1.

Veel regelingen inzake de vrijheid van informatie bevatten uitzonderingen voor interne mededelingen. De beweegreden voor dergelijke uitzonderingen is dat een ontheffing van de informatieplicht bevorderlijk is voor een uitvoerige en eerlijke discussie binnen besluitvormingsorganen waarop de betrokken wetgeving voor het overige van toepassing is. Deze uitzonderingen worden toegestaan in de wetenschap dat het in het openbaar belang wenselijk is dat bestuurders zich vrij moeten voelen om twijfels, bezwaren en bezorgdheden te uiten en in het algemeen veilig een scala aan verschillende standpunten te bespreken, wetende dat die interne discussie in de regel wordt afgeschermd voor het oog van het publiek en voor bekendmaking overeenkomstig de relevante wetgeving inzake de vrijheid van informatie.

2.

Het Unierecht voorziet in een vergelijkbare ontheffing. Zoals we hieronder zullen zien, vormt de uitlegging en afbakening van die regeling inzake de uitzondering voor interne mededelingen de achtergrond van deze prejudiciële verwijzing, die betrekking heeft op de uitlegging van artikel 4, lid 1, van richtlijn 2003/4/EG van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2003 inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie en tot intrekking van richtlijn 90/313/EEG van de Raad ( 2 ). Deze prejudiciële vraag betreft meer specifiek de betekenis van een van de in die bepaling vastgelegde mogelijke afwijkingen van de toegang tot documenten – te weten de uitzondering voor „interne mededelingen” – en de mogelijkheid om die uitzondering in de tijd te beperken.

3.

Het verzoek is ingediend in de procedure tussen het Land Baden-Württemberg (de deelstaat Baden-Württemberg, Duitsland) enerzijds en D.R. anderzijds. Deze procedure heeft betrekking op het verzoek van D.R. om milieu-informatie die is vervat in bepaalde documenten van het Staatsministerium Baden-Württemberg (ministerie van de deelstaat Baden-Württemberg, Duitsland; hierna: „Staatsministerium”). Deze documenten hielden verband met een infrastructuurontwikkelingsproject op het gebied van verkeer en stedenbouw, genaamd „Stuttgart 21”, in de Stuttgarter Schlossgarten (slotpark te Stuttgart).

4.

Artikel 4 van het Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden, namens de Europese Gemeenschap goedgekeurd bij besluit 2005/370/EG van de Raad van 17 februari 2005 ( 3 ) (hierna: „Verdrag van Aarhus”), heeft als opschrift „Toegang tot milieu-informatie”. In de leden 3, 4 en 6 van dit artikel staat te lezen:

„3.   Een verzoek om milieu-informatie kan worden geweigerd indien:

[...]

4.   Een verzoek om milieu-informatie kan worden geweigerd indien de bekendmaking een nadelige invloed zou hebben op:

[...]

De bovengenoemde gronden voor weigering worden restrictief uitgelegd, met inachtneming van het met bekendmaking gediende openbare belang en in aanmerking nemend of de verzochte informatie betrekking heeft op emissies in het milieu.

[...]

6.   Elke partij waarborgt dat, indien informatie die ingevolge het voorgaande lid 3, onder c), en lid 4 is uitgezonderd van bekendmaking kan worden afgescheiden zonder afbreuk te doen aan de vertrouwelijkheid van de uitgezonderde informatie, overheidsinstanties de overige milieu-informatie waarom is verzocht beschikbaar stellen.”

5.

Artikel 4, lid 3, van verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie ( 4 ) luidt:

„De toegang tot een document dat door een instelling is opgesteld voor intern gebruik of door een instelling is ontvangen, en dat betrekking heeft op een aangelegenheid waarover de instelling nog geen besluit heeft genomen, wordt geweigerd, indien de openbaarmaking ervan het besluitvormingsproces van de instelling ernstig zou ondermijnen, tenzij een hoger openbaar belang openbaarmaking gebiedt.

De toegang tot een document met standpunten voor intern gebruik in het kader van beraadslagingen en voorafgaand overleg binnen de betrokken instelling wordt ook geweigerd nadat het besluit genomen is, indien de openbaarmaking van het document het besluitvormingsproces van de instelling ernstig zou ondermijnen, tenzij een hoger openbaar belang openbaarmaking gebiedt.”

