1.

Met de onderhavige prejudiciële verwijzing worden twee afzonderlijke vragen aan de orde gesteld, waarvan de ene betrekking heeft op de juiste uitlegging van richtlijn 2008/68/EG van het Europees Parlement en de Raad van 24 september 2008 betreffende het vervoer van gevaarlijke goederen over land ( 2 ), en meer in het bijzonder van artikel 1, lid 5, en artikel 5, lid 1, daarvan, en de andere op het doeltreffendheidsbeginsel en de grenzen die dit beginsel stelt aan de procesregels van de lidstaten. Deze vragen zijn gerezen in een geding over bepaalde voorschriften die aan een lpg-tankstation zijn opgelegd in het kader van een omgevingsvergunning waarin is bepaald dat dit tankstation uitsluitend met vloeibaar gemaakt petroleumgas (lpg) mag worden bevoorraad door tankwagens die aan bepaalde eisen op het gebied van veiligheid voldoen. De eerste vraag heeft betrekking op de verenigbaarheid van de betrokken voorschriften met het Unierecht, en meer bepaald met richtlijn 2008/68, en de tweede vraag gaat over de handhaafbaarheid van die voorschriften ingeval zij in strijd zouden zijn met het Unierecht.

2.

In overweging 5 van richtlijn 2008/68 staat te lezen dat in de Europese Overeenkomst betreffende het internationale vervoer van gevaarlijke goederen over de weg ( 3 ), het Reglement betreffende het internationale vervoer van gevaarlijke goederen per spoor en het Europees Verdrag inzake het internationale vervoer van gevaarlijke goederen over de binnenwateren uniforme regels zijn vastgesteld inzake de veiligheid van het internationale vervoer van gevaarlijke goederen. Volgens dezelfde overweging zouden die regels eveneens moeten gelden voor binnenlands vervoer, zodat alle vervoer van gevaarlijke goederen in de Unie aan dezelfde voorschriften voldoet en de behoorlijke werking van de interne vervoersmarkt wordt gegarandeerd.

3.

Verder wordt in overweging 13 van richtlijn 2008/68 verklaard dat elke lidstaat het recht dient te behouden om strengere regels toe te passen op binnenlands vervoer dat wordt uitgevoerd met vervoersmiddelen die op zijn grondgebied zijn ingeschreven of in het verkeer gebracht.

4.

Volgens overweging 22 van richtlijn 2008/68 heeft deze richtlijn tot doel een uniforme toepassing van de geharmoniseerde veiligheidsregels in de hele Unie te verzekeren, alsmede een hoog veiligheidsniveau bij binnenlandse en internationale vervoersactiviteiten te waarborgen.

5.

Artikel 1 („Toepassingsgebied”) van richtlijn 2008/68 bepaalt:

„1.   Deze richtlijn is van toepassing op het vervoer van gevaarlijke goederen over de weg [...], met inbegrip van de activiteiten met betrekking tot het laden en lossen [...].

[...]

5.   De lidstaten kunnen, uitsluitend om andere dan redenen van veiligheid tijdens het vervoer, vervoer van gevaarlijke goederen op hun grondgebied regelen of verbieden.”

6.

Artikel 3 („Algemene bepalingen”) van richtlijn 2008/68 luidt als volgt:

„1.   Onverminderd artikel 6 worden gevaarlijke goederen niet vervoerd wanneer zulks is verboden door bijlage I, deel I.1 [...].

2.   Onverminderd de algemene regels inzake markttoegang en de algemeen toepasselijke regels op het vervoer van goederen, is het vervoer van gevaarlijke goederen, overeenkomstig de voorschriften van bijlage I, deel I.1, [...] toegestaan.”

7.

Artikel 5 („Beperkingen vanwege de veiligheid van het vervoer”) van die richtlijn bepaalt:

„1.   Met het oog op de veiligheid van het vervoer kunnen lidstaten, behalve wat constructievoorschriften betreft, strengere bepalingen vaststellen voor binnenlands vervoer van gevaarlijke goederen uitgevoerd met voertuigen, wagens en binnenvaartschepen die op hun grondgebied zijn ingeschreven of in het verkeer zijn gebracht.”

8.

Bijlage I („Vervoer over de weg”) bij dezelfde richtlijn bepaalt in punt I.1 („ADR”):

„Bijlagen A en B bij de ADR […], met dien verstande dat de woorden ‚overeenkomstsluitende partij’ worden vervangen door het woord ‚lidstaat’.”

9.

Bijlage A bij de ADR bevat in punt 1.2.1 („Definities”) de volgende definities:

„Beschermende bekleding (voor tanks): een bekleding of coating ter bescherming van het metaal van de tank tegen de te vervoeren stoffen.

Opmerking : Deze definitie is niet van toepassing op een bekleding of coating die uitsluitend wordt gebruikt om de te vervoeren stof te beschermen.

[...]

Reservoir (voor tanks): het deel van de tank dat de te vervoeren stof bevat, met inbegrip van de openingen en hun afsluitingen, maar zonder de bedrijfsuitrusting of uitwendige constructieve uitrusting;

[...]

Tank: een reservoir met inbegrip van de bedrijfsuitrusting en de constructieve uitrusting. [...]

[...]

Tankwagen: een voertuig, gebouwd om vloeistoffen, gassen, poedervormige of korrelvormige stoffen te vervoeren en uitgerust met één of meer vaste tanks. Behalve het voertuig zelf of in plaats daarvan het onderstel, bestaat een tankwagen uit één of meer reservoirs, de uitrustingsdelen en de delen ter bevestiging van de reservoirs aan het voertuig of het onderstel;

[...]

