconfronteerd met een onderdaan van een derde land die zich zonder geldige verblijfstitel op zijn grondgebied bevindt, die lidstaat moet bepalen of aan die onderdaan een nieuwe verblijfsvergunning moet worden afgegeven. Indien dat niet het geval is, is hij verplicht om ten aanzien van die onderdaan een terugkeerbesluit uit te vaardigen dat overeenkomstig artikel 11, lid 1, van de terugkeerrichtlijn gepaard kan of zal moeten gaan met een inreisverbod in de zin van artikel 3, punt 6, van deze richtlijn.

Het Hof acht het in strijd met de terugkeerrichtlijn om het bestaan van een intermediaire status te dulden van onderdanen van derde landen die zich zonder verblijfsrecht op het grondgebied van een lidstaat bevinden en aan wie, in voorkomend geval, een inreisverbod is opgelegd, zonder dat ten aanzien van hen nog een geldig terugkeerbesluit bestaat. Het feit dat een uitzettingsbesluit als dat tegen BZ definitief is geworden, kan niet rechtvaardigen dat een inreisverbod wordt gehandhaafd terwijl jegens hem geen terugkeerbesluit meer bestaat.

Deze overwegingen gelden ook voor onderdanen van een derde land die illegaal op het grondgebied van een lidstaat verblijven en net als BZ niet kunnen worden verwijderd omdat het beginsel van non-refoulement zich daartegen verzet. Volgens de richtlijn rechtvaardigt deze omstandigheid immers niet dat ten aanzien van een onderdaan van een derde land in een dergelijke situatie geen terugkeerbesluit wordt vastgesteld, maar enkel dat zijn verwijdering ter uitvoering van dat besluit wordt uitgesteld.

( 1 ) Richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven (PB 2008, L 348, blz. 98, hierna: „terugkeerrichtlijn”).

( 2 ) Aanbeveling (EU) 2017/2338 van de Commissie van 16 november 2017 tot vaststelling van een gemeenschappelijk „terugkeerhandboek” voor gebruik door de bevoegde autoriteiten van de lidstaten bij de uitvoering van terugkeergerelateerde taken (PB 2017, L 339, blz. 83).

( 3 ) Namelijk inreisverboden die verband houden met de schending van de migratieregels in de lidstaten.

( 4 ) In artikel 3, punt 4, van de terugkeerrichtlijn gedefinieerd als de administratieve of rechterlijke beslissing of handeling waarbij wordt vastgesteld dat het verblijf van een onderdaan van een derde land illegaal is of dit illegaal wordt verklaard en een terugkeerverplichting wordt opgelegd of vastgesteld.

( 5 ) Meer bepaald artikel 3, punten 4 en 6, en artikel 11, lid 1, ervan.