6.

In artikel 6 van verordening (EG) nr. 1367/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 6 september 2006 betreffende de toepassing van de bepalingen van het Verdrag van Aarhus betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden op de communautaire instellingen en organen ( 5 ), met als opschrift „Toepassing van uitzonderingen met betrekking tot verzoeken om toegang tot milieu-informatie”, is bepaald:

„1.   Met betrekking tot artikel 4, lid 2, eerste en derde streepje, van verordening (EG) nr. 1049/2001, met uitzondering van onderzoek, met name naar mogelijke inbreuken op het Gemeenschapsrecht, wordt een hoger openbaar belang geacht openbaarmaking te gebieden indien de gevraagde informatie betrekking heeft op uitstoot in het milieu. Wat betreft de overige uitzonderingen krachtens artikel 4 van verordening (EG) nr. 1049/2001, worden de gronden voor weigering beperkt uitgelegd, waarbij rekening wordt gehouden met het openbaar belang dat bij openbaarmaking is gediend en met de vraag of de gevraagde informatie betrekking heeft op uitstoot in het milieu.

[...]”

7.

In de overwegingen 11, 16 en 17 van richtlijn 2003/4 staat te lezen:

[...]

8.

In artikel 4 van richtlijn 2003/4, met als opschrift „Uitzonderingen”, is bepaald:

„1.   De lidstaten kunnen bepalen dat een verzoek om milieu-informatie kan worden geweigerd, indien:

[...]

Indien een verzoek wordt geweigerd op grond van het feit dat het nog onvoltooid materiaal betreft, dient de overheidsinstantie de naam te vermelden van de instantie die verantwoordelijk is voor de voorbereiding van het materiaal, alsmede het geschatte tijdstip van voltooiing.

2.   De lidstaten kunnen bepalen dat een verzoek om milieu-informatie kan worden geweigerd, indien openbaarmaking van de informatie afbreuk doet aan een van de volgende punten:

[...]

De in de leden 1 en 2 genoemde gronden voor weigering worden restrictief uitgelegd, met voor het specifieke geval inachtneming van het met bekendmaking gediende openbare belang. In elk afzonderlijk geval dient het algemene belang dat is gediend met openbaarmaking te worden afgewogen tegen het specifieke belang dat is gediend met de weigering om openbaar te maken. De lidstaten kunnen het bepaalde in lid 2, onder a), d), f), g) en h), niet als grondslag aanzien om te bepalen dat een verzoek kan worden geweigerd indien het betrekking heeft op informatie over emissies in het milieu.

[...]

4.   Milieu-informatie waarover overheidsinstanties beschikken of die voor hen wordt beheerd, en waarom door een aanvrager is verzocht, wordt gedeeltelijk beschikbaar gesteld wanneer het mogelijk is informatie waarop lid 1, onder d) en e), of lid 2 van toepassing is, van de overige gevraagde informatie te scheiden.

[...]”

9.

Het relevante nationale voorschrift is § 28, lid 2, punt 2, van het Umweltverwaltungsgesetz Baden-Württemberg (wet betreffende milieubeheer Baden-Württemberg) van 25 november 2014 ( 6 ), zoals gewijzigd bij artikel 1 van de wet van 28 november 2018 ( 7 ). In dit artikel is bepaald:

„Indien een verzoek betrekking heeft op interne mededelingen van een aan de informatieplicht onderworpen instantie in de zin van § 23, lid 1, moet het worden geweigerd, tenzij het algemene belang dat is gediend met openbaarmaking, prevaleert.”

10.

De onderhavige zaak vindt haar oorsprong in een verzoek om milieu-informatie dat is ingediend door een persoon, D.R., die toegang wenst te krijgen tot bepaalde documenten van het Staatsministerium met betrekking tot het vellen van bomen in oktober 2010 in het park Schlossgarten te Stuttgart, in het kader van het verkeers- en stedenbouwproject „Stuttgart 21”.

11.

Die documenten hebben betrekking op ten eerste informatie van het hoofd van het Staatsministerium over de onderzoekscommissie „Aufarbeitung des Polizeieinsatzes am 30. September 2010 im Stuttgarter Schlossgarten” („Evaluatie van het politieoptreden in het park Schlossgarten te Stuttgart op 30 september 2010”) en ten tweede aantekeningen van het Staatsministerium over een verzoeningsprocedure in verband met het project „Stuttgart 21”, die op 10 en 23 november 2010 werd georganiseerd.