Vloeibaar gemaakt petroleumgas (lpg): een onder lage druk vloeibaar gemaakt gas bestaande uit een of meer lichte koolwaterstoffen die uitsluitend onder UN-nummer 1011, 1075, 1965, 1969 of 1978 zijn ingedeeld en dat hoofdzakelijk propaan, propeen, butaan, butaanisomeren en buteen met sporen van andere koolwaterstofgassen bevat;

[...]”

10.

Artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht luidt als volgt:

„De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.”

11.

Het hoofdgeding betreft de juridische stappen die X, een inwoonster van de Nederlandse stad Purmerend, heeft ondernomen om bepaalde voorschriften aan te vechten die zijn verbonden aan een omgevingsvergunning die is verleend aan een lpg-tankstation. Volgens de verwijzingsbeslissing is het uiteindelijke doel van de door X gestarte juridische procedure niet dat die voorschriften worden vernietigd, maar dat de verkoop van lpg ter plaatse wordt gestaakt. X is bezorgd over de veiligheidsrisico’s die de verkoop van lpg in een woonwijk meebrengt.

12.

Het lpg‑tankstation beschikt sedert 8 november 1977 over een vergunning voor de verkoop van lpg. Op 30 maart 1998 heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Purmerend (hierna: „college”) krachtens de Wet milieubeheer een vergunning verleend voor de inrichting. Die vergunning is nadien enkele malen gewijzigd. Op 18 januari 2016 zijn in de omgevingsvergunning twee aanvullende voorschriften opgenomen die betrekking hebben op de voertuigen die worden gebruikt om het lpg‑tankstation te bevoorraden met lpg. Volgens het ene voorschrift moeten die voertuigen voorzien zijn van hittewerende bekleding ( 4 ), en volgens het andere voorschrift moeten zij beschikken over een verbeterde (en veiliger) vulslang. Uit de door het college bij het Hof ingediende opmerkingen blijkt dat die aanvullende voorschriften op verzoek van de exploitant van het lpg‑tankstation in de omgevingsvergunning werden opgenomen om het tankstation veiliger te maken, zodat dit zijn omgevingsvergunning zou kunnen behouden onder nieuwe, striktere voorwaarden dan voorheen van toepassing waren geweest.

13.

De aanvullende voorschriften werden door het college vrijwel tegelijkertijd met de behandeling van het door X tegen de omgevingsvergunning voor het lpg-tankstation ingediende bezwaar opgelegd. Volgens het college is het tankstation rechtens verplicht om deze voorschriften na te leven, waardoor het risico op een calamiteit wordt teruggebracht tot een aanvaardbaar niveau.

14.

X vordert vernietiging van die twee in de omgevingsvergunning opgenomen voorschriften, dus het voorschrift dat bepaalt dat het lpg‑tankstation uitsluitend met lpg mag worden bevoorraad door lpg‑tankwagens die voorzien zijn van hittewerende bekleding, en het voorschrift inzake de vulslang waarover die tankwagens moeten beschikken. X heeft geen bezwaar tegen die voorschriften als zodanig, maar vordert vernietiging ervan omdat die voorschriften in haar ogen niet kunnen worden gehandhaafd daar zij in strijd zijn met het Unierecht. Het is X uiteindelijk erom te doen dat de omgevingsvergunning voor het lpg‑tankstation wordt ingetrokken. Zonder de extra veiligheid die de betrokken voorschriften bieden, zouden de verplichte veiligheidsafstanden tot relatief kwetsbare objecten groter zijn en zou het lpg‑tankstation wegens zijn locatie die grotere veiligheidsafstanden niet in acht kunnen nemen.

15.

X heeft in het hoofdgeding meer in het bijzonder aangevoerd dat de twee voorschriften in strijd zijn met richtlijn 2008/68 en/of artikel 34 VWEU en om die reden niet kunnen worden gehandhaafd.

16.

De verwijzende rechter is tot het oordeel gekomen dat het college naar Nederlands recht geen voorschriften in een omgevingsvergunning mag opnemen die niet kunnen worden gehandhaafd, en dat X, als omwonende van het tankstation, belang heeft bij de handhaafbaarheid van de voorschriften. Dit noopt volgens de verwijzende rechter tot een inhoudelijke beoordeling van het standpunt van X dat de voorschriften niet gehandhaafd kunnen worden en in zoverre slechts schijnzekerheid bieden.

17.

De verwijzende rechter heeft geoordeeld dat het voorschrift inzake de vulslang niet in strijd is met de bepalingen van richtlijn 2008/68 en dus in stand kan blijven. De vragen van de verwijzende rechter hebben dan ook geen betrekking op dat voorschrift, dat niettemin in de verwijzingsbeslissing gedetailleerd wordt beschreven.

18.

In deze omstandigheden heeft de Raad van State (Nederland) de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

19.

Het college, de Nederlandse en de Duitse regering alsmede de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend.

20.

Het Hof had aanvankelijk twee mondeling te beantwoorden vragen gesteld aan de partijen die voornemens waren de geplande terechtzitting bij te wonen. Wegens de COVID-19-pandemie werd de terechtzitting afgelast en werd de belanghebbenden als bedoeld in artikel 23 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie in plaats daarvan verzocht de twee vragen schriftelijk te beantwoorden.

21.

De vragen luidden als volgt:

„Staat het de lidstaten op grond van artikel 1, lid 5, juncto artikel 5, lid 1, van richtlijn 2008/68 vrij om strengere voorschriften toe te passen indien deze voorschriften zijn vastgesteld om andere redenen dan de veiligheid tijdens het vervoer, zoals met name [...] milieubescherming?

Zo ja, welke gevolgen heeft dit voor de beantwoording van de eerste prejudiciële vraag?”

22.

Het college, de Nederlandse en de Duitse regering alsmede de Commissie hebben de vragen schriftelijk beantwoord.

23.

Met de eerste vraag, onder a), verzoekt de verwijzende rechter het Hof enkel om verduidelijking ten aanzien van de toepassing van artikel 5, lid 1, van richtlijn 2008/68. De vraag die de verwijzende rechter in werkelijkheid bezighoudt, is echter of de aan de omgevingsvergunning verbonden voorschriften die gelden voor lpg‑tankwagens die het lpg‑tankstation te Purmerend bevoorraden, te weten de voorschriften inzake de hittewerende bekleding en de vulslang, niet kunnen worden gehandhaafd wegens strijdigheid met het Unierecht (en meer in het bijzonder met de bepalingen van richtlijn 2008/68). Indien die voorschriften niet handhaafbaar zijn en het lpg-tankstation zich feitelijk mag laten bevoorraden door elke lpg-tankwagen die aan de veiligheidsvoorschriften van richtlijn 2008/68 voldoet, voldoet dit tankstation mogelijk niet aan de naar Nederlands recht geldende veiligheidsmaatstaven. Indien de voorschriften rechtens bindend zijn, lijkt – volgens de verwijzingsbeslissing – aan de voor het lpg-tankstation geldende veiligheidsmaatstaven te worden voldaan.

24.

De verwijzende rechter is tot de conclusie gekomen dat het voorschrift inzake de vulslang niet op gespannen voet staat met het Unierecht en heeft het Hof daarom niet verzocht om verduidelijking ten aanzien van dit voorschrift. Ik betwijfel of die conclusie juist is en zal daarom, opdat de verwijzende rechter antwoorden worden gegeven die voor hem van nut zijn met het oog op de beslechting van het hoofdgeding, het Hof adviseren hoe het de verwijzende rechter richtsnoeren kan geven met betrekking tot dat voorschrift.

25.

De verwijzende rechter heeft zijn vragen logischerwijs opgesplitst in twee onderdelen: de eerste vraag, onder a) en b), gaat over de verenigbaarheid van de betrokken voorschriften met het Unierecht, en de tweede vraag, onder a) en b), strekt ertoe te vernemen of die voorschriften, ook als zij inhoudelijk in strijd zijn met het Unierecht, niettemin kunnen worden gehandhaafd omdat het besluit waarbij zij zijn opgelegd, naar Nederlands procesrecht in rechte onaantastbaar is geworden.

26.

De Commissie heeft in haar schriftelijke opmerkingen gesuggereerd dat artikel 1, lid 5, van richtlijn 2008/68 mogelijk relevant is voor de vraag of de voorschriften toelaatbaar zijn, en het Hof heeft de twee in punt 21 hierboven aangehaalde vragen gesteld aan de belanghebbende partijen, die daarmee in de gelegenheid zijn gesteld zich over die kwestie uit te laten.

27.

In overeenstemming met de opzet en logica van de richtlijn zal ik eerst ingaan op de argumenten betreffende artikel 1, lid 5, zowel in relatie tot het voorschrift inzake de hittewerende bekleding als in relatie tot het voorschrift inzake de vulslang, en vervolgens artikel 5, lid 1, onderzoeken.

28.

De eerste vraag, onder b), heeft betrekking op de mogelijke gevolgen van de Safety Deal ( 5 ) en de circulaire ( 6 ) voor de beantwoording van de eerste vraag, onder a). Ik zal die subvraag samen met de eerste vraag, onder a), behandelen.

29.

Richtlijn 2008/68 werd aangenomen ter vervanging van de richtlijnen 94/55 ( 7 ) en 96/49 ( 8 ) en teneinde één gemeenschappelijke regeling tot stand te brengen die van toepassing is op alle aspecten van het vervoer van gevaarlijke goederen binnen de Unie (via de weg, het spoor of de binnenwateren). ( 9 ) Dit doel wordt door richtlijn 2008/68 bereikt doordat de in drie internationale overeenkomsten opgenomen regels inzake het internationale vervoer van gevaarlijke goederen worden uitgebreid tot het vervoer in en tussen lidstaten, zodat alle vervoer van gevaarlijke goederen aan dezelfde voorschriften voldoet en „de behoorlijke werking van de interne vervoersmarkt wordt gegarandeerd”. ( 10 ) Als doelstellingen van richtlijn 2008/68 worden genoemd „een uniforme toepassing van de geharmoniseerde veiligheidsregels in de hele [Unie]” alsmede „het waarborgen van een hoog veiligheidsniveau bij binnenlandse en internationale vervoersactiviteiten”. ( 11 )

30.

De vragen van de verwijzende rechter gaan ervan uit dat het aan de omgevingsvergunning voor het lpg-tankstation te Purmerend verbonden voorschrift inzake de hittewerende bekleding verder gaat dan wat richtlijn 2008/68 en de ADR in het algemeen voor lpg‑tankwagens voorschrijven. Aan de in de verwijzingsbeslissing opgenomen aanvullende analyse ten aanzien van de vulslang ligt dezelfde veronderstelling ten grondslag. Als die voorschriften niet verder gingen dan wat de richtlijn voorschrijft, zouden de gestelde vragen zinloos zijn. Geen van de partijen die opmerkingen hebben ingediend, heeft dit tegengesproken. Uit de verwijzingsbeslissing blijkt ook dat de Nederlandse regering ervan heeft afgezien het gebruik van hittewerende bekleding, zoals vastgelegd in de Safety Deal, op landelijk niveau krachtens algemeen verbindend voorschrift verplicht te stellen, omdat zij van mening was dat een dergelijk voorschrift in strijd zou kunnen zijn met artikel 5, lid 1, van richtlijn 2008/68. ( 12 )

31.

Ik ben er in mijn analyse dan ook van uitgegaan dat zowel het voorschrift inzake de hittewerende bekleding als dat inzake de vulslang verder gaat dan de voorschriften waaraan een exploitant van een lpg-tankwagen volgens richtlijn 2008/68 dient te voldoen.

32.

De Nederlandse regering en het college hebben in hun schriftelijke opmerkingen betoogd dat de aan de omgevingsvergunning voor het lpg‑tankstation te Purmerend verbonden voorschriften buiten de materiële werkingssfeer van richtlijn 2008/68 vallen. Het college heeft in dit verband opgemerkt dat de aan die omgevingsvergunning verbonden voorschriften gericht zijn tot de exploitant van het lpg‑tankstation en niet tot de vervoerder of tot de exploitant van een lpg‑tankwagen.

33.

Het college heeft voorts beklemtoond dat de aan een omgevingsvergunning verbonden voorschriften betrekking hebben op de activiteiten van een „inrichting” en dat de aard van een dergelijke vergunning meebrengt dat daarbij geen constructievoorschrift – of welk soort voorschrift dan ook – voor lpg-tankwagens kan worden opgelegd.

34.

Het college heeft er ook op gewezen dat de aan de vergunning verbonden voorschriften geen generieke constructievoorschriften zijn. Zij gelden niet voor alle lpg-tankwagens (ongeacht waar die zijn ingeschreven of in het verkeer zijn gebracht) of voor alle lpg‑tankstations in Nederland. De voorschriften betekenen alleen dat het de exploitant van het lpg-tankstation te Purmerend is verboden om dit tankstation te laten bevoorraden door lpg-tankwagens zonder de voorgeschreven hittewerende bekleding (en, moet ik daaraan toevoegen, zonder de voorgeschreven vulslang).

35.

Het college heeft tevens opgemerkt dat de twee voorschriften inzake de hittewerende bekleding en de vulslang op verzoek van de exploitant van het lpg‑tankstation in de omgevingsvergunning werden opgenomen.

36.

Geen van deze argumenten kan mij overtuigen.

37.

Volgens overweging 22 van richtlijn 2008/68 worden met deze richtlijn twee doelstellingen nagestreefd, namelijk „een uniforme toepassing van de geharmoniseerde veiligheidsregels in de hele [Unie]” alsmede het waarborgen van een „hoog veiligheidsniveau bij binnenlandse en internationale vervoersactiviteiten”. Daartoe neemt deze richtlijn in wezen de regels over die zijn opgenomen in drie internationale overeenkomsten betreffende het internationale vervoer van gevaarlijke goederen, die – enkele uitzonderingen daargelaten – worden uitgebreid tot het binnenlandse vervoer van dergelijke goederen binnen de Unie ( 13 ). In casu is van die drie internationale overeenkomsten enkel de ADR relevant.

38.

Volgens artikel 3, lid 2, van richtlijn 2008/68 zijn de lidstaten verplicht om het vervoer van gevaarlijke goederen overeenkomstig de in deze richtlijn vastgestelde voorschriften toe te staan.

39.

Het is duidelijk dat de door het college aan het lpg‑tankstation te Purmerend verleende omgevingsvergunning en de daaraan verbonden voorschriften rechtshandelingen van een decentraal overheidsorgaan zijn. De aan de omgevingsvergunning verbonden voorschriften hebben tot gevolg dat niet alle tankwagens dit specifieke lpg‑tankstation kunnen bevoorraden: de exploitant van het tankstation mag geen lpg laten afleveren door tankwagens die – ook al voldoen zij volledig aan de voorschriften van richtlijn 2008/68 – niet aan die aanvullende voorschriften voldoen. Het feit dat de omgevingsvergunning het karakter heeft van een individueel concreet bestuursbesluit, is in dit verband irrelevant. ( 14 )

40.

Voor zover de aan de omgevingsvergunning verbonden voorschriften verder gaan dan wat richtlijn 2008/68 voorschrijft, zijn zij met deze richtlijn in strijd, behalve wanneer zij kunnen worden gerechtvaardigd op grond van een van de richtlijnbepalingen die de lidstaten de ruimte laten om strengere maatregelen vast te stellen. Tenzij dat het geval is, zouden die voorschriften dus in beginsel niet door de Nederlandse autoriteiten kunnen worden gehandhaafd.

41.

Zoals de Duitse regering in punt 34 van haar opmerkingen heeft gesteld, moet ervan worden uitgegaan dat richtlijn 2008/68 de veiligheidsvoorschriften voor lpg‑tankwagens op Unieniveau uitputtend heeft geharmoniseerd. Dit betekent dat de twee in de omgevingsvergunning opgenomen voorschriften moeten worden getoetst aan de bepalingen van de richtlijn en niet aan die van het primaire recht. ( 15 ) Een analyse van die voorschriften in het licht van artikel 34 VWEU kan dan ook achterwege blijven. Hoe dan ook verlangen de gestelde vragen geen verduidelijking op dit punt.

42.

De Commissie heeft in haar schriftelijke opmerkingen betoogd dat het denkbaar is dat de betrokken voorschriften toelaatbaar kunnen worden geacht op grond van artikel 1, lid 5, van richtlijn 2008/68, indien zij zijn vastgesteld om andere redenen dan de veiligheid tijdens het vervoer. De Duitse regering heeft in haar schriftelijke beantwoording van de vragen van het Hof een tegengesteld standpunt ingenomen, terwijl het college en de Nederlandse regering zich in hun beantwoording bij het standpunt van de Commissie hebben aangesloten.

43.

De Duitse regering heeft in haar antwoord aangevoerd dat de uitzondering van artikel 1, lid 5, de nationale autoriteiten in staat beoogt te stellen om doorgangsbeperkingen, zoals beperkingen aan de doorgang door beschermde gebieden, in te voeren om redenen als nationale veiligheid of milieubescherming. Zij baseert zich op een letterlijke uitlegging van de tekst van de bepaling, die de lidstaten toestaat om het „vervoer” ( 16 ) (in de zin van het vervoeren van de betrokken goederen) op hun nationale grondgebied te regelen of te verbieden, en wijst erop dat deze bepaling in haar ogen geen constructievoorschriften in de zin van artikel 5, lid 1, kan rechtvaardigen.

44.

Het college heeft in zijn antwoord gesteld dat de voorschriften in de vergunning werden opgenomen ter bescherming van het milieu en ter waarborging van de externe veiligheid van het lpg‑tankstation, dat zich in een woonwijk bevindt, en dat dit in zijn ogen andere redenen zijn dan de veiligheid tijdens het vervoer.

45.

Ik wijs er om te beginnen op dat artikel 1, lid 5, en artikel 5, lid 1, van richtlijn 2008/68 op complementaire wijze bepalen onder welke voorwaarden de lidstaten het vervoer van gevaarlijke goederen op hun grondgebied „om andere dan redenen van veiligheid tijdens het vervoer” kunnen „regelen of verbieden”, respectievelijk „beperkingen vanwege de veiligheid van het vervoer” kunnen toepassen. Artikel 1, lid 5, geeft dus aan wat de lidstaten binnen de werkingssfeer van de richtlijn kunnen doen „om andere dan redenen van veiligheid tijdens het vervoer”, terwijl artikel 5, lid 1, duidelijk maakt welke beperkingen de lidstaten kunnen opleggen „met het oog op de veiligheid van het vervoer”.

46.

De mogelijkheid voor de lidstaten om het vervoer van gevaarlijke goederen overeenkomstig artikel 1, lid 5, van richtlijn 2008/68 te regelen of te verbieden, vormt een uitzondering op de in artikel 3, leden 1 en 2, neergelegde algemene regel dat gevaarlijke goederen niet mogen worden vervoerd wanneer zulks is verboden door de relevante bijlagen bij de richtlijn, en dat het vervoer van dergelijke goederen overeenkomstig de voorschriften van die bijlagen moet worden toegestaan. Als uitzondering op de algemene regel moet de door artikel 1, lid 5, aan de lidstaten geboden mogelijkheid strikt worden uitgelegd, zoals ook duidelijk blijkt uit de bewoordingen van deze bepaling: de betrokken regelingen of verboden moeten uitsluitend om andere redenen dan de veiligheid tijdens het vervoer zijn ingesteld, willen zij op grond van deze bepaling toelaatbaar zijn. Volgens de niet mis te verstane bewoordingen van artikel 1, lid 5, kunnen regelingen of verboden die deels om redenen van veiligheid tijdens het vervoer zijn ingesteld, niet onder de uitzondering van deze bepaling vallen.

47.

Deze uitlegging wordt ondersteund door de in punt 43 hierboven bedoelde argumenten. Als artikel 1, lid 5, primair bedoeld is om de lidstaten de mogelijkheid te bieden het vervoer van gevaarlijke goederen door bijzonder kwetsbare gebieden te verbieden of te regelen, zoals op grond van overweging 11 van richtlijn 2008/68 ( 17 ) zou kunnen worden betoogd, lijkt het woord „uitsluitend” op zijn plaats te zijn. Wanneer een lidstaat besluit beperkingen te stellen aan het gebruik van een bepaalde route, bijvoorbeeld door een beschermd natuurgebied of een dichtbevolkt gebied, is er sprake van een verbod dat „uitsluitend” om andere redenen dan de veiligheid tijdens het vervoer wordt opgelegd. Het maakt voor de veiligheid tijdens het vervoer op zichzelf geen verschil wanneer het vervoer via een andere route moet plaatsvinden, maar het milieu kan worden beschermd tegen de risico’s die inherent zijn aan het vervoer van gevaarlijke goederen. Dat soort maatregelen leidt ook niet tot een verstoring of opsplitsing van de interne markt voor het vervoer van gevaarlijke goederen.

48.

Het staat aan de verwijzende rechter om uit te maken of de aan de omgevingsvergunning voor het lpg‑tankstation te Purmerend verbonden voorschriften „uitsluitend om andere dan redenen van veiligheid tijdens het vervoer” werden vastgesteld. Het is echter moeilijk om een meer tot de verbeelding sprekend voorbeeld van regelgeving op het gebied van de veiligheid tijdens het vervoer te bedenken dan voor lpg‑tankwagens geldende constructievoorschriften die bedoeld zijn om in het geval van een ongeluk waarbij brand ontstaat, een BLEVE (boiling liquid expanding vapour explosion) uit te stellen of te voorkomen.

49.

Ook is het moeilijk voorstelbaar hoe het voorschrift inzake het gebruik van een veiliger vulslang zou kunnen worden geacht uitsluitend te zijn vastgesteld om andere redenen dan de veiligheid tijdens het vervoer, nu het „vervoer” specifiek ook de „activiteiten met betrekking tot het laden en lossen” van de lading omvat. ( 18 ) De twee voorschriften hadden uitdrukkelijk tot doel, de kans op een calamiteit te verkleinen bij activiteiten rond het afleveren van lpg, die erin bestaan dat tankwagens naar de betrokken locatie rijden, het lpg lossen en weer vertrekken, en die stuk voor stuk volledig onder het begrip „vervoer” vallen zoals dit in het kader van richtlijn 2008/68 wordt gebruikt.

50.

Het enkele feit dat de betrokken voorschriften werden opgenomen in een omgevingsvergunning die tot doel had de omgeving van het lpg‑tankstation te Purmerend te beschermen, kan in mijn ogen de inhoud van die voorschriften niet veranderen. De voorschriften gelden enkel voor het vervoer over de weg naar het lpg‑tankstation en voor het aldaar lossen van lpg door tankwagens, en zijn duidelijk bedoeld om ongelukken tijdens het vervoer, met inbegrip van het lossen van de lading, te voorkomen of de gevolgen daarvan te beperken. Die activiteit valt zonder meer binnen de werkingssfeer van richtlijn 2008/68 en naar mijn mening kan het etiket dat op de voorschriften wordt geplakt of het soort besluit waarin de voorschriften zijn opgenomen, de aard ervan niet veranderen.

51.

De verwijzende rechter heeft specifiek de vraag gesteld of het voor de beantwoording van de eerste vraag, onder a), uitmaakt dat de Nederlandse regering met marktpartijen in de lpg‑branche de „Safety Deal hittewerende bekleding op lpg‑autogastankwagens” heeft gesloten.

52.

De verwijzende rechter wenst met zijn vraag in wezen te vernemen of het feit dat er tegelijkertijd verbintenissen met hetzelfde of een vergelijkbaar effect als de aan de omgevingsvergunning voor het lpg‑tankstation te Purmerend verbonden voorschriften bestaan, die marktpartijen in de Nederlandse lpg‑branche zijn aangegaan in de vorm van een privaatrechtelijke overeenkomst, op de een of andere manier de aard van die voorschriften kan veranderen. Het feit dat er naast de aan de omgevingsvergunning voor het lpg‑tankstation verbonden voorschriften vergelijkbare privaatrechtelijke verplichtingen bestaan, kan in mijn ogen niet afdoen aan het publiekrechtelijke karakter van die voorschriften of aan de op de Nederlandse autoriteiten rustende verplichting om aan richtlijn 2008/68 te voldoen.

53.

Om bovenstaande redenen ben ik van mening dat artikel 1, lid 5, van richtlijn 2008/68 de lidstaten niet de ruimte laat om veiligheidsvoorschriften op te leggen zoals de aan de omgevingsvergunning verbonden aanvullende voorschriften inzake de hittewerende bekleding en de vulslang, die verder gaan dan wat richtlijn 2008/68 voorschrijft.

54.

Op grond van artikel 5, lid 1, van richtlijn 2008/68 kunnen de lidstaten in bepaalde omstandigheden „strengere bepalingen vaststellen” met het oog op de veiligheid van het vervoer. Die strengere bepalingen moeten betrekking hebben op „binnenlands vervoer” van gevaarlijke goederen, uitgevoerd met voertuigen „die op hun grondgebied zijn ingeschreven of in het verkeer zijn gebracht”, en mogen geen „constructievoorschriften” zijn.

55.

Het is duidelijk dat de aan de omgevingsvergunning voor het lpg‑tankstation te Purmerend verbonden voorschriften, zoals in de verwijzingsbeslissing beschreven, gelden voor alle voertuigen die dit tankstation bevoorraden met lpg, dat wil zeggen zowel voor voertuigen die worden ingezet in het binnenlands vervoer als voor voertuigen die worden ingezet in het grensoverschrijdend vervoer. De voorschriften zijn gelijkelijk op beide categorieën voertuigen van toepassing. Ook zijn die voorschriften niet uitsluitend van toepassing op voertuigen die in Nederland „zijn ingeschreven of in het verkeer zijn gebracht”, maar gelden zij ongeacht in welk land het voertuig is ingeschreven. Alleen al om deze redenen lijken de aan de omgevingsvergunning verbonden voorschriften inzake de hittewerende bekleding en de vulslang niet te zijn toegestaan op grond van artikel 5, lid 1, van richtlijn 2008/68.

56.

De verwijzende rechter heeft in zijn eerste vraag de focus echter gelegd op een andere kwestie, namelijk of de aan de omgevingsvergunning voor het lpg‑tankstation te Purmerend verbonden voorschriften in strijd zijn met richtlijn 2008/68 omdat het hierbij gaat om „constructievoorschriften” en dus niet om „strengere bepalingen” die Nederland op grond van de uitzondering van artikel 5, lid 1, zou mogen vaststellen, voor zover van toepassing op binnenlands vervoer uitgevoerd door voertuigen die in Nederland zijn ingeschreven of in het verkeer gebracht. De verwijzende rechter is tot de conclusie gekomen dat het voorschrift inzake de vulslang geen „constructievoorschrift” in de zin van artikel 5, lid 1, is en wenst van het Hof te vernemen of het voorschrift inzake de hittewerende bekleding wel als een dergelijk voorschrift moet worden beschouwd.

57.

Artikel 5, lid 1, maakt niet duidelijk wat onder „constructievoorschriften” moet worden verstaan. Evenmin specificeert of beperkt deze bepaling het soort voorwerpen waarop die „constructievoorschriften” betrekking zouden moeten hebben. Uit overweging 16 van richtlijn 2008/68 blijkt dat „constructievoorschriften” kunnen gelden voor „vervoersmiddelen en ‑uitrusting”, zij het dat niet wordt verduidelijkt wat in dit verband met „uitrusting” wordt bedoeld.

58.

Het ligt echter voor de hand dat het verbod op „strengere” constructievoorschriften op zijn minst voor dezelfde soort vervoersmiddelen en ‑uitrusting geldt als die waarvoor in de ADR „constructievoorschriften” of „voorschriften” voor hun „constructie” zijn opgenomen.

59.

Een „constructievoorschrift” lijkt, zowel wat de hittewerende bekleding als wat de vulslang betreft, een voorschrift te zijn voor de constructie van de uitrusting, dat wil zeggen een voorschrift waaraan de uitrusting qua ontwerp, vervaardiging en specificaties moet voldoen. ( 19 ) Zo bevat punt 6.7.2.2 van bijlage A bij de ADR „algemene voorschriften voor ontwerp en constructie” van reservoirs, waaronder voorschriften met betrekking tot een „binnenbekleding” daarvan. ( 20 ) Het voorschrift dat het reservoir van een lpg‑tankwagen voorzien is van een hittewerende bekleding die aan bepaalde technische criteria voldoet, moet zonder meer worden aangemerkt als een „constructievoorschrift” in die zin.

60.

Als ander voorbeeld kan het in punt 6.2.1.3.1 van bijlage A bij de ADR opgenomen voorschrift worden genoemd, dat verlangt dat bepaalde bedrijfsuitrusting – te weten „afsluiters, buisleidingen en andere armaturen die onder druk staan” – zodanig is „ontworpen en geconstrueerd” dat aan bepaalde eisen inzake de barstdruk wordt voldaan. Dat zijn voor die „bedrijfsuitrusting” geldende „constructievoorschriften” in de normale betekenis van het woord, wat ook het geval is met aanvullende technische specificaties met betrekking tot zowel de lpg‑tank als de vulslang op een lpg‑tankwagen.

61.

Ik ben dan ook van mening dat constructievoorschriften voor lpg‑tankwagens, zoals de voorschriften inzake een hittewerende bekleding en een speciale vulslang, die verder gaan dan wat richtlijn 2008/68 voorschrijft en op zijn minst deels zijn vastgesteld om redenen die verband houden met de veiligheid tijdens het vervoer (met inbegrip van het laden en lossen), in strijd zijn met de krachtens deze richtlijn op de lidstaten rustende verplichtingen.

62.

Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen welke consequenties hij moet verbinden aan de onverenigbaarheid met het Unierecht van de aanvullende voorschriften inzake de constructie van lpg‑tankwagens die het lpg‑tankstation te Purmerend bevoorraden. Voor zover niet alleen het voorschrift inzake de hittewerende bekleding, maar ook dat inzake de vulslang in strijd is met het Unierecht, heeft de tweede vraag tevens betrekking op dit laatste voorschrift.

63.

De verwijzende rechter ziet zich geconfronteerd met een situatie waarin X – naar Nederlands recht – mogelijk kan verlangen dat de in de omgevingsvergunning opgenomen voorschriften worden vernietigd wanneer deze niet kunnen worden gehandhaafd, wat dan weer kan betekenen dat de omgevingsvergunning niet langer kan worden geacht terecht te zijn verleend en moet worden ingetrokken. ( 21 )

64.

De verwijzende rechter wenst dan ook niet van het Hof te vernemen of het Unierecht voor de Nederlandse autoriteiten de verplichting meebrengt om terug te komen op het besluit waarbij de aanvullende voorschriften zijn verbonden aan de omgevingsvergunning, of op het oorspronkelijke vergunningsbesluit. Van een dergelijke verplichting om terug te komen op een met het Unierecht strijdig bestuursbesluit kan in bepaalde omstandigheden sprake zijn, zoals onder meer blijkt uit de arresten van het Hof in de zaken Kühne & Heitz ( 22 ), i21 Germany en Arcor ( 23 ) en Kempter ( 24 ). De verwijzende rechter vraagt met zijn tweede vraag echter specifiek wat hem te doen staat wanneer hij „de rechtmatigheid beoordeelt van een handhavingsbesluit” ( 25 ), en niet wanneer hij de geldigheid van de omgevingsvergunning zelf beoordeelt.

65.

Het is dus een andere vraag waarover de verwijzende rechter duidelijkheid wenst te verkrijgen, namelijk of de aanvullende voorschriften kunnen worden gehandhaafd, ook al zijn zij in strijd met het Unierecht, omdat volgens het nationale procesrecht niet meer kan worden opgekomen tegen het besluit waarbij zij zijn opgelegd. Handhaving veronderstelt dat om te beginnen de betrokken voorschriften zijn geschonden, waarna een nieuw optreden of besluit van de bevoegde autoriteiten volgt, waarbij een bepaald type sanctie wordt opgelegd dan wel een andere wijze van handhaving ervan wordt vastgesteld.

66.

Zoals het Hof reeds heeft opgemerkt in onder meer het arrest Ciola, gelden voor alle overheidsorganen, decentrale organen incluis, de verplichtingen die voortvloeien uit de voorrang van het Unierecht, en strekken deze verplichtingen zich ook uit tot individuele concrete bestuursbesluiten. ( 26 ) Op grond daarvan kwam het Hof in het arrest Ciola tot de slotsom dat een verbod dat was uitgevaardigd bij een individueel concreet bestuursbesluit dat definitief was geworden, maar in strijd was met het Unierecht, buiten toepassing moest worden gelaten bij de beoordeling van de geldigheid van een geldboete waarmee de niet-naleving van dat verbod werd bestraft.

67.

Net als in de zaak Ciola draait het in de onderhavige zaak niet om het lot van de bestuurshandeling zelf, maar om de vraag of de in die handeling opgenomen voorschriften die in strijd zijn met het Unierecht, kunnen worden ingeroepen in latere bestuurlijke handhavingshandelingen of ‑besluiten, dan wel of die voorschriften buiten toepassing moeten worden gelaten bij de beoordeling van de geldigheid van een bestraffende sanctie – of eventueel van handhavend optreden in de vorm van een reparatoire sanctie – waarmee de niet-naleving van die voorschriften is bestraft. ( 27 ) Het Hof heeft in zijn arrest ED & F Man Sugar ( 28 ) in herinnering gebracht dat voor een sanctie een duidelijke en eenduidige rechtsgrondslag moet bestaan. In datzelfde arrest heeft het geoordeeld dat in het kader van uitvoerrestituties het legaliteitsbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel vereisen dat nationale autoriteiten en rechterlijke instanties die de wettigheid toetsen van een besluit waarbij een sanctie is opgelegd (dat wil zeggen een handhavingsbesluit), de feiten kunnen onderzoeken die aan het onderliggende terugvorderingsbesluit ten grondslag liggen, ook al is dat besluit definitief geworden. ( 29 )

68.

De verwijzende rechter heeft specifiek gevraagd of het relevant is of het handhavingsbesluit een reparatoire sanctie (remedy) dan wel een bestraffende sanctie (criminal charge) is. Ik geloof niet dat dit relevant is of zou moeten zijn. Elk nieuw besluit dat strekt tot handhaving van met het Unierecht strijdige voorschriften, moet worden uitgesloten, ongeacht of dat besluit een punitief karakter heeft dan wel gericht is op herstel. In dit verband is de door het Hof in de arresten E.B. ( 30 ) en Fallimento Olimpiclub ( 31 ) ontwikkelde rechtspraak naar mijn mening verhelderend.

69.

In het arrest Fallimento Olimpiclub heeft het Hof in het kader van een btw-geschil geoordeeld dat het Unierecht „een nationale rechter niet [gebiedt], nationale procedureregels die een beslissing gezag van gewijsde verlenen buiten toepassing te laten, ook al zou daardoor een schending van het [Unierecht] door deze beslissing kunnen worden opgeheven”. ( 32 ) Volgens het Hof stond het Unierecht echter in de weg aan nationale regels die aan de beslissing waarin het Unierecht op onjuiste wijze was toegepast, een gezag van gewijsde verleenden dat zich uitstrekte tot andere beslissingen die betrekking hadden op andere belastingjaren. ( 33 ) Met andere woorden: de oorspronkelijke beslissing kon overeind blijven, maar die beslissing mocht niet bepalend zijn voor toekomstige beslissingen.

70.

In de zaak die heeft geleid tot het arrest E.B., had een politieagent die was veroordeeld wegens een poging tot gelijkgeslachtelijke ontucht, in 1975 bij een tuchtrechtelijke bestuurlijke beslissing een tuchtstraf opgelegd gekregen in de vorm van verplichte pensionering en een korting van 25 % op de pensioenuitkering waarop hij anders recht zou hebben gehad. Omdat de oorspronkelijke beslissing waarbij E.B. op zijn pensioenuitkering werd gekort, in strijd zou zijn geweest met richtlijn 2000/78 ( 34 ), zo deze van toepassing was geweest, oordeelde het Hof dat de nationale rechter niet opnieuw hoefde te kijken naar de definitieve tuchtsanctie waarbij de vervroegde pensionering van E.B. was gelast, maar wel naar de korting van diens pensioenbedrag, teneinde te bepalen welk bedrag hij zou hebben ontvangen in een situatie waarin zijn uit het Unierecht voortvloeiende rechten niet waren geschonden (in dit geval zijn recht om gevrijwaard te blijven van discriminatie op grond van seksuele geaardheid).

71.

In beide zaken mocht de oorspronkelijke rechterlijke of administratieve beslissing in stand blijven, maar mocht zij niet de basis vormen voor latere rechterlijke beslissingen (Fallimento Olimpiclub) of bepalend zijn voor de lopende pensioenaanspraken van een ambtenaar die een tuchtstraf opgelegd had gekregen (E.B.). Het Hof heeft dus onderscheid gemaakt tussen de behoefte aan rechtszekerheid met betrekking tot de oorspronkelijke, definitieve beslissingen waartegen niet meer kon worden opgekomen, en de noodzaak om het legaliteitsbeginsel te waarborgen met betrekking tot de latere beslissingen of de aanhoudende gevolgen van de oorspronkelijke beslissingen. Ik ben daarom van mening dat het Unierecht in de weg staat aan handelingen of besluiten die ertoe strekken de voorschriften inzake de hittewerende bekleding en de vulslang te handhaven.

72.

Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging de vragen van de verwijzende rechter te beantwoorden als volgt: