1.

Adina Onofrei (hierna: „verzoekster”) heeft zowel de Portugese als de Roemeense nationaliteit. Zij is in het bezit van twee masterdiploma’s en een doctorstitel in de rechtsgeleerdheid van de Universités Paris 1 en Paris II. Ruim acht jaar heeft zij bij de Europese Commissie als administrateur gewerkt. Zij heeft verzocht om inschrijving bij de Ordre des avocats au barreau de Paris (hierna: „balie van Parijs”) en heeft daarbij een beroep gedaan op een van de vrijstellingen van de verplichting om in het bezit te zijn van de beroepsverklaring (en dus van de verplichte beroepsopleiding) die de Franse wetgeving biedt aan „ambtenaren van de categorie A of personen die kunnen worden gelijkgesteld met ambtenaren in die categorie, die gedurende ten minste acht jaar juridische werkzaamheden hebben uitgeoefend bij een overheidsinstantie, een openbare dienst of een internationale organisatie”.

2.

De balie van Parijs heeft het verzoek van verzoekster afgewezen op grond dat zij noch een ambtenaar in Franse overheidsdienst is, noch door de Franse overheid bij een internationale organisatie is gedetacheerd, noch op het Franse grondgebied werkzaam is geweest. In hoger beroep is de beslissing van de balie van Parijs bevestigd met als motivering dat verzoekster niet had aangetoond eerder het Franse recht te hebben beoefend. Beroep in cassatie is ingesteld bij de Cour de cassation (hoogste rechter in burgerlijke en strafzaken, Frankrijk), die nu wenst te vernemen of dergelijke nationale regels, of beter gezegd de uitlegging en toepassing daarvan in de praktijk, verenigbaar zijn met de artikelen 45 en 49 VWEU.

3.

Artikel 11 van Loi no 71‑1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques (wet nr. 71‑1130 van 31 december 1971 houdende hervorming van bepaalde gerechtelijke en juridische beroepen) (hierna: „wet nr. 71‑1130”) bepaalt:

„Niemand kan tot het beroep van advocaat worden toegelaten, tenzij hij:

1°   Frans is, onderdaan is van een lidstaat van de Europese Unie of van een partij bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte […];

2°   houder is, onder voorbehoud van de wettelijke bepalingen die zijn vastgesteld ter uitvoering van richtlijn 2005/36/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 september 2005, zoals gewijzigd, alsmede de wettelijke bepalingen betreffende personen die bepaalde functies of activiteiten in Frankrijk hebben uitgeoefend, van ten minste de graad van meester in de rechten dan wel van een voor de toelating tot het beroep van advocaat als gelijkwaardig erkende kwalificatie of diploma […];

3°   in het bezit is van de verklaring van bekwaamheid voor het beroep van advocaat, onder voorbehoud van de in lid 2 genoemde wettelijke bepalingen, dan wel in het kader van wederzijdse erkenning, van het examen als bedoeld in de laatste alinea van dit artikel;

4°   geen feiten heeft gepleegd die hebben geleid tot een strafrechtelijke veroordeling wegens handelingen in strijd met de eer, de integriteit of de goede zeden;

[…]

6°   niet persoonlijk failliet is verklaard of hem niet enige andere sanctie is opgelegd […]”.

4.

Artikel 98 van Décret no 91‑1197 du 27 novembre 1991 organisant la profession d’avocat (decreet nr. 91‑1197 van 27 november 1991 tot regeling van het beroep van advocaat) (hierna: „decreet nr. 91‑1197”) bepaalt: „De navolgende personen zijn vrijgesteld van de theoretische en praktische opleiding en van het overleggen van de verklaring van bekwaamheid voor het beroep van advocaat:

1°   notarissen, gerechtsdeurwaarders, griffiers van handelsrechtbanken, bewindvoerders en curatoren bij de sanering en de vereffening van ondernemingen, voormalige curatoren en bewindvoerders, gemachtigden inzake industriële eigendom en voormalige octrooigemachtigden die hun functie ten minste vijf jaar hebben uitgeoefend;

2°   universitair docenten, docentassistenten en onderwijzend personeel die in het bezit zijn van een doctorstitel in de rechtsgeleerdheid, economie of management, en die in die hoedanigheid binnen opleidings- en onderzoeksinstellingen aantoonbaar vijf jaar juridisch onderwijs hebben gegeven;

3°   bedrijfsjuristen die bij de afdeling juridische zaken van een of meer ondernemingen ten minste acht jaar hun beroep hebben uitgeoefend;

4°   ambtenaren en gewezen ambtenaren van de categorie A of personen die kunnen worden gelijkgesteld met ambtenaren in die categorie, welke gedurende ten minste acht jaar juridische werkzaamheden hebben uitgeoefend bij een overheidsinstantie, een openbare dienst of een internationale organisatie;

5°   juristen die ten minste acht jaar juridische werkzaamheden voor een vakbond hebben verricht;

6°   juristen die in loondienst zijn bij een advocaat, bij een samenwerkingsverband van advocaten of een advocatenkantoor, bij een kantoor van een procureur of advocaat bij de Conseil d’État (hoogste bestuursrechter, Frankrijk) en de Cour de cassation, die na het behalen van de titel of het diploma als bedoeld in lid 2 van artikel 11 van de bovengenoemde wet van 31 december 1971 in die hoedanigheid ten minste acht jaar hun beroep hebben uitgeoefend;

7°   medewerkers van een parlementslid of assistenten van een senator die ten minste acht jaar hoofdzakelijk in een leidinggevende positie juridische werkzaamheden hebben uitgeoefend;

De in 3°, 4°, 5°, 6° en 7° genoemde personen mogen hun werkzaamheden hebben uitgeoefend in verschillende onder deze bepalingen vallende functies, mits de totale duur van deze werkzaamheden ten minste acht jaar bedraagt.”

5.

Artikel 98‑1, eerste alinea, van dit decreet bepaalt:

„Diegenen die in aanmerking komen voor een vrijstelling als bedoeld in artikel 98, moeten voor de examencommissie als bedoeld in artikel 69 met goed gevolg een examen hebben afgelegd ter toetsing van hun kennis van de beroeps- en gedragsregels. […]”

6.

Verzoekster, die de Portugese en Roemeense nationaliteit heeft, is in het bezit van twee masterdiploma’s en een doctorstitel in de rechtsgeleerdheid van de Universités Paris 1 en Paris II. Ruim acht jaar heeft zij als administrateur bij de Europese Commissie gewerkt bij met name het directoraat-generaal Interne Markt en het directoraat-generaal Concurrentie. In die periode heeft zij zich hoofdzakelijk beziggehouden met staatssteun en kartelzaken.

7.

Verzoekster heeft verzocht om inschrijving bij de balie van Parijs. Daar zij kennelijk voldeed aan alle overige voorwaarden van artikel 11 van wet nr. 71‑1130, waaronder de eis dat zij alle vereiste diploma’s in de rechtsgeleerdheid in Frankrijk had behaald, heeft zij met een beroep op artikel 98, 4°, van decreet nr. 91‑1197 getracht een vrijstelling te verkrijgen van de anderszins verplichte beroepsverklaring, te weten de „certificat d’aptitude à la profession d’avocat” (verklaring van bekwaamheid voor het beroep van advocaat) (hierna: „verklaring van bekwaamheid”).

8.

Tegelijkertijd heeft zij ook getracht een vrijstelling te verkrijgen van de anderszins verplichte voorbereidende opleiding die bij een succesvolle afronding uitmondt in die verklaring van bekwaamheid. De raad van de balie van Parijs en de voorzitter van de balie van Parijs verklaren dat die opleiding 18 maanden duurt, een stage bij een advocatenkantoor omvat en na het met goed gevolg afleggen van een afsluitend examen is afgerond.

9.

Verzoekster stelt zich op het standpunt dat de werkzaamheden die zij bij de Europese Commissie heeft verricht, voldoen aan de vrijstellingsvoorwaarden van artikel 98, 4°, van decreet nr. 91‑1197.

10.

De raad van de balie van Parijs heeft haar verzoek echter afgewezen, omdat verzoekster noch een ambtenaar in Franse overheidsdienst was, noch door de Franse overheid bij een internationale organisatie was gedetacheerd. Voorts heeft de raad van de balie van Parijs nog verklaard dat verzoekster haar beroepservaring niet op Frans grondgebied had opgedaan.

11.

Verzoekster heeft bij de Cour d’appel de Paris (rechter in tweede aanleg Parijs, Frankrijk) tegen die beslissing hoger beroep ingesteld. Bij arrest van 11 mei 2017 heeft die rechter de beslissing bevestigd. Volgens die rechter moest de beroepservaring van verzoekster in concreto worden getoetst om vast te stellen of de ervaring van verzoekster overeenstemt met de opleiding, vaardigheden en taken die horen bij ambtenaren van de categorie A. Voorts was hij van oordeel dat moet worden gewaarborgd dat de jurist toereikende kennis van het nationale recht heeft teneinde te garanderen dat de rechten van justitiabelen volledig, adequaat en doeltreffend worden uitgeoefend.

12.

Vervolgens heeft de Cour d’appel de Paris de relevante functies genoemd die verzoekster binnen de diensten van de Europese Commissie heeft vervuld. Daarna heeft hij de specifieke taken geschetst die verzoekster in het kader van die functies heeft uitgevoerd. Op basis daarvan is die rechter tot de slotsom gekomen dat uit die taken geen toepassing van het Franse recht is gebleken, zodat niet kon worden vastgesteld dat verzoekster enige vorm van nationaal recht in de praktijk had beoefend. De door verzoekster opgedane juridische praktijkervaring beantwoordde derhalve niet aan de eisen van artikel 98, 4°, van decreet nr. 91‑1197.

13.

Verzoekster heeft bij de Cour de cassation beroep in cassatie ingesteld. Volgens haar is de betreffende vrijstelling in het arrest van de Cour d’appel de Paris te restrictief uitgelegd. Bij de uitlegging volgens welke het Franse recht moet zijn beoefend en de beroepservaring in Frankrijk moet zijn opgedaan, wordt volgens haar voorbijgegaan aan het feit dat het Unierecht deel uitmaakt van het nationale recht. Dit leidt tot indirecte discriminatie ten gunste van ambtenaren in Franse overheidsdienst en ten nadele van ambtenaren van de Europese Unie, en vormt een beperking van het vrije verkeer van werknemers en de vrijheid van vestiging. Hoewel zij erkent dat de doelstelling die erin bestaat een doeltreffende verdediging van de rechten van justitiabelen te waarborgen, een legitiem doel is, zijn de daartoe gehanteerde middelen ongeschikt en gaan deze verder dan hetgeen daartoe nodig is. In dat opzicht heeft verzoekster de wijze waarop haar beroepservaring was beoordeeld, betwist. Zij heeft aangevoerd dat een verzoek om het bewijs te leveren van haar vaardigheden een minder beperkend middel zou zijn geweest om dat doel te verwezenlijken.

14.

De verwijzende rechter neemt akte van het feit dat inderdaad twijfels kunnen rijzen over de vraag of de betreffende regeling kan worden beschouwd als een beperking van het vrije verkeer van werknemers en de vrijheid van vestiging. Naar zijn oordeel zijn aan de betreffende vrijstelling krachtens artikel 98, 4°, van decreet nr. 91‑1197 drie cumulatieve voorwaarden verbonden op grond waarvan de verzoekers (i) een functie in Franse overheidsdienst moeten uitoefenen, (ii) in Frankrijk beroepservaring moeten hebben opgedaan en (iii) Frans recht moeten hebben beoefend. Deze rechter merkt bovendien op dat het op grond van artikel 98, 4°, van decreet nr. 91‑1197 niet vereist is dat een verzoeker blijk geeft van kennis van de nationale rechterlijke instanties of van de procedures voor die instanties.

15.

In die omstandigheden heeft de Cour de cassation de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

16.

Schriftelijke opmerkingen zijn ingediend door verzoekster, de raad en de voorzitter van de balie van Parijs, de Griekse en de Franse regering, en de Europese Commissie. Ter terechtzitting van 17 juni 2020 hebben deze belanghebbenden, met uitzondering van de Griekse regering, eveneens pleidooi gehouden.

17.

Deze conclusie is als volgt opgebouwd. Allereerst zal ik mij richten op de exacte voorwaarden die voortvloeien uit artikel 98, 4°, van decreet nr. 91‑1197 en in dat verband zal ik ook helderheid scheppen over het precieze onderwerp van de prejudiciële vragen van de verwijzende rechter (A). Vervolgens zal ik onderzoeken of de betreffende voorwaarden, zoals door de verwijzende rechter omschreven, verenigbaar zijn met de artikelen 45 en 49 VWEU (B).

18.

Alvorens te beoordelen of de nationale regeling die in het hoofdgeding aan de orde is, verenigbaar is met het Unierecht, moet uiteraard de feitelijke inhoud van die regeling worden vastgesteld. Zoals ik in het volgende onderdeel zal uiteenzetten, is dat in deze zaak helaas geen eenvoudige opgave.

19.

In artikel 11, 3°, van wet nr. 71‑1130 is bepaald dat het beroep van advocaat in Frankrijk kan worden uitgeoefend, behoudens afwijkingen, op voorwaarde dat men in het bezit is van de verklaring van bekwaamheid. In artikel 98 van decreet nr. 91‑1197 worden die afwijkingen ten opzichte van die verklaring van bekwaamheid uiteengezet.

20.

De vrijstelling die in het hoofdgeding aan de orde is, is geregeld in artikel 98, 4°, van decreet nr. 91‑1197. Op basis van de tekst van dit artikel gelden er drie voorwaarden: (i) „ambtenaren van de categorie A of personen die kunnen worden gelijkgesteld met ambtenaren in die categorie”, (ii) die „gedurende ten minste acht jaar juridische werkzaamheden” hebben uitgeoefend en (iii) welke die juridische werkzaamheden hebben uitgeoefend „bij een overheidsinstantie, een openbare dienst of een internationale organisatie”.

21.

De verwijzende rechter heeft opgemerkt dat die vrijstelling volgens vaste rechtspraak aldus wordt uitgelegd dat verzoekers aan drie cumulatieve voorwaarden moeten voldoen: (i) ambtenaar in Franse overheidsdienst zijn, (ii) juridische werkzaamheden op Frans grondgebied hebben uitgeoefend en (iii) Frans recht hebben beoefend.

22.

Ik moet toegeven dat ik niet onmiddellijk zie uit welke voorwaarden in de tekst van artikel 98, 4°, van decreet nr. 91‑1197 die rechtspraak en die voorwaarden voortvloeien. Bovendien zijn voor de uitlegger noch de concrete zaak in het hoofdgeding, noch de klaarblijkelijk bredere toepassingspraktijk op nationaal niveau, werkelijk dienend om te begrijpen welke voorwaarden feitelijk op nationaal niveau van toepassing zijn krachtens artikel 98, 4°, van decreet nr. 91‑1197.

23.

Op het niveau van de concrete zaak in het hoofdgeding merk ik ten eerste op dat de raad van de balie van Parijs het verzoek van verzoekster heeft afgewezen omdat zij geen ambtenaar in Franse overheidsdienst was en ook niet als zodanig bij een internationale organisatie was gedetacheerd. In aanvulling daarop heeft de raad van de balie van Parijs benadrukt, waarbij hij zich in dat verband in algemene zin heeft gebaseerd op „de rechtspraak van de Cour de cassation” ter zake, dat verzoekster haar beroepservaring ook niet op Frans grondgebied had opgedaan.

24.

Ten tweede heeft de Cour d’appel de Paris weliswaar de afwijzende beslissing bevestigd, maar heeft daartoe een andere grond aangevoerd, te weten dat verzoekster niet had voldaan aan de voorwaarde van beoefening van het Franse recht. Deze rechter wees erop dat de beoefening van het Franse recht in concreto moet worden beoordeeld. Na die beoordeling is hij tot de slotsom gekomen dat verzoekster geen blijk gaf van enige ervaring met het Franse recht.

25.

Ten derde verklaart de verwijzende rechter dat de betreffende vrijstelling van toepassing is indien verzoekers voldoen aan de drie cumulatieve voorwaarden die in punt 21 van deze conclusie zijn genoemd.

26.

Meer in het algemeen wordt de precieze werking van de betreffende vrijstelling niet veel duidelijker wanneer wordt gekeken naar enkele voorbeelden uit de nationale rechtspraak die de verwijzende rechter en de partijen bij de onderhavige procedure hebben gegeven. Uit die voorbeelden blijkt een grote verscheidenheid aan benaderingen bij de uitlegging van de voorwaarden van artikel 98, 4°, van decreet nr. 91‑1197.

27.

Wat ten eerste de voorwaarde van een functie als ambtenaar in Franse overheidsdienst betreft, heeft de Franse regering juist het bestaan van die voorwaarde ernstig betwist. Deze regering heeft aangevoerd dat die eis naar haar mening noch voortvloeit uit artikel 11 van wet nr. 71‑1130, waarin slechts sprake is van de uitoefening van activiteiten in Frankrijk ( 2 ), noch uit artikel 98, 4°, van decreet nr. 91‑1197, waarin in beginsel wordt verwezen naar personen die kunnen worden gelijkgesteld met ambtenaren van de „categorie A” („les personnes assimilées” in de oorspronkelijke Franse versie).

28.

Enkele voorbeelden uit de rechtspraak die in de onderhavige procedure zijn gegeven, hebben betrekking op verzoeken van ambtenaren van de Verenigde Naties of de Europese Unie. ( 3 ) De redenen voor afwijzing van die verzoeken blijken inderdaad niet in het feit te liggen dat er geen sprake was van een functie in Franse overheidsdienst, maar in het gebrek aan beoefening van het Franse recht of het niet voldoen aan de territorialiteitsvoorwaarde. Ik constateer echter ook dat de Cour d’Appel d’Aix-en-Provence (rechter in tweede aanleg Aix-en-Provence, Frankrijk) heeft geoordeeld dat een ambtenaar van het Vorstendom Monaco, die de Franse nationaliteit had, aan de betreffende voorwaarden voldeed. In een arrest waarover ter terechtzitting enige discussie was, heeft die rechter verklaard dat het Monegaskische recht zeer vergelijkbaar is met het Franse recht en dat de door de verzoeker vervulde functies konden worden aangemerkt als functies van categorie A voor Franse ambtenaren of degenen die daarmee worden gelijkgesteld. ( 4 ) De verzochte vrijstelling werd derhalve verleend aan iemand die overduidelijk geen ambtenaar in Franse overheidsdienst was.

29.

Uit de bewoordingen van artikel 98, 4°, van decreet nr. 91‑1197 volgt dat de betreffende vrijstelling ook geldt voor ambtenaren die hun activiteiten binnen een internationale organisatie hebben uitgeoefend. Het is onduidelijk of dat geldt voor iedere ambtenaar van een internationale organisatie (die in Frankrijk is gevestigd) of alleen geldt voor diegenen die ambtenaar in Franse overheidsdienst zijn en bij een internationale organisatie zijn gedetacheerd. De beslissing van de raad van de balie van Parijs in het hoofdgeding lijkt te berusten op laatstgenoemde opvatting.

30.

Wat ten tweede de territorialiteitsvoorwaarde betreft, heeft de verwijzende rechter toegelicht dat deze ook van toepassing is wanneer de juridische werkzaamheden in een internationale organisatie zijn verricht. Die lezing vloeit volgens die uitlegging voort uit artikel 11, 2°, van wet nr. 71‑1130. Die bepaling heeft betrekking op de vrijstelling van de verplichting om in het bezit te zijn van een diploma in de rechtsgeleerdheid en bepaalt, voor zover hier van belang, dat die vrijstelling geldt voor personen die bepaalde functies in Frankrijk hebben uitgeoefend. Blijkbaar is in de nationale rechtspraak ook naar die bepaling verwezen voor de vrijstelling betreffende de verklaring van bekwaamheid, hoewel daarover niets is vermeld in artikel 98, 4°, van decreet nr. 91‑1197.

31.

Naar ik heb begrepen, is een soortgelijke redenering gevolgd door de bevoegde Franse autoriteiten ( 5 ) met betrekking tot vrijstellingen bedoeld voor bedrijfsjuristen (krachtens artikel 98, 3°, van decreet nr. 91‑1197 ( 6 )) en voor personen die juridische werkzaamheden binnen vakbonden hebben verricht (krachtens artikel 98, 5°, van ditzelfde decreet ( 7 )). Derhalve zijn artikel 98, 3° en 5°, net als artikel 98, 4°, aldus uitgelegd dat ook zij een territorialiteitsvoorwaarde inhouden, hoewel die voorwaarde niet in die bepalingen is opgenomen, anders dan in artikel 11, 2°, van wet nr. 71‑1130. ( 8 )

32.

Wat ten derde de voorwaarde betreffende de beoefening van het Franse recht betreft, is blijkbaar geoordeeld dat het begrip „Frans recht” weliswaar zodanig kan worden uitgelegd dat daaronder het Unierecht valt, maar dat dit niet daartoe kan worden beperkt. Ik heb begrepen dat deze uitlegging van het begrip „Frans recht”, in combinatie met de noodzaak van een strikte uitlegging van de betreffende vrijstelling, ertoe heeft geleid dat verzoeken van ambtenaren van de Unie herhaaldelijk zijn afgewezen.

33.

Dit Hof is gebonden aan het nationale recht zoals uiteengezet door de verwijzende rechter. Derhalve zal ik hierna beoordelen of de drie (cumulatieve) voorwaarden die zijn genoemd in de verwijzingsbeslissing en, na een verzoek van dit Hof, (opnieuw) zijn bevestigd in de schriftelijke nadere toelichting van de Cour de cassation en zijn procureur général (procureur-generaal), verenigbaar zijn met het Unierecht.

34.

In dat kader signaleer ik echter nog twee elementen waarop ik aan het einde van deze conclusie zal terugkomen. Ten eerste lijkt er sprake te zijn van enige discrepantie tussen de vrijstellingsvoorwaarden in de tekst van artikel 98, 4°, van decreet nr. 91‑1197, en de voorwaarden die in de praktijk kennelijk worden gehanteerd. Ten tweede bestaan er grote verschillen in de praktische toepassing van die voorwaarden, die duidelijk verder gaan dan verschillende uitkomsten in feitelijk verschillende zaken: het verschil betreft de uitlegging van de juridische voorwaarden zelf.

35.

Met zijn eerst vraag informeert de verwijzende rechter naar de verplichting krachtens artikel 98, 4°, van decreet nr. 91‑1197 dat kennis van het Franse recht moet zijn opgedaan. De verwijzende rechter wenst te vernemen of die eis rekening houdt met het feit dat het Unierecht – kort gezegd – integraal deel uitmaakt van het nationale recht van de lidstaten.

36.

Ten eerste blijkt uit de verwijzingsbeslissing en de bij dit Hof ingediende opmerkingen dat de in de formulering van die vraag voorkomende uitdrukking „kennis van het Franse recht” eerder moet worden opgevat als „beoefening van het Franse recht”.

37.

Uit de in casu ingediende opmerkingen en uit de terechtzitting blijkt immers dat de verzoekers van de betreffende vrijstelling niet worden getoetst op hun vertrouwdheid met het Franse recht. Het enige examen waaraan zij onderworpen lijken te zijn, blijkt betrekking te hebben op de beroeps- en gedragsregels op grond van artikel 98‑1 van decreet nr. 91‑1197. ( 9 )

38.

Ten tweede ben ik in het kader van deze zaak van mening dat het niet nodig is, de eerste prejudiciële vraag afzonderlijk te behandelen. De aard van de relatie tussen de rechtsorde van de Unie en de nationale rechtsordes en de mate waarin zij onderling geïntegreerd zijn en met elkaar samenhangen, is zeker een boeiende kwestie. In deze zaak is het echter niet nodig om zich te verdiepen in een dergelijke kwestie, die zeker een dialoog van Galileo waardig is. In de onderhavige zaak doet die kwestie zich feitelijk slechts voor in het veel beperktere kader van hetgeen voor de toelating tot de balie in een lidstaat redelijkerwijs vereist is als relevante juridische ervaring. Uit praktisch oogpunt zal de eerste vraag van de verwijzende rechter derhalve noodzakelijkerwijs worden beantwoord, maar in het kader van de tweede vraag en vanuit een engere en pragmatische invalshoek.

39.

In het licht van deze elementen acht ik het derhalve wenselijk om beide prejudiciële vragen tezamen te behandelen, in die zin dat wordt onderzocht of de drie door de verwijzende rechter omschreven voorwaarden die van toepassing zijn krachtens artikel 98, 4o, van decreet nr. 91‑1197, verenigbaar zijn met de artikelen 45 en 49 VWEU.

40.

Om te beginnen dient eraan te worden herinnerd dat richtlijn 98/5/EG ( 10 ) niet van toepassing is op de onderhavige zaak. Die richtlijn betreft uitsluitend de advocaat die in zijn lidstaat van herkomst alle kwalificaties voor dit beroep heeft verworven. ( 11 ) In casu gaat het om de voorwaarden voor de eerste toegang tot het beroep van advocaat in een lidstaat.

41.

Uit vaste rechtspraak blijkt dat „bij gebreke van harmonisatie van de voorwaarden voor de toegang tot een beroep, de lidstaten kunnen bepalen welke kennis en kwalificaties voor de uitoefening van dat beroep vereist zijn”. ( 12 )

42.

Het Unierecht stelt echter grenzen aan de uitoefening van die bevoegdheid. Nationale bepalingen mogen geen belemmering vormen voor de feitelijke uitoefening van de fundamentele vrijheden die worden gewaarborgd door de – in casu relevante – artikelen 45 en 49 VWEU. ( 13 )

43.

De verwijzende rechter zet uiteen dat het beroep van advocaat in Frankrijk zowel als zelfstandige als in loondienst kan worden uitgeoefend. De betreffende nationale regeling moet dus worden getoetst aan beide bepalingen van het Verdrag. De belangrijkste beoordeling, met name die inzake beperkingen en de rechtvaardiging daarvan, is echter voor beide bepalingen grotendeels gelijk.

44.

In de onderhavige zaak gaat het om iemand die niet wenst te migreren tussen werkkringen in twee verschillende lidstaten. Verzoekster wenst de mogelijkheid veilig te stellen om te migreren tussen een functie als ambtenaar bij de Europese Commissie en het beroep van advocaat in een lidstaat.

45.

Uit vaste rechtspraak volgt dat een ambtenaar van de Unie de hoedanigheid van migrerend werknemer bezit. Immers, „een [onderdaan van de Unie] die in een andere lidstaat dan zijn land van herkomst werkt, [verliest] zijn hoedanigheid van werknemer […] niet […] doordat hij een functie bij een internationale organisatie vervult […]”. ( 14 ) Hetzelfde moet gelden voor de uitoefening van de krachtens artikel 49 VWEU aan Unieburgers toegekende rechten.

46.

Met betrekking tot de onderhavige zaak ben ik van mening dat een bespreking van de vraag of de betreffende voorwaarden indirecte discriminatie en/of een belemmering van het vrije verkeer vormen, tot een minimum kan worden beperkt. De voorwaarden in kwestie vormen mijns inziens immers zowel indirecte discriminatie als een belemmering.

47.

Wat ten eerste de bewering van indirecte discriminatie betreft, merk ik op dat verzoekster de Roemeense en Portugese nationaliteit heeft.

48.

Artikel 45 VWEU (evenals artikel 49 VWEU) „[verbiedt] niet alleen zichtbare discriminaties op grond van nationaliteit, maar ook alle verkapte vormen van discriminatie die door toepassing van andere onderscheidingscriteria in feite tot hetzelfde resultaat leiden”. ( 15 ) Indirecte discriminatie doet zich voor wanneer de betreffende bepaling van nationaal recht „door haar aard zelf migrerende werknemers eerder kan treffen dan nationale werknemers en derhalve de eerste categorie van werknemers meer in het bijzonder dreigt te benadelen”. ( 16 )

49.

Ik ben het met verzoekster en de Commissie eens dat de betreffende voorwaarden door hun aard niet-Franse onderdanen, zoals verzoekster, veel meer treffen. We kunnen er met vrij grote zekerheid van uitgaan dat de meeste Franse ambtenaren de Franse nationaliteit hebben. Hoewel de toepasselijke regel is gebaseerd op een ander criterium dan nationaliteit (werkzaam zijn als ambtenaar in Franse overheidsdienst, en niet het hebben van de Franse nationaliteit), vormt een dergelijke regel dus duidelijk een geval van indirecte discriminatie op grond van nationaliteit.

50.

De raad en de voorzitter van de balie van Parijs hebben ter terechtzitting benadrukt dat de beslissing op het verzoek van verzoekster niet op haar nationaliteit was gebaseerd en dat exact dezelfde beslissing zou zijn genomen als zij de Franse nationaliteit had gehad.

51.

De relevantie van dat argument zie ik niet in. Voor de toetsing of sprake is van potentiële indirecte discriminatie, volstaat het dat het aannemelijk is dat verzoekster slechter af is vanwege een verboden grond (in dit geval nationaliteit). Het feit dat iemand anders zich ook in dezelfde situatie zou kunnen bevinden, hoewel hij niet tot de beschermde groep behoort, is niet werkelijk van belang voor de conclusie dat er een regel bestaat op grond waarvan de eigen onderdanen indirect worden bevoordeeld.

52.

De Franse regering en de raad en de voorzitter van de balie van Parijs sluiten voorts de mogelijkheid uit dat de praktijkgerichte voorwaarden tot indirecte discriminatie kunnen leiden, omdat degenen die in Frankrijk werkzaam zijn en dus vertrouwd zijn met het Franse recht, en degenen die in een andere lidstaat werkzaam zijn (of in dienst zijn van de Europese Commissie) en dus niet vertrouwd zijn met het Franse recht, zich niet in vergelijkbare situaties bevinden wat betreft de toegang tot het beroep van advocaat, aangezien hun respectieve juridische vaardigheden betrekking hebben op verschillende rechtsordes.

53.

Ik ben het daar niet mee eens.

54.

Volgens vaste rechtspraak moet de vergelijkbaarheid van situaties worden beoordeeld in het licht van het voorwerp en het doel van de nationale regeling die het betrokken onderscheid invoert en, eventueel, in het licht van de beginselen en doelstellingen van het gebied waarvan die nationale regeling deel uitmaakt. ( 17 )

55.

Afhankelijk van het gekozen abstractieniveau betekent dit in deze zaak ofwel de vraag of Franse ambtenaren en ambtenaren van de Commissie al dan niet vergelijkbaar zijn wanneer zij verzoeken om toelating tot een Franse balie (algemeen doel) ofwel de vraag of beide groepen vergelijkbaar zijn waar het gaat om de specifieke vrijstelling waarop verzoekster zich tracht te beroepen (specifiek doel).

56.

Wat het algemene doel betreft, zie ik niet in waarom alle juristen, met het oog op toelating tot de balie en het beroep van advocaat, niet in het algemeen als vergelijkbaar kunnen worden aangemerkt.

57.

Wat vervolgens het specifieke doel van de vrijstelling betreft, zet de verwijzende rechter uiteen dat, door de in casu besproken voorwaarden te verbinden aan de toegang tot het beroep van advocaat, met die vrijstelling wordt beoogd om justitiabelen een doeltreffende verdediging te garanderen en tegelijkertijd een goede rechtsbedeling te waarborgen.

58.

Wanneer dat doel inderdaad in concreto wordt onderzocht, zoals in enkele van de in deze conclusie genoemde gevallen is voorgesteld ( 18 ), dan zie ik nog steeds niet in waarom er geen sprake is van structurele vergelijkbaarheid tussen Franse ambtenaren en ambtenaren van de Unie. Gesteld wordt dat het van belang is dat wordt aangetoond dat het Franse recht is beoefend, en niet dat dit wordt verondersteld. Wordt echter eenvoudigweg verondersteld dat uitsluitend een Franse ambtenaar kennis heeft van het Franse recht, zonder dat dit op welke wijze ook wordt onderzocht, dan zou een dergelijke veronderstelling, die zelf vragen opwerpt, nog steeds niet de inherente vergelijkbaarheid wegnemen gelet op de gestelde doelstelling van de specifieke uitzondering: ervoor zorgen dat iemand die in aanmerking komt voor de uitzondering feitelijk beschikt over de vaardigheden die nodig zijn voor de uitoefening van het beroep van advocaat.

59.

Uit deze discussie blijken echter in elk geval twee dingen. Ten eerste hebben dergelijke overwegingen feitelijk reeds betrekking op de rechtvaardiging van een specifieke voorwaarde, en niet op de algemene vergelijkbaarheid. Die vergelijkbaarheid wordt normaliter tamelijk ruim opgevat, juist om de discussie niet te verschuiven van het niveau van rechtvaardiging naar het niveau van vergelijkbaarheid, waarbij de argumenten op beide niveaus in belangrijke mate van dezelfde aard zijn. ( 19 ) Ten tweede kunnen de wetgevingskeuzen door een lidstaat binnen een dergelijke context niet als bepalend worden aangemerkt. Als dat wel het geval was, zouden de in het nationale recht bedachte categorieën leiden tot de uitsluiting van vergelijkbaarheid op Europees niveau en dus herziening uitsluiten. ( 20 )

60.

In het licht van deze overwegingen kan ik alleen maar herhalen dat de drie door de verwijzende rechter genoemde voorwaarden voor toepassing van artikel 98, 4o, van decreet nr. 91‑1197, inderdaad indirecte discriminatie opleveren ten gunste van Franse onderdanen wat de toegang tot het beroep van advocaat in Frankrijk betreft.

61.

Ten tweede ben ik het ook met verzoekster en de Commissie eens dat die voorwaarden tevens een belemmering vormen voor de toegang tot het beroep van advocaat in Frankrijk.

62.

De reikwijdte van de artikelen 45 en 49 VWEU is niet beperkt tot gevallen van directe of indirecte discriminatie op grond van nationaliteit. Die bepalingen staan ook in de weg aan regelingen die, zelfs wanneer zij zonder discriminatie op grond van nationaliteit van toepassing zijn, „het gebruik van de in het Verdrag gewaarborgde fundamentele vrijheden door burgers van de Unie [kunnen] belemmeren of minder aantrekkelijk [kunnen] maken”. ( 21 )

63.

Degenen die hun recht op vrij verkeer of op vrijheid van vestiging willen uitoefenen, kunnen door de toepassing van artikel 98, 4o, van decreet nr. 91‑1197 worden verhinderd of afgeschrikt om hun lidstaat van herkomst (of, voor zover hier van belang, het ambtenarenapparaat van de Unie) te verlaten en in dienst te treden of zich te vestigen als advocaat in Frankrijk.

64.

De voorwaarden voor toepassing van artikel 98, 4o, van decreet nr. 91‑1197 betreffende een functie als ambtenaar in Franse overheidsdienst, territorialiteit wat hun beroepservaring betreft, en beoefening van het Franse recht, vormen derhalve ook een beperking van het vrije verkeer van werknemers en van de vrijheid van vestiging overeenkomstig de artikelen 45 en 49 VWEU.

65.

Ongeacht of de betreffende voorwaarden als indirecte discriminatie of als een belemmering van het vrije verkeer worden getoetst, is het hoe dan ook noodzakelijk om na te gaan of zij kunnen worden gerechtvaardigd door een van de in het Verdrag vermelde legitieme doelstellingen of door dwingende redenen van algemeen belang. Voorts moet de betreffende regeling geschikt zijn om de verwezenlijking van dat doel te waarborgen en mag zij niet verder gaan dan noodzakelijk is om dat doel te bereiken. ( 22 )

66.

Aangevoerd is dat de doeltreffende verdediging van de rechten van justitiabelen en een goede rechtsbedeling het doel is dat met de betreffende vrijstelling is beoogd. In dat verband, en zoals de verwijzende rechter opmerkt, behoren de bescherming van de consumenten, onder wie degenen ten behoeve van wie juridische diensten worden verricht, en een goede rechtsbedeling tot de doelstellingen die kunnen worden beschouwd als dwingende redenen van algemeen belang die een beperking van de fundamentele vrijheden kunnen rechtvaardigen. ( 23 )

67.

Ik sluit mij daar helemaal bij aan. Ook merk ik op dat de legitimiteit van dergelijke doelstellingen die maatregelen en voorwaarden ter beperking van de toegang tot het beroep van advocaat in een lidstaat zeker kunnen rechtvaardigen, door geen van de partijen wordt betwist.

68.

Niettemin moet nog worden onderzocht of de betreffende voorwaarden de evenredigheidstoets doorstaan, die vereist dat de relatie tussen de gestelde doelstellingen en de voor de verwezenlijking daarvan gekozen middelen wordt getoetst. Daarbij is het niet onbelangrijk te verduidelijken dat (i) de bescherming van consumenten ten behoeve van wie juridische diensten worden verricht, en (ii) een goede rechtsbedeling in een zaak als deze, in feite neerkomen op relevante ervaring die er vervolgens voor moet zorgen dat iemand die in een lidstaat als advocaat wil werken binnen dat systeem naar behoren en zelfstandig kan functioneren. Wanneer de betreffende vrijstelling wordt verleend, hoeven verzoekers immers niet de verplichte voorbereidende juridische opleiding te volgen en daarna het afsluitende examen af te leggen.

69.

Hierna zal ik dus de drie voorwaarden in kwestie, zoals door de verwijzende rechter genoemd, onderzoeken: kan worden geoordeeld dat een dergelijke voorwaarde zowel passend als noodzakelijk is voor de gestelde doelstelling, te weten waarborgen dat degenen die van de betreffende vrijstelling gebruik willen maken, beschikken over voldoende relevante ervaring voor het beroep van advocaat?

70.

Zoals in de punten 27 en 28 van deze conclusie is opgemerkt, kan de precieze reikwijdte van de voorwaarde inzake een functie als ambtenaar in Franse overheidsdienst op verschillende manieren worden uitgelegd.

71.

De verwijzende rechter verklaart dat een functie in Franse overheidsdienst in de zin van die voorwaarde moet worden opgevat als anders dan een functie in enige andere overheidsdienst, hetzij Europees hetzij nationaal.

72.

De Franse regering daarentegen betwist die uitlegging. Volgens haar moet die voorwaarde zodanig ruim worden opgevat dat daaronder ook Europese of nationale overheidsdiensten vallen, naast de Franse overheidsdienst. Onder het begrip „personen die kunnen worden gelijkgesteld met ambtenaren van de categorie A” (personnes assimilées), in de tekst van artikel 98, 4°, van decreet nr. 91‑1197, kunnen volgens deze regering ook van ambtenaren van de Europese Commissie met rang AD vallen. Ter terechtzitting heeft de Franse regering toegelicht dat van die categorie geen duidelijke definitie bestaat. Het ligt slechts voor de hand dat ambtenaren van de categorieën B en C daar niet onder vallen, terwijl ambtenaren die niet in een van de categorieën A, B en C kunnen worden ingedeeld, zoals gevangenisambtenaren of militaire ambtenaren, mogelijk wel daaronder vallen.

73.

In het kader van deze zaak lijkt het erop dat de uitlegging in de beslissing van de raad van de balie van Parijs ook de uitlegging van de verwijzende rechter is. Het arrest van de Cour d’Appel de Paris daarentegen strookte met hetgeen de Franse regering heeft aangevoerd: het feit dat verzoekster duidelijk geen ambtenaar in Franse overheidsdienst was, belette niet dat die rechter overging tot een beoordeling in concreto van haar eerdere ervaring.

74.

Het staat niet aan het Hof zich over de uitlegging van de nationale wettelijke regeling uit te spreken. Ik wil echter op drie punten opmerkzaam maken.

75.

Ten eerste, indien uiteindelijk de enge uitlegging zou worden gevolgd, waarbij de facto wordt gesteld dat een functie in Franse overheidsdienst automatisch tot een vrijstelling leidt zonder een echt onderzoek in concreto van de voorwaarde van beoefening van enig voor het beroep van advocaat relevant Frans recht, dan zou een dergelijke voorwaarde mijns inziens niet passend zijn voor de verwezenlijking van de gestelde doelstelling. Gelet op het aantal ambtenaren dat in categorie A valt en de wisselende en soms beperkte taakomschrijving die vermoedelijk aansluit bij de werkzaamheden in bepaalde functies, kan immers zeer moeilijk worden aangenomen dat al die personen de voor het beroep van advocaat vereiste ervaring en vaardigheden automatisch opdoen, met name voor de algemene en zelfstandige praktijkvoering bij de balie als zelfstandig advocaat. Het automatisch verlenen van een vrijstelling louter op grond van een functie in Franse overheidsdienst zou derhalve, in het licht van de nagestreefde doelstellingen, op zijn minst te veel omvattend zijn.

76.

Ten tweede verklaren de raad en de voorzitter van de balie van Parijs dat er geen sprake is van een automatisme bij de wijze waarop de vrijstelling wordt verleend en dat alle vrijstellingsverzoeken aan een analyse in concreto worden onderworpen. Ik merk op dat alle partijen het er ter terechtzitting over eens waren dat een beoordeling in concreto inderdaad noodzakelijk is. Desondanks bleven de meningen verdeeld over wat er precies in concreto zou moeten worden onderzocht. Hierop zal ik ingaan bij de bespreking van de derde voorwaarde.

77.

Ik ben echter hoe dan ook van mening dat de voorwaarde van een functie in Franse overheidsdienst, ook indien geen sprake is van enig automatisme, verder gaat dan wat nodig is in het licht van bovengenoemde doelstelling. Die doelstelling bestaat erin te waarborgen dat degenen die van de vrijstelling gebruik willen maken, beschikken over relevante, praktische kennis van het Franse recht, zodat zij het recht kunnen beoefenen. Het gelijkstellen van die doelstelling met een functie in Franse overheidsdienst betekent evenwel, zoals reeds gesteld, dat met Franse overheidsambtenaren te veel rekening wordt gehouden en dat met iedereen die geen Franse overheidsambtenaar is veel te weinig rekening wordt gehouden. Het lijkt mij vrij duidelijk dat de beoefening en vergaring van kennis van het Franse recht ook buiten de Franse overheidsdienst mogelijk is. Het valt zeker niet uit te sluiten dat sommige ambtenaren van de Europese Commissie aan zaken op het gebied van Frans recht hebben gewerkt of zelfs namens hun werkgever betrokken zijn bij procedures voor de Franse rechterlijke instanties.

78.

Vanuit die laatste invalshoek zou de voorwaarde van een functie in Franse overheidsdienst een beperking van de betreffende vrijheden inhouden die verder gaat dan nodig is, voor zover hierdoor verzoekers worden uitgesloten die geen ambtenaren in Franse overheidsdienst zijn maar wel daadwerkelijk relevante ervaring kunnen hebben opgedaan. ( 24 )

79.

Ten derde verdwijnt het door de verwijzende rechter genoemde probleem met betrekking tot de eerste voorwaarde indien de betreffende voorwaarde, zoals de Franse regering voorstelt, zodanig ruim wordt uitgelegd dat daaronder ook ambtenaren van de Unie vallen, voor zover zij kunnen worden aangemerkt als „personen die kunnen worden gelijkgesteld met ambtenaren van de categorie A”. Dit zou inhouden dat die personen met het oog op de betreffende vrijstelling niet automatisch buiten beschouwing worden gelaten en dat ook met betrekking tot hun kwalificaties een beoordeling in concreto van hun eerdere werkzaamheden mogelijk zou zijn.

80.

Derhalve kom ik tot de voorlopige (en eerder voorwaardelijke) conclusie dat de artikelen 45 en 49 VWEU in de weg staan aan de voorwaarde van een functie in Franse overheidsdienst die geldt voor de vrijstelling van de beroepsopleiding en de verklaring van bekwaamheid voor het beroep van advocaat krachtens artikel 98, 4°, van decreet nr. 91‑1197, voor zover de praktische toepassing van die voorwaarde toetsing van de vereiste beoefening van het (nationale) recht door personen die niet in Franse overheidsdienst zijn, niet mogelijk maakt.

81.

Wat de territorialiteitsvoorwaarde betreft, begrijp ik dat die voorwaarde zelfstandig wordt toegepast en cumulatief met de andere twee voorwaarden moet worden vervuld. Ook begrijp ik dat die voorwaarde zodanig wordt opgevat dat de vereiste beoefening van het Franse recht door de verzoeker moet hebben plaatsgevonden terwijl hij voor zijn werk in Frankrijk verbleef. Met andere woorden, de vereiste ervaring kan nooit zijn opgedaan wanneer de publieke werkgever van de verzoeker buiten het Franse grondgebied is gevestigd, hoewel de verzoeker het Franse recht wel degelijk zou kunnen beoefenen hetzij voor de Franse rechterlijke instanties en dus op het Franse grondgebied, hetzij door anderszins te werken aan zaken betreffende het Franse recht.

82.

Als dat inderdaad het geval is, denk ik dat een dergelijke voorwaarde dezelfde problemen opwerpt als de problemen die zich mogelijk voordoen met betrekking tot de voorwaarde van een functie in Franse overheidsdienst, zoals hierboven uiteengezet. ( 25 ) Het probleem is het inherente automatisme dat simpelweg voorbijgaat aan de gestelde doelstelling.

83.

Dat wordt voorts bevestigd door het laatste zinsdeel van artikel 98, 4°, van decreet nr. 91‑1197 waaruit volgt dat de betreffende vrijstelling, zoals althans uit de tekst van die bepaling blijkt, kan worden verleend aan verzoekers die beschikken over ervaring binnen een internationale organisatie. Het is niet uitgesloten dat iemand die werkt voor een organisatie zoals Unesco of OESO, die in Frankrijk zijn gevestigd, zich bezig kan houden met zaken betreffende het Franse recht en betrokken kan zijn bij procedures voor de Franse rechterlijke instanties. Indien de vrijstelling in die gevallen echter automatisch zou worden verleend (en eventueel ook beperkt zou zijn tot ambtenaren in Franse overheidsdienst die bij dergelijke organisaties gedetacheerd zijn), dan is verwezenlijking van de met de betreffende voorwaarden beoogde doelstellingen nauwelijks mogelijk.

84.

Derhalve kom ik tot de volgende voorlopige (en wederom enigszins voorwaardelijke) conclusie dat de artikelen 45 en 49 VWEU in de weg staan aan de territorialiteitsvoorwaarde die geldt voor de vrijstelling van de beroepsopleiding en de verklaring van bekwaamheid voor het beroep van advocaat krachtens artikel 98, 4°, van decreet nr. 91‑1197.

85.

Naar ik heb begrepen houdt de voorwaarde van beoefening van het Franse recht verband met de eis dat „juridische werkzaamheden” zijn uitgeoefend, zoals blijkt uit de tekst van artikel 98, 4°, van decreet nr. 91‑1197 („activités juridiques” in de oorspronkelijke Franse versie).

86.

In dit verband kan ik alleen maar benadrukken dat het Hof het belang van beoefening en kennis van het nationale recht voor de uitoefening van het beroep van advocaat in beginsel in zijn rechtspraak heeft erkend. ( 26 ) De eis dat een redelijke mate van relevante juridische ervaring moet zijn opgedaan om te worden vrijgesteld van de gebruikelijke verplichte praktijkervaring vóór inschrijving bij de balie, zou derhalve in beginsel een passende en noodzakelijke beperking zijn.

87.

In de onderhavige zaak is de situatie echter niet zo duidelijk. Juist de exacte draagwijdte van de eerdere juridische werkzaamheden die op grond van de relevante nationale regeling vereist zijn, blijft enigszins vaag, zowel wat de inhoud betreft als wat de procedure betreft.

88.

In de eerste plaats wordt weliswaar rekening gehouden met de inherente flexibiliteit die nodig is voor de behandeling van verzoeken van mensen uit alle geledingen van de samenleving, maar onduidelijk blijft wat precies vereist is onder de noemer „juridische werkzaamheden”.

89.

Intuïtief zou het begrip „juridische werkzaamheden” als het tegenovergestelde van „administratieve werkzaamheden” kunnen worden opgevat. Blijkens de gegeven toelichting, in het bijzonder die van de raad en de voorzitter van de balie van Parijs, zijn evenwel de facto juridische werkzaamheden van een bepaalde hoedanigheid vereist op grond waarvan kan worden vastgesteld dat de verzoeker dankzij de beroepservaring daadwerkelijk in staat is het beroep van advocaat uit te oefenen.

90.

In de tekst van artikel 98, 4o, van decreet nr. 91‑1197 is echter geen sprake van beoefening van het nationale recht. Dat is logischerwijs het geval wanneer het gaat om verzoekers die ambtenaren van de categorie A zijn en die juridische werkzaamheden in internationale organisaties hebben verricht of die vooral of mede op andere rechtsgebieden, zoals het Unierecht of het internationale recht, werkzaam zijn geweest in Frankrijk. Uit een discussie die zich ter terechtzitting ontspon volgt immers dat daartoe met de beoefening van het Unierecht rekening kan (of zelfs moet) worden gehouden, hoewel het onduidelijk blijft in hoeverre de beoefening van het Unierecht het gebrek aan beoefening van het nationale recht kan compenseren.

91.

Het is mij ook niet duidelijk of de uitoefening van beroepsactiviteiten op enig rechtsgebied volstaat om aan de vereiste norm te voldoen. Ook hierover ontspon zich ter terechtzitting een vrij onbesliste discussie, onder andere met voorbeelden van personen die wellicht de gehele periode van acht jaar slechts op een zeer beperkt rechtsgebied hebben gewerkt ( 27 ), en opmerkingen of bredere praktijkervaring al dan niet nodig is.

92.

Evenmin is duidelijk of moet worden aangetoond dat er sprake is van enige ervaring in procesvoering voor de Franse rechterlijke instanties en of, of in hoeverre, andere ervaring (dat wil zeggen andere dan proceservaring) volstaat. Ik merk op dat de raad en de voorzitter van de balie van Parijs de eerste optie lijken te volgen, maar de in deze procedure gegeven voorbeelden uit de rechtspraak zijn noch expliciet noch anderszins doorslaggevend in dat opzicht. ( 28 )

93.

Uitsluitend in dit kader kan vervolgens een nuttig antwoord op de eerste vraag van de verwijzende rechter worden gegeven. ( 29 ) Indien de nationale autoriteiten die zijn belast met de toepassing van artikel 98, 4o, van decreet nr. 91‑1197, wat de inhoud van de vereiste ervaring betreft, van alle verzoekers stelselmatig eisen dat zij ervaring met het Franse recht hebben ofwel in de zin van aantoonbare ervaring in procesvoering voor de Franse rechterlijke instanties ofwel beperkt tot rechtsgebieden die daarmee nauw verband houden, dan is het volkomen logisch wanneer praktijkervaring louter op het gebied van het Unierecht wordt uitgesloten. Indien daarentegen om het even welke beoefening van het nationale recht wordt aanvaard, op nagenoeg ieder gebied van het nationale recht, waaronder begrepen die gebieden die tamelijk veraf staan van om het even welke relevante procespraktijk, dan is er echter geen reden om de beoefening van louter het Unierecht uit te sluiten van de relevante ervaringsgebieden. ( 30 )

94.

Wat in de tweede plaats de procedure betreft van toetsing van de voorwaarde van beoefening van het Franse recht, zetten de raad en de voorzitter van de balie van Parijs en de Franse regering uiteen dat die voorwaarde in concreto per geval wordt getoetst. Iedere aanvraag wordt eerst in ontvangst genomen door een advocaat werkzaam bij de balie van Parijs die tot taak heeft te controleren of het dossier volledig is, de verzoeker te vragen dit dossier waar nodig aan te vullen en een briefingnota op te stellen. De aanvraag wordt vervolgens doorgestuurd naar een commissie die bestaat uit leden en oud-leden van de balie, en wordt toegewezen aan een van hen. Deze persoon voert een gesprek met de verzoeker en stelt de commissie in kennis van zijn mening ter zake. De commissie keurt de aanvraag goed of, indien dat niet mogelijk blijkt, draagt het dossier over aan een administratief orgaan dat de verzoeker kan horen. Dat orgaan neemt vervolgens een formele beslissing ter zake die door een rechter kan worden getoetst. Volgens de raad en de voorzitter van de balie van Parijs is iedere vorm van automatisme door een dergelijke individuele en uitgebreide beoordeling uitgesloten. Ter ondersteuning van deze overweging heeft die partij ter terechtzitting verwezen naar meerdere voorbeelden van afwijzende beslissingen van de balie van Parijs jegens verzoekers die niet konden aantonen dat hun juridische werkzaamheden voortdurend, adequaat, direct of persoonlijk waren verricht. ( 31 )

95.

Uit de toelichting die met name ter terechtzitting is gegeven, begrijp ik dat de beoordeling in concreto tot doel heeft na te gaan of de verzoeker „juridische werkzaamheden” – en niet andere werkzaamheden – heeft verricht. Geen van partijen lijkt in dit verband te betwisten dat een dergelijke beoordeling in concreto inderdaad plaatsvindt, hoewel de exacte invulling ervan, zoals reeds opgemerkt en in weerwil van de bovenomschreven onderzoeksprocedure, enigszins vaag blijft. ( 32 )

96.

Samengevat is de voorwaarde van relevante beoefening van het Franse recht in het algemeen een voorwaarde die zeker passend en noodzakelijk zou kunnen zijn voor de genoemde doelstellingen. Ik leg bewust de nadruk op het Franse recht: indien iemand in een rechtssysteem wil werken en ontheffing wil krijgen van de algemeen geldende eisen voor toelating tot de balie in dat systeem, inhoudende de verplichte opleiding en het met goed gevolg afronden daarvan in de vorm van een afsluitend examen, dan is het zowel volkomen passend als noodzakelijk dat een redelijke mate van praktijkervaring met dat rechtssysteem wordt geëist.

97.

Welke soort eis in dit verband ook door een systeem wordt gesteld, zowel de voorwaarden als de toepassing ervan moeten echter op voorzienbare en coherente wijze worden vastgesteld voor alle kandidaten die om toelating verzoeken. Dat brengt mij tot een laatste, transversaal punt van deze conclusie dat een afzonderlijke behandeling behoeft.

98.

De context van deze zaak is vrij bijzonder. Zoals reeds in de voorafgaande opmerkingen ( 33 ) gemeld en in de daaropvolgende discussie nader toegelicht, zijn de voorwaarden die op grond van artikel 98, 4o, van decreet nr. 91‑1197 van toepassing blijken, niet alleen enigszins divers, maar is de tekstuele basis daarvoor in die bepaling ook vrij beperkt. Zoals de Commissie ter terechtzitting terecht heeft verklaard, lijken alle voorwaarden in kwestie ook met een zekere flexibiliteit te worden toegepast.

99.

De drie in casu onderzochte voorwaarden zijn ontwikkeld in de rechtspraak. Zij roepen vragen op over de coherentie en voorzienbaarheid van de toepassing ervan, met name uit het oogpunt van de erdoor gevormde beperkingen van de in het Verdrag gewaarborgde vrijheden. Met betrekking tot het vereiste van coherentie heeft het Hof geoordeeld dat de rechtvaardiging van de beperkingen van de in het Verdrag gewaarborgde vrijheden de gestelde doelstelling coherent en systematisch dient na te streven. ( 34 ) Met betrekking tot het vereiste van voorzienbaarheid, wordt voorzienbaarheid uiteraard versterkt wanneer de betreffende beperkingen duidelijk worden omschreven door algemeen geldende regels.

100.

Ik suggereer zeker niet dat een passende mate van coherentie en voorzienbaarheid niet door de rechtspraak kan worden gerealiseerd en uitsluitend door wetgeving moet worden bewerkstelligd. In de striktere context, bijvoorbeeld, van beperkingen van rechten die „bij de wet voorzien [moeten] zijn”, heeft het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) immers aanvaard dat een dergelijke beperking niet per se in wetgeving hoeft te zijn vastgelegd. Ook kan zij worden opgelegd krachtens jurisprudentie. Volgens het EHRM vereist de uitdrukking „bij de wet voorzien” echter dat de wet „voldoende toegankelijk” is en dat „een regel niet als een ‚wet’ kan worden aangemerkt tenzij deze nauwkeurig genoeg geformuleerd [is] om de burger in staat te stellen om zijn gedrag aan te passen”. ( 35 ) Immers, „de juridische regels waarop de inmenging is gebaseerd moeten voldoende toegankelijk en nauwkeurig zijn en de toepassing ervan moet voldoende voorzienbaar zijn”. In dit kader is „een regel ‚voorzienbaar’ wanneer deze een mate van bescherming biedt tegen willekeurige inmenging door overheden”. ( 36 )

101.

Er bestaan evenwel gevallen waarin dit Hof heeft aangedrongen op striktere eisen wat betreft de voorzienbaarheid van de toepasselijke regels. ( 37 ) Afgezien van die gevallen die betrekking hebben op vrijheidsbeneming in diverse contexten, waar uiteraard strengere normen van toepassing moeten zijn ( 38 ), geldt hetzelfde echter niet noodzakelijkerwijs voor de vaststelling van de voorwaarden voor toegang tot een beroep. Hoewel het dus zeker aanvaardbaar is dat dergelijke normen in de rechtspraak verder worden genuanceerd, moet voor voorzienbaarheid (en dus toegankelijkheid en nauwkeurigheid) toch een uitgangspunt worden aangehouden. ( 39 )

102.

Bij een beoordeling aan de hand van deze maatstaven is het voor mij vrij moeilijk voorstelbaar hoe de in casu besproken voorwaarden aan die eisen zouden kunnen voldoen. Ik kan onmogelijk voorbijgaan aan de aanzienlijke discrepantie tussen enerzijds de schriftelijke regels zoals neergelegd in artikel 98, 4o, van decreet nr. 91‑1197, en anderzijds de toepassing van die regels middels de in casu besproken voorwaarden, in combinatie met de vele onduidelijke aspecten wat de feitelijke betekenis van die voorwaarden en de wijze van toepassing ervan betreft.

103.

Uiteraard erken ik dat de lidstaten een aanzienlijke beoordelingsmarge hebben bij de vaststelling van de voorwaarden voor toegang tot een gereglementeerd beroep, zoals het beroep van advocaat, met inbegrip van de vrijstellingen van die voorwaarden, teneinde ervoor te zorgen dat uitsluitend personen die de garantie bieden dat zij over de vereiste vaardigheden beschikken, toegang daartoe kunnen hebben.

104.

Evenmin wil ik ontkennen dat de lidstaten bevoegd zijn om, waar nodig, vrij strenge criteria vast te stellen wat betreft ervaring en kennis van het nationale recht, zoals de Franse regering ter terechtzitting heeft benadrukt, en deze toe te passen teneinde de bescherming van de rechten van justitiabelen en een goede rechtsbedeling op doeltreffende wijze te versterken.

105.

De overwegingen in dit onderdeel en in de gehele conclusie zijn derhalve geenszins ingegeven door de overtuiging dat een zo ruim mogelijke toegang moet worden verleend tot de nationale balies, waaronder begrepen aan personen die niet voldoen aan de vereiste normen en die derhalve niet de noodzakelijke garanties kunnen bieden met betrekking tot de bescherming van de rechten van justitiabelen en een goede rechtsbedeling. Eerder het tegendeel. Ik ben van mening dat een lidstaat het volste recht heeft om voor toelating tot de nationale balie vrij strenge eisen te stellen aan de beroepservaring, waarbij die lidstaat in voorkomend geval niet alleen de nadruk kan leggen op de feitelijke beoefening van het nationale recht, maar ook op praktijkervaring in procesvoering en optreden voor de nationale rechterlijke instanties.

106.

Uiteindelijk gaat het in deze conclusie om iets anders: hoe streng een lidstaat ook verkiest te zijn, hij moet dit doen op coherente en transparante wijze, waarbij voor alle kandidaten, zowel onderdanen als niet-onderdanen, dezelfde voorzienbare voorwaarden gelden die op dezelfde wijze zullen worden toegepast. Een lidstaat kan beslissen dat hij soepel of streng is, maar dient zonder enig onderscheid te werk te gaan. Een lidstaat kan echter niet middels een systeem van nauwelijks gerechtvaardigde aannames, die slechts beperkt verband houden met de gestelde doelstelling van relevante ervaring (die op zich voorbijgaat aan nationaliteit), effectief een systeem doen functioneren dat, op basis van alle feiten die aan dit Hof zijn voorgelegd, voor zijn eigen onderdanen tamelijk soepel blijkt te zijn, maar voor niet-onderdanen veel strenger is of deze zelfs uitsluit.

107.

Hoewel ik nogmaals met klem wijs op de beoordelingsbevoegdheid van de lidstaten op dit gebied, moet die bevoegdheid derhalve zodanig worden uitgeoefend dat die voorwaarden in overeenstemming zijn met de bovengenoemde eisen, teneinde te zorgen voor duidelijk vastgestelde criteria zodat verzoekers kunnen weten wat van hen wordt verwacht en op welke basis en op grond van welke voorwaarden hun verzoek wordt getoetst en een beslissing wordt genomen.

108.

Ik geef het Hof in overweging de prejudiciële vragen van de Cour de cassation te beantwoorden als volgt:

„De artikelen 45 en 49 VWEU staan in de weg aan de voorwaarde van een functie in Franse overheidsdienst en de territorialiteitsvoorwaarde die gelden voor de vrijstelling van de beroepsopleiding en de verklaring van bekwaamheid voor het beroep van advocaat krachtens artikel 98, 4°, van decreet nr. 91‑1197, voor zover de praktische toepassing van die voorwaarden de toetsing van de relevante beoefening van het nationale recht door ambtenaren van de Europese Commissie onmogelijk maakt.

In ieder geval verzetten de artikelen 45 en 49 VWEU zich ertegen dat voor de toegang tot een gereglementeerd beroep in een lidstaat voorwaarden gelden die niet zijn gebaseerd op coherente en voorzienbare criteria, die niet redelijkerwijs ex ante kunnen worden vastgesteld door alle belangstellende verzoekers.”