12.

De vordering met betrekking tot deze documenten, die D.R. instelde nadat zijn verzoek niets had opgeleverd, werd door het Verwaltungsgericht (bestuursrechter in eerste aanleg, Duitsland) afgewezen. Naar aanleiding van het hoger beroep van D.R. heeft het Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (hoogste bestuursrechter van de deelstaat Baden-Württemberg, Duitsland) het Land Baden-Württemberg gelast om D.R. toegang tot de documenten te verlenen. Volgens deze rechter hebben de documenten in kwestie betrekking op milieu-informatie en zijn er geen redenen om de toegang tot de informatie te weigeren. De documenten van het Staatsministerium betreffende de informatie van het hoofd ervan en de verzoeningsprocedure genieten geen bescherming als interne mededelingen, aangezien een dergelijke bescherming ratione temporis slechts voor de duur van het bestuurlijke besluitvormingsproces geldt.

13.

Met het beroep in Revision bij het Bundesverwaltungsgericht (hoogste federale bestuursrechter, Duitsland) verzoekt het Land Baden-Württemberg om bevestiging van de uitspraak in eerste aanleg.

14.

Uit het verzoek om een prejudiciële beslissing blijkt dat de verwijzende rechter van oordeel is dat de informatie waarom D.R. heeft verzocht, moet worden aangemerkt als „milieu-informatie” waarover een „overheidsinstantie” beschikt in de zin van richtlijn 2003/4. Hij betwijfelt echter of de uitzondering voor „interne mededelingen” in de onderhavige zaak toepassing kan vinden, aangezien dat begrip in de richtlijn niet is gedefinieerd.

15.

In de eerste plaats verzoekt de verwijzende rechter om verduidelijking van de betekenis van het begrip „interne mededeling” en in het bijzonder om duidelijkheid over de vraag of documenten dan wel informatie een bepaalde hoedanigheid moeten hebben om als „mededelingen” in de zin van richtlijn 2003/4 te worden aangemerkt, en bovendien of het begrip „mededeling” inhoudt dat de relevante informatie tot derden moet zijn gericht dan wel feitenmateriaal kan omvatten. In de tweede plaats vraagt hij of „intern” betekent dat de uitzondering niet geldt voor de aan de orde zijnde mededelingen, die nog niet buiten de muren van een instantie zijn terechtgekomen maar daartoe wel bestemd zijn. In de derde plaats uit de verwijzende rechter ten slotte enige twijfels over de werkingssfeer ratione temporis van die uitzondering.

16.

In die omstandigheden heeft het Bundesverwaltungsgericht bij beslissing van 8 mei 2019, ingekomen bij het Hof op 19 augustus 2019, de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

17.

Het Land Baden-Württemberg, Deutsche Bahn, D.R., de Duitse regering, Ierland, de regering van het Verenigd Koninkrijk, de Noorse regering en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Het Hof achtte zich aan het einde van deze schriftelijke fase van het proces voldoende voorgelicht om overeenkomstig artikel 76, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof uitspraak te doen zonder pleitzitting.

18.

Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de in artikel 4, lid 1, onder e), van richtlijn 2003/4 geformuleerde uitzondering op de toegang van het publiek tot milieu-informatie van toepassing is op alle mededelingen die niet buiten de muren van een aan de informatieplicht onderworpen instantie terechtkomen, ongeacht de inhoud, het doel of de geadresseerde van de betrokken mededeling, dan wel of, integendeel, de werkingssfeer van de uitzondering door een of meer van die aspecten wordt beperkt.

19.

Zoals de verwijzende rechter heeft onderstreept, is het begrip „interne mededeling” in richtlijn 2003/4 niet gedefinieerd. Deze richtlijn verwijst evenmin naar nationale wettelijke regelingen hieromtrent. In die omstandigheden vereisen de eenvormige toepassing van het Unierecht en het gelijkheidsbeginsel volgens vaste rechtspraak dat de bewoordingen van een bepaling van Unierecht die voor de betekenis en de werkingssfeer ervan niet uitdrukkelijk naar het recht van de lidstaten verwijst, normaliter in de gehele Unie autonoom en uniform worden uitgelegd, niet alleen rekening houdend met de bewoordingen van de bepaling, maar ook met de context van de bepaling en de doelstelling van de betrokken regeling. ( 8 )

20.

Wat de bewoordingen van de betrokken bepaling betreft, blijkt de wetgever het begrip „mededelingen” zonder verdere verduidelijking van dat begrip te hebben gebruikt, afgezien van het gebruik van het bijvoeglijk naamwoord „interne”. De keuze van het woord „mededelingen” wijst er evenwel op dat de uitzondering in artikel 4, lid 1, onder e), van richtlijn 2003/4 niet op elk willekeurig document van toepassing is. Integendeel, het begrip „mededeling” veronderstelt een „geadresseerde”. Zoals de verwijzende rechter heeft opgemerkt, duidt het begrip „mededelingen” erop dat de betrokken informatie tot iemand moet zijn gericht. ( 9 )

21.

Met andere woorden, een mededeling vereist twee personen: een auteur en een persoon tot wie de mededeling is gericht, ook al kan laatstgenoemde persoon een abstracte eenheid zijn – zoals „leden” van een bestuur of de „raad van bestuur” van een rechtspersoon – in plaats van een van de afzonderlijke personen uit wie die eenheid bestaat.

22.

De in de andere taalversies van artikel 4, lid 1, onder e), van richtlijn 2003/4 gebruikte bewoordingen bevestigen deze analyse en daarmee de uitdrukkelijke wil van de wetgever. Terwijl in de Spaanse, de Franse, de Italiaanse en de Roemeense taalversie respectievelijk de woorden „comunicaciones”, „communications”, „comunicazioni” en „comunicările” worden gebruikt, wordt in de Zweedse taalversie het woord „meddelanden”, in de Slowaakse taalversie het woord „korešpondenci[a]” en in de Duitse taalversie het woord „Mitteilungen” gebruikt. Uit al deze termen blijkt dat de betrokken informatie tot een derde moet zijn gericht.

23.

Ook de specifieke context van artikel 4, lid 1, onder e), van richtlijn 2003/4 bevestigt die uitlegging. Terwijl de Uniewetgever in die bepaling de term „mededelingen” gebruikt, zijn in artikel 4, lid 1, onder d), van richtlijn 2003/4 immers ruimere en meer algemene termen – namelijk „nog onvoltooid materiaal of onvoltooide documenten of gegevens” – gebruikt. Dit gebruik in de wetgeving is consistent met de bewoordingen van artikel 4, lid 3, onder c), van het Verdrag van Aarhus, waarin ook twee verschillende termen worden gebruikt. Daarin is immers bepaald dat een verzoek om milieu-informatie kan worden geweigerd indien „het verzoek nog onvoltooid materiaal of interne mededelingen van overheidsinstanties betreft”. ( 10 ) Uit de rechtspraak van het Hof volgt evenwel dat voor de uitlegging van richtlijn 2003/4, die ertoe strekt aan het Verdrag van Aarhus uitvoering te geven in het Unierecht, rekening dient te worden gehouden met de bewoordingen en het doel van dat verdrag. ( 11 )

24.

Het staat buiten kijf dat de Uniewetgever heeft beoogd om onderscheid te maken tussen beide uitzonderingen. Geheel onafhankelijk van de tekst van de regeling wordt dit ook bevestigd door de desbetreffende voorbereidende werkzaamheden, met betrekking waartoe het Hof is verzocht om er rekening mee te houden. Terwijl in het eerste voorstel van de Commissie de twee uitzonderingen waren samengebracht in één bepaling waarvan de bewoordingen vergelijkbaar waren met artikel 4, lid 3, van het Verdrag van Aarhus ( 12 ), heeft het Europees Parlement tijdens zijn eerste en tweede lezing namelijk getracht om de uitzondering voor interne mededelingen uit de richtlijn te verwijderen ( 13 ). Niet alleen werden die amendementen door de Commissie en de Raad verworpen ( 14 ), maar ook werden de twee uitzonderingen uiteindelijk gesplitst in twee afzonderlijke subbepalingen.

25.

Ik ben daarentegen niet van mening dat de in artikel 4, lid 1, onder e), van richtlijn 2003/4 geformuleerde uitzondering moet worden beperkt tot persoonlijke opvattingen of, zoals voor de verwijzende rechter is geopperd, tot „essentiële documenten”. Afgezien van het feit dat niets in de bewoordingen of de context van artikel 4, lid 1, onder e), van richtlijn 2003/4 daarop wijst – de gebruikte bewoordingen zijn immers neutraal en bevatten geen beperking of specificatie met betrekking tot de inhoud van de mededelingen waarnaar die bepaling verwijst – zou toepassing van deze alternatieve uitleggingen van die bepaling, zo vrees ik, zowel onpraktisch als bijna ontoepasbaar zijn. Rechters zouden veel tijd kunnen kwijt zijn aan tamelijk vruchteloze debatten over de vraag of een specifiek document al dan niet essentieel is. Indien bovendien de voorgestelde „persoonlijke-opvattingstoets” zou worden ingesteld, zou dat dan betekenen dat een – voor het overige zuiver feitelijke – verklaring voor dit doel kan worden veranderd in een persoonlijke opvatting door deze in te leiden met veelgebruikte uitdrukkingen als „ik ben van mening dat” of „het komt mij voor dat”, zodat de uitzondering voor „interne mededelingen” van toepassing wordt? Het is moeilijk voorstelbaar dat dit niet zou gebeuren. Per slot van rekening zijn veel persoonlijke opvattingen hetzij gerelateerd aan, hetzij intrinsiek verbonden met, hetzij gebaseerd op feitelijke elementen.

26.

Hoe dan ook heeft de doelstelling van de in artikel 4, lid 1, onder e), van richtlijn 2003/4 geformuleerde uitzondering, namelijk – zoals we hebben gezien – het bewaren van de nodige ruimte voor overheidsinstanties om in afzondering te beraadslagen ( 15 ), tevens ertoe geleid dat er geen onderscheid wordt gemaakt wat de inhoud van de betrokken mededelingen betreft.

27.

Het feit dat in de leidraad voor de uitvoering van het Verdrag van Aarhus wordt toegelicht dat de uitzondering voor interne mededelingen „gewoonlijk niet van toepassing is op feitenmateriaal”, lijkt niet af te doen aan deze uitlegging. Zoals het Hof eerder heeft opgemerkt, zijn de in die leidraad opgenomen analyses niet verbindend en hebben zij niet dezelfde normatieve werking als de bepalingen van het Verdrag van Aarhus zelf. ( 16 ) Hoe dan ook moet worden opgemerkt dat artikel 4, lid 3, van dat verdrag de werkingssfeer van het begrip „interne mededelingen” niet beperkt wat de inhoud of het belang van die mededelingen betreft.

28.

Niettemin breng ik in herinnering dat – zoals uit de opzet van richtlijn 2003/4 en met name uit artikel 4, lid 2, tweede alinea, en uit overweging 16 van die richtlijn blijkt – het recht op informatie inhoudt dat bekendmaking van informatie de regel moet zijn en dat overheidsinstanties uitsluitend in enkele bepaalde, welomschreven gevallen de mogelijkheid hebben een verzoek om milieu-informatie te weigeren. De redenen voor weigering moeten dus restrictief worden uitgelegd, zodanig dat het algemene belang, dat is gediend met openbaarmaking, dient te worden afgewogen tegen het specifieke belang, dat is gediend met de weigering om openbaar te maken. ( 17 ) Dit geldt met name voor de uitzondering voor „interne mededelingen”, omdat de Uniewetgever het noodzakelijk heeft geacht deze laatstgenoemde algemene regel, die is vervat in artikel 4, lid 2, tweede alinea, van richtlijn 2003/4, ook op te nemen aan het einde van artikel 4, lid 1, onder e), van die richtlijn.

29.

Zoals de regering van het Verenigd Koninkrijk bovendien heeft benadrukt, kan artikel 4, lid 1, onder e), van richtlijn 2003/4 hoe dan ook nooit op absolute wijze worden ingeroepen. ( 18 ) De afweging van de betrokken belangen moet in elke situatie die in het kader van een op basis van richtlijn 2003/4 ingediend verzoek om toegang tot milieu-informatie aan de bevoegde autoriteiten wordt voorgelegd, daadwerkelijk afzonderlijk worden gemaakt. ( 19 )

30.

Voorts dienen ook twee laatste vereisten voor ogen worden gehouden.

31.

Ten eerste moet milieu-informatie waarover overheidsinstanties beschikken of die voor hen wordt beheerd, en waar door een aanvrager om is verzocht, overeenkomstig artikel 4, lid 4, van richtlijn 2003/4 gedeeltelijk beschikbaar worden gesteld wanneer het mogelijk is om informatie waarop de uitzondering voor „interne mededelingen” van toepassing is van de overige gevraagde informatie te scheiden, hoewel dat in het geval van die uitzondering waarschijnlijk bijzonder lastig zal zijn. Ten tweede verlangt artikel 4, lid 5, van richtlijn 2003/4 dat een weigering om de verzochte informatie geheel of gedeeltelijk beschikbaar te stellen aan de aanvrager wordt meegedeeld onder vermelding van de redenen voor die weigering.

32.

In dit verband is het vereiste om redenen te noemen van bijzonder belang. Het recht op vermelding van redenen is sinds het arrest Heylens e.a. ( 20 ) verbonden aan het recht op een doeltreffende voorziening in rechte en thans uitdrukkelijk vastgelegd in artikel 41 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. Het houdt in dat de instantie die de betrokken handeling heeft verricht de gevolgde redenering duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking moet doen komen, zodat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en de bevoegde rechter zijn toezicht kan uitoefenen. ( 21 )

33.

Dit is zeer duidelijk gemaakt door het Gerecht in zijn arrest Interporc Im- und Export/Commissie. ( 22 ) Zoals het Gerecht in die zaak heeft opgemerkt, moet de motivering van een besluit waarbij de toegang tot documenten wordt geweigerd dus de specifieke redenen bevatten waarom de instantie meent dat de bekendmaking van de documenten onder een uitzondering valt, zodat de adressaat van het besluit kan nagaan of de weigeringsgronden gefundeerd zijn. ( 23 ) Met andere woorden, indien de betrokken instantie weigert toegang te verlenen tot een document ten aanzien waarvan bij haar om openbaarmaking is verzocht, dient zij aan te geven op welke wijze de toegang tot dat document een concrete en daadwerkelijke ondermijning zou vormen van het belang dat wordt beschermd door een van de in artikel 4, lid 1, van richtlijn 2003/4 vastgelegde uitzonderingen waarop die instantie zich beroept. Voorts moet het risico van een dergelijke ondermijning van het beschermde belang redelijkerwijs voorzienbaar en niet louter hypothetisch zijn. ( 24 )

34.

Het enkele feit dat een document onder een uitzondering op bekendmaking valt, is op zichzelf niet toereikend voor een instantie om die uitzondering toe te passen. ( 25 ) Daarom volstaat het niet om louter formeel te verwijzen naar een van de in artikel 4, lid 1, van richtlijn 2003/4 geformuleerde uitzonderingen om aan de in artikel 4, lid 5, van die richtlijn vastgelegde motiveringsplicht te voldoen.

35.

Het andere woord van het begrip waarop de in artikel 4, lid 1, onder e), van richtlijn 2003/4 vastgelegde uitzondering van toepassing is, is het bijvoeglijk naamwoord „intern”. Dit woord doet twee vragen rijzen: ten eerste, om welke instanties gaat het en ten tweede, in hoeverre kan een mededeling van deze aard als intern worden beschouwd?

36.

Gelet op het ontbreken van een precieze definitie in de tekst van de bepaling zelf, moet worden verwezen naar de context van die bepaling en de doelstelling die met de betrokken wetgeving wordt nagestreefd.

37.

Wat de context betreft, blijkt uit overweging 11 van richtlijn 2003/4 dat een duidelijke – maar ruime – definitie van de „overheidsinstanties” waarop de richtlijn betrekking heeft, een van de belangrijkste doelstellingen van de nieuwe richtlijn vormde. In de toelichting van de Commissie wordt die bedoeling bevestigd.

38.

Overeenkomstig artikel 3, lid 1, van richtlijn 2003/4 moeten de lidstaten er aldus voor zorgen dat de „overheidsinstanties” – zoals gedefinieerd in artikel 2, lid 2, van die richtlijn – ertoe gehouden zijn de milieu-informatie waarover zij beschikken, of die voor hen wordt beheerd, aan elke aanvrager op verzoek beschikbaar te stellen, zonder dat deze daarvoor een belang hoeft aan te voeren, overeenkomstig het bepaalde in de richtlijn.

39.

Aangezien artikel 4, lid 1, van richtlijn 2003/4 voorziet in afwijkingen van het in artikel 3, lid 1, van die richtlijn vervatte beginsel, zonder nadere specificatie van de personele werkingssfeer ervan, moet dus worden erkend dat de in artikel 4, lid 1, van richtlijn 2003/4 genoemde „overheidsinstanties”alle instanties zijn die worden gedefinieerd in artikel 2, lid 2, van richtlijn 2003/4, zelfs als de betrokken mededeling in de loop van hetzelfde besluitvormingsproces of project wordt uitgewisseld tussen twee of meer van die overheidsinstanties.

40.

Met deze functionele uitlegging kan tevens het best worden voldaan aan de doelstelling van de uitzondering voor „interne mededelingen”, namelijk – zoals reeds is opgemerkt – het bewaren van de nodige ruimte voor overheidsinstanties om in afzondering te beraadslagen. ( 26 )

41.

Zoals verschillende regeringen in hun schriftelijke opmerkingen hebben onderstreept, is het in dit verband feitelijk een bestuurlijke noodzaak dat een „mededeling” tussen verschillende overheidsorganen of ‑instanties kan worden uitgewisseld zonder de hoedanigheid van „interne mededeling” te verliezen. Voorts zij eraan herinnerd dat het aantal betrokken bestuurlijke organen en instanties per lidstaat beduidend kan verschillen – vooral op een zo complex terrein als het milieurecht – en dat dus een uitlegging moet worden gehanteerd die ervoor zorgt dat de lidstaten richtlijn 2003/4 uniform toepassen. ( 27 )

42.

Wat de tweede bij het begrip „interne” gerezen vraag betreft, ben ik het niet eens met de opvatting dat informatie die bestemd is om op enig moment buiten de muren van een overheidsinstanties terecht te komen, niet onder de uitzondering in artikel 4, lid 1, onder e), van richtlijn 2003/4 kan vallen.

43.

Ten eerste moet worden opgemerkt dat in de context van de vergelijkbare uitzondering die van toepassing is op het Europees Parlement, de Raad en de Commissie en die is vastgelegd in artikel 4, lid 3, tweede alinea, van verordening nr. 1049/2001, het Hof heeft geoordeeld dat de mogelijke bekendmaking van een document op zichzelf niet uitsluit dat dit document onder de betrokken uitzondering kan vallen. ( 28 )

44.

Ten tweede kan het recht op toegang tot milieu-informatie, zoals eveneens eerder door het Hof is geoordeeld, pas concreet gestalte krijgen wanneer de bevoegde autoriteiten moeten beslissen op het bij hen ingediende verzoek. Derhalve staat het pas op dat moment aan de autoriteiten om te beoordelen of, gelet op alle feitelijke en juridische omstandigheden van de zaak, de gevraagde informatie al dan niet moet worden verstrekt dan wel, zoals in de onderhavige zaak, of de informatie nog steeds tot de betrokken overheidsinstanties beperkte interne informatie is. ( 29 )

45.

In het licht van de voorgaande overwegingen ben ik dan ook van mening dat artikel 4, lid 1, onder e), van richtlijn 2003/4 aldus moet worden uitgelegd dat het begrip „interne mededelingen” alle documenten omvat die bestemd zijn om tot iemand te worden gericht, ongeacht de inhoud ervan, en die op de datum waarop de bevoegde autoriteit moet beslissen op het bij haar ingediende verzoek nog niet buiten de muren van overheidsinstanties zoals gedefinieerd in artikel 2, lid 2, van richtlijn 2003/4 zijn terechtgekomen.

46.

Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of de bescherming van „interne mededelingen” overeenkomstig artikel 4, lid 1, onder e), van richtlijn 2003/4 onbeperkt in de tijd is. Indien die vraag ontkennend wordt beantwoord, wenst de verwijzende rechter met zijn derde vraag te vernemen of de bescherming van „interne mededelingen” slechts geldt tot op het tijdstip waarop een aan de informatieplicht onderworpen instantie een besluit heeft vastgesteld of een andere relevante bestuurlijke procedure is voltooid.

47.

Om redenen die verband houden met de bewoordingen, de context en de doelstelling van die bepaling, die ik hierna zal uiteenzetten, kom ik tot de slotsom dat de tweede vraag bevestigend moet worden beantwoord.

48.

Ten eerste moet worden opgemerkt dat de bewoordingen van artikel 4, lid 1, onder e), van richtlijn 2003/4 geen informatie bevatten over de specifieke kwestie van de toepassing van dit artikel in de tijd. De in artikel 4, lid 1, onder d), van richtlijn 2003/4 vastgelegde uitzondering is daarentegen wel kennelijk in de tijd beperkt omdat deze „nog onvoltooid materiaal of onvoltooide documenten of gegevens” betreft. Zoals we hiervoor hebben gezien, was de keuze om onderscheid te maken tussen beide uitzonderingen voortgekomen uit een duidelijke bedoeling van de Uniewetgever. ( 30 )

49.

Ten tweede heeft het Hof, hoewel artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 preciezer is wat betreft de toepassing in de tijd van de uitzondering voor „documenten met standpunten voor intern gebruik”, niettemin geoordeeld dat „het feit dat het besluit is vastgesteld [...] geenszins [afdoet] aan de mogelijkheid zelf om zich op de betrokken uitzondering te beroepen om de toegang te weigeren tot documenten met standpunten voor intern gebruik in het kader van beraadslagingen en voorafgaand overleg binnen de betrokken instelling [– te weten het Europees Parlement, de Raad of de Commissie]. Dat neemt evenwel niet weg dat bij de beoordeling die de betrokken instelling dient te verrichten om te bepalen of de openbaarmaking van een van die documenten haar besluitvormingsproces al dan niet ernstig kan ondermijnen, rekening moet worden gehouden met het feit dat de administratieve procedure waarop die documenten betrekking hebben, is afgesloten.” ( 31 )

50.

Het feit dat hier geen sprake is van een automatisme is des te belangrijker bij de toepassing van de uitzondering in artikel 4, lid 1, onder e), van richtlijn 2003/4 omdat, anders dan bij de uitzondering in artikel 4, lid 1, onder d), niet per se gebruik hoeft te worden gemaakt van interne mededelingen in het kader van een procedure die leidt tot vaststelling van een rechtshandeling. De noodzaak om de vrijheid van gedachte van degenen van wie de betrokken mededeling afkomstig is en de vrije uitwisseling van standpunten te beschermen – wat het doel is van de betrokken uitzondering ( 32 ) – kan evenwel op het tijdstip dat het verzoek om toegang wordt ingediend nog steeds relevant zijn.

51.

Bij de nakoming van deze specifieke verplichting tot belangenafweging – die de wetgever uitdrukkelijk heeft onderstreept in artikel 4, lid 1, onder e), van richtlijn 2003/4, naast de algemene regel die is geformuleerd in artikel 4, lid 2, tweede alinea, tweede volzin – lijkt de overheidsinstantie dus het best in staat om te beoordelen of een mededeling intern moet worden gehouden, ongeacht of het reeds een aantal jaren geleden is dat zij is uitgebracht. Zoals hierboven is vermeld, kan artikel 4, lid 1, onder e), van richtlijn 2003/4 nooit op absolute wijze worden ingeroepen. ( 33 ) De overheidsinstantie is altijd verplicht om het algemene belang dat is gediend met openbaarmaking af te wegen tegen het specifieke belang dat is gediend met de uitzondering, rekening houdend met de specifieke bedenkingen die worden aangevoerd om een weigering tot openbaarmaking te rechtvaardigen. ( 34 ) In dit verband zijn het verstrijken van de tijd en de vraag in hoeverre uiteindelijk een besluit is genomen zeker zeer belangrijke factoren.

52.

Daarom ben ik van mening dat de werkingssfeer ratione temporis van de in artikel 4, lid 1, onder e), van richtlijn 2003/4 geformuleerde uitzondering onbeperkt is. De verstreken tijd kan evenwel een element vormen waaruit blijkt dat de interne mededeling waarom is verzocht, moet worden openbaar gemaakt, en dient daarom te worden meegenomen in de afweging die op grond van artikel 4, lid 1, onder e), en artikel 4, lid 2, tweede alinea, van richtlijn 2003/4 moet worden gemaakt.

53.

Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen van het Bundesverwaltungsgericht te beantwoorden als volgt: