1.

In 1946 schreef George Orwell het volgende over de campagne „Keep Death off the Roads” („Geen doden meer in het verkeer”), die toen in een voormalige lidstaat van de Europese Unie liep: „Als we écht geen doden meer in het verkeer willen, zouden we het gehele wegennet opnieuw moeten ontwerpen, en wel zo dat botsingen onmogelijk zijn. Stelt u zich eens voor wat daar allemaal bij komt kijken (heel Londen zou bijvoorbeeld afgebroken en opnieuw opgebouwd moeten worden); u begrijpt dat geen enkel land op dit moment daartoe in staat is. Rest ons dus niets anders dan het nemen van verzachtende maatregelen, die erop neerkomen dat we mensen voorzichtiger proberen te maken.” ( 2 )

2.

De zaak die aanhangig is bij de Satversmes tiesa (grondwettelijk hof, Letland) en waarin deze rechterlijke instantie het Hof heeft verzocht om een prejudiciële beslissing, gaat in essentie over de hierboven bedoelde „verzachtende maatregelen”: om de verkeersveiligheid te bevorderen wil men bestuurders bewuster maken van hun rijgedrag en aanmanen tot voorzichtigheid door hun strafpunten te geven voor verkeersovertredingen. De informatie over deze strafpunten wordt vervolgens medegedeeld aan derden en doorgegeven voor hergebruik. De verwijzende rechter, bij wie een grondwettigheidsbezwaar is gemaakt, moet thans beoordelen of de betrokken nationale wet verenigbaar is met verordening (EU) 2016/679 ( 3 ) (hierna: „AVG”).

3.

Dit maakt de onderhavige zaak tot een bijna klassieke zaak op het gebied van gegevensbescherming, in die zin dat de situatie zich hoofdzakelijk in de offline wereld afspeelt en de verticale relatie tussen een staat en een individuele persoon centraal staat, met als gevolg dat deze zaak naadloos aansluit op een reeks zaken die het Hof sinds het fundamentele arrest Stauder ( 4 ) is voorgelegd, en misschien wel de eerste zaak over gegevensbescherming in brede zin is ( 5 ).

4.

Ik bespreek eerst in hoeverre een lidstaat in zijn streven om de verkeersveiligheid te bevorderen mag ingrijpen in de persoonlijke rechten van individuele personen, en geef vervolgens het Hof in overweging dat maatregelen als die waarin de betrokken Letse wetgeving voorziet, niet evenredig zijn met het ermee nagestreefde doel.

5.

Maar vooraf buig ik mij over een paar fundamentele en ingewikkelde vragen die in casu rijzen, en daarvoor neem ik u mee voor een rit dwars door de AVG – in razend tempo. Maak uw gordels vast. Dat scheelt u misschien ook weer een strafpunt.

6.

Hoofdstuk I van de AVG, met het opschrift „Algemene bepalingen”, omvat de artikelen 1 tot en met 4, waarin het onderwerp, de doelstellingen, het materiële en territoriale toepassingsgebied en de definities vastgesteld worden.

7.

Artikel 1 van de AVG, „Onderwerp en doelstellingen”, luidt als volgt:

„1.   Bij deze verordening worden regels vastgesteld betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van persoonsgegevens.

2.   Deze verordening beschermt de grondrechten en de fundamentele vrijheden van natuurlijke personen en met name hun recht op bescherming van persoonsgegevens.

3.   Het vrije verkeer van persoonsgegevens in de Unie wordt noch beperkt noch verboden om redenen die verband houden met de bescherming van natuurlijke personen ten aanzien van de verwerking van persoonsgegevens.”

8.

Artikel 2 van de AVG, „Materieel toepassingsgebied”, bepaalt:

„1.   Deze verordening is van toepassing op de geheel of gedeeltelijk geautomatiseerde verwerking, alsmede op de verwerking van persoonsgegevens die in een bestand zijn opgenomen of die bestemd zijn om daarin te worden opgenomen.

2.   Deze verordening is niet van toepassing op de verwerking van persoonsgegevens:

[…]”

9.

Hoofdstuk II van de AVG omvat de artikelen 5 tot en met 11 en bepaalt de beginselen inzake de verwerking van persoonsgegevens, de rechtmatigheid van de verwerking ervan, de voorwaarden voor toestemming, waaronder de voorwaarden die gelden voor de toestemming van kinderen met betrekking tot diensten van de informatiemaatschappij, de verwerking van bijzondere categorieën van persoonsgegevens en van persoonsgegevens betreffende strafrechtelijke veroordelingen en strafbare feiten en verwerking waarvoor identificatie niet is vereist.

10.

Artikel 5 van de AVG, „Beginselen inzake verwerking van persoonsgegevens”, bepaalt het volgende:

„1.   Persoonsgegevens moeten:

2.   De verwerkingsverantwoordelijke is verantwoordelijk voor de naleving van lid 1 en kan deze aantonen (,verantwoordingsplicht’).

11.

Artikel 10 van de AVG, „Verwerking van persoonsgegevens betreffende strafrechtelijke veroordelingen en strafbare feiten”, bepaalt het volgende:

„Persoonsgegevens betreffende strafrechtelijke veroordelingen en strafbare feiten of daarmee verband houdende veiligheidsmaatregelen mogen op grond van artikel 6, lid 1, alleen worden verwerkt onder toezicht van de overheid of indien de verwerking is toegestaan bij Unierechtelijke of lidstaatrechtelijke bepalingen die passende waarborgen voor de rechten en vrijheden van de betrokkenen bieden. Omvattende registers van strafrechtelijke veroordelingen mogen alleen worden bijgehouden onder toezicht van de overheid.”

12.

Artikel 1 van richtlijn 2003/98/EG ( 6 ), met het opschrift „Voorwerp en toepassingsgebied”, luidt als volgt:

„1.   Deze richtlijn stelt een minimumpakket voorschriften vast voor het hergebruik en de concrete middelen ter vereenvoudiging van het hergebruik van bestaande documenten die in het bezit zijn van openbare lichamen van de lidstaten.

2.   Deze richtlijn is niet van toepassing op:

3.   Deze richtlijn bouwt voort op de bestaande toegangsregelingen in de lidstaten en laat deze onverlet.

4.   Deze richtlijn laat het niveau van de bescherming van individuen met betrekking tot het verwerken van persoonsgegevens krachtens de bepalingen van het Unierecht en de nationale wetgeving intact en heeft daar geen enkele invloed op, en houdt met name geen wijziging in van de verplichtingen en rechten in richtlijn 95/46/EG[ ( 7 )].

5.   De verplichtingen van deze richtlijn zijn alleen van toepassing als zij verenigbaar zijn met de bepalingen van de internationale overeenkomsten inzake de bescherming van intellectuele-eigendomsrechten, in het bijzonder de Berner Conventie[ ( 8 )] en de overeenkomst[ ( 9 )].”

13.

Artikel 2 van richtlijn 2003/98, met het opschrift „Definities”, is als volgt verwoord:

„Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder:

14.

Artikel 3 van richtlijn 2003/98, met het opschrift „Algemeen beginsel”, is als volgt verwoord:

„1.   Onder voorbehoud van het bepaalde in lid 2 zorgen de lidstaten ervoor dat de documenten waarop deze richtlijn overeenkomstig artikel 1 van toepassing is, hergebruikt kunnen worden voor commerciële of niet-commerciële doeleinden, overeenkomstig de voorwaarden van de hoofdstukken III en IV.

2.   Voor documenten waarvoor intellectuele-eigendomsrechten berusten bij bibliotheken, met inbegrip van universiteitsbibliotheken, musea en archieven, zien de lidstaten erop toe dat dergelijke documenten, indien hergebruik is toegestaan, kunnen worden hergebruikt voor commerciële of niet-commerciële doeleinden, overeenkomstig de voorwaarden van de hoofdstukken III en IV.”

15.

Artikel 141, lid 2, van de Ceļu satiksmes likums (wegenverkeerswet) ( 10 ) is als volgt verwoord:

„Informatie in verband met een voertuig dat eigendom is van een rechtspersoon, […] het recht van een persoon om een voertuig te besturen, boeten die wegens verkeersovertredingen aan een persoon zijn opgelegd en die niet binnen een bij wet vastgestelde termijn zijn betaald, en andere informatie die is opgenomen in het nationale register van voertuigen en bestuurders [(hierna: ‚nationaal voertuigregister’)] alsmede in het informatiesysteem inzake tractiemiddelen en bestuurders, wordt beschouwd als informatie die toegankelijk is voor het publiek.”

16.

B, verzoeker in de procedure bij de verwijzende rechter, is een natuurlijke persoon aan wie op grond van de wegenverkeerswet en een daarmee verband houdend besluit ( 11 ) strafpunten zijn opgelegd. De Ceļu satiksmes drosība direkcija (directoraat verkeersveiligheid, Letland; hierna: „CSDD”) is een publiekrechtelijk lichaam dat deze strafpunten in het nationale voertuigregister heeft ingevoerd.

17.

Gezien het feit dat informatie over strafpunten op verzoek kan worden medegedeeld en volgens B ook aan diverse bedrijven is doorgegeven voor hergebruik, heeft B zich met een grondwettigheidsbezwaar gericht tot de verwijzende rechter, met het verzoek te toetsen of artikel 141, lid 2, van de wegenverkeerswet in overeenstemming is met het recht op privacy zoals vastgelegd in artikel 96 van de Latvijas Republikas Satversme (Letse grondwet).

18.

Omdat artikel 141, lid 2, van de wegenverkeerswet door de Latvijas Republikas Saeima (Lets parlement; hierna: „Saeima”) is aangenomen, heeft deze instelling deelgenomen aan de procedure. Bovendien is de CSDD, die de betreffende gegevens verwerkt, gehoord. Voorts is de Datu valsts inspekcija (gegevensbeschermingsautoriteit, Letland) – die in Letland de toezichthoudende autoriteit in de zin van artikel 51 van de AVG is – en diverse andere autoriteiten en personen verzocht om als amici curiae voor de verwijzende rechtbank hun standpunt uiteen te zetten.

19.

De Saeima erkent dat op grond van de betrokken bepaling eenieder informatie kan verkrijgen over de strafpunten van een ander, hetzij door deze informatie rechtstreeks bij de CSDD op te vragen, hetzij door gebruik te maken van diensten van commerciële hergebruikers van deze informatie.

20.

Niettemin acht de Saeima de betrokken bepaling rechtmatig, omdat ze gerechtvaardigd is uit hoofde van het doel om de verkeersveiligheid te verbeteren, dat het noodzakelijk maakt om de identiteit van verkeersovertreders kenbaar te maken en om bestuurders af te houden van het overtreden van de verkeersregels.

21.

Bovendien moet het in artikel 100 van de Letse grondwet vervatte recht op toegang tot informatie worden geëerbiedigd. De verwerking van informatie over strafpunten staat in ieder geval onder toezicht van de overheid en gaat gepaard met passende waarborgen ter bescherming van de rechten en vrijheden van betrokkenen.

22.

De Saeima verklaart daarnaast dat in de praktijk als voorwaarde voor mededeling van de informatie uit het nationale voertuigregister geldt dat de persoon die de informatie opvraagt, het nationale identificatienummer vermeldt van de bestuurder over wie hij de informatie opvraagt. Deze voorwaarde voor het verkrijgen van de informatie wordt gesteld omdat personen op basis van een naam niet altijd eenduidig geïdentificeerd kunnen worden, maar wel op basis van het nationale identificatienummer.

23.

De CSDD heeft aan de verwijzende rechter uitgelegd hoe het strafpuntensysteem werkt, en bevestigd dat de nationale wetgeving geen grenzen stelt aan de publieke toegankelijkheid en het hergebruik van gegevens over strafpunten.

24.

De CSDD heeft ook nadere informatie verstrekt over de overeenkomsten die met commerciële hergebruikers worden gesloten. Deze overeenkomsten voorzien niet in een doorgifte van gegevens in juridische zin en de hergebruikers garanderen dat zij hun klanten nooit meer informatie aanbieden dan bij de CSDD kan worden opgevraagd. Bovendien is in de contractvoorwaarden bedongen dat de koper van de informatie deze uitsluitend mag gebruiken overeenkomstig de geldende regelgeving en voor de doeleinden die in de overeenkomst zijn aangegeven.

25.

De gegevensbeschermingsautoriteit heeft twijfels geuit over de verenigbaarheid van de betrokken bepaling met artikel 96 van de Letse grondwet. Zij sluit de mogelijkheid niet uit dat de verwerking van de betreffende gegevens oneigenlijk of onevenredig is.

26.

Deze autoriteit heeft tevens opgemerkt dat, hoewel de statistieken over verkeersongevallen in Letland een daling van het aantal ongevallen laten zien, er geen bewijs is dat het strafpuntensysteem en de publieke toegankelijkheid van informatie over strafpunten deze positieve ontwikkeling in de hand hebben gewerkt.

27.

De Satversmes tiesa merkt om te beginnen op dat de zaak waarin uitspraak moet worden gedaan, geen betrekking heeft op artikel 141, lid 2, van de wegenverkeerswet in zijn geheel, maar dat deze bepaling alleen relevant is voor zover zij de in het nationale voertuigregister opgenomen informatie over strafpunten toegankelijk maakt voor het publiek.

28.

Voorts is deze rechterlijke instantie van oordeel dat de strafpunten persoonsgegevens zijn en daarom overeenkomstig het recht op eerbiediging van het privéleven moeten worden verwerkt. Zij benadrukt dat bij de afbakening van de draagwijdte van artikel 96 van de Letse grondwet zowel de AVG als artikel 16 VWEU en artikel 8 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) in aanmerking moeten worden genomen.

29.

Met betrekking tot de doelstellingen van de wegenverkeerswet verklaart de verwijzende rechter dat overtredingen van bestuurders, die in Letland als administratieve overtredingen worden gekwalificeerd, in het nationale strafregister worden opgenomen en strafpunten in het nationale voertuigregister worden geregistreerd teneinde het gedrag van voertuigbestuurders te beïnvloeden en zo de risico’s voor het leven, de gezondheid en het eigendom van personen te minimaliseren.

30.

Het nationale strafregister is een centraal register met de veroordelingen van personen die (strafrechtelijke of administratieve) inbreuken hebben gemaakt, en heeft onder andere tot doel het toezicht op de opgelegde sancties te vereenvoudigen. Het nationale voertuigregister maakt het daarentegen mogelijk om verkeersovertredingen bij te houden en, afhankelijk van het aantal overtredingen, maatregelen te treffen. Het strafpuntensysteem is gericht op het verbeteren van de verkeersveiligheid door onderscheid te maken tussen voertuigbestuurders die de verkeersregels stelselmatig en te kwader trouw overtreden en occasionele overtreders, en door het gedrag van weggebruikers te beïnvloeden dankzij het afschrikkende effect van de strafpunten.

31.

De verwijzende rechter merkt op dat artikel 141, lid 2, van de wegenverkeerswet eenieder het recht geeft om bij de CSDD informatie uit het nationale voertuigregister over de strafpunten van een bestuurder op te vragen. In de praktijk wordt de informatie over strafpunten aan de aanvrager verstrekt zodra hij het nationale identificatienummer van de betrokken bestuurder opgeeft.

32.

De Satversmes tiesa licht vervolgens toe dat informatie over strafpunten, op grond van de kwalificatie als voor het publiek toegankelijke informatie, binnen de werkingssfeer van de wet op de openbaarmaking van informatie valt en daarom hergebruikt mag worden voor andere, zowel commerciële als niet-commerciële, doeleinden dan het oorspronkelijke doel waarvoor de informatie was verzameld.

33.

Om artikel 96 van de Letse grondwet overeenkomstig het Unierecht te kunnen uitleggen en toepassen, wenst de verwijzende rechter ten eerste te vernemen of de op grond van de Letse wetgeving opgelegde strafpunten binnen het toepassingsgebied van artikel 10 van de AVG vallen. De verwijzende rechter wenst met name te beoordelen of artikel 141, lid 2, van de wegenverkeerswet voldoet aan de vereisten van artikel 10 van de AVG, die inhouden dat de verwerking van de in die bepaling bedoelde gegevens uitsluitend mag plaatsvinden „onder toezicht van de overheid” of indien „passende waarborgen voor de rechten en vrijheden van de betrokkenen” worden geboden.

34.

Deze rechter merkt op dat artikel 8, lid 5, van richtlijn 95/46, op grond waarvan het aan iedere lidstaat wordt overgelaten om te beoordelen of de bijzondere voorschriften voor gegevens over strafbare feiten en strafrechtelijke veroordelingen ook moeten gelden voor gegevens over administratieve overtredingen en daarvoor opgelegde sancties, in Lets recht is omgezet door artikel 12 van de Fizisko personu datu aizsardzības likums (wet betreffende de bescherming van gegevens van natuurlijke personen), volgens hetwelk persoonsgegevens met betrekking tot administratieve overtredingen, net als gegevens met betrekking tot strafbare feiten en veroordelingen, uitsluitend door de bij wet bepaalde personen en onder de in de wet genoemde omstandigheden mogen worden verwerkt.

35.

Hieruit volgt dat in Letland gedurende meer dan een decennium vergelijkbare eisen zijn toegepast op de verwerking van persoonsgegevens betreffende strafbare feiten en veroordelingen en op de verwerking van persoonsgegevens betreffende administratieve overtredingen.

36.

Deze rechter merkt voorts op dat het toepassingsgebied van artikel 10 van de AVG overeenkomstig overweging 4 van die verordening moet worden beoordeeld met inachtneming van de functie van grondrechten in de samenleving. Hij is dienaangaande van oordeel dat het doel om te voorkomen dat een eerdere veroordeling een onterechte negatieve invloed op het privé- en beroepsleven van een persoon heeft, zowel voor strafrechtelijke veroordelingen als voor administratieve overtredingen kan gelden.

37.

De Satversmes tiesa wenst ten tweede de draagwijdte van artikel 5 van de AVG vast te stellen. Deze rechter vraagt zich in het bijzonder af of gelet op overweging 39 van die verordening, de Letse wetgever heeft voldaan aan de in artikel 5, lid 1, onder f), van de AVG vastgelegde verplichting om bij de verwerking van persoonsgegevens „integriteit en vertrouwelijkheid” te garanderen. Hij merkt op dat artikel 141, lid 2, van de wegenverkeerswet, door toegang te verlenen tot informatie over strafpunten, het mogelijk maakt om te bepalen of een persoon wegens een verkeersdelict is veroordeeld, zonder dat evenwel is voorzien in specifieke maatregelen ter beveiliging van die gegevens.

38.

De verwijzende rechter wenst ten derde te vernemen of richtlijn 2003/98 relevant is voor de beoordeling of artikel 141, lid 2, van de wegenverkeerswet verenigbaar is met artikel 96 van de Letse grondwet. Deze rechter merkt op dat krachtens deze richtlijn hergebruik van persoonsgegevens alleen is toegestaan mits het recht op privacy wordt geëerbiedigd.

39.

Ten vierde vraagt de verwijzende rechter zich af of hij gelet op de rechtspraak van het Hof volgens welke de in prejudiciële beslissingen gegeven uitlegging van het Unierecht erga omnes geldt en ex tunc werking heeft, ingeval artikel 141, lid 2, van de wegenverkeerswet, gelezen in samenhang met het Unierecht zoals uitgelegd door het Hof, niet verenigbaar is met artikel 96 van de Letse grondwet, de rechtsgevolgen van dat artikel 141, lid 2, niettemin kan handhaven tot de datum van zijn uitspraak waarbij deze bepaling ongrondwettig wordt verklaard, gezien het feit dat zijn uitspraak van invloed zal zijn op een groot aantal rechtsbetrekkingen.

40.

In dit verband verklaart de verwijzende rechter dat een wet die ongrondwettig is verklaard, naar Lets recht wordt geacht nietig te zijn vanaf de datum van publicatie van de uitspraak van de Satversmes tiesa, tenzij deze rechter anders beslist. Ook verschaft hij enige uitleg bij zijn praktijk om te streven naar een evenwicht tussen het rechtszekerheidsbeginsel en de grondrechten van de diverse betrokken partijen wanneer hij bepaalt vanaf welke datum de ongrondwettig verklaarde bepaling niet langer van kracht zal zijn.

41.

Tegen deze achtergrond heeft de Satversmes tiesa, bij beslissing van 4 juni 2019, ingekomen bij het Hof op 11 juni 2019, het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

42.

De Letse, de Nederlandse, de Oostenrijkse en de Portugese regering alsmede de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend.

43.

Wegens de verspreiding van het SARS‑CoV‑2‑virus heeft het Hof besloten om de terechtzitting in deze zaak, die voor 11 mei 2020 was gepland, te annuleren. In het kader van de maatregelen tot organisatie van de procesgang en bij wijze van uitzondering heeft het Hof besloten om deze terechtzitting te vervangen door schriftelijk te beantwoorden vragen. De Letse en de Zweedse regering alsmede de Commissie hebben geantwoord op de vragen die het Hof hun heeft gesteld.

44.

Het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing werpt fundamentele vragen over de AVG op. Bij al deze vragen wordt echter uitgegaan van de veronderstelling dat de AVG van toepassing is op de onderhavige zaak. Ik stel dit aan de orde omdat de Unie op het gebied van strafpunten voor verkeersovertredingen geen regelgeving heeft vastgesteld. ( 12 )

45.

Artikel 2, lid 2, onder a), van de AVG bepaalt dat die verordening niet van toepassing is op de verwerking van persoonsgegevens in het kader van activiteiten die buiten de werkingssfeer van het Unierecht vallen. Het is duidelijk dat artikel 2, lid 1, van de AVG positief formuleert wat onder die verordening valt ( 13 ), terwijl volgens artikel 2, lid 2, van die verordening vier soorten activiteiten van het toepassingsgebied ervan uitgesloten zijn. Artikel 2, lid 2, van de AVG moet als uitzondering op de algemene regel strikt worden uitgelegd. ( 14 )

46.

De Uniewetgever heeft als rechtsinstrument de verordening gekozen om meer uniformiteit in de Uniewetgeving inzake gegevensbescherming te brengen, en met name om binnen de interne markt een gelijk speelveld te creëren voor alle (markt)deelnemers, ongeacht hun plaats van vestiging. ( 15 )

47.

Artikel 16 VWEU bevat niet alleen de rechtsgrondslag voor de vaststelling van teksten als de AVG, maar vormt ook, meer in het algemeen, als onderdeel van het eerste deel, titel II, VWEU ( 16 ) een horizontale clausule met een grondwettelijk karakter, waarmee bij de uitoefening van alle Uniebevoegdheden rekening moet worden gehouden.

48.

Net als met haar voorganger, richtlijn 95/46, beoogt de AVG met betrekking tot de verwerking van persoonsgegevens een hoog niveau van bescherming van de grondrechten en vrijheden van natuurlijke personen, en vooral van het recht op eerbiediging van het privéleven, te waarborgen. ( 17 )

49.

De bewoordingen van artikel 2, lid 2, onder a), van de AVG zijn in wezen een afspiegeling van de bewoordingen van artikel 16, lid 2, VWEU ( 18 ), de primairrechtelijke rechtsgrondslag van die verordening. Volgens artikel 16, lid 2, VWEU dient de Uniewetgever de regels vast te stellen betreffende de bescherming van personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens door de lidstaten „bij de uitoefening van activiteiten die binnen het toepassingsgebied van het recht van de Unie vallen, alsmede de voorschriften betreffende het vrij verkeer van die gegevens”. ( 19 ) Deze bepaling is dus declaratoir van aard. De hiernavolgende analyse is derhalve gelijkelijk van toepassing op artikel 2, lid 2, onder a), van de AVG en artikel 16, lid 2, VWEU.

50.

Allereerst valt op dat de bewoordingen van artikel 2, lid 2, onder a), van de AVG („activiteiten die buiten de werkingssfeer van het Unierecht vallen”) verschillen van die van artikel 51, lid 1, van het Handvest ( 20 ), dat bepaalt dat „[d]e bepalingen van het Handvest […] gericht [zijn] tot [de lidstaten] uitsluitend wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen”. ( 21 )

51.

Zo dit zou worden opgevat als een aanwijzing dat artikel 2, lid 2, onder a), van de AVG ruimer is geformuleerd dan artikel 51, lid 1, van het Handvest ( 22 ), is er gezien het feit dat het Hof artikel 51, lid 1, van het Handvest aldus heeft uitgelegd dat het Handvest van toepassing is „wanneer een nationale regeling binnen het toepassingsgebied van het Unierecht valt” ( 23 ), geen substantieel verschil tussen de bewoordingen van deze twee bepalingen zoals uitgelegd door het Hof. ( 24 )

52.

Toch denk ik niet dat de rechtspraak van het Hof met betrekking tot het toepassingsgebied van het Handvest analoog mag worden toegepast. ( 25 ) Dat zou te restrictief zijn en indruisen tegen het doel dat met artikel 16 VWEU en de AVG wordt nagestreefd. Aan het Handvest ligt immers een geheel andere logica ten grondslag dan aan de AVG: het Handvest beoogt de machtsuitoefening door de Unie-instellingen en lidstaten op binnen de werkingssfeer van het Unierecht vallende gebieden aan banden te leggen en, omgekeerd, individuele personen bescherming te bieden zodat ze hun rechten kunnen doen gelden. De bescherming van persoonsgegevens is daarentegen méér dan een grondrecht. Zoals blijkt uit artikel 16 VWEU ( 26 ), vormt gegevensbescherming een Uniebeleidsterrein op zich. Het doel van de AVG is juist dat deze verordening toepassing vindt op elke vorm van persoonsgegevensverwerking, ongeacht het onderwerp en bovendien ongeacht of de persoonsgegevens worden verwerkt door een lidstaat of een individuele persoon. Een restrictieve uitlegging van de bewoordingen van artikel 2, lid 2, onder a), van de AVG zou dit doel volledig dwarsbomen. De AVG, die bedoeld is als gegevensbeschermingstijger, zou dan een huiskatje blijken te zijn.

53.

Alleen al het bestaan van een bepaling als artikel 10 van de AVG, die hierna bij mijn bespreking van de eerste vraag in detail zal worden uitgelegd, is hier een goed voorbeeld van. In zoverre de AVG betrekking heeft op de „verwerking van persoonsgegevens betreffende strafrechtelijke veroordelingen en strafbare feiten [op grond van artikel 6, lid 1, van de AVG]” ( 27 ), terwijl strafrechtelijke veroordelingen en strafbare feiten vrijwel uitsluitend naar nationaal recht en niet naar Unierecht worden bepaald, kan die verordening, als we niet ervan uitgaan dat artikel 10 van de AVG ongeldig is, niet de accessoire functie vervullen die eigen is aan het Handvest.

54.

Hetzelfde geldt voor het bestaan van artikel 87 van de AVG, op grond waarvan lidstaten de specifieke voorwaarden voor de verwerking van een nationaal identificatienummer nader kunnen vaststellen. ( 28 )

55.

Bovendien moet rekening worden gehouden met overweging 16 van de AVG, die – in het niet-bindende, maar desalniettemin instructieve deel van die verordening – een afspiegeling vormt van artikel 2 van de AVG. Daarin wordt de nationale veiligheid genoemd als voorbeeld van een gebied dat niet onder het Unierecht valt. Hetzelfde geldt voor de, eveneens niet-bindende, verklaring ad artikel 16 VWEU ( 29 ), waarin staat te lezen dat „in alle gevallen waarin op grond van artikel 16 [VWEU] voorschriften inzake de bescherming van persoonsgegevens moeten worden vastgesteld die rechtstreekse gevolgen voor de nationale veiligheid zouden kunnen hebben, daarmee naar behoren rekening moet worden gehouden” en eraan wordt gememoreerd dat „met name richtlijn [95/46] […] ter zake specifieke afwijkingen bevat”. ( 30 )

56.

De expliciete nadruk op de nationale veiligheid is een duidelijke aanwijzing van wat zowel de auteurs van het VWEU (artikel 16 VWEU) als de Uniewetgever [artikel 2, lid 2, onder a), van de AVG] voor ogen hadden bij de opstelling van deze passages.

57.

Elders heeft de Uniewetgever, nog steeds met betrekking tot gegevensbescherming, gespecificeerd dat „de nationale veiligheid” in deze context moet worden begrepen als „de staatsveiligheid”. ( 31 )

58.

In dit verband moet artikel 2, lid 2, onder a), van de AVG worden gezien in het licht van artikel 4, lid 2, VEU, dat bepaalt dat de Europese Unie de essentiële staatsfuncties van de lidstaten dient te eerbiedigen ( 32 ) en daarbij bij wijze van voorbeeld specificeert dat „de nationale veiligheid […] uitsluitend de verantwoordelijkheid van elke lidstaat [blijft]”. Artikel 2, lid 2, onder a), van de AVG is niet meer dan een herhaling van deze constitutionele eis, die aangeeft welke garantie een staat nodig heeft om te kunnen functioneren. ( 33 )

59.

Op basis van de voorgaande analyse zie ik geen reden om aan te nemen dat artikel 2, lid 2, onder a), van de AVG een toets introduceert waarbij aan hoge eisen moet zijn voldaan voordat de AVG toepassing vindt of dat de Uniewetgever dat heeft beoogd.

60.

Ten slotte biedt een snelle blik op de overige drie uitzonderingen op het materiële toepassingsgebied van de AVG, die in artikel 2, lid 2, onder b) tot en met d), worden benoemd, steun voor deze analyse. De AVG is volgens deze bepalingen niet van toepassing op de verwerking van persoonsgegevens door de lidstaten bij de uitvoering van activiteiten die binnen de werkingssfeer van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid van de Unie vallen ( 34 ), door een natuurlijke persoon bij de uitoefening van een zuiver persoonlijke of huishoudelijke activiteit ( 35 ), en door de bevoegde autoriteiten met het oog op de voorkoming, het onderzoek, de opsporing en de vervolging van strafbare feiten of de tenuitvoerlegging van straffen, met inbegrip van de bescherming tegen en de voorkoming van gevaren voor de openbare veiligheid. ( 36 )

61.

De uitsluiting van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid, dat nog steeds overwegend intergouvernementeel wordt bepaald, is niet meer dan logisch. ( 37 ) Zuiver persoonlijke of huishoudelijke activiteiten van natuurlijke personen vallen in beginsel altijd buiten de werkingssfeer van het Unierecht, aangezien deze activiteiten niet onder het primaire of het afgeleide recht vallen. Hetzelfde geldt in beginsel voor de voorkoming, het onderzoek, de opsporing en de vervolging van strafbare feiten of de tenuitvoerlegging van straffen. De reden voor deze laatste uitzondering is echter dat de Unie hierover een specifieke richtlijn ( 38 ) heeft vastgesteld, die overigens op dezelfde dag werd aangenomen als de AVG. Daarnaast blijkt uit artikel 23, lid 1, onder d), van de AVG dat de verwerking van persoonsgegevens voor diezelfde doeleinden door natuurlijke personen binnen het toepassingsgebied van de AVG valt. ( 39 )

62.

Van de laatste twee uitzonderingen kan daarom niet worden gesteld dat ze buiten de werkingssfeer van het Unierecht vallen in de zin van artikel 2, lid 2, onder a), van de AVG, want anders zouden ze geen enkele normatieve juridische betekenis hebben.

63.

Ten slotte is er geen kennelijk bewijs dat het Hof in beginsel een strikte toets zou toepassen met betrekking tot het toepassingsgebied van de AVG of van richtlijn 95/46, overeenkomstig artikel 2 van de AVG respectievelijk artikel 3 van richtlijn 95/46. ( 40 ) Integendeel, het Hof is juist geneigd te benadrukken dat „de toepasselijkheid van richtlijn 95/46 niet kan afhangen van de vraag of de concrete situaties in de hoofdgedingen voldoende verband houden met de uitoefening van de door het Verdrag gewaarborgde fundamentele vrijheden”. ( 41 )

64.

Ter afronding van deze inleiding van mijn analyse over de juiste uitlegging van artikel 2, lid 2, onder a), van de AVG concludeer ik dat deze verordening mijns inziens van toepassing is op de verwerking van persoonsgegevens in of door een lidstaat, tenzij die verwerking plaatsvindt in een gebied waarin de Unie geen bevoegdheid heeft.

65.

Hieruit volgt dat de AVG van toepassing is op de onderhavige zaak en de verwijzende rechter bij de beoordeling van de geldigheid van de nationale wet rekening moet houden met deze verordening.

66.

Voor de volledigheid wil ik in de onderhavige zaak kort ingaan op artikel 86 van de AVG.

67.

Overeenkomstig deze bepaling mogen persoonsgegevens in officiële documenten die voor de uitvoering van een taak van algemeen belang in het bezit zijn van een overheidsinstantie, een overheidsorgaan of een particulier orgaan, door de instantie of het orgaan in kwestie worden bekendgemaakt in overeenstemming met het Unierecht of het lidstatelijke recht dat op de overheidsinstantie of het orgaan van toepassing is, teneinde het recht van toegang van het publiek tot officiële documenten in overeenstemming te brengen met het recht op bescherming van persoonsgegevens uit hoofde van de AVG.

68.

Deze bepaling vormt niet meer dan een erkenning van het belang van het recht van toegang van het publiek tot officiële documenten. Daarbij biedt deze bepaling, zoals de Commissie terecht heeft opgemerkt, geen verdere richtsnoeren over de wijze waarop het recht van toegang van het publiek tot officiële documenten moet worden verzoend met de privacyregels. ( 42 ) Deze bepaling is overwegend declaratoir van aard en heeft meer weg van een overweging dan van een bindende wetsbepaling. Hieruit volgt naar mijn mening dat de „verhalende norm” van artikel 86 van de AVG niet van belang is voor de hierna volgende analyse. ( 43 )

69.

Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of artikel 10 van de AVG aldus moet worden uitgelegd dat het betrekking heeft op de verwerking van informatie over strafpunten die bestuurders wegens verkeersovertredingen worden opgelegd, zoals bedoeld in de nationale wet.

70.

Krachtens die bepaling mogen persoonsgegevens betreffende strafrechtelijke veroordelingen en strafbare feiten of daarmee verband houdende veiligheidsmaatregelen op grond van artikel 6, lid 1, van de AVG ( 44 ) alleen worden verwerkt onder toezicht van de overheid. ( 45 ) Omvattende registers van strafrechtelijke veroordelingen mogen alleen worden bijgehouden onder toezicht van de overheid.

71.

Gezien het feit dat de CSDD een officiële instantie, in de zin van „overheidsinstantie”, blijkt te zijn, zouden we kunnen twijfelen aan de relevantie van de eerste vraag en ons kunnen afvragen of deze vraag misschien hypothetisch is, in de zin van de rechtspraak van het Hof over de ontvankelijkheid. Toch zou ik dit soort twijfels uit de wereld willen helpen door erop te wijzen dat de onderhavige zaak zowel betrekking heeft op de mededeling van informatie over strafpunten (door de CSDD) als op het hergebruik van deze gegevens door andere instanties. De eerste vraag is naar mijn mening ontvankelijk voor zover zij betrekking heeft op deze andere instanties.

72.

Artikel 4, lid 1, van de AVG definieert het begrip „persoonsgegevens” als alle informatie over een geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke persoon („de betrokkene”); als identificeerbaar wordt beschouwd een natuurlijke persoon die direct of indirect kan worden geïdentificeerd, met name aan de hand van een identificator zoals een naam, een identificatienummer, locatiegegevens, een online identificator of van een of meer elementen die kenmerkend zijn voor de fysieke, fysiologische, genetische, psychische, economische, culturele of sociale identiteit van die natuurlijke persoon.

73.

Er is geen reden om te betwijfelen dat informatie over strafpunten die bestuurders wegens verkeersovertredingen worden opgelegd, persoonsgegevens zijn in de zin van artikel 4, lid 1, van de AVG.

74.

Aangaande het in artikel 10 van de AVG gehanteerde begrip „strafbare feiten”, zij opgemerkt dat niet in alle taalversies van deze bepaling duidelijk is of uitsluitend strafbare feiten worden bedoeld of ook administratieve overtredingen. De meest logische en intuïtieve uitlegging van de woorden „criminal convictions and offences” in de Engelse taalversie is dat het woord „criminal” als het ware voor het haakje staat en zowel betrekking heeft op „convictions” als op „offences”. Sommige taalversies laten op dit punt ( 46 ) geen ruimte voor interpretatie en maken duidelijk dat „offences” in de zin van artikel 10 van de AVG moet worden uitgelegd als „criminal”. Andere taalversies ( 47 ) zijn dubbelzinnig doordat ze voor meer dan één interpretatie vatbaar zijn. Ook de Letse taalversie (saistītiem drošības pasākumiem), waarmee de verwijzende rechter waarschijnlijk het meest vertrouwd is, is dubbelzinnig. Hier wordt in het midden gelaten of niet alleen de „offences” (pārkāpumi') maar ook de „convictions” (sodāmība) strafrechtelijk moeten zijn. ( 48 )

75.

Ook al blijken de verschillende taalversies uiteen te lopen, het is niettemin mogelijk thans een aantal conclusies te trekken.

76.

Alle officiële talen van de Europese Unie zijn authentieke talen van de Unierechtelijke voorschriften en daarom geldt het beginsel dat alle taalversies van een handeling van de Europese Unie dezelfde waarde hebben. ( 49 ) De uitlegging van een bepaling van Unierecht vereist dan ook een vergelijking van de verschillende taalversies. ( 50 ) Voorts moeten de verschillende taalversies van een tekst van Unierecht eenvormig worden uitgelegd. ( 51 )

77.

Gelet daarop moet de betekenis van de meer „precieze” taalversies als juist worden beschouwd, met name omdat deze preciezere betekenis ook in de minder precieze taalversies een mogelijke interpretatie is, waarbij een mogelijke uitlegging is dat „offences” uitsluitend „criminal” kunnen zijn. Op grond van een vergelijking van de verschillende taalversies van artikel 10 van de AVG kan ik daarom op dit moment voorlopig concluderen dat het woord „criminal” betrekking heeft op zowel „convictions” als „offences”. ( 52 )

78.

Bovendien behoudt dit voorstel van uitlegging van artikel 10 van de AVG het onderscheid dat in artikel 8, lid 5, van haar voorloper, richtlijn 95/46, werd gemaakt. Op grond van deze bepaling mochten verwerkingen van gegevens inzake „criminal convictions” en „offences” (in de Nederlandse taalversie van deze richtlijn: „strafrechtelijke veroordelingen” en „overtredingen”) uitsluitend onder toezicht van de overheid worden verricht ( 53 ), terwijl de lidstaten de keuzemogelijkheid hadden om wel of niet voor te schrijven dat ook verwerkingen van gegevens inzake administratieve sancties onder toezicht van de overheid moesten worden verricht. ( 54 ) Indien het woord „offences” ook administratieve overtredingen zou hebben omvat, dan zou het tweede deel van deze bepaling overtollig zijn geweest.

79.

Deze vaststelling biedt nog geen antwoord op de vraag wat nu exact onder het begrip „strafbare feiten” moet worden verstaan.

80.

Een eerste aspect betreft de vraag of dit begrip een autonoom begrip van Unierecht vormt, dan wel of de uitlegging van dit begrip aan de beoordeling van de lidstaten kan worden overgelaten.

81.

Volgens vaste rechtspraak van het Hof vereisen de eenvormige toepassing van het Unierecht en het gelijkheidsbeginsel dat de bewoordingen van een bepaling van Unierecht die voor de betekenis en de draagwijdte ervan niet uitdrukkelijk naar het recht van de lidstaten verwijst, normaliter in de gehele Unie autonoom en uniform worden uitgelegd. ( 55 ) Bij die uitlegging moet rekening moet worden gehouden met de bewoordingen, de doelstellingen en de juridische context van de bedoelde bepaling, alsmede met het Unierecht in zijn geheel. Ook de ontstaansgeschiedenis van een bepaling van Unierecht kan relevante gegevens voor de uitlegging van die bepaling bevatten. ( 56 )

82.

Thans is duidelijk dat het strafrecht en het strafprocesrecht in beginsel bevoegdheden van de lidstaten zijn. ( 57 ) Bijgevolg zijn de lidstaten bij machte om te bepalen een „strafbaar feit” is. ( 58 )

83.

Als de Uniewetgever echter eenmaal voor de juridische vorm van een verordening heeft gekozen, en niet voor een richtlijn, dan zou naar mijn mening een uniforme uitlegging van de bepalingen van die verordening de norm moeten zijn, opdat de algemene strekking en rechtstreekse toepasselijkheid ervan in elke lidstaat worden gewaarborgd overeenkomstig artikel 288, lid 2, VWEU.

84.

In dezelfde gedachtegang zijn er aanwijzingen dat de Uniewetgever bij de uitlegging van het begrip „strafbare feiten” niet naar nationale wetgeving wilde verwijzen. Zo wordt in overweging 13 van richtlijn 2016/680 ( 59 ), verklaard dat een strafbaar feit in de zin van deze richtlijn een autonoom Unierechtelijk begrip moet zijn zoals uitgelegd door het Hof van Justitie van de Europese Unie. Als argument a maiore ad minus geldt naar mijn mening dat deze verklaring ook opgaat voor de AVG, die als verordening, zoals hierboven is aangegeven, een rechtshandeling vormt die automatisch een hogere mate van integratie en centralisatie bezit.

85.

Neteliger is het tweede aspect, waarbij moet worden beoordeeld of de betrokken persoonsgegevens verband houden met strafrechtelijke veroordelingen en strafbare feiten of daarmee verband houdende veiligheidsmaatregelen in de zin van artikel 10 van de AVG.

86.

Het Hof heeft vroeger al de gelegenheid gehad het begrip „strafbaar feit” te definiëren, in de context van het ne-bis-in-idembeginsel ( 60 ), dat is verankerd in artikel 50 van het Handvest. ( 61 )

87.

Het Hof heeft toen aansluiting gezocht bij de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens ( 62 ), volgens welke drie criteria relevant zijn voor de definitie van het begrip „strafrechtelijke procedure”: de juridische kwalificatie van de inbreuk naar nationaal recht, de aard zelf van de inbreuk en de aard en de zwaarte van de sanctie die de betrokkene moet worden opgelegd. ( 63 )

88.

Strafpunten als die welke op basis van de betrokken nationale wet worden opgelegd, zien mijns inziens niet op een strafbaar feit in de zin van die rechtspraak aangezien niet aan die criteria is voldaan. Ze vormen met name geen zeer zware straf. ( 64 )

89.

Ten slotte wil ik benadrukken dat deze analyse het overbodig maakt om stil te staan bij de afbakening tussen artikel 10 van de AVG en de bepalingen van richtlijn 2016/680, omdat deze richtlijn niet van toepassing is op de onderhavige zaak.

90.

Ik geef het Hof daarom in overweging om op de eerste vraag te antwoorden dat artikel 10 van de AVG aldus moet worden uitgelegd dat het geen betrekking heeft op de verwerking van informatie over strafpunten die bestuurders wegens verkeersovertredingen worden opgelegd, zoals bedoeld in artikel 141, lid 2, van de wegenverkeerswet.

91.

Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de bepalingen van de AVG een lidstaat beletten informatie over strafpunten die bestuurders wegens verkeersovertredingen worden opgelegd, te verwerken en mee te delen.

92.

Hoewel de verwijzende rechter bij wijze van voorbeeld refereert aan het in artikel 5, lid 1, onder f), van de AVG ( 65 ) vervatte beginsel van integriteit en vertrouwelijkheid, is de vraag ruim geformuleerd doordat er wordt verwezen naar de bepalingen van die verordening in haar geheel. ( 66 ) In de hiernavolgende analyse komen daarom ook andere bepalingen van de AVG aan bod dan de door de verwijzende rechter in zijn vraag genoemde bepaling.

93.

Elke verwerking van persoonsgegevens moet voldoen aan ten eerste de beginselen betreffende de kwaliteit van de gegevens die in artikel 5 van de AVG zijn vervat, en ten tweede één van de criteria voor de rechtmatigheid van de gegevensverwerking die in artikel 6 van die verordening zijn opgesomd. ( 67 ) Uit de bewoordingen van deze twee bepalingen kunnen we afleiden dat de eerste cumulatief ( 68 ) en de tweede alternatief ( 69 ) zijn.

94.

De tweede vraag ziet op de beginselen betreffende de kwaliteit van de gegevens. De verwijzende rechter gaat – terecht – ervan uit dat de CSDD gegevens verwerkt, zonder dat hij de registratie van de strafpunten als dusdanig ter discussie stelt, doch wel de mededeling van informatie over de strafpunten op verzoek.

95.

De CSDD is ontegenzeglijk een „verwerkingsverantwoordelijke” in de zin van artikel 4, punt 7, van de AVG, die persoonsgegevens verwerkt in de zin van artikel 4, punt 2, van die verordening door strafpunten in het nationaal voertuigregister op te nemen.

96.

Het volstaat hier erop te wijzen dat het Hof met betrekking tot een door een overheidsinstantie beheerd „vennootschapsregister” heeft geoordeeld dat, bij het inschrijven en bewaren van die informatie in het register en het in voorkomend geval op aanvraag verstrekken daarvan aan derden, de met het houden van dat register belaste autoriteit een „verwerking van persoonsgegevens” verricht waarvoor zij de „verantwoordelijke” is in de zin van de definities van richtlijn 95/46 ( 70 ), die de voorloper vormen van artikel 4, punten 2 en 7, van de AVG. ( 71 )

97.

Aldus rijst de vraag naar de eerbiediging van de beginselen van integriteit en vertrouwelijkheid zoals vervat in artikel 5, lid 1, onder f), van de AVG, een bepaling die de verwijzende rechter in zijn vraag uitdrukkelijk noemt.

98.

Overeenkomstig artikel 5, lid 1, onder f), van de AVG moeten persoonsgegevens door het nemen van passende technische of organisatorische maatregelen op een dusdanige manier worden verwerkt dat een passende beveiliging ervan gewaarborgd is, en dat zij onder meer beschermd zijn tegen ongeoorloofde of onrechtmatige verwerking en tegen onopzettelijk verlies, vernietiging of beschadiging.

99.

Zoals blijkt uit de bewoordingen ervan, handelt het in deze bepaling om beveiliging, technische en organisatorische maatregelen met het oog op de verwerking van persoonsgegevens. ( 72 ) Dit zijn algemene, formele eisen betreffende de beveiliging van gegevens. ( 73 )

100.

De verwijzende rechter wenst daarentegen richtsnoeren die fundamenteler zijn en verband houden met de wettelijke mogelijkheid van deze verwerking. Anders en figuurlijker gezegd, hij wenst richtsnoeren over wanneer persoonsgegevens mogen worden verwerkt, terwijl artikel 5, lid 1, onder f), van de AVG regelt hoe persoonsgegevens mogen worden verwerkt. Artikel 5, lid 1, onder f), van de AVG is in casu niet relevant.

101.

Overeenkomstig artikel 5, lid 1, onder a), van de AVG moeten persoonsgegevens worden verwerkt op een wijze die ten aanzien van de betrokkene rechtmatig, behoorlijk en transparant is.

102.

Hierbij moet worden opgemerkt dat het begrip „rechtmatigheid” zowel in artikel 5, lid 1, onder a), als in artikel 6 van de AVG voorkomt. Het is wetgevingstechnisch niet logisch om de gedetailleerde eisen van artikel 6 van de AVG in artikel 5 van die verordening te onderkennen als artikel 5 ook de criteria van artikel 6 zou omvatten.

103.

Rechtmatigheid in de zin van artikel 5, lid 1, onder a), van de AVG moet daarentegen worden gelezen in het licht van overweging 10 van die verordening ( 74 ), op grond waarvan voor de verwerking ofwel de toestemming van de betrokkene ofwel een andere gerechtvaardigde wettelijke grondslag vereist is. ( 75 )

104.

Gelet daarop (er bestaat naar nationaal recht een rechtsgrondslag) zie ik geen reden om de rechtmatigheid van de gegevensverwerking in de onderhavige zaak in twijfel te trekken. ( 76 )

105.

Ik stem derhalve in met de opmerkingen van de Oostenrijkse regering ( 77 ) dat dit beginsel niet relevant is voor de feiten van het hoofdgeding.

106.

Artikel 5, lid 1, onder b), van de AVG formuleert het beginsel van „doelbinding” door te bepalen dat persoonsgegevens voor welbepaalde, uitdrukkelijk omschreven en gerechtvaardigde doeleinden moeten worden verzameld en vervolgens niet verder op een met die doeleinden onverenigbare wijze mogen worden verwerkt. ( 78 )

107.

De verwijzende rechter licht toe dat de betwiste bepaling, te weten artikel 141, lid 2, van de wegenverkeerswet, ertoe strekt de wegen veilig te maken door bestuurders die de regels overtreden, publiekelijk bekend te maken. Als zodanig lijkt de mededeling van de strafpunten een welbepaald, uitdrukkelijk omschreven en gerechtvaardigd doel te dienen. De verwerking van persoonsgegevens lijkt bovendien niet onverenigbaar te zijn met dit doel.

108.

Overeenkomstig artikel 5, lid 1, onder c), van de AVG moeten persoonsgegevens, volgens het beginsel van minimale gegevensverwerking, toereikend zijn, ter zake dienend en beperkt tot wat noodzakelijk is voor de doeleinden waarvoor zij worden verwerkt. Ook in overweging 39 van de AVG wordt verklaard dat persoonsgegevens alleen mogen worden verwerkt indien het doel van de verwerking niet redelijkerwijs op een andere wijze kan worden verwezenlijkt.

109.

Ik ga ervan uit dat dit beginsel, net als de andere beginselen die in artikel 5, lid 1, van de AVG zijn verankerd, een uitdrukking van het evenredigheidsbeginsel vormt ( 79 ), en daarom acht ik het thans nuttig te onderzoeken of de betrokken nationale wet in verhouding staat tot het nagestreefde doel.

110.

Volgens vaste rechtspraak vereist het evenredigheidsbeginsel, als algemeen beginsel van Unierecht, dat de maatregelen ter uitvoering van een Uniehandeling geschikt zijn om de nagestreefde doelstellingen te bereiken en niet verder gaan dan daartoe noodzakelijk is. ( 80 )

111.

Artikel 141, lid 2, van de wegenverkeerswet moet inderdaad geschikt en noodzakelijk zijn voor het ermee nagestreefde doel, te weten het verbeteren van de verkeersveiligheid.

112.

Het eerste doel van de betrokken nationale wet is de identificatie van voertuigbestuurders die de verkeersregels stelselmatig en opzettelijk overtreden. Het moge duidelijk zijn dat de identificatie van verkeersovertreders op geen enkele wijze afhangt van de publieke (algemeen beschikbare) aard van de informatie over de strafpunten die de overtreder zijn opgelegd. Het is uitsluitend een overheidsinstantie die verantwoordelijk is voor de correcte identificatie van verkeerovertreders en de registratie van de hun opgelegde strafpunten opdat daaraan de passende rechtsgevolgen worden verbonden en de toepasselijke sancties worden genomen.

113.

Het tweede doel van de betrokken nationale wet op grond waarvan de betrokken persoonsgegevens kunnen worden bekendgemaakt en waarop de Saeima zich beroept, is de beïnvloeding van het gedrag van weggebruikers teneinde mogelijke overtreders te ontmoedigen nog overtredingen te begaan. Wanneer om het even wie in de gelegenheid wordt gesteld te weten wie de verkeersregels aan zijn laars lapt, kan dit aannemelijkerwijs enige afschrikkende werking hebben: veel bestuurders zouden bezwaar hebben wanneer dergelijke informatie over hen bekend raakt bij het algemene publiek, want zij willen niet als wetsovertreders bestempeld worden.

114.

In artikel 431 van de wegenverkeerswet wordt dit doel ook duidelijk vooropgesteld als het oogmerk van de introductie van het strafpuntensysteem. Het ligt voor de hand dat de bekendmaking van informatie over strafpunten in zekere mate een extra afschrikkende werking heeft. De betrokken bepaling is alsdan dus, in beginsel, in overeenstemming met het algemene belang dat wordt nagestreefd, te weten het bevorderen van de verkeersveiligheid en het voorkomen van verkeersongevallen.

115.

Wanneer de betrokken persoonsgegevens enkel op verzoek worden vrijgegeven en als de aanvrager het persoonlijke identificatienummer van de betrokkene opgeeft, rijst niettemin de vraag hoe moeilijk het is om dat nummer te verkrijgen. Hoe moeilijker het is om deze gegevens te verkrijgen, hoe minder afschrikkend de bekendmakingsregeling zal zijn, aangezien andere, moeilijk voorspelbare factoren zullen bepalen of die gegevens voor het publiek beschikbaar zullen worden gemaakt.

116.

Om deze reden betwijfel ik sterk of de betrokken nationale wet geschikt is.

117.

Het staat aan de verwijzende rechter om, gelet op alle omstandigheden van de zaak, te beslissen of artikel 141, lid 2, van de wegenverkeerswet echt geschikt is om het legitieme doel van verbetering van de verkeersveiligheid te bereiken.

118.

Meer duidelijkheid is er omtrent de vraag of de betrokken maatregel noodzakelijk is en met andere woorden niet verder gaat dan noodzakelijk is om het nagestreefde doel te bereiken.

119.

Nogmaals staat het aan de verwijzende rechter om te beslissen, rekening houdend met alle omstandigheden van de zaak, of de betrokken bepaling echt noodzakelijk is. Op basis van de beschikbare informatie zie ik echter niet in in welk opzicht die bepaling noodzakelijk kan worden geacht.

120.

Hoewel het bevorderen van de verkeersveiligheid uiteraard een belangrijke doelstelling is, moet een billijk evenwicht tussen de uiteenlopende belangen worden gevonden en bijgevolg staat het aan de nationale wetgever om te beslissen of de bekendmaking van de betrokken persoonsgegevens verder gaat dan noodzakelijk is om de ermee nagestreefde legitieme doeleinden te bereiken, waarbij in het bijzonder rekening moet worden gehouden met de inbreuk op grondrechten als gevolg van deze bekendmaking.

121.

Uit de verwijzingsbeslissing blijkt niet of de Saeima, alvorens de betrokken bepaling vast te stellen, andere middelen heeft overwogen waarmee de doelstelling van verbetering van de verkeersveiligheid kan worden bereikt en die minder vergaand ingrijpen in het recht van de betrokkenen op bescherming van hun persoonsgegevens. Bovendien moet de wetgever kunnen aantonen dat de afwijkingen en beperkingen met betrekking tot gegevensbescherming strikt binnen de opgelegde grenzen blijven. Voordat een reeks gegevens wordt gepubliceerd (of voordat een wet wordt aangenomen die de publicatie daarvan vereist), is een zorgvuldige beoordeling van de gevolgen daarvan voor de gegevensbescherming geboden, inclusief een beoordeling van de mogelijkheden tot hergebruik en van de mogelijke gevolgen van hergebruik.

122.

Het bestaan en de nauwkeurigheid van deze informatie zijn van essentieel belang om te beslissen of de doelstellingen van het bevorderen van de verkeersveiligheid en het voorkomen van verkeersongevallen kunnen worden bereikt met maatregelen die de rechten van de betrokkenen minder aantasten en zodoende een inbreuk op de door artikel 8 van het Handvest geboden bescherming voorkomen of ten minste beperken.

123.

De inmenging in de persoonlijke levenssfeer als gevolg van de publicatie van gegevens over overtredingen en sancties is op zich behoorlijk ernstig: informatie over overtredingen die een bepaald persoon heeft begaan, wordt toegankelijk gemaakt voor het algemene publiek. Bovendien valt niet uit te sluiten dat de gegevensverwerking die met de publicatie van de betrokken gegevens gepaard gaat, tot stigmatisering van de overtreder en andere negatieve consequenties leidt. Dit soort „zwarte lijsten” moeten daarom streng worden gereguleerd.

124.

Tot slot moet worden opgemerkt dat, zoals de gegevensbeschermingsautoriteit heeft verklaard, het feit dat de betrokken bepaling preventief van aard is en dat in de statistieken positieve ontwikkelingen te zien zijn, namelijk een afname van het aantal verkeersongevallen, niet aantoont dat die afname te danken is aan de invoering van het strafpuntensysteem op zich of aan de publieke toegankelijkheid van de informatie over de geregistreerde strafpunten.

125.

Ik geef het Hof daarom in overweging om de tweede vraag aldus te beantwoorden dat artikel 5, lid 1, onder c), van de AVG in de weg staat aan een nationale regeling als artikel 141, lid 2, van de wegenverkeerswet, op grond waarvan het is toegestaan informatie over strafpunten die bestuurders wegens verkeersovertredingen worden opgelegd, te verwerken en mede te delen.

126.

Zoals is bepaald in artikel 1, lid 1, van richtlijn 2003/98, bevat zij een minimumpakket voorschriften voor het hergebruik en de concrete middelen ter vereenvoudiging van het hergebruik van bestaande documenten die in het bezit zijn van openbare lichamen van de lidstaten.

127.

In deze conclusie ga ik ervan uit dat strafpunten in Letland worden geregistreerd in documenten die worden bijgehouden door de CSDD, een openbaar lichaam in de zin van die bepaling.

128.

Evenwel valt de onderhavige situatie buiten het toepassingsgebied van richtlijn 2003/98, want artikel 1, lid 2, onder c), bepaalt dat deze richtlijn niet van toepassing is op documenten waartoe de toegang uitgesloten of beperkt is uit hoofde van de toegangsregelingen wegens de bescherming van persoonsgegevens. ( 81 ) Bovendien laat richtlijn 2003/98 krachtens artikel 1, lid 4, het niveau van de bescherming van individuen met betrekking tot het verwerken van persoonsgegevens krachtens de bepalingen van het Unierecht en de nationale wetgeving intact, heeft ze daar geen enkele invloed op en houdt ze met name geen wijziging in van de in de AVG vastgelegde verplichtingen en rechten. ( 82 )

129.

Uit deze bepalingen volgt dat de verwerking van de betrokken persoonsgegevens moet worden beoordeeld in het licht van de Unieregelgeving inzake gegevensbescherming, te weten de AVG, en niet in het licht van richtlijn 2003/98. ( 83 )

130.

Zoals de verwijzende rechter terecht opmerkt, is het, als informatie over strafpunten die bestuurders wegens verkeersovertredingen worden opgelegd, kan worden meegedeeld aan om het even wie, onder meer aan marktdeelnemers die zich met hergebruik bezighouden, niet mogelijk om vast te stellen met welke doeleinden de gegevens verder worden verwerkt of te beoordelen of persoonsgegevens worden verwerkt op een wijze die onverenigbaar is met die doeleinden.

131.

Tegen deze achtergrond is mijn analyse van de tweede prejudiciële vraag onverkort van toepassing, niet alleen mutatis mutandis maar ook a fortiori: particuliere bedrijven zouden in de verleiding kunnen komen om persoonsgegevens te exploiteren voor commerciële doeleinden, dat wil zeggen voor doeleinden die onverenigbaar zijn met het doel van de gegevensverwerking, te weten de verbetering van de verkeersveiligheid.

132.

Bovendien gaat de mogelijkheid voor derden om de persoonsgegevens te verwerken kennelijk verder dan de doelbinding die is voorgeschreven in artikel 5, lid 1, onder b), van de AVG.

133.

Ik geef daarom in overweging de derde vraag aldus te beantwoorden dat een nationale wet als artikel 141, lid 2, van de wegenverkeerswet, op grond waarvan het is toegestaan informatie over strafpunten die bestuurders wegens verkeersovertredingen worden opgelegd, te verwerken en mee te delen, onder meer voor hergebruik, niet wordt beheerst door de bepalingen van richtlijn 2003/98. Bovendien verzet artikel 5, lid 1, onder c), van de AVG zich daartegen.

134.

Met zijn vierde vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of – ingeval komt vast te staan dat de betrokken nationale wet in strijd is met het Unierecht – het mogelijk is de betrokken bepaling toe te passen en de rechtsgevolgen ervan te handhaven tot de eindbeslissing van de Satversmes tiesa in kracht van gewijsde gaat.

135.

De verwijzende rechter vraagt dus of de rechtsgevolgen van de betrokken bepaling kunnen worden gehandhaafd totdat hij een definitieve beslissing heeft gegeven.

136.

Volgens vaste rechtspraak verklaart en preciseert de uitlegging die het Hof aan een voorschrift van het Unierecht geeft wanneer het gebruikmaakt van de bevoegdheid die het aan artikel 267 VWEU ontleent, de betekenis en de strekking van dat voorschrift zoals het sinds de datum van de inwerkingtreding ervan moet of had moeten worden opgevat en toegepast. ( 84 ) Hieruit volgt dat het aldus uitgelegde voorschrift door de rechter kan en moet worden toegepast op rechtsbetrekkingen die zijn ontstaan en tot stand gekomen vóór het arrest waarbij op het verzoek om uitlegging is beslist, indien voor het overige is voldaan aan de voorwaarden waaronder een geschil over de toepassing van dat voorschrift voor de bevoegde rechter kan worden gebracht. ( 85 ) Slechts in zeer uitzonderlijke gevallen kan het Hof uit hoofde van een aan de rechtsorde van de Unie inherent algemeen beginsel van rechtszekerheid besluiten om beperkingen te stellen aan de mogelijkheid voor iedere belanghebbende om, met een beroep op een door het Hof uitgelegde bepaling, te goeder trouw tot stand gekomen rechtsbetrekkingen opnieuw ter discussie te stellen. ( 86 )

137.

In ieder geval bepaalt uitsluitend het Hof onder welke voorwaarden eventueel wordt opgeschort ( 87 ) en daar is een goede reden voor: anders zou een nationale rechter de inwerkingtreding van die beslissing kunnen uitstellen en zo kunnen afdoen aan het erga-omneskarakter ervan, dat als voornaamste doel heeft de uniforme toepassing van de Uniewetgeving en de rechtszekerheid in alle lidstaten te waarborgen en een gelijk speelveld te creëren voor de lidstaten, burgers en marktdeelnemers. Daarom is het onaanvaardbaar dat nationale rechtsregels, ook al zijn ze van grondwettelijke aard, afbreuk doen aan de eenheid en de werking van het recht van de Unie. ( 88 )

138.

Tot een dergelijke beperking kan slechts worden besloten indien is voldaan aan twee essentiële criteria, te weten de goede trouw van de belanghebbende kringen en het bestaan van gevaar voor ernstige verstoringen. ( 89 )

139.

Hieraan moet worden toegevoegd dat het Hof alleen bij hoge uitzondering ( 90 ) voor een dergelijke oplossing kiest en dan slechts in zeer specifieke omstandigheden, namelijk wanneer er gevaar bestaat voor ernstige economische gevolgen, inzonderheid gezien het grote aantal op basis van de geldig geachte wettelijke regeling te goeder trouw tot stand gekomen rechtsbetrekkingen, en wanneer blijkt dat particulieren en de nationale autoriteiten tot met het Unierecht strijdig gedrag zijn gebracht op grond van een objectieve, grote onzekerheid over de strekking van bepalingen of beginselen van Unierecht, aan welke onzekerheid het gedrag zelf van andere lidstaten of van de Unie eventueel heeft bijgedragen. ( 91 )

140.

In casu kan op basis van de in de verwijzingsbeslissing vervatte informatie niet geconcludeerd worden dat een groot aantal op basis van de bestreden bepaling te goeder trouw tot stand gekomen rechtsbetrekkingen gevolgen zou ondervinden en dat het daarom bijzonder moeilijk zou zijn om ex tunc gevolg te geven aan de prejudiciële beslissing indien het Hof die bepaling onverenigbaar met het Unierecht verklaart.

141.

Uit de voorgaande overwegingen volgt dat er geen noodzaak bestaat om in de onderhavige zaak de werking in de tijd van het arrest van het Hof te beperken.

142.

Ik geef daarom in overweging de vierde vraag aldus te beantwoorden dat het niet mogelijk is om de bestreden bepaling toe te passen en de rechtsgevolgen ervan te handhaven totdat de eindbeslissing van de Satversmes tiesa in kracht van gewijsde gaat.

143.

Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging om de prejudiciële vragen van de Satversmes tiesa te beantwoorden als volgt: