1.

Uit de recente rechtspraak van het Hof blijkt duidelijk dat de verhouding tussen de lidstaten en de Unie bij het sluiten van voor beide partijen bindende internationale overeenkomsten bijzonder moeilijke en complexe vraagstukken van Unierecht kan opleveren. Bij de afbakening van de respectieve bevoegdheden van de lidstaten en de Unie (en hun onderlinge wisselwerking) moeten steevast moeilijke kwalificatievraagstukken worden opgelost. Dit vergt vaak een gedetailleerd en minutieus onderzoek van een internationale overeenkomst die niet altijd is opgesteld met de subtiele complexiteit van de institutionele architectuur (en de bevoegdheidsverdeling) van de Europese Unie in het achterhoofd.

2.

Dit geldt helaas ook voor de internationale overeenkomst die het voorwerp uitmaakt van het onderhavige verzoek om advies krachtens artikel 218, lid 11, VWEU, te weten het Verdrag inzake het voorkomen en bestrijden van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld dat op 7 april 2011 door het Comité van Ministers van de Raad van Europa is aangenomen (hierna: „Verdrag van Istanbul”). Hoewel dat verdrag het nobele en wenselijke doel nastreeft om geweld tegen vrouwen en kinderen te bestrijden, werpt de vraag of de sluiting van dit specifieke verdrag verenigbaar is met de Verdragen van de Unie ingewikkelde nieuwe rechtsvragen op, die uiteraard vanuit juridisch oogpunt op een objectieve en onpartijdige wijze moeten worden onderzocht. Ziehier de huidige stand van zaken.

3.

In 1979 hebben de Verenigde Naties het Verdrag inzake de uitbanning van alle vormen van discriminatie van vrouwen (hierna: „CEDAW”) aangenomen. Dit verdrag is aangevuld met aanbevelingen van het CEDAW-comité, waaronder algemene aanbeveling nr. 19 (1992) inzake geweld tegen vrouwen, die op haar beurt is bijgewerkt door algemene aanbeveling nr. 35 inzake gendergerelateerd geweld tegen vrouwen (2017). In die aanbevelingen wordt gepreciseerd dat gendergerelateerd geweld een vorm van discriminatie is in de zin van het CEDAW.

4.

In een aanbeveling aan zijn leden heeft de Raad van Europa voor het eerst in Europa een voorstel geformuleerd voor een alomvattende strategie ter voorkoming van geweld tegen vrouwen en ter bescherming van slachtoffers in alle lidstaten van de Raad van Europa.

5.

In december 2008 heeft de Raad van Europa een comité van deskundigen opgericht, de Groep van deskundigen inzake actie tegen geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld (hierna: „GREVIO”). Dit orgaan, met vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten van de Raad van Europa, is belast met de opstelling van een of meer bindende rechtsinstrumenten „ter voorkoming en bestrijding van huiselijk geweld, met inbegrip van specifieke vormen van geweld tegen vrouwen, andere vormen van geweld tegen vrouwen, en ter bescherming en ondersteuning van de slachtoffers van dergelijk geweld en ter vervolging van de daders”.

6.

GREVIO is negen keer bijeengekomen en heeft in december 2010 de laatste hand gelegd aan de tekst van het ontwerpverdrag. De Unie heeft niet deelgenomen aan de onderhandelingen. ( 2 )

7.

Het Verdrag inzake het voorkomen en bestrijden van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld is op 7 april 2011 door het Comité van Ministers van de Raad van Europa aangenomen (hierna: „Verdrag van Istanbul”). Het is op 11 mei 2011 voor ondertekening opengesteld, ter gelegenheid van de 121e zitting van het Comité van Ministers in Istanbul. ( 3 )

8.

Op 5 en 6 juni 2014 heeft de Raad van de Europese Unie in de Raadsformatie Justitie en Binnenlandse Zaken conclusies aangenomen waarin de lidstaten wordt verzocht het verdrag te ondertekenen, te sluiten en ten uitvoer te leggen.

9.

De Commissie heeft vervolgens op 4 maart 2016 bij de Raad van de Europese Unie een voorstel ingediend voor een besluit van de Raad over de ondertekening, namens de Europese Unie, van het Verdrag van Istanbul. In het voorstel is gepreciseerd dat zowel de Unie als haar lidstaten bevoegd zijn om het verdrag te sluiten. Wat de Unie betreft, voorzag het voorstel van de Commissie in de ondertekening van het Verdrag van Istanbul door middel van één enkel besluit op grond van artikel 82, lid 2, en artikel 84 VWEU.

10.

Samen met dat voorstel voor een besluit van de Raad houdende machtiging tot het ondertekenen, namens de Unie, van het Verdrag van Istanbul heeft de Commissie bij de Raad ook een voorstel ingediend voor één enkel besluit van de Raad houdende machtiging tot het sluiten, namens de Unie, van dat verdrag. De door de Commissie voorgestelde rechtsgrondslag was dezelfde als in het voorstel van de Commissie over de ondertekening, te weten artikel 82, lid 2, en artikel 84 VWEU.

11.

Tijdens de besprekingen over het ontwerpbesluit in de voorbereidende instanties van de Raad is gebleken dat de sluiting van het Verdrag van Istanbul door de Unie op bepaalde door de Commissie voorgestelde gebieden niet zou kunnen rekenen op de steun van de vereiste gekwalificeerde meerderheid van de leden van de Raad. Derhalve is besloten de reikwijdte van de voorgestelde sluiting door de Unie van het Verdrag van Istanbul te beperken tot uitsluitend de bevoegdheden die volgens deze voorbereidende instanties onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie vallen. Bijgevolg zijn de rechtsgrondslagen van het voorstel gewijzigd: de verwijzing naar artikel 84 VWEU werd geschrapt en verwijzingen naar artikel 83, lid 1, en artikel 78, lid 2, VWEU werden toegevoegd aan de verwijzing naar artikel 82, lid 2, VWEU. Tevens werd besloten om het voorstel van de Commissie voor een besluit van de Raad over de ondertekening van het Verdrag van Istanbul in tweeën te splitsen en twee besluiten vast te stellen, teneinde rekening te houden met de bijzondere positie van Ierland en het Verenigd Koninkrijk, zoals neergelegd in Protocol nr. 21, gehecht aan het VEU en het VWEU.

12.

Die wijzigingen, die tijdens de vergadering van het Comité van permanente vertegenwoordigers (Coreper) van 26 april 2017 zijn aangebracht, zijn door de Commissie goedgekeurd.

13.

Op 11 mei 2017 heeft de Raad twee afzonderlijke besluiten vastgesteld met betrekking tot de ondertekening van het Verdrag van Istanbul, namelijk:

14.

De overwegingen 5 tot en met 7 van beide besluiten luiden:

15.

Volgens overweging 10 van besluit 2017/865 „[zijn] Ierland en het Verenigd Koninkrijk [...] gebonden door [richtlijn 2011/36/EU van het Europees Parlement en de Raad van 5 april 2011 inzake de voorkoming en bestrijding van mensenhandel en de bescherming van slachtoffers daarvan, en ter vervanging van kaderbesluit 2002/629/JBZ van de Raad (PB 2011, L 101, blz. 1), en richtlijn 2011/93/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 ter bestrijding van seksueel misbruik en seksuele uitbuiting van kinderen en kinderpornografie, en ter vervanging van kaderbesluit 2004/68/JBZ van de Raad (PB 2011, L 335, blz. 1),] en nemen [zij] derhalve deel aan de vaststelling van dit besluit”.

16.

Volgens overweging 10 van besluit 2017/866 nemen deze lidstaten „[o]vereenkomstig de artikelen 1 en 2 van Protocol nr. 21 betreffende de positie van het Verenigd Koninkrijk en Ierland ten aanzien van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht, gehecht aan het VEU en het VWEU, en onverminderd artikel 4 van dat protocol, [...] niet deel aan de vaststelling van dit besluit, dat derhalve niet bindend is voor, noch van toepassing is in deze lidstaten”.

17.

In overweging 11 van beide besluiten wordt in wezen verklaard dat overeenkomstig de artikelen 1 en 2 van Protocol nr. 22 betreffende de positie van Denemarken, gehecht aan het VEU en het VWEU, Denemarken niet deelneemt aan de vaststelling van dit besluit, dat derhalve niet bindend is voor, noch van toepassing is in deze lidstaat.

18.

Het Verdrag van Istanbul is op 13 juni 2017 namens de Unie ondertekend overeenkomstig de twee bovengenoemde besluiten over de ondertekening van dat verdrag. ( 4 ) Er is echter geen besluit vastgesteld over de sluiting van het Verdrag van Istanbul.

19.

Op 9 juli 2019 heeft het Europees Parlement overeenkomstig artikel 218, lid 11, VWEU het Hof van Justitie verzocht om advies over de toetreding van de Europese Unie tot het Verdrag van Istanbul. Het verzoek om advies is geformuleerd als volgt ( 5 ):

„[1) a)]   Vormen artikel 82, lid 2, en artikel 84 VWEU de juiste rechtsgrondslagen voor de handeling van de Raad over de sluiting namens de Unie van het Verdrag van Istanbul of moet deze handeling worden gebaseerd op artikel 78, lid 2, artikel 82, lid 2, en artikel 83, lid 1, VWEU[?]

[1) b)]   [I]s het noodzakelijk of mogelijk om de besluiten betreffende de ondertekening [...] en betreffende de sluiting van [dat] verdrag in tweeën op te splitsen als gevolg van deze keuze van de rechtsgrondslag?

[2)]   Is de sluiting door de Unie van het Verdrag van Istanbul, overeenkomstig artikel 218, lid 6, VWEU, verenigbaar met de Verdragen, bij gebrek aan een gemeenschappelijk akkoord van alle lidstaten over hun instemming om door dit Verdrag gebonden te zijn?”

20.

Door de Unie gesloten internationale overeenkomsten kunnen op hoofdzakelijk twee manieren ter beoordeling aan het Hof worden voorgelegd. Ten eerste kan het Hof een internationale overeenkomst beoordelen in het kader van zijn algemene rechtsbevoegdheid, waaronder door middel van rechterlijke toetsing, beroepen wegens niet-nakoming of prejudiciële procedures. Ten tweede kan, zoals hier het geval is, worden gebruikgemaakt van de in artikel 218, lid 11, VWEU neergelegde procedure op grond waarvan een lidstaat, het Europees Parlement, de Raad of de Commissie het advies van het Hof kan inwinnen over de verenigbaarheid met de Verdragen van een internationale overeenkomst die de Unie voornemens is te sluiten. ( 6 )

21.

Artikel 218 VWEU voorziet in een algemene procedure voor de onderhandeling over en de sluiting van de internationale overeenkomsten die de Unie bevoegd is te sluiten op haar actiegebieden. ( 7 ) Het laatste lid – artikel 218, lid 11, VWEU – voorziet in het belangrijke mechanisme van een voorafgaande grondwettigheidstoetsing van de voorgenomen overeenkomst. Dit mechanisme is vanuit juridisch oogpunt belangrijk omdat door de Unie gesloten internationale overeenkomsten krachtens artikel 216, lid 2, VWEU bindend zijn voor de instellingen van de Unie en voor haar lidstaten en dus in beginsel de wettigheid van de door deze instellingen vastgestelde handelingen kunnen bepalen. Vanuit politiek oogpunt is dit mechanisme ook belangrijk omdat het indienen van een verzoek om advies op zich aan de formele sluiting van de overeenkomst in de weg kan staan. ( 8 )

22.

Hoewel er vrij zelden een beroep wordt gedaan op de procedure van artikel 218, lid 11, VWEU, zijn de adviezen van het Hof op basis van die bepaling over het algemeen toch van groot praktisch belang gebleken, niet in de laatste plaats omdat zij duidelijkheid hebben verschaft over de omvang van de bevoegdheden van de Unie op het gebied van internationaal recht, internationale overeenkomsten en aanverwante zaken. In de adviezen van het Hof zijn dienovereenkomstig fundamentele beginselen van het recht inzake buitenlandse betrekkingen geformuleerd, gaande van de exclusiviteit van de bevoegdheden van de Unie tot het beginsel van autonomie en de toepassing ervan op met name internationale geschillenbeslechting. In sommige adviezen van het Hof zijn belangrijke constitutionele beginselen vastgesteld die verder reiken dan de concrete, aan de orde gestelde vraagstukken of zelfs de grenzen van het recht inzake buitenlandse betrekkingen van de Unie. ( 9 )

23.

De bestaansreden van de procedure is door het Hof duidelijk uiteengezet in advies 1/75 ( 10 ), namelijk:

„complicaties als gevolg van rechtsgedingen ter zake van de verenigbaarheid met het Verdrag van internationale, de [Unie] bindende akkoorden, te voorkomen. Een rechterlijke beslissing waarin eventueel wordt vastgesteld dat een dergelijk akkoord, hetzij naar inhoud, hetzij wegens de procedure voor het afsluiten ervan, onverenigbaar is met de bepalingen van het Verdrag, zou immers niet alleen op [het niveau van de Unie], maar ook op dat der internationale betrekkingen zeker ernstige moeilijkheden opleveren en zou alle betrokken partijen, met inbegrip van de derde landen, schade kunnen toebrengen.

Om dergelijke complicaties te voorkomen is in het Verdrag de uitzonderlijke procedure van voorafgaand advies van het Hof van Justitie voorzien, opdat vóór het sluiten van het akkoord kan worden uitgemaakt of het verenigbaar is met het Verdrag.”

24.

Het Hof heeft verder beklemtoond ( 11 ) dat wanneer na de sluiting van een internationale overeenkomst die de Unie bindt, in een rechterlijke beslissing zou worden vastgesteld dat deze overeenkomst, hetzij door haar inhoud, hetzij wegens de procedure volgens welke zij is gesloten, onverenigbaar is met de bepalingen van de Verdragen, dit immers ernstige moeilijkheden zou opleveren – niet alleen op intern vlak binnen de Unie, maar ook in de internationale betrekkingen – en alle belanghebbende partijen, daaronder begrepen derde staten, schade zou kunnen toebrengen.

25.

Voor het advies waarom het Hof in casu wordt verzocht, moet het Hof zich eerst buigen over belangrijke prealabele kwesties betreffende de ontvankelijkheid van de vragen die in het kader van deze uitzonderlijke procedure aan het Hof zijn gesteld.

26.

De ontvankelijkheid van het verzoek om advies is door verschillende partijen in een aantal opzichten in twijfel getrokken.

27.

Om te beginnen betogen de Raad, Ierland en de Hongaarse regering dat de eerste vraag, onder a), niet-ontvankelijk is omdat zij te laat is voorgedragen. Zij stellen dat aangezien het Parlement destijds de besluiten over de ondertekening van het Verdrag van Istanbul en daarbij ook de geldigheid van de gekozen rechtsgrondslagen had kunnen betwisten, het nu niet meer de zaak aan het Hof kan voorleggen. Dit zou immers erop neerkomen dat de regels inzake de termijnen voor het instellen van een beroep tot nietigverklaring worden omzeild, zodat op die manier het voorwerp van de adviesprocedure wordt verdraaid.

28.

Daarnaast betwist de Raad de ontvankelijkheid van de eerste vraag, onder b), voor zover zij de ondertekening van het Verdrag van Istanbul betreft, op grond van het feit dat de besluiten over de ondertekening definitief zijn geworden.

29.

Tevens voert de Raad aan dat de tweede vraag niet-ontvankelijk is omdat zij hypothetisch is. Afgezien van het feit dat die vraag op algemene wijze is geformuleerd, is zij ook gebaseerd op de veronderstelling dat de Raad heeft gehandeld volgens een zichzelf opgelegde regel om bij een gemengde overeenkomst te wachten totdat alle lidstaten de overeenkomst hebben gesloten voordat de Unie deze overeenkomst op haar beurt sluit, zonder dat het Parlement het bestaan van een dergelijke gedragsregel heeft aangetoond.

30.

Meer in het algemeen betwisten de Raad alsmede de Spaanse en de Hongaarse regering de ontvankelijkheid van het verzoek in zijn geheel. Om te beginnen wijzen zij erop dat het besluitvormingsproces zich nog in een voorbereidend stadium bevindt en met name nog niet het stadium heeft bereikt waarin de Raad de instemming van het Parlement moet vragen. Aangezien het Parlement dus nog de mogelijkheid zal hebben om opmerkingen te maken over het ontwerpbesluit betreffende de sluiting van het Verdrag van Istanbul, is het verzoek om advies voorbarig en derhalve niet-ontvankelijk.

31.

Daarnaast meent de Raad dat het Parlement in werkelijkheid bezwaar maakt tegen het trage verloop van de procedure tot sluiting. Het Parlement had dus op grond van artikel 265 VWEU een beroep wegens nalaten moeten instellen. Aangezien de adviesprocedure een ander doel nastreeft en niet kan worden aangegrepen om een andere instelling tot handelen te dwingen, moet het verzoek ook op die grond niet-ontvankelijk worden verklaard. De Spaanse, de Hongaarse en de Slowaakse regering delen dit standpunt.

32.

Tot slot betoogt de Raad, samen met de Bulgaarse regering, Ierland, en de Griekse, de Spaanse, de Hongaarse en de Poolse regering, dat het Parlement met zijn verzoek om advies in werkelijkheid opkomt tegen het besluit van de Raad om de omvang van de sluiting van het Verdrag van Istanbul door de Unie te beperken tot de bepalingen die onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie vallen, en derhalve tegen de exacte verdeling van bevoegdheden tussen de Unie en de lidstaten. Aangezien de adviesprocedure alleen betrekking kan hebben op de geldigheid van een besluit tot sluiting, moet het verzoek om advies dus niet-ontvankelijk worden verklaard.

33.

Vooraf zij erop gewezen dat, gezien het juridische en politieke belang van de procedure van artikel 218, lid 11, VWEU, zoals hierboven is uiteengezet, de adviesprocedure in beginsel een vrij ruime strekking moet krijgen. ( 12 )

34.

De vragen die in het kader van die procedure aan het Hof kunnen worden voorgelegd, kunnen dus betrekking hebben op zowel de materiële als de formele geldigheid van het besluit over de sluiting van de overeenkomst ( 13 ), mits – mijns inziens – rekening wordt gehouden met drie beperkingen die in wezen tot doel hebben te voorkomen dat het Hof een vraag beantwoordt die niet van concreet belang is voor de sluiting van een specifieke overeenkomst. ( 14 )

35.

In de eerste plaats moeten de voorgelegde vragen betrekking hebben op een internationale overeenkomst waarvan de sluiting ophanden en redelijkerwijs te verwachten is, voor zover de procedure van artikel 218, lid 11, niet in gang wordt gezet. ( 15 ) Dit blijkt uit de bewoordingen zelf van artikel 218, lid 11, VWEU, waarin sprake is van de verenigbaarheid van een „voorgenomen overeenkomst” met de Verdragen. Bijgevolg kan het Parlement (of een andere verzoeker als bedoeld in artikel 218, lid 11, VWEU) geen gebruik maken van de procedure van artikel 218, lid 11, VWEU om het Hof te verzoeken zich op louter abstracte of volstrekt hypothetische basis uit te spreken over de vraag of het sluiten van een bepaalde internationale overeenkomst in strijd zou zijn met het Unierecht, wanneer de Unie nooit voornemens is geweest die overeenkomst te sluiten of duidelijk heeft gemaakt dat zij die overeenkomst niet zal sluiten.

36.

In beginsel kunnen de voorgelegde vragen evenwel betrekking hebben op elk mogelijk scenario in verband met het sluiten van de voorgenomen overeenkomst, mits met de procedure wordt beoogd de complicaties te voorkomen die zouden kunnen ontstaan indien de handeling tot sluiting van een internationale overeenkomst ongeldig wordt verklaard. ( 16 ) Aangezien de adviesprocedure een niet-contradictoire procedure is die aan de sluiting door de Unie van de voorgenomen overeenkomst voorafgaat, geldt de rechtspraak dat het Hof van Justitie zich moet onthouden van het formuleren van rechtsgeleerde adviezen over algemene of hypothetische vraagstukken, hier duidelijk niet. ( 17 ) Dit soort voorafgaande toetsing draagt immers onvermijdelijk een hypothetisch element in zich en elke andersluidende conclusie zou aan artikel 218, lid 11, VWEU zijn algemeen nuttig effect ontnemen. Alleen in het bijzondere geval waarin bepaalde elementen die nodig zijn om de gestelde vraag te beantwoorden, nog niet bekend zijn, kan een in een verzoek gestelde vraag naar mijn mening niet-ontvankelijk worden verklaard, niet omdat zij hypothetisch is, maar omdat het voor het Hof materieel onmogelijk is deze vraag te beantwoorden, gelet op de stand van de onderhandelingen of de procedure.

37.

In de tweede plaats moet met het verzoek de verenigbaarheid met de Verdragen van de sluiting van een dergelijke overeenkomst ter discussie worden gesteld. ( 18 ) Gezien het belang van het doel van die procedure, namelijk de complicaties voorkomen die kunnen ontstaan indien de handeling tot sluiting van een internationale overeenkomst ongeldig wordt verklaard, mag de gestelde vraag – voor de uitlegging van de desbetreffende bepaling ( 19 ) – uitsluitend betrekking hebben op elementen die van invloed kunnen zijn op de geldigheid van de handeling tot sluiting. ( 20 ) Zoals het Hof heeft verklaard in advies 1/75 (Regeling van de OESO – Norm voor de plaatselijke uitgaven) van 11 november 1975 (EU:C:1975:145), moeten in de adviesprocedure „alle vragen worden toegelaten [...] voor zover deze vragen twijfels kunnen doen rijzen over de materiële of formele geldigheid van het [besluit houdende machtiging tot het sluiten, namens de Unie, van een internationale overeenkomst] ten opzichte van het Verdrag”. ( 21 ) Hoewel een verzoek om advies betrekking mag hebben op de vraag of een overeenkomst alleen door de lidstaten, alleen door de Unie of door beide moet worden gesloten, staat het niet aan het Hof om zich in een adviesprocedure uit te spreken over de precieze afbakening van de bevoegdheden van elk van hen. In advies 2/00 (Protocol van Cartagena inzake bioveiligheid) van 6 december 2001 (EU:C:2001:664) heeft het Hof immers geoordeeld dat wanneer het bestaan van de respectieve bevoegdheden van de Unie en van de lidstaten op hetzelfde gebied eenmaal is vastgesteld, de omvang daarvan als zodanig geen invloed kan hebben op de bevoegdheid van de Unie om een internationale overeenkomst te sluiten, noch meer in het algemeen op de materiële geldigheid of de formele regelmatigheid van die overeenkomst in het licht van de Verdragen van de Unie. ( 22 )

38.

Naast deze twee materiële voorwaarden moet ook rekening worden gehouden met het bestaan van een formele voorwaarde. Wanneer er een ontwerpovereenkomst bestaat en het Hof zich moet uitspreken over de verenigbaarheid van de bepalingen van de voorgenomen overeenkomst met de regels van het Verdrag, dient het over voldoende elementen over de inhoud van die overeenkomst te beschikken om zich doeltreffend van zijn taak te kunnen kwijten. ( 23 ) Een verzoek dat niet de vereiste informatie over de aard en de inhoud van de internationale overeenkomst bevat, moet derhalve niet-ontvankelijk worden verklaard. ( 24 )

39.

De verschillende door partijen opgeworpen excepties van niet-ontvankelijkheid kunnen thans in het licht van die beginselen worden onderzocht.

40.

Wat de eerste twee excepties van niet-ontvankelijkheid betreft, die respectievelijk betrekking hebben op het feit dat het Parlement in het stadium van de ondertekening de keuze van artikel 78, lid 2, artikel 82, lid 2, en artikel 83, lid 1, VWEU als rechtsgrondslagen niet heeft betwist, en op de mogelijkheid om bij het Hof advies in te winnen over de geldigheid van de besluiten houdende machtiging tot het ondertekenen, namens de Unie, van het Verdrag van Istanbul, zijn de overwegingen die ten grondslag liggen aan de vaststelling van het arrest van 9 maart 1994, TWD Textilwerke Deggendorf (C‑188/92, EU:C:1994:90), voor zover zij betrekking hebben op het algemene beginsel van rechtszekerheid ( 25 ), naar mijn mening, volledig van overeenkomstige toepassing op de adviesprocedure. Aangezien het Parlement de geldigheid van de besluiten over de ondertekening niet heeft betwist, zoals het had kunnen doen, en deze besluiten dus definitief zijn geworden, kan die instelling bijgevolg geen gebruik maken van de adviesprocedure om de termijnen voor het instellen van een beroep tot nietigverklaring te omzeilen. Derhalve moet de eerste vraag, onder b), mijns inziens niet-ontvankelijk worden verklaard, maar alleen voor zover het de besluiten over de ondertekening van het Verdrag van Istanbul betreft.

41.

Met dit standpunt ga ik niet voorbij aan het feit dat het Hof in advies 2/92 (Derde herziene besluit van de OESO betreffende de nationale behandeling) van 24 maart 1995 (EU:C:1995:83) heeft geoordeeld dat „het feit dat bepaalde vraagstukken aan de orde kunnen komen in andere rechtsgangen, in het bijzonder in een beroep tot nietigverklaring [...], [er] niet [aan] in de weg staat dat het Hof vooraf om een uitspraak kan worden verzocht op grond van [artikel 218, lid 11, VWEU]”. ( 26 ) Dit betekent echter niet dat de procedure van artikel 218, lid 11, VWEU, voor wat betreft de besluiten over de ondertekening, in de plaats van een beroep tot nietigverklaring kan worden gebruikt, aangezien deze besluiten definitief zijn geworden en het dus veel te laat is voor een gewone beroepsprocedure.

42.

Maar zoals ik reeds heb opgemerkt, is het binnen het bestek van het onderhavige verzoek om advies te laat om op te komen tegen het besluit over de ondertekening, niet tegen een eventueel besluit over de sluiting van de overeenkomst. Het Hof heeft er reeds op gewezen dat het besluit houdende machtiging tot het ondertekenen van een internationale overeenkomst en de handeling tot sluiting ervan twee afzonderlijke rechtshandelingen zijn – de tweede vormt geenszins de bevestiging van de eerste – die voor de betrokken partijen verplichtingen meebrengen welke fundamenteel verschillen. ( 27 ) Dit is in elk geval zo bepaald in de standaardbeginselen van het internationaal verdragsrecht. Derhalve kan elk besluit houdende machtiging tot het sluiten, namens de Unie, van het Verdrag van Istanbul nog steeds worden betwist.

43.

De derde exceptie is ontleend aan het feit dat de tweede vraag berust op de onuitgesproken veronderstelling dat de Raad ten onrechte in de overtuiging verkeerde te moeten wachten totdat alle lidstaten het Verdrag van Istanbul hadden gesloten, alvorens het zelf te kunnen sluiten. Aangevoerd wordt dat de procedure van artikel 218, lid 11, VWEU in casu dus in gang is gezet op basis van een onbewezen stelling en dat het verzoek derhalve niet-ontvankelijk moet worden verklaard.

44.

Zoals hierboven is uiteengezet, moet in dat verband worden opgemerkt dat vragen die in het kader van een verzoek om advies aan het Hof worden voorgelegd, betrekking kunnen hebben op elk mogelijk scenario in verband met het sluiten van de voorgenomen overeenkomst, mits met de procedure wordt beoogd de complicaties te voorkomen die zouden kunnen ontstaan indien de handeling tot sluiting van een internationale overeenkomst ongeldig wordt verklaard.

45.

Bij een beroep tot nietigverklaring kan een middel dat is ontleend aan schending van de Verdragen ten gevolge van een praktijk, inderdaad alleen leiden tot nietigverklaring van het bestreden besluit indien de verzoeker kan aantonen dat de besluitvormer zich gebonden achtte door de gestelde praktijk of van mening was dat die bindend was en dat de praktijk derhalve de reden of de grondslag vormde voor het besluit. ( 28 ) Bij een verzoek om advies daarentegen rust geen enkele bewijslast op de lidstaat of de instelling die om dit advies verzoekt, en kan elk vraagstuk aan de orde worden gesteld mits het betrekking heeft op situaties die zich kunnen hebben voorgedaan. ( 29 ) De adviesprocedure is immers net bedoeld om na te gaan hoe het Hof tegenover hypothetische situaties staat, aangezien zij in beginsel alleen betrekking kan hebben op een besluit tot sluiting van een overeenkomst dat nog niet is vastgesteld. Het feit dat het Parlement niet heeft aangetoond dat de Raad zich door de betrokken praktijk gebonden achtte, is dan ook geen reden om de tweede vraag niet-ontvankelijk te verklaren.

46.

Wat de vierde exceptie aangaande de voorbarigheid van het verzoek om advies betreft, zij eraan herinnerd dat in artikel 218, lid 11, VWEU in dit verband geen termijnen zijn vastgesteld. ( 30 ) De enige temporele voorwaarde die in die bepaling wordt genoemd, is dat er sprake moet zijn van een voornemen om een overeenkomst te sluiten. Hieruit volgt dat een lidstaat, het Parlement, de Raad of de Commissie het advies van het Hof kan inwinnen over elke aangelegenheid die verband houdt met de verenigbaarheid met de Verdragen van het besluit dat moet worden vastgesteld om een internationale overeenkomst te sluiten, voor zover de Unie daartoe voornemens is ( 31 ) en de Unie die overeenkomst nog niet heeft gesloten. Aangezien een verzoek om advies ook dan ontvankelijk moet worden geacht wanneer de procedure die leidt tot de vaststelling van het besluit tot sluiting van die overeenkomst, zich nog in een voorbereidend stadium bevindt, kan deze exceptie van niet-ontvankelijkheid niet worden aanvaard.

47.

Wat de vijfde exceptie betreft, namelijk het argument van de Raad dat het Parlement een beroep wegens nalaten had moeten instellen in plaats van een verzoek om advies in te dienen, moet worden benadrukt dat de procedure van artikel 265 VWEU tot doel heeft een Europese instelling te veroordelen wegens onrechtmatig nalaten in het licht van het Unierecht. Ook al zijn er in casu inderdaad aanwijzingen in het dossier waarover het Hof beschikt dat het Parlement het sluiten van het Verdrag van Istanbul wil bespoedigen, dit neemt niet weg dat geen van de door het Parlement gestelde vragen betrekking heeft op een mogelijk nalaten. Derhalve kan het onderhavige verzoek om advies niet op die grond niet-ontvankelijk worden verklaard. ( 32 )

48.

Wat betreft de zesde exceptie van niet-ontvankelijkheid, die is ontleend aan het feit dat de gestelde vragen in feite betrekking hebben op de afbakening van bevoegdheden tussen de Unie en de lidstaten, moet worden opgemerkt dat deze specifieke exceptie hoogstens verband houdt met de eerste vraag, onder a). Zij is gebaseerd op de veronderstelling dat, aangezien het antwoord van het Hof op de eerste vraag geen betrekking kan hebben op de geldigheid van het besluit tot sluiting van het verdrag, ermee wordt beoogd een precieze verdeling van de bevoegdheden tussen de lidstaten en de Unie vast te stellen.

49.

Dienaangaande zij erop gewezen dat, zoals het Hof herhaaldelijk heeft benadrukt, bepaalde onregelmatigheden met betrekking tot de keuze van de relevante rechtsgrondslag niet noodzakelijkerwijs leiden tot de ongeldigheid van de betrokken handeling. In plaats daarvan moet worden aangetoond dat die tekortkomingen van invloed kunnen zijn op de toepasselijke wetgevingsprocedure ( 33 ) of op de bevoegdheid van de Unie ( 34 ).

50.

Zo heeft het Hof in zijn arrest van 18 december 2014, Verenigd Koninkrijk/Raad (C‑81/13, EU:C:2014:2449, punt 67), geoordeeld dat een „vergissing bij de vermelding van de rechtsgrond van het bestreden besluit” (verzuim om een rechtsgrondslag te vermelden samen met de andere rechtsgrondslagen) een zuiver formele vergissing vormde die geen invloed had op de geldigheid van het bestreden besluit. Evenzo heeft het Hof in zijn arrest van 25 oktober 2017, Commissie/Raad (WRC‑15) (C‑687/15, EU:C:2017:803), weliswaar het constitutionele belang van rechtsgrondslagen benadrukt ( 35 ), maar ook nagegaan dat, in die zaak, de betrokken tekortkoming gevolgen kon hebben voor de bevoegdheden van de Commissie en de Raad en voor hun rol in de procedure tot vaststelling van de bestreden handeling ( 36 ). Met name heeft het Hof in de punten 55 en 56 van dat arrest, niettegenstaande het van mening was dat het ontbreken van een verwijzing naar een rechtsgrondslag volstond om de betrokken handeling nietig te verklaren wegens ontoereikende motivering, erop gewezen dat het ontbreken van een verwijzing naar een bepaalde Verdragsbepaling nog geen wezenlijk gebrek hoeft te zijn, mits er andere worden vermeld.

51.

In de onderhavige zaak is het juist dat de verschillende rechtsgrondslagen waarnaar in de eerste vraag, onder a), wordt verwezen, te weten artikel 78, lid 2, artikel 82, lid 2, artikel 83, lid 1, en artikel 84 VWEU, voorzien in de toepassing van de gewone wetgevingsprocedure en allemaal ertoe zullen leiden dat een besluit tot sluiting van een overeenkomst wordt vastgesteld door middel van dezelfde procedure, te weten de in artikel 218, lid 6, onder a), v), en lid 8, VWEU neergelegde procedure.

52.

Krachtens artikel 82, lid 3, en artikel 83, lid 3, VWEU kan een lidstaat die van mening is dat een onder deze rechtsgrondslagen vallende handeling afbreuk doet aan fundamentele aspecten van zijn rechtstelsel, de zaak inderdaad aan de Europese Raad voorleggen. Daarentegen vallen die grondslagen binnen het actiegebied waarop de Protocollen nr. 21 en nr. 22, gehecht aan het VEU en het VWEU, van toepassing kunnen zijn.

53.

Aangezien de voorlegging aan de Europese Raad slechts tot gevolg heeft dat de wetgevingsprocedure wordt opgeschort, lijkt deze aan de lidstaten geboden mogelijkheid om de zaak aan de Europese Raad voor te leggen ten eerste echter niet onverenigbaar met de procedures van de artikelen 78 en 84 VWEU. Ten tweede heeft het Hof reeds geoordeeld dat de Protocollen nr. 21 en nr. 22 niet van dien aard zijn dat zij ook maar enige invloed kunnen hebben op de kwestie van de juiste rechtsgrondslagen. ( 37 ) Het Hof heeft dit standpunt wat Protocol nr. 22 betreft recentelijk bevestigd in advies 1/15 (PNR-Overeenkomst EU-Canada) van 26 juli 2017 (EU:C:2017:592). ( 38 )

54.

Hoewel deze protocollen dus zeker invloed kunnen hebben op de in de Raad te volgen stemregels voor het vaststellen van de betrokken handeling, hebben zij dus in wezen geen invloed op de keuze van de rechtsgrondslagen ervan. ( 39 ) Het feit dat een deel van een handeling onder deel III, titel V, VWEU valt, heeft immers altijd tot gevolg dat de relevante bepalingen van die handeling, behalve in bijzondere gevallen, niet bindend zijn voor Ierland of het Koninkrijk Denemarken. Op zich betekent dit echter niet dat het gebied waarop de binnen de werkingssfeer van deel III, titel V, VWEU vallende bepalingen van die handeling betrekking hebben, als overwegend moet worden beschouwd, waardoor het verplicht wordt om de overeenkomstige rechtsgrondslagen te vermelden. Het betekent alleen dat de stemregels in de Raad die in die protocollen zijn vastgesteld, moeten worden gevolgd wanneer de betrokken bepalingen worden vastgesteld, ook al worden geen rechtsgrondslagen genoemd die verwijzen naar deel III, titel V, VWEU.

55.

In dat verband kan men zich dus terecht afvragen of de eerste vraag, onder a), werkelijk ertoe strekt te vernemen waar de afbakeningslijn tussen de bevoegdheden van de Unie en die van de lidstaten precies ligt. Mocht dit inderdaad het geval zijn, dan betekent dit dat dit deel van de vraag buiten het bestek van de adviesprocedure van artikel 218, lid 11, VWEU valt.

56.

Hierbij moet evenwel worden opgemerkt dat om de eerste vraag, onder a), te beantwoorden, niet alleen de door het Parlement in zijn vraag genoemde rechtsgrondslagen moeten worden onderzocht, maar ook moet worden nagegaan of in het besluit tot sluiting van een overeenkomst enige andere rechtsgrondslag moet worden opgenomen. Aangezien niet kan worden uitgesloten dat een andere rechtsgrondslag dan die welke door het Parlement zijn genoemd, relevant kan zijn, kan evenmin worden uitgesloten dat het antwoord van het Hof op de vragen van invloed kan zijn op de geldigheid van het besluit houdende machtiging van de Unie om het Verdrag van Istanbul te sluiten. ( 40 ) Er is mijns inziens dan ook geen reden om de eerste vraag, onder a), niet-ontvankelijk te verklaren op grond dat deze betrekking heeft op kwesties die geen verband houden met de geldigheid van het besluit om het Verdrag van Istanbul te sluiten.

57.

Wat de eerste vraag, onder b), en de tweede vraag betreft, ben ik van mening dat deze vragen geen enkel verband houden met de bevoegdheidsverdeling tussen de Unie en de lidstaten, en dat deze vragen, aangezien het Hof nooit grondig heeft onderzocht of deze verplichtingen van invloed kunnen zijn op de inhoud van het besluit tot sluiting van een internationale overeenkomst, in elk geval moeten worden beantwoord, net om over deze kwestie uitspraak te kunnen doen. ( 41 )

58.

Anders dan bepaalde partijen aanvoeren, kan deze tweede vraag echter niet aldus worden uitgelegd dat zij uitsluitend verband houdt met de vraag of de Raad mag wachten totdat alle lidstaten het Verdrag van Istanbul hebben gesloten. ( 42 ) Zelfs al wordt die praktijk onverenigbaar geacht met de Verdragen, dan nog zou dat niet leiden tot nietigheid van het besluit tot sluiting van dat verdrag, aangezien – ik herhaal het nogmaals – een gebrek aan voortvarendheid in dit opzicht, in beginsel, geen reden voor ongeldigheid is. Om aan de ontvankelijkheidscriteria te voldoen, moet die vraag noodzakelijkerwijs precies zo worden opgevat als zij is geformuleerd, namelijk of het besluit tot sluiting van het Verdrag van Istanbul verenigbaar is met de Verdragen indien het wordt vastgesteld voordat dit verdrag door alle lidstaten is gesloten.

59.

Derhalve ben ik van mening dat alle door het Parlement aan het Hof voorgelegde vragen ontvankelijk moeten worden geacht, met uitzondering van de eerste vraag, onder b), maar uitsluitend wat betreft het besluit over de ondertekening van het Verdrag van Istanbul.

60.

Met zijn eerste vraag, onder a), verzoekt het Parlement het Hof om zich uit te spreken over de vraag of artikel 82, lid 2, en artikel 84 VWEU de juiste rechtsgrondslagen zijn voor het besluit van de Raad over de sluiting, namens de Unie, van het Verdrag van Istanbul, dan wel of dit besluit moet worden gebaseerd op artikel 78, lid 2, artikel 82, lid 2, en artikel 83, lid 1, VWEU.

61.

Het Parlement merkt op dat in het voorstel van de Commissie voor een besluit houdende machtiging tot het ondertekenen, namens de Unie, van het Verdrag van Istanbul en in haar voorstel voor een besluit houdende machtiging van de Unie om het Verdrag van Istanbul te sluiten, artikel 218 VWEU als procedurele rechtsgrondslag en artikel 82, lid 2, en artikel 84 VWEU als materiële rechtsgrondslagen worden genoemd. In zijn besluit houdende machtiging tot het ondertekenen van het Verdrag van Istanbul heeft de Raad die materiële rechtsgrondslagen echter gewijzigd en verwezen naar artikel 78, lid 2, artikel 82, lid 2, en artikel 83, lid 1, VWEU.

62.

Gelet op de doelstellingen van het Verdrag van Istanbul, die – zoals blijkt uit de artikelen 1, 5 en 7 en de hoofdstukken III en IV daarvan – erin bestaan vrouwen die het slachtoffer zijn van geweld te beschermen en dergelijk geweld te voorkomen, wenst het Parlement te vernemen of de Commissie artikel 82, lid 2, en artikel 84 VWEU terecht heeft aangemerkt als de twee overwegende elementen van het Verdrag van Istanbul. Het Parlement vraagt zich daarom af of de Raad artikel 84 VWEU als materiële rechtsgrondslag zou mogen vervangen door artikel 78, lid 2, en artikel 83, lid 1, VWEU, zoals is gebeurd bij de vaststelling van het besluit houdende machtiging tot het ondertekenen van het Verdrag van Istanbul.

63.

Het Parlement heeft inzonderheid twijfels over artikel 78, lid 2, VWEU, aangezien deze rechtsgrondslag alleen de artikelen 60 en 61 van het Verdrag van Istanbul bestrijkt. Het wenst te vernemen of deze twee bepalingen kunnen worden beschouwd als een autonoom en overwegend element van dat verdrag, dan wel of de artikelen 60 en 61 van dat verdrag niet gewoon de omzetting zijn, op het specifieke gebied van asiel, van het algemene streven naar bescherming van alle vrouwen die het slachtoffer zijn van geweld. Indien dit het geval is, zouden deze twee bepalingen van het Verdrag van Istanbul bijkomstig van aard zijn en is de toevoeging van een specifieke rechtsgrondslag niet vereist.

64.

Wat artikel 83, lid 1, VWEU betreft, merkt het Parlement op dat deze bepaling de Unie slechts op bepaalde gebieden bevoegdheid in strafzaken verleent en dat geweld tegen vrouwen op zich daar geen deel van uitmaakt. Derhalve kan geweld tegen vrouwen op Unieniveau strafbaar worden gesteld indien het verband houdt met mensenhandel, seksuele uitbuiting van vrouwen en kinderen, en georganiseerde criminaliteit, die het voornaamste aandachtspunt vormen van het Verdrag van Istanbul. Aangezien de lidstaten bevoegd blijven voor het grootste deel van het materiële strafrecht dat door het Verdrag van Istanbul wordt bestreken, en de elementen waarvoor de Unie bevoegd is, van ondergeschikte aard lijken te zijn, is de toevoeging van een specifieke rechtsgrondslag inzake het strafrecht bovendien niet nodig.

65.

Uit het voorgaande volgt derhalve dat de eerste vraag betrekking heeft op de keuze van de rechtsgrondslagen en niet, zoals de argumenten van sommige partijen zouden kunnen doen vermoeden, op de exclusieve of niet-exclusieve aard van de bevoegdheid van de Unie om het Verdrag van Istanbul te sluiten. De exclusieve of niet-exclusieve aard van bepaalde bevoegdheden zal wel worden onderzocht, maar alleen voor zover dat nodig is om de eerste vraag te beantwoorden. In dat verband kan het nuttig zijn enkele opmerkingen te maken over de keuze van de methoden alvorens de inhoud van het Verdrag van Istanbul nader te bekijken.

66.

Volgens vaste rechtspraak van het Hof moet de keuze van de rechtsgrondslagen van een Uniehandeling, daaronder begrepen een handeling die wordt vastgesteld om een internationale overeenkomst te sluiten, berusten op objectieve gegevens die voor rechterlijke toetsing vatbaar zijn, waaronder het doel en de inhoud van de handeling. ( 43 )

67.

Indien uit het onderzoek van een handeling van de Unie blijkt dat deze twee doeleinden nastreeft of dat er sprake is van twee componenten, waarvan er een kan worden gezien als voornaamste doel of component, terwijl het andere doel of de andere component slechts ondergeschikt is, moet de handeling op één rechtsgrondslag worden gebaseerd, namelijk die welke vereist is gelet op de voornaamste of overwegende doelstelling of component. ( 44 )

68.

Indien vaststaat dat de handeling tegelijkertijd meerdere onlosmakelijk met elkaar verbonden doelstellingen of componenten heeft zonder dat de ene ondergeschikt is aan de andere, zodat verschillende bepalingen van de Verdragen van toepassing zijn, moet deze handeling bij wijze van uitzondering op de verschillende desbetreffende rechtsgrondslagen worden gebaseerd. ( 45 ) Het gebruik van een dubbele rechtsgrondslag is echter uitgesloten wanneer de procedures die voor de twee rechtsgrondslagen zijn voorgeschreven, onverenigbaar zijn. ( 46 )

69.

Derhalve zijn het de doelstellingen en componenten van een handeling die de rechtsgrondslag – of in sommige gevallen de verscheidene rechtsgrondslagen – ervan bepalen en niet het feit of de bevoegdheden van de Unie met betrekking tot die handeling exclusieve of gedeelde bevoegdheden zijn. ( 47 ) Zoals ik later zal uiteenzetten, kan de exclusieve of gedeelde aard van die bevoegdheden vanuit het oogpunt van het Unierecht inderdaad zeker van invloed zijn op de reikwijdte van de sluiting van een internationale overeenkomst en zal die aard dus het scala van beschikbare rechtsgrondslagen begrenzen. De keuze van de rechtsgrondslagen die met de uitgeoefende bevoegdheden overeenkomen, zal echter alleen afhangen van de doelstellingen en componenten van de betrokken handeling.

70.

Zoals advocaat-generaal Kokott heeft opgemerkt, mag een dergelijke benadering niet worden toegepast op de afbakening van de bevoegdheden van respectievelijk de Unie en de lidstaten. „Wanneer de [Unie] slechts voor sommige aspecten van een voorgenomen handeling bevoegd is, terwijl de lidstaten bevoegd zijn voor andere aspecten [...], kan zij zich [immers] niet zonder meer via een onderzoek naar het zwaartepunt bevoegd verklaren voor het geheel. Anders zou afbreuk worden gedaan aan het beginsel van bevoegdheidstoebedeling [...].” ( 48 )

71.

Soortgelijke bezorgdheid kan worden geuit wanneer het erom gaat te bepalen – onder de verschillende bevoegdheden waarover de Unie beschikt – op welke van deze bevoegdheden de betrokken handeling moet worden gebaseerd, en derhalve op welke rechtsgrondslagen een handeling moet worden vastgesteld. Bij het onderzoek naar het zwaartepunt wordt de procedure die van toepassing is op de vaststelling van een handeling, uitsluitend op basis van de overwegende rechtsgrondslagen bepaald. Per definitie brengt een dergelijke benadering dus mee dat alleen moet worden gekeken naar de overwegende bevoegdheid die wordt uitgeoefend. Dienovereenkomstig is het van belang dat essentiële procedurele waarborgen, die inherent zijn aan de uitoefening van bepaalde andere bevoegdheden – zoals eenparigheid van stemmen in de Raad – hierdoor niet worden omzeild. Inderdaad is het mogelijk dat een wetsbepaling, indien zij op zichzelf was vastgesteld, verplicht zou zijn vastgesteld op basis van een specifieke rechtsgrondslag, maar dat die wetsbepaling, wanneer zij in een handeling die andere bepalingen bevat, wordt opgenomen, kan worden vastgesteld op basis van een andere rechtsgrondslag, waarbij bijvoorbeeld andere stemregels gelden. Dit zou kunnen leiden tot strategieën die ertoe strekken zogenaamde cavaliers législatifs te introduceren. ( 49 )

72.

Niettemin heeft het Hof in vaste rechtspraak stelselmatig verwezen naar het „criterium van de overwegende doelstellingen en componenten” (dat ook bekend staat als het „onderzoek naar het zwaartepunt”). Zo heeft het Hof in zijn arrest van 4 september 2018, Commissie/Raad (Overeenkomst met Kazachstan) (C‑244/17, EU:C:2018:662, punt 38), nogmaals erop gewezen dat „[i]ndien een [...] besluit [...] meerdere componenten heeft of meerdere doeleinden nastreeft, waarvan sommige onder het [gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid] vallen, [...] de voor de vaststelling ervan toepasselijke stemregel [moet] worden bepaald in het licht van het hoofddoel of de overwegende component”. Dit houdt in dat, hoewel een handeling meerdere doelstellingen kan nastreven en de „mobilisatie” van verschillende bevoegdheden kan vereisen, de rechtsgrondslag voor de vaststelling ervan geen afspiegeling vormt van alle bevoegdheden die voor de vaststelling ervan worden uitgeoefend, maar alleen van de bevoegdheid of bevoegdheden die overeenstemmen met de voornaamste doelstelling(en) of component(en) van de handeling. ( 50 ) Bovendien is het risico van omzeiling van bepaalde procedureregels, waarop hierboven is gedoeld, kleiner geworden sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon, dat de bijzondere kenmerken van bepaalde procedures aanzienlijk heeft teruggedrongen.

73.

In een aantal arresten, te beginnen met dat van 10 januari 2006, Commissie/Raad (C‑94/03, EU:C:2006:2, punt 55), heeft het Hof inderdaad benadrukt dat een rechtsgrondslag niet alleen kan dienen om de toepasselijke procedure te bepalen en na te gaan of de Unie daadwerkelijk, althans ten dele, bevoegd was om de betrokken overeenkomst te ondertekenen, maar ook om derden in kennis te stellen van de omvang van de bevoegdheid van de Unie ( 51 ) en van de werkingssfeer van de betrokken handeling ( 52 ). Bijgevolg kan het verleidelijk zijn om uit die rechtspraak af te leiden dat de rechtsgrondslagen van een handeling met het oog op de vervulling van die rol alle bevoegdheden moeten weerspiegelen die door de Unie worden uitgeoefend om de betrokken handeling vast te stellen. Een dergelijke benadering kan met name gerechtvaardigd lijken wanneer een internationale overeenkomst onder meerdere tussen de Unie en de lidstaten gedeelde bevoegdheden valt, aangezien de Unie zou kunnen besluiten om sommige van haar bevoegdheden niet uit te oefenen, waardoor het aan de lidstaten zou zijn om de overeenkomstige bepaling(en) van die overeenkomst ten uitvoer te leggen. ( 53 )

74.

Een dergelijke benadering zou echter haaks staan op de benadering die het Hof tot nu toe heeft gehanteerd om conflicten tussen rechtsgrondslagen te voorkomen. ( 54 ) In advies 1/15 (PNR-Overeenkomst EU-Canada) van 26 juli 2017 (EU:C:2017:592) ‐ waarin het Hof heeft geoordeeld dat het besluit houdende machtiging tot het sluiten door de Unie van de betrokken internationale overeenkomst twee rechtsgrondslagen moest hebben ‐ heeft het Hof bijvoorbeeld opnieuw naar deze rechtspraak verwezen. ( 55 )

75.

Hoewel dit alles uiteraard van fundamenteel belang is voor de interne orde van de Unie (en de verdeling van bevoegdheden tussen de Unie en haar lidstaten), is het bovendien niet van rechtstreeks belang voor derde staten, aangezien de partijen bij een internationale overeenkomst, ongeacht of zij een staat dan wel een internationale organisatie zijn, zich krachtens artikel 27 van het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht van 23 mei 1969 (United Nations Treaty Series, deel 1155, blz. 331) – een verdrag dat op zich het internationaal gewoonterecht met betrekking tot internationale overeenkomsten bevestigt en bindend is voor de Europese Unie ( 56 ) ‐ niet mogen beroepen op de bepalingen van hun nationale recht om het niet ten uitvoer leggen van een verdrag te rechtvaardigen. ( 57 )

76.

Hoewel het voor de lidstaten inderdaad belangrijk kan zijn volledig op de hoogte te zijn van de bevoegdheden die de Unie ten tijde van het sluiten van een overeenkomst uitoefent, zijn de rechtsgrondslagen van een handeling niet de enige manier om die informatie te verstrekken. Het is immers vaste rechtspraak dat bij de beoordeling van de verplichting om handelingen met redenen te omkleden, zoals neergelegd in de tweede alinea van artikel 296 VWEU, met name wordt gekeken naar de inhoud van de handeling in haar geheel ( 58 ), en vooral de overwegingen ervan ( 59 ). Hoewel het belangrijk is dat de lidstaten in staat moeten zijn te bepalen welke bevoegdheden de Unie bij het sluiten van een bepaalde overeenkomst heeft uitgeoefend, blijkt het dus niet van doorslaggevend belang te zijn dat deze informatie niet kan worden afgeleid uit de rechtsgrondslag die daadwerkelijk is gekozen voor de vaststelling van het besluit tot machtiging van het sluiten van die overeenkomst.

77.

Hoewel er veel te zeggen valt voor het standpunt dat de rechtsgrondslag van een handeling een getrouwe afspiegeling moet zijn van de bevoegdheden die de Unie heeft uitgeoefend om die handeling vast te stellen, kan in dat verband niettemin worden opgemerkt dat een dergelijke benadering niet geheel in overeenstemming zou zijn met de stand van de rechtspraak. ( 60 )

78.

Derhalve stel ik voor om in de rest van deze conclusie aansluiting te zoeken bij de rechtspraak van het Hof volgens welke een handeling, wanneer deze meerdere doelstellingen nastreeft of meerdere componenten heeft, in beginsel op één rechtsgrondslag moet worden gebaseerd, en bij wijze van uitzondering, op meerdere rechtsgrondslagen. Concreet moeten dat de rechtsgrondslagen zijn die voor de overwegende of op zijn minst de voornaamste doelstellingen of componenten van de internationale overeenkomst vereist zijn. Hieruit volgt dat het niet relevant is of er bij de vaststelling van de betrokken handeling andere bevoegdheden zijn uitgeoefend, zolang die andere bevoegdheden betrekking hebben op doelstellingen of componenten die in wezen bijkomstig of ondergeschikt zijn.

79.

Tevens zij opgemerkt dat, volgens de hierboven aangehaalde rechtspraak van het Hof, rekening moet worden gehouden met de doelstellingen en componenten van de betrokken Uniehandeling. Wat de sluiting van een internationale overeenkomst betreft, zijn het dus de doelstellingen en de precieze inhoud van het besluit houdende machtiging tot die sluiting, en niet de internationale overeenkomst zelf, die doorslaggevend zijn voor de bepaling van de juiste rechtsgrondslagen.

80.

Het klopt dat de doelstelling en de inhoud van dat besluit in de praktijk grotendeels dezelfde zullen zijn als die van de voorgenomen overeenkomst, aangezien een dergelijke handeling er net toe strekt aan te geven dat de Unie ermee instemt door deze overeenkomst gebonden te zijn. ( 61 ) Dit is echter niet altijd het geval. Het is namelijk belangrijk in gedachte te houden dat er in dat verband een aanzienlijk verschil in perspectief bestaat tussen het internationale recht en het Unierecht, hetgeen van cruciaal belang is in deze zaak.

81.

Vanuit internationaalrechtelijk oogpunt worden de Unie en de lidstaten in geval van gemengde overeenkomsten geacht gezamenlijk en niet los van elkaar tot deze toe te treden. ( 62 ) Tenzij dus een voorbehoud is gemaakt betreffende de bevoegdheidsverdeling – hetgeen veronderstelt dat de overeenkomst die mogelijkheid niet uitsluit – is de Unie ertoe gehouden de gehele overeenkomst ten uitvoer te leggen wanneer zij die overeenkomst sluit. ( 63 ) Elementen zoals de gekozen rechtsgrondslagen voor het sluiten van die overeenkomst of de gemengde aard van de overeenkomst worden beschouwd als elementen die intrinsiek zijn aan de rechtsorde van de Europese Unie ( 64 ) en die op zich geen aansprakelijkheid op internationaal niveau kunnen beletten ingeval de overeenkomst zonder rechtvaardiging niet ten uitvoer wordt gelegd. ( 65 )

82.

Vanuit Unierechtelijk oogpunt is het echter zo dat de mate waarin de Unie tot een internationaal verdrag toetreedt, afhangt van de bevoegdheden die zij heeft uitgeoefend om het besluit tot sluiting van dat verdrag vast te stellen. ( 66 ) Zij moet weliswaar haar exclusieve externe bevoegdheden uitoefenen, maar volgens de vaste rechtspraak van het Hof is de Unie niet verplicht haar gedeelde bevoegdheden uit te oefenen wanneer zij een overeenkomst sluit. ( 67 ) Afhankelijk van de gedeelde bevoegdheden die de Unie bij deze gelegenheid zal uitoefenen, kan het „zwaartepunt”van het besluit tot sluiting van de overeenkomst derhalve verschuiven zodat de toepasselijke rechtsgrondslagen veranderen. Een rechtsgrondslag die bijvoorbeeld een exclusieve bevoegdheid weerspiegelt, kan dus tot op zekere hoogte aan belang inboeten ten opzichte van een andere rechtsgrondslag die een gedeelde bevoegdheid weerspiegelt die de Unie heeft verkozen uit te oefenen.

83.

Aangezien het doel en de inhoud van het besluit houdende machtiging tot het sluiten, namens de Unie, van een internationale overeenkomst beperkter kunnen zijn dan die van de overeenkomst zelf, is het mogelijk dat dit besluit op basis van één enkele rechtsgrondslag moet worden vastgesteld. Indien de Unie bijvoorbeeld echter alle bevoegdheden had uitgeoefend die zij tot dan toe met de lidstaten had gedeeld, waren er misschien twee of meer rechtsgrondslagen nodig geweest, omdat dat besluit dan enkele andere belangrijke doelstellingen en componenten had kunnen bestrijken.

84.

Wanneer de Unie ervoor kiest niet de bevoegdheid uit te oefenen die de voornaamste doelstellingen en componenten van de betrokken internationale overeenkomst zou hebben gedekt, gaan bovendien bepaalde doelstellingen en componenten die, vanuit het oogpunt van het besluit houdende machtiging tot het sluiten van die overeenkomst, ondergeschikt zouden zijn geweest, overwegen. Derhalve is het mijns inziens belangrijk een onderscheid te maken tussen de doelstellingen en componenten van de overeenkomst en die van het besluit houdende machtiging tot het sluiten van een internationale overeenkomst, die beperkter kunnen zijn.

85.

Dit is waar het in de onderhavige zaak om draait, aangezien het duidelijk is dat de Raad wil dat de Unie slechts overgaat tot een gedeeltelijke sluiting van het Verdrag van Istanbul. Daarom moet het Verdrag van Istanbul niet in zijn geheel worden bekeken, maar hoeven alleen die delen ervan die vanuit Unierechtelijk oogpunt bindend zullen zijn voor de Unie in beschouwing te worden genomen.

86.

Bij een beroep tot nietigverklaring is dit een kwestie die geen bijzondere moeilijkheden oplevert, omdat het Hof zijn toetsing achteraf uitvoert, wanneer de betrokken wetgevingshandeling is vastgesteld en de uitgeoefende bevoegdheden dus bekend zijn.

87.

Bij een verzoek om advies, waarbij er – zoals in casu – nog geen ontwerpbesluit is opgesteld, kan het feit dat de Raad meer of minder gedeelde bevoegdheden kan uitoefenen echter ertoe leiden dat de bepaling van de rechtsgrondslagen iets ingewikkelder of zelfs onmogelijk wordt, aangezien het Hof wordt verzocht deze kwestie op prospectieve wijze te behandelen.

88.

Enerzijds kan het nuttig lijken om eerst voor elk deel van de overeenkomst te onderzoeken of het onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie valt, aangezien de Unie deze noodzakelijkerwijs zal moeten uitoefenen. Anderzijds blijft na dat onderzoek echter wel de vraag bestaan hoe kan worden bepaald wat het zwaartepunt van het besluit tot sluiting van de overeenkomst zal zijn, aangezien dit zwaartepunt, zoals hierboven is uiteengezet, ook zal afhangen van de gewijzigde gedeelde bevoegdheden die de Unie vrijwillig verkiest uit te oefenen. Tenzij de Raad al over een ontwerpbesluit heeft gestemd en het verzoek om advies bij het Hof wordt ingediend op het ogenblik dat dit ontwerp aan het Parlement wordt toegezonden, is het immers niet mogelijk met zekerheid te weten in welke mate de gedeelde bevoegdheden zullen worden uitgeoefend. ( 68 )

89.

Naar mijn mening moet in deze zeer specifieke situatie – die een kwestie betreft die nog nooit eerder door het Hof is onderzocht – uit het verzoek (of althans uit de omstandigheden van de zaak) worden afgeleid welke specifieke gedeelde bevoegdheden de Unie hoogstwaarschijnlijk zal uitoefenen. Zoals ik in deze conclusie in het deel over de ontvankelijkheid heb uiteengezet, zie ik anders niet in hoe het Hof zich – zoals het Parlement verzoekt – kan uitspreken over de rechtsgrondslag waarop het besluit tot sluiting van het Verdrag van Istanbul moet worden gebaseerd. ( 69 ) In die omstandigheden zal het antwoord van het Hof dus alleen geldig zijn indien het in overweging genomen scenario zich ook in werkelijkheid zo afspeelt.

90.

In casu blijkt duidelijk uit de bewoordingen van de vraag van het Parlement dat ervan wordt uitgegaan dat de Unie, voor de vaststelling van het besluit houdende machtiging tot het sluiten, namens de Unie, van het Verdrag van Istanbul, minstens haar bevoegdheden op het gebied van justitiële samenwerking in strafzaken en asiel en immigratie zal uitoefenen. De relevantie van dit uitgangspunt wordt overigens bevestigd door de inhoud van de besluiten houdende machtiging tot het ondertekenen, namens de Unie, van het Verdrag van Istanbul, die, ondanks de in punt 42 van deze conclusie aangehaalde rechtspraak, kunnen worden geacht tot op zekere hoogte een voorbode te zijn van de bevoegdheden die bij de sluiting ervan zullen worden uitgeoefend.

91.

Dit uitgangspunt moet echter op zijn minst verenigbaar zijn met de huidige bevoegdheidsverdeling. Hiervoor moet worden nagegaan of de overeenkomst, afgezien van die bevoegdheden, ook betrekking heeft op andere bevoegdheden van de Unie die moeten worden uitgeoefend omdat het exclusieve bevoegdheden zijn. Zoals ik reeds heb uiteengezet, betekent dit dat er niet alleen rekening moet worden gehouden met de bevoegdheden die de Unie voornemens is uit te oefenen, maar ook met de bevoegdheden die zij noodzakelijkerwijs moet uitoefenen als zij deze overeenkomst wil sluiten, omdat zij exclusieve bevoegdheden van de Unie zijn.

92.

In dat verband zij eraan herinnerd dat in artikel 3, lid 1, VWEU de lijst is opgenomen van de bevoegdheden die naar hun aard exclusief zijn. In artikel 3, lid 2, VWEU wordt verduidelijkt dat de Unie, naast deze lijst „tevens exclusief bevoegd [is] een internationale overeenkomst te sluiten indien een wetgevingshandeling van de Unie in die sluiting voorziet, indien die sluiting noodzakelijk is om de Unie in staat te stellen haar interne bevoegdheid uit te oefenen of wanneer die sluiting gemeenschappelijke regels kan aantasten of de strekking daarvan kan wijzigen”. ( 70 )

93.

Volgens de rechtspraak van het Hof bestaat er een risico dat internationale verbintenissen gemeenschappelijke regels van de Unie aantasten of de strekking ervan wijzigen, waardoor een exclusieve externe bevoegdheid van de Unie gerechtvaardigd kan zijn, wanneer deze verbintenissen binnen de werkingssfeer van die regels vallen. ( 71 )

94.

Voor de vaststelling dat er een dergelijk risico is, hoeven het door de internationale verbintenissen bestreken gebied en het door de Unieregeling bestreken gebied elkaar niet volledig te dekken. ( 72 ) In het bijzonder kunnen dergelijke internationale verbintenissen de gemeenschappelijke regels van de Unie ook aantasten of de strekking ervan wijzigen wanneer die verbintenissen behoren tot een gebied dat reeds grotendeels wordt bestreken door dergelijke regels. ( 73 )

95.

Anders dan de Commissie betoogt, kan uit de rechtspraak van het Hof niet worden afgeleid dat een holistische benadering geboden is om te bepalen of de Unie op de door een overeenkomst bestreken gebieden exclusieve of gedeelde bevoegdheid heeft. Integendeel, aangezien de Unie geen andere dan de haar toegekende bevoegdheden heeft, moet het bestaan van een bevoegdheid, die bovendien exclusief is, worden gebaseerd op gevolgtrekkingen uit een alomvattend en concreet onderzoek van de verhouding tussen de voorgenomen internationale overeenkomst en het geldende Unierecht. ( 74 )

96.

Om na te gaan of de overeenkomst afbreuk kan doen aan de uniforme en coherente toepassing van bepaalde gemeenschappelijke Unieregels en aan de goede werking van het daarbij ingestelde systeem, moet bij dat onderzoek rekening worden gehouden met de gebieden die worden bestreken door de regels van de Unie en door de voor de Unie bindende bepalingen van de voorgenomen overeenkomst, aangezien zij overeenkomen met de bevoegdheden die de Unie heeft verkozen uit te oefenen bij de vaststelling van het besluit tot sluiting van dat verdrag, alsook met de verwachte ontwikkeling van die regels en bepalingen. ( 75 )

97.

Dienaangaande voert Ierland aan dat het Parlement in zijn verzoek geen alomvattend en concreet onderzoek heeft verricht naar de gevolgen van het Verdrag van Istanbul op het afgeleide Unierecht. ( 76 ) Het Hof heeft immers geoordeeld dat het aan de betrokken partij staat om met het oog op dat onderzoek de gegevens te verschaffen waarmee kan worden aangetoond dat de externe bevoegdheid van de Unie waarop deze partij zich wil beroepen, een exclusieve bevoegdheid is. ( 77 )

98.

Het is echter van belang dat de bij die rechtspraak gevolgde redenering voortvloeit uit arresten die in het kader van een beroep tot nietigverklaring zijn gewezen. In dergelijke zaken wordt het Hof verzocht zich uit te spreken op basis van de schriftelijke opmerkingen die tussen de verschillende partijen zijn uitgewisseld. Dit gaat niet op bij een verzoek om advies. De adviesprocedure wordt namelijk gekenmerkt door een geest van samenwerking tussen het Hof, de andere instellingen van de Unie en de lidstaten en heeft tot doel complicaties op een later tijdstip te voorkomen. ( 78 ) Aangezien dit een voorafgaande en niet-contradictoire procedure is, zijn argumenten die zijn gebaseerd op de contradictoire toetsing achteraf in het geval van een beroep tot nietigverklaring, in dit verband zelfs weinig relevant. Derhalve ben ik van mening dat het feit dat het Parlement geen alomvattend en concreet onderzoek heeft verricht naar de gevolgen van het verdrag voor het afgeleide Unierecht, op zich niet relevant is en dat het aan het Hof staat om een dergelijk onderzoek te verrichten.

99.

Er zijn aan herinnerd dat de vaststelling van een internationale overeenkomst volgens de rechtspraak van het Hof geen gevolgen heeft voor de gemeenschappelijke regels wanneer zowel de Uniebepalingen als de bepalingen van de betrokken internationale overeenkomst minimumvoorschriften bevatten. ( 79 ) Dienovereenkomstig kan uit deze rechtspraak worden opgemaakt dat, zelfs als een internationale overeenkomst en de gemeenschappelijke Unieregels hetzelfde gebied bestrijken, het Hof van oordeel zal zijn dat er geen sprake is van aantasting van de Unieregels – en dus de gedeelde bevoegdheid – indien beide minimumvoorschriften vaststellen. ( 80 )

100.

In het geval van het Verdrag van Istanbul bepaalt artikel 73 dat „[d]e bepalingen van dit Verdrag [...] geen afbreuk [doen] aan de bepalingen van nationale wetten en bindende internationale instrumenten die reeds van kracht zijn of van kracht zullen worden en krachtens welke gunstiger rechten op het gebied van voorkoming en bestrijding van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld aan personen zijn of zouden worden toegekend”.

101.

Opdat een bevoegdheid die de Unie met de lidstaten deelt, als een exclusieve bevoegdheid wordt beschouwd (dat wil zeggen, een bevoegdheid die de Raad verplicht is uit te oefenen), moet in dat verband dus worden vastgesteld dat, ten eerste, de Unie reeds gemeenschappelijke regels op dit gebied heeft aangenomen die geen minimumvoorschriften bevatten en, ten tweede, deze voorschriften kunnen worden aangetast door de sluiting van het Verdrag van Istanbul.

102.

Wat de twee besluiten houdende machtiging tot het ondertekenen, namens de Unie, van het Verdrag van Istanbul betreft, kan worden betwijfeld of de Raad terecht heeft geoordeeld dat de Unie verplicht zal zijn deze bevoegdheden uit te oefenen op grond van de derde situatie die in artikel 3, lid 2, VWEU wordt genoemd.

103.

Ten eerste, zoals de Republiek Polen heeft willen benadrukken, voorzien artikel 82, lid 2, en artikel 83, lid 1, VWEU, die betrekking hebben op justitiële samenwerking in strafzaken, immers enkel in de vaststelling van minimumvoorschriften. Derhalve kunnen de op dat gebied vastgestelde gemeenschappelijke regels enkel minimumnormen bevatten.

104.

Ten tweede, wat artikel 78, lid 2, VWEU betreft (dat de Unie bevoegdheid op het gebied van asiel en immigratie verleent), lijkt het er op het eerste gezicht op dat de door de Unie op het gebied van asiel- en immigratiebeleid vastgestelde gemeenschappelijke regels enkel minimumvoorschriften bevatten, of dat deze regels, wanneer zij geen dergelijke minimumvoorschriften bevatten, naar mijn mening niet kunnen worden aangetast door de bepalingen van het Verdrag van Istanbul.

105.

In dat verband zij immers opgemerkt dat het Verdrag van Istanbul drie bepalingen bevat die relevant kunnen zijn op het gebied van asiel- en immigratiebeleid, te weten de artikelen 59 tot en met 61, die samen hoofdstuk VII van dat verdrag vormen.

106.

Wat artikel 59 van het Verdrag van Istanbul betreft, dat betrekking heeft op de verblijfstitel van vrouwelijke slachtoffers van geweld, voorzien de door de Unie vastgestelde regels inzake verblijf slechts in minimumvoorschriften. ( 81 ) Zoals advocaat-generaal Bot in zijn conclusie in de zaak Rahman e.a. (C‑83/11, EU:C:2012:174, punt 64) heeft vermeld, voorziet richtlijn 2004/38 ( 82 ) met name in een minimale mate van harmonisatie, aangezien zij in het bijzonder beoogt in bepaalde situaties een verblijfsrecht te verlenen aan een familielid van een burger van de Unie, zonder uit te sluiten dat een verblijfsrecht in andere gevallen kan worden verleend. Tegelijk valt niet te ontkennen dat bepaalde arresten met betrekking tot richtlijn 2004/38, zoals het arrest NA ( 83 ) of het arrest Diallo ( 84 ), twijfels hadden kunnen doen rijzen over het feit of bepaalde voorschriften in die richtlijn minimumvoorschriften waren. Die arresten moeten echter in hun eigen context worden bekeken.

107.

Aangezien het Hof in een prejudiciële procedure niet bevoegd is om nationaal recht uit te leggen of het Unierecht toe te passen op een bepaalde zaak, doet het Hof immers altijd uitspraak over de situatie die wordt beschreven in de voorgelegde vraag (of vragen), die mogelijk slechts op bepaalde aspecten van het geschil betrekking heeft. Wanneer het Hof wordt verzocht een specifieke bepaling van een richtlijn uit te leggen, ook al is in die richtlijn duidelijk bepaald dat zij enkel minimumnormen bevat, zal het Hof – afhankelijk van de manier waarop de vraag is gesteld – zich dus meestal uitspreken over de uitlegging die aan de betrokken bepaling moet worden gegeven, ongeacht de mogelijkheid voor de lidstaten om strengere normen vast te stellen. ( 85 ) Het antwoord dat in dit soort situaties wordt gegeven, laat dus de mogelijkheid voor de lidstaten onverlet om louter op grond van hun nationale recht onder gunstigere voorwaarden een recht van binnenkomst en verblijf te verlenen. ( 86 ) Wanneer de oplossingen waarvoor is gekozen in de zaak NA ( 87 ) of de zaak Diallo ( 88 ) in de context van de prejudiciële procedure worden beschouwd, moeten zij bijgevolg niet aldus worden uitgelegd dat de lidstaten geen verblijfsvergunning mogen verlenen in de betrokken gevallen, maar veeleer in die zin dat de lidstaten daartoe niet verplicht zijn. ( 89 )

108.

In artikel 60 van het Verdrag van Istanbul is bepaald dat de partijen in wezen moeten erkennen dat gendergerelateerd geweld tegen vrouwen kan worden erkend als een vorm van vervolging in de zin van het Verdrag betreffende de status van vluchtelingen van 1951 en als een vorm van ernstig gevaar die aanleiding geeft voor aanvullende/extra bescherming.

109.

Ook hier wordt in bepaalde richtlijnen, met name die welke worden aangeduid als „richtlijnen van de eerste generatie”, verduidelijkt dat zij enkel minimumvoorschriften bevatten. ( 90 ) In de recentere richtlijnen is niettemin bepaald dat de lidstaten gunstiger normen kunnen vaststellen of handhaven „indien die met [die richtlijnen] verenigbaar zijn”, hetgeen kan suggereren dat met betrekking tot sommige bepalingen eventueel geen gunstiger normen worden vastgesteld. ( 91 ) Deze richtlijnen verlenen echter procedurele rechten of waarborgen, of verplichten de lidstaten bepaalde omstandigheden in overweging te nemen, zonder de mogelijkheid uit te sluiten dat er ook andere rechten of waarborgen worden verleend of andere omstandigheden in overweging worden genomen. Met name lijkt geen van de in die instrumenten vastgestelde gronden voor uitsluiting van de vluchtelingenstatus of voor stopzetting of intrekking van subsidiaire bescherming in strijd te zijn met de bepalingen van het Verdrag van Istanbul.

110.

Het Unierecht harmoniseert uiteraard tot op zekere hoogte de voorwaarden voor de erkenning van onderdanen van derde landen of staatlozen als vluchtelingen of personen die anderszins internationale bescherming behoeven, alsook de inhoud van die status. ( 92 ) Die voorwaarden zijn echter van dien aard dat het mogelijk lijkt ze toe te passen in overeenstemming met artikel 60 van het Verdrag van Istanbul. Wat met name de vluchtelingenstatus betreft, stel ik vast dat in artikel 2, onder d), van richtlijn 2011/95 ( 93 ) het begrip vluchteling wordt omschreven als een onderdaan van een derde land die zich buiten het land bevindt waarvan hij de nationaliteit bezit en die de bescherming van dat land niet kan of niet wil inroepen wegens een gegronde vrees voor vervolging om redenen van met name „het behoren tot een bepaalde sociale groep”, wat een begrip is dat in artikel 10 van diezelfde richtlijn heel ruim wordt omschreven als met name een groep waarvan de „leden [...] een aangeboren kenmerk vertonen”. ( 94 ) Dit laatste artikel schrijft voorts voor dat er „terdege rekening [wordt] gehouden met genderaspecten, waaronder genderidentiteit, wanneer moet worden vastgesteld of iemand tot een bepaalde sociale groep behoort of wanneer een kenmerk van een dergelijke groep wordt geïdentificeerd”.

111.

Wat ten slotte artikel 61 van het Verdrag van Istanbul betreft, kan worden opgemerkt dat daarin wordt bepaald dat de partijen de maatregelen moeten nemen die nodig zijn om te waarborgen dat het beginsel van non-refoulement wordt geëerbiedigd, wat een verplichting is waarin het Unierecht reeds voorziet. ( 95 )

112.

In elk geval lijkt het mij niet nodig om in de onderhavige zaak definitief uitspraak te doen over de vraag of de Unie, zoals de Raad meent, op grond van artikel 3, lid 2, VWEU over de exclusieve bevoegdheid beschikt om het Verdrag van Istanbul op die twee gebieden te sluiten, en dus of de Unie verplicht is die bevoegdheden uit te oefenen. Zelfs indien blijkt dat die bevoegdheden gedeelde bevoegdheden blijven, doordat er geen enkel risico bestaat dat de sluiting van het Verdrag van Istanbul de gemeenschappelijke regels van de Unie op dit gebied aantast, staat het de Raad toch vrij deze bevoegdheden uit te oefenen, hetgeen in beginsel het geval zal zijn. ( 96 ) Zoals ik hierboven heb uiteengezet, is de vraag van het Parlement immers impliciet gebaseerd op de veronderstelling dat de Unie, op zijn minst, de bevoegdheden zal uitoefenen waarover zij beschikt op de gebieden van asiel en immigratie en van justitiële samenwerking in strafzaken.

113.

Volgens de preambule heeft het Verdrag van Istanbul tot doel „een Europa te creëren dat vrij is van geweld tegen vrouwen en van huiselijk geweld”. Zoals is vermeld in artikel 1 van dat verdrag, is de verwezenlijking van dit doel onderverdeeld in vijf subdoelstellingen, te weten:

114.

Inhoudelijk bestaat het Verdrag van Istanbul uit 81 artikelen die zijn onderverdeeld in de volgende 12 hoofdstukken:

115.

Hoofdstuk I van het Verdrag van Istanbul bevat bepalingen betreffende de doelstellingen en begripsomschrijvingen, en het verband van dat verdrag met gelijkheid en non-discriminatie, alsook algemene verplichtingen. Het bevat in het bijzonder een omschrijving van de belangrijkste begrippen die in de tekst worden gebruikt. ( 97 ) Daarnaast verplicht het de partijen om alle vormen van discriminatie te veroordelen door het beginsel van gelijkheid van vrouw en man in hun nationale rechtsorde te verankeren, en maakt het duidelijk dat positieve actie mag worden ondernomen. ( 98 ) Alle partijen moeten er ook voor zorgen dat overheidsactoren zich onthouden van elke betrokkenheid bij daden van geweld en de vereiste zorgvuldigheid in acht nemen bij het voorkomen, onderzoeken, bestraffen en bewerkstelligen van herstel na daden van geweld die worden gepleegd door actoren die niet behoren tot het staatsapparaat. ( 99 ) Tot slot wordt in dat hoofdstuk bepaald dat de partijen onder meer effectief beleid ten behoeve van de gelijkheid van vrouwen en mannen evenals ter bevordering van de eigen kracht van vrouwen moeten implementeren. ( 100 )

116.

Hoofdstuk II verplicht de partijen een alomvattend beleid uit te voeren dat een antwoord vormt op geweld tegen vrouwen, door middel van effectieve samenwerking tussen alle betrokken instanties, instellingen en organisaties, waarbij desgevallend ook alle betrokken actoren, zoals overheidsinstanties, nationale, regionale en lokale parlementen en autoriteiten, nationale mensenrechteninstanties en maatschappelijke organisaties worden betrokken. ( 101 ) De partijen moeten eveneens uitgesplitste relevante statistische gegevens verzamelen en ernaar streven met regelmatige tussenpozen onderzoeken onder hun bevolking uit te voeren over alle vormen van geweld die onder de reikwijdte van het Verdrag van Istanbul vallen. ( 102 )

117.

In hoofdstuk III worden de verplichtingen van de partijen op het gebied van preventie uiteengezet. In wezen zijn de partijen verplicht een veelzijdige aanpak te hanteren die onder meer bewustmaking omvat, alsook de invoering van aangepast onderwijsmateriaal over kwesties als gendergelijkheid en geweld op alle onderwijsniveaus in de formele curricula en de bevordering van geweldloosheid en gendergelijkheid bij informele onderwijsvoorzieningen, sport, cultuur en recreatie en de media. ( 103 ) De partijen moeten passende trainingen bieden aan beroepskrachten die te maken hebben met slachtoffers en plegers van geweld. ( 104 ) Tevens moeten de nodige maatregelen worden genomen om preventieve interventie en behandelprogramma’s op te zetten ( 105 ) en de private sector aan te moedigen om deel te nemen aan het ontwikkelen en uitvoeren van dat beleid en aan het vaststellen van materiële en vrijwillige normen ( 106 ).

118.

In hoofdstuk IV worden de verplichtingen van de partijen vastgesteld inzake de bescherming en ondersteuning van slachtoffers. ( 107 ) Deze omvatten de verplichting om te waarborgen dat slachtoffers tijdig adequate informatie ontvangen in een taal die zij begrijpen over de beschikbare vormen van ondersteuning en wettelijke maatregelen ( 108 ) en dat er algemene ondersteuning beschikbaar is, waaronder gezondheidszorg en maatschappelijke hulpverlening, diensten op het gebied van juridische en psychologische advisering, financiële ondersteuning, huisvesting, onderwijs, training en ondersteuning bij het vinden van werk ( 109 ), alsook gespecialiseerde ondersteuning, waaronder opvangplaatsen, telefonische hulplijnen die 24 uur per dag gratis bereikbaar zijn, specifieke medische en forensische ondersteuning van slachtoffers van seksueel geweld en aandacht voor de behoeften van kinderen die getuige zijn ( 110 ). Bovendien moeten er maatregelen worden genomen om het melden van geweld te stimuleren door eenieder die getuige is van het plegen van daden van geweld of die gegronde redenen heeft om aan te nemen dat dergelijke daden kunnen zijn gepleegd of dat verdere daden van geweld kunnen worden verwacht, en moeten er regels worden ingevoerd betreffende de voorwaarden waaronder de melding door beroepsbeoefenaren van gewelddaden of te verwachten gewelddaden geen inbreuk maakt op hun algemene verplichting tot geheimhouding. ( 111 )

119.

Hoofdstuk V betreffende het materieel recht bevat de meest gedetailleerde bepalingen. Ten eerste verplicht dit hoofdstuk de partijen ertoe slachtoffers te voorzien van passende civiele rechtsmiddelen tegen daders van fysiek en psychologisch geweld, met inbegrip van schadevergoedingen, te waarborgen dat huwelijken gesloten onder bedreiging met geweld nietig of vernietigbaar zijn of ontbonden kunnen worden zonder onnodige financiële of administratieve lasten voor het slachtoffer, en te waarborgen dat bij de vaststelling van de voogdij en omgangsregeling voor de kinderen rekening wordt gehouden met gevallen van geweld die onder de reikwijdte van het Verdrag van Istanbul vallen. ( 112 ) Ten tweede bevat dit hoofdstuk een lijst van gedragingen die strafbaar moeten worden gesteld, te weten psychologisch geweld door middel van dwang of bedreiging, stalking, fysiek geweld, seksueel geweld, met inbegrip van verkrachting, gedwongen huwelijk, vrouwelijke genitale verminking, gedwongen abortus en gedwongen sterilisatie, en seksuele intimidatie. ( 113 ) Dit hoofdstuk verplicht de partijen er eveneens toe om medeplichtigheid aan of uitlokking en poging tot het plegen van deze strafbare feiten, alsook het bewegen van derden om deze feiten te plegen, strafbaar te stellen. ( 114 ) Ten derde bepaalt hoofdstuk V dat de partijen de maatregelen moeten nemen die nodig zijn om te waarborgen dat „eer” niet kan worden aangemerkt als rechtvaardiging voor die strafbare feiten ( 115 ) en dat de overeenkomstig dit verdrag strafbaar gestelde feiten van toepassing zijn ongeacht de aard van de relatie tussen het slachtoffer en de dader ( 116 ). Ten vierde verplicht het de partijen de wetgevende of andere maatregelen te nemen die nodig zijn om rechtsmacht te vestigen met betrekking tot een overeenkomstig dit verdrag strafbaar gesteld feit, indien er een verband is tussen dit strafbare feit en hun grondgebied of een van hun onderdanen. ( 117 ) Ten vijfde verplicht het de partijen te voorzien in doeltreffende, evenredige en afschrikkende straffen ( 118 ) en ervoor te zorgen dat bepaalde omstandigheden in aanmerking kunnen worden genomen als strafverzwarende omstandigheden ( 119 ). Tot slot laat hoofdstuk V de partijen toe te voorzien in de mogelijkheid om bij het bepalen van de straf rekening te houden met vonnissen die door een andere partij zijn gewezen met betrekking tot de overeenkomstig dit verdrag strafbaar gestelde feiten ( 120 ) en verbiedt het hun verplichte alternatieve procedures voor geschillenregeling in te stellen ( 121 ).

120.

Hoofdstuk VI betreft het procesrecht en beschermende maatregelen tijdens onderzoeks- en gerechtelijke procedures. ( 122 ) De partijen moeten onder meer waarborgen dat de rechtshandhavende autoriteiten slachtoffers onverwijld bescherming bieden, met inbegrip van het vergaren van bewijsmateriaal ( 123 ), en dat deze autoriteiten het risico op de dood en de ernst van de situatie beoordelen ( 124 ). De vraag of plegers al dan niet toegang hebben tot vuurwapens, moet daarbij een punt van bijzondere aandacht zijn. De nationale rechtsorden moeten de mogelijkheid bieden om spoedeisende locatieverboden en gebieds- of contactverboden of beschermingsbevelen uit te vaardigen, zonder onnodige financiële of administratieve lasten voor het slachtoffer. ( 125 ) Overtredingen van deze verboden of bevelen moeten worden bestraft met doeltreffende, evenredige en afschrikkende strafrechtelijke of andere juridische sancties. De partijen moeten waarborgen dat bewijsmateriaal met betrekking tot de seksuele achtergrond en gedragingen van het slachtoffer uitsluitend wordt toegelaten indien dat relevant en noodzakelijk is ( 126 ), alsook dat de meest ernstige feiten niet volledig afhankelijk zijn van een melding of aangifte door een slachtoffer ( 127 ). De partijen moeten ook waarborgen dat overheidsinstanties, non-gouvernementele organisaties en hulpverleners op het gebied van huiselijk geweld slachtoffers op hun verzoek kunnen bijstaan en/of ondersteunen tijdens het onderzoek en de gerechtelijke procedures ter zake van de overeenkomstig het Verdrag van Istanbul strafbaar gestelde feiten. Het verdrag geeft in dit hoofdstuk een niet-limitatieve lijst van maatregelen ter bescherming van de rechten en belangen van slachtoffers, met inbegrip van hun behoeften als getuigen, tijdens alle fasen van het onderzoek en de gerechtelijke procedure. Zo moet met name rekening worden gehouden met de bijzondere behoeften van kinderen die slachtoffer en getuige van geweld zijn. ( 128 ) Tot slot moeten de partijen voorzien in het recht op rechtsbijstand ( 129 ) en moeten de verjaringstermijnen aldus worden bepaald dat er, voor de meest ernstige feiten, voldoende gelegenheid is om een procedure in te stellen nadat het slachtoffer de meerderjarigheid heeft bereikt ( 130 ).

121.

Hoofdstuk VII bepaalt dat de partijen ook de nodige wetgevende maatregelen moeten nemen om te voorkomen dat maatregelen ter bestrijding van geweld invloed hebben op de verblijfstitel van slachtoffers ( 131 ) en te waarborgen dat gendergerelateerd geweld tegen vrouwen als een vorm van vervolging en een vorm van ernstig gevaar aanleiding geeft voor aanvullende/extra bescherming in de zin van het op 28 juli 1951 te Genève ondertekende Verdrag betreffende de status van vluchtelingen ( 132 ). Bovendien moeten de partijen gendersensitieve asielprocedures opzetten. Dit hoofdstuk beoogt eveneens te waarborgen dat het beginsel van non-refoulement in alle omstandigheden wordt geëerbiedigd ten aanzien van slachtoffers van geweld tegen vrouwen. ( 133 )

122.

Hoofdstuk VIII is erop gericht de internationale samenwerking tussen de partijen bij de uitvoering van het Verdrag van Istanbul te waarborgen. In het bijzonder moeten de partijen ervoor zorgen dat met betrekking tot op het grondgebied van een andere partij bij dat verdrag gepleegde misdrijven, vorderingen kunnen worden ingesteld in het land van woonplaats van het slachtoffer. ( 134 ) In situaties waarin een persoon direct gevaar loopt het slachtoffer te worden van geweld, moeten de partijen elkaar informeren zodat beschermende maatregelen kunnen worden genomen. ( 135 ) Daarnaast verleent dit hoofdstuk inzonderheid aan verzoekers het recht te worden ingelicht over het eindresultaat van de krachtens dit hoofdstuk ondernomen actie door te voorzien in informatie-uitwisseling daarover tussen de partijen bij dat verdrag. ( 136 )

123.

In hoofdstuk IX wordt het mechanisme voor het toezicht op de uitvoering van het Verdrag van Istanbul ingesteld, waarvan de uitvoering wordt toevertrouwd aan GREVIO.

124.

In hoofdstuk X wordt verduidelijkt dat het Verdrag van Istanbul de verplichtingen van de partijen op grond van andere internationale instrumenten onverlet laat en dat de partijen de vrijheid hebben andere internationale overeenkomsten te sluiten inzake aangelegenheden waarop het verdrag betrekking heeft, teneinde de bepalingen ervan aan te vullen of aan te scherpen.

125.

Hoofdstuk XI beschrijft de procedure die moet worden gevolgd om het Verdrag van Istanbul te wijzigen.

126.

Hoofdstuk XII bevat de slotbepalingen. In dat hoofdstuk wordt specifiek vermeld dat het Verdrag van Istanbul openstaat voor ondertekening door de Europese Unie. ( 137 ) Het verduidelijkt eveneens dat ten aanzien van het verdrag slechts in beperkte gevallen en in bepaalde omstandigheden voorbehouden kunnen worden gemaakt. ( 138 )

127.

Zoals de Commissie heeft opgemerkt in haar voorstel voor een besluit van de Raad over de ondertekening, namens de Europese Unie, van het Verdrag van de Raad van Europa inzake het voorkomen en bestrijden van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld ( 139 ), kan de sluiting door de Unie van het Verdrag van Istanbul betrekking hebben op een groot aantal bevoegdheden waarover zij alleen of samen met de lidstaten beschikt. Bijgevolg kan een groot aantal rechtsgrondslagen uit hoofde van het VWEU theoretisch relevant zijn: „artikel 16 (gegevensbescherming), artikel 19, lid 1 (discriminatie op grond van geslacht), artikel 23 (consulaire bescherming voor burgers van een andere lidstaat), de artikelen 18, 21, 46 en 50 (vrij verkeer van burgers, vrij verkeer van werknemers en vrijheid van vestiging), artikel 78 (asiel en subsidiaire en tijdelijke bescherming), artikel 79 (immigratie), artikel 81 (justitiële samenwerking in burgerlijke zaken), artikel 82 (justitiële samenwerking in strafzaken), artikel 83 (bepaling op [Unieniveau] van strafbare feiten en sancties voor bijzonder zware criminaliteit met een grensoverschrijdende dimensie), artikel 84 (niet-harmonisering van maatregelen voor criminaliteitspreventie), en artikel 157 (gelijke kansen en gelijke behandeling van mannen en vrouwen op het gebied van werkgelegenheid en beroep)”. Hieraan kunnen nog enkele andere artikelen uit het VWEU worden toegevoegd, die evenwel niet door de Commissie worden genoemd, te weten artikel 165 (ontwikkeling van onderwijs van hoog gehalte), artikel 166 (tenuitvoerlegging van een beleid inzake beroepsopleiding) of artikel 336 (regeling welke van toepassing is op de ambtenaren en andere personeelsleden van de Europese Unie). ( 140 )

128.

Zoals ik heb uiteengezet, worden de rechtsgrondslag of rechtsgrondslagen van een besluit echter niet geacht alle voor de vaststelling van dat besluit uitgeoefende bevoegdheden te weerspiegelen. Het besluit houdende machtiging tot het sluiten van het Verdrag van Istanbul door de Unie moet uitsluitend worden gebaseerd op de rechtsgrondslag of rechtsgrondslagen die overeenkomen met wat het zwaartepunt van dat besluit zal zijn.

129.

Indien het antwoord op de eerste vraag, onder a), enkel zou afhangen van de doelstellingen en de inhoud van het Verdrag van Istanbul, zou het hebben volstaan erop te wijzen dat uitbanning van discriminatie op grond van geslacht duidelijk de voornaamste doelstelling en component ervan is, niettegenstaande het verdrag meerdere componenten heeft. ( 141 ) Zoals in het toelichtend rapport bij het verdrag wordt vermeld en ook uit de preambule van het verdrag voortvloeit, heeft het verdrag tot doel het bestaan te erkennen van een „verband tussen het uitbannen van geweld tegen vrouwen en het bereiken van de jure en de facto gelijkheid van vrouwen en mannen”. ( 142 ) Verder wordt in het rapport gesteld dat uit „de definitie van ‚geweld tegen vrouwen’ duidelijk blijkt dat voor de toepassing van het verdrag geweld tegen vrouwen wordt beschouwd als een schending van de mensenrechten en een vorm van discriminatie”. ( 143 ) Bij gebreke van een meer specifieke rechtsgrondslag lijkt de relevante rechtsgrondslag dus artikel 3, lid 3, VEU te zijn, dat gelezen in samenhang met artikel 19 VWEU aan de Unie de bevoegdheid verleent om „passende maatregelen te nemen om discriminatie op grond van geslacht te bestrijden”.

130.

Om te bepalen welke rechtsgrondslag als basis dient voor het besluit houdende machtiging tot het sluiten, namens de Unie, van het Verdrag van Istanbul, moet, zoals gezegd, echter niet alleen rekening worden gehouden met de doelstellingen en componenten van het verdrag, maar ook met de doelstellingen en componenten die specifieker zijn voor het besluit zelf.

131.

In casu wordt er min of meer van uitgegaan dat de Raad niet wenst dat de Unie andere bevoegdheden uitoefent dan de bevoegdheden die overeenkomen met de in de vraag van het Parlement genoemde bepalingen, waarvan noch artikel 3, lid 3, VEU noch artikel 19 VWEU deel uitmaakt.

132.

Het besluit houdende machtiging tot het sluiten, namens de Unie, van het Verdrag van Istanbul kan dus alleen op die bepalingen worden gebaseerd indien op zijn minst blijkt dat de Unie noodzakelijkerwijs de overeenkomstige externe bevoegdheid moet uitoefenen.

133.

In dat verband moet worden opgemerkt dat de uitbanning van discriminatie op grond van geslacht niet een van de in artikel 3, lid 1, VWEU genoemde gebieden is waarvoor de Unie exclusieve bevoegdheid is verleend. Wat betreft de verschillende gevallen van exclusieve externe bevoegdheid als bedoeld in artikel 3, lid 2, VWEU, lijkt alleen de derde situatie van die bepaling (namelijk dat de Unie exclusieve externe bevoegdheid heeft om een internationale overeenkomst te sluiten wanneer die sluiting gemeenschappelijke Unieregels kan aantasten of de strekking daarvan kan wijzigen) relevant.

134.

Aangezien het Verdrag van Istanbul enkel minimumvoorschriften bevat, is het, zoals eerder is uiteengezet, opdat aan de Unie een exclusieve bevoegdheid toekomt op grond dat gemeenschappelijke regels door de sluiting van dat verdrag kunnen worden aangetast, derhalve noodzakelijk dat die gemeenschappelijke regels niet enkel minimumnormen bevatten. De gemeenschappelijke regels die inzake de bestrijding van discriminatie op grond van geslacht zijn vastgesteld en voortvloeien uit richtlijn 2000/78 ( 144 ), richtlijn 2004/113 ( 145 ), richtlijn 2006/54 ( 146 ) of richtlijn 2010/41 ( 147 ), voorzien echter enkel in minimumvoorschriften, aangezien in al die richtlijnen is bepaald dat de lidstaten gunstiger bepalingen kunnen vaststellen of handhaven.

135.

Gezien de huidige inhoud van de gemeenschappelijke regels inzake de bestrijding van discriminatie op grond van geslacht moet worden opgemerkt dat de Unie op dit gebied geen exclusieve externe bevoegdheid heeft. De Unie is derhalve niet verplicht haar bevoegdheid inzake de bestrijding van discriminatie op grond van geslacht uit te oefenen om het Verdrag van Istanbul te sluiten. ( 148 ) Aangezien de gestelde vraag uitgaat van de veronderstelling dat de Unie – in beginsel – geen andere bevoegdheden zal uitoefenen dan die inzake asiel en justitiële samenwerking in strafzaken, vormt artikel 3, lid 3, VEU of artikel 19 VWEU niet de juiste rechtsgrondslag voor de vaststelling van het besluit tot het sluiten, namens de Unie, van het Verdrag van Istanbul.

136.

Gelet op het voorgaande stel ik nu voor om na te gaan of er rechtsgrondslagen zijn die weliswaar het verdrag niet volledig bestrijken, maar toch belangrijke delen ervan kunnen bestrijken en die tegelijkertijd overeenkomen met bevoegdheden die de Unie zal moeten uitoefenen of voornemens is uit te oefenen bij het sluiten van het Verdrag van Istanbul. Het feit dat de Unie andere bevoegdheden moet uitoefenen dan die welke met de door het Parlement in zijn vragen genoemde rechtsgrondslagen overeenkomen, volstaat op zich namelijk niet om er in dit kader rekening mee te houden; het is ook noodzakelijk dat die bevoegdheden componenten van het Verdrag van Istanbul bestrijken die minstens even belangrijk zijn als die welke worden bestreken door de door het Parlement genoemde rechtsgrondslagen.

137.

Daartoe zal ik eerst onderzoeken of er andere – dan de door het Parlement in zijn vraag genoemde – bevoegdheden zijn die voldoende relevant lijken en die de Unie zal moeten uitoefenen om het Verdrag van Istanbul te sluiten.

138.

Van de verschillende in punt 127 van deze conclusie genoemde bevoegdheden die in het kader van het Verdrag van Istanbul kunnen worden uitgeoefend, lijken er slechts vier voldoende relevant om een nader onderzoek te rechtvaardigen, te weten artikel 165 VWEU (ontwikkeling van onderwijs van hoog gehalte), artikel 166 VWEU (tenuitvoerlegging van een beleid inzake beroepsopleiding), artikel 81 VWEU (justitiële samenwerking in burgerlijke zaken) en artikel 336 VWEU (regeling welke van toepassing is op de ambtenaren en andere personeelsleden van de Europese Unie).

Aspecten van het Verdrag van Istanbul die verband houden met onderwijs en beroepsopleiding

139.

Volgens artikel 6 VWEU is de Unie op het gebied van onderwijs en beroepsopleiding slechts bevoegd om het optreden van de lidstaten te ondersteunen. De Unie kan zich deze bevoegdheid naar haar aard niet toe-eigenen en zij is bijgevolg nooit verplicht deze bevoegdheid uit te oefenen.

Aspecten van het Verdrag van Istanbul die verband houden met justitiële samenwerking in burgerlijke zaken

140.

Overeenkomstig artikel 81, lid 1, VWEU is justitiële samenwerking in burgerlijke zaken met grensoverschrijdende gevolgen een bevoegdheid die de Unie met de lidstaten deelt. Volgens de tweede zin van die bepaling kan deze samenwerking maatregelen ter aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten omvatten. ( 149 ) Artikel 81, lid 2, VWEU geeft een limitatieve opsomming van doelstellingen die worden beoogd met de maatregelen die de Unie mag vaststellen.

141.

Op basis van die bepaling heeft de Unie verschillende regelingen vastgesteld. In sommige van die regelingen, zoals richtlijn 2003/8 van de Raad, die tot doel heeft de toegang tot de rechter bij grensoverschrijdende geschillen te verbeteren, worden alleen minimumnormen vastgesteld. ( 150 ) Evenzo wordt in artikel 1, lid 2, van richtlijn 2008/52 ( 151 ) bepaald dat deze richtlijn niet van toepassing is op rechten en verplichtingen waarover de partijen uit hoofde van het toepasselijke recht geen zeggenschap hebben. Derhalve laat deze richtlijn de mogelijkheid voor de lidstaten onverlet om in bepaalde gevallen het gebruik van bemiddeling te verbieden. ( 152 )

142.

Andere instrumenten voorzien echter in regels die duidelijk meer dan alleen minimumvoorschriften bevatten. ( 153 ) In het bijzonder heeft het Hof reeds geoordeeld dat de Unie externe bevoegdheid heeft verworven betreffende de invoering van mechanismen voor de erkenning en tenuitvoerlegging van rechterlijke beslissingen. ( 154 )

143.

Aangezien artikel 62 van het Verdrag van Istanbul bepaalt dat de ondertekenende partijen moeten samenwerken voor de tenuitvoerlegging van relevante civielrechtelijke en strafrechtelijke vonnissen van de gerechtelijke autoriteiten van de partijen, met inbegrip van beschermingsbevelen, zal de Unie haar exclusieve externe bevoegdheid voor justitiële samenwerking in burgerlijke zaken ten aanzien van een aantal bepalingen van het verdrag, zoals artikel 62, lid 1, onder a), uiteindelijk moeten uitoefenen.

Aspecten van het verdrag die verband houden met de regeling welke van toepassing is op de ambtenaren en andere personeelsleden van de Europese Unie

144.

Krachtens artikel 336 VWEU stellen het Europees Parlement en de Raad, volgens de gewone wetgevingsprocedure en na raadpleging van de andere betrokken instellingen, bij verordeningen het Statuut vast van de ambtenaren van de Europese Unie, alsmede de Regeling welke van toepassing is op de andere personeelsleden van de Unie.

145.

De regeling van de Unie voor al haar personeelsleden houdt geen verband met de in de artikelen 3 en 6 VWEU genoemde gebieden. Bijgevolg deelt de Unie die bevoegdheid met de lidstaten, krachtens artikel 4, lid 1, VWEU. Hier moet echter worden opgemerkt dat die bevoegdheid reeds is toegewezen door de vaststelling van verordening nr. 31 (EEG), nr. 11 (EGA), tot vaststelling van het Statuut van de ambtenaren en de Regeling welke van toepassing is op de andere personeelsleden van de Europese Economische Gemeenschap en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie ( 155 ) en dat de Unie derhalve moet worden geacht op dit gebied exclusieve externe bevoegdheid te hebben verworven op grond van artikel 3, lid 2, VEU.

146.

Hieruit volgt dat naast de door het Parlement genoemde rechtsgrondslagen ook de artikelen 81 en 336 VWEU moeten worden onderzocht om te bepalen op welke rechtsgrondslag of rechtsgrondslagen het besluit houdende machtiging tot het sluiten, namens de Unie, van het Verdrag van Istanbul moet worden vastgesteld.

147.

Met betrekking tot andere bevoegdheden dan de vier die eerder zijn onderzocht of die door het Parlement in zijn vraag zijn genoemd, ben ik van mening dat zij om de hierboven uiteengezette redenen geen invloed kunnen hebben op het zwaartepunt van enig besluit van de Unie om het Verdrag van Istanbul te sluiten, ook al vallen sommige bepalingen van dat verdrag onder deze bevoegdheden. De reden hiervoor is dat de Unie niet verplicht is deze bevoegdheden uit te oefenen of dat de betrokken bepalingen in de gegeven omstandigheden als bijkomstig kunnen worden beschouwd.

148.

Om te beginnen lijkt het hier van belang nogmaals te benadrukken wat deze zaak zo specifiek maakt, namelijk dat de Unie niet alle bevoegdheden zal uitoefenen die zij met de lidstaten deelt. Het lijkt er met name op dat de Unie niet de bevoegdheid zal hoeven uit te oefenen die werd geacht de overwegende doelstellingen en componenten van het Verdrag van Istanbul te bestrijken: de bestrijding van discriminatie op grond van geslacht. ( 156 )

149.

Als gevolg daarvan kunnen andere mogelijke rechtsgrondslagen – die anders ondergeschikt zouden zijn geweest – relevant worden. Niettemin mag niet uit het oog worden verloren dat zij de doelstellingen en componenten van het Verdrag van Istanbul slechts gedeeltelijk bestrijken. Zoals ik heb uiteengezet, moet dus in verhouding tot andere mogelijke rechtsgrondslagen en niet in absolute zin worden bepaald wat de relevante rechtsgrondslag of rechtsgrondslagen zijn.

150.

Met zijn vraag wil het Parlement vernemen of het besluit houdende machtiging tot het sluiten van het Verdrag van Istanbul rechtsgeldig kan worden gebaseerd op artikel 82, lid 2, en artikel 84 VWEU, zoals de Raad voornemens is, dan wel of dit besluit eerder moet worden gebaseerd op artikel 78, lid 2, artikel 82, lid 2, en artikel 83, lid 1, VWEU. Naast die rechtsgrondslagen, die moeten worden geacht overeen te stemmen met de bevoegdheden die de Unie heeft verkozen uit te oefenen, moet om de bovengenoemde redenen ook rekening worden gehouden met de artikelen 81 en 336 VWEU. Ik stel voor om te beginnen met artikel 82, lid 2, artikel 83, lid 1, en artikel 84, die alle deel uitmaken van deel III, titel V, hoofdstuk 4, VWEU en betrekking hebben op justitiële samenwerking in strafzaken, en met artikel 81, lid 1, VWEU.

151.

In de eerste plaats kan worden opgemerkt dat artikel 82, lid 2, VWEU de Unie de bevoegdheid verleent om minimumvoorschriften vast te stellen om de wederzijdse erkenning van vonnissen en rechterlijke beslissingen in strafzaken te bevorderen en om de politiële en justitiële samenwerking in strafzaken met een grensoverschrijdende dimensie mogelijk te maken of te versterken. In de tweede alinea van die bepaling wordt evenwel gepreciseerd dat die voorschriften, bij gebreke van een voorafgaand besluit van de Raad waarin van tevoren andere specifieke elementen van de strafprocedure worden bepaald, betrekking hebben op de wederzijdse toelaatbaarheid van bewijs tussen de lidstaten, de rechten van personen in de strafvordering of de rechten van slachtoffers van misdrijven. ( 157 )

152.

Zoals ik reeds eerder heb vermeld, heeft hoofdstuk VIII van het Verdrag van Istanbul tot doel internationale justitiële samenwerking op strafrechtelijk gebied tot stand te brengen. De bepalingen van dat hoofdstuk kunnen daarom binnen de werkingssfeer van artikel 82, lid 2, VWEU vallen. ( 158 ) Aangezien de lidstaten voor strafzaken grotendeels exclusief bevoegd zijn gebleven, ben ik van mening dat van de mogelijke rechtsgrondslagen artikel 82, lid 2, VWEU – verhoudingsgewijs en aangezien de Unie niet de wens heeft uitgesproken haar bevoegdheid op het gebied van gelijke behandeling uit te oefenen – een rechtsgrondslag vormt die het juridische zwaartepunt kan bestrijken van het toekomstige besluit houdende machtiging tot het sluiten, namens de Unie, van het Verdrag van Istanbul. In dat verband is het wellicht veelzeggend dat de drie instellingen die schriftelijke opmerkingen hebben ingediend, te weten het Europees Parlement, de Raad en de Commissie, unaniem van mening zijn dat artikel 82, lid 2, VWEU een van de juiste materiële rechtsgrondslagen is voor de vaststelling van het besluit houdende machtiging van de Unie om het Verdrag van Istanbul te sluiten.

153.

In deze omstandigheden kan artikel 81, lid 1, VWEU mijns inziens niet een van de rechtsgrondslagen zijn voor het besluit houdende machtiging tot het sluiten, namens de Unie, van het Verdrag van Istanbul. Uit de algemene opzet van het verdrag blijkt namelijk dat de doelstellingen en componenten ervan die onder justitiële samenwerking in burgerlijke zaken kunnen vallen, ondergeschikt zijn aan de totstandbrenging van internationale samenwerking in strafzaken. Uit de bepalingen van hoofdstuk VIII (artikelen 62‑65) en uit de algemene opzet van het verdrag blijkt duidelijk dat het voorrang wil geven aan een strafrechtelijk antwoord op geweld tegen vrouwen en dat vooral op strafrechtelijk gebied internationale samenwerking wordt beoogd. In die omstandigheden ben ik van mening dat de bepalingen van het Verdrag van Istanbul met betrekking tot de totstandbrenging van justitiële samenwerking in burgerlijke zaken in wezen ondergeschikt zijn aan de samenwerking in strafzaken die het verdrag tot stand wil brengen.

154.

Van zijn kant verleent artikel 83, lid 1, VWEU de Unie bevoegdheid om minimumvoorschriften vast te stellen betreffende de bepaling van strafbare feiten en sancties in verband met vormen van bijzonder zware criminaliteit met een grensoverschrijdende dimensie die voortvloeit uit de aard of de gevolgen van die strafbare feiten of uit een bijzondere noodzaak om deze strafbare feiten op gemeenschappelijke basis te bestrijden. De tweede alinea ervan bevat echter een uitputtende lijst van de desbetreffende vormen van criminaliteit, te weten terrorisme, mensenhandel, seksuele uitbuiting van vrouwen en kinderen, illegale drugshandel, illegale wapenhandel, het witwassen van geld, corruptie, de vervalsing van betaalmiddelen, computercriminaliteit en de georganiseerde criminaliteit. Hoewel in de derde alinea wordt bepaald dat de Raad deze lijst bij besluit kan uitbreiden, blijkt tot op heden niet dat de Raad van deze mogelijkheid heeft gebruikgemaakt. ( 159 )

155.

Gelet op de gebieden die momenteel onder artikel 83, lid 1, VWEU vallen, blijkt dat de materiële strafrechtelijke bepalingen in het Verdrag van Istanbul niet onder de bevoegdheid van de Unie vallen, maar dat de lidstaten hun bevoegdheid ter zake hebben behouden. Naar mijn mening volstaat het loutere feit dat het geweld waarop het verdrag betrekking heeft, in sommige gevallen onder mensenhandel of seksuele uitbuiting van vrouwen en kinderen kan vallen, op zich niet om aan te nemen dat sommige bepalingen van het Verdrag van Istanbul onder de bevoegdheid kunnen vallen die de Unie ontleent aan artikel 83, lid 1, VWEU. Een beroep op die rechtsgrondslag lijkt mij dus in elk geval uitgesloten.

156.

Artikel 84 VWEU heeft tot doel de Unie in staat te stellen maatregelen vast te stellen ter stimulering en ondersteuning van het optreden van de lidstaten op het gebied van misdaadpreventie, met uitsluiting van enige harmonisatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen. Derhalve rijst de vraag of de Unie uit hoofde van het Verdrag van Istanbul ondersteunende maatregelen zal moeten vaststellen indien zij het verdrag sluit.

157.

In dat verband legt het verdrag de ondertekenende partijen meerdere verplichtingen op om een aantal preventieve en beschermende maatregelen te nemen, waarvoor zij rechtstreeks verantwoordelijk zijn. Mijns inziens mag artikel 84 VWEU echter niet te restrictief worden uitgelegd, in de zin dat het enkel de vaststelling toestaat van maatregelen waarvan de lidstaten de adressaten zouden zijn. Zoals duidelijk blijkt uit de bewoordingen ervan, mogen immers ook maatregelen worden vastgesteld ter ondersteuning van het staatsoptreden, met andere woorden boven op de door de lidstaten genomen maatregelen, zonder dat wordt uitgesloten dat zij rechtstreeks betrekking hebben op natuurlijke personen.

158.

Wat het belang van de doelstellingen en componenten van het Verdrag van Istanbul inzake misdaadpreventie betreft, zal de Unie, zoals ik reeds heb uiteengezet, niet al haar bevoegdheden uitoefenen, en met name niet haar bevoegdheid op het gebied van de bestrijding van discriminatie op grond van geslacht, zodat de vraag of een rechtsgrondslag overwegend is, moet worden beantwoord door middel van een vergelijking met andere rechtsgrondslagen. Met andere woorden, het feit of bepaalde doelstellingen en componenten al dan niet de overwegende of voornaamste doelstellingen en componenten zijn, moet worden beoordeeld door deze te vergelijken met de andere doelstellingen en componenten van het Verdrag van Istanbul die bindend zullen zijn voor de Unie, omdat de Unie ervoor heeft gekozen de overeenkomstige bevoegdheden uit te oefenen.

159.

Aangezien de Raad de omvang wil beperken van de juridische verplichtingen die door de Unie bij het sluiten van het Verdrag van Istanbul worden aangegaan, lijken in deze omstandigheden de doelstellingen en componenten van het besluit houdende machtiging tot het sluiten van het verdrag door de Unie, die onder artikel 84 VWEU kunnen vallen, mijns inziens even overwegend als die welke onder artikel 82, lid 2, VWEU vallen. Bovendien wordt in het verdrag zowel aan justitiële samenwerking in strafzaken als aan de preventie van geweld tegen vrouwen een volledig hoofdstuk gewijd.

160.

Artikel 78, lid 2, VWEU verwijst naar de bevoegdheid van de Unie om een gemeenschappelijk asielstelsel vast te stellen. Zoals het Parlement heeft opgemerkt, bevat het Verdrag van Istanbul inderdaad slechts drie artikelen die betrekking hebben op migratie en asiel. Artikel 59 van het verdrag verplicht de partijen om in hun nationale recht in de mogelijkheid te voorzien om aan vrouwelijke migranten die het slachtoffer zijn van geweld, een zelfstandige verblijfsvergunning toe te kennen, terwijl de artikelen 60 en 61 van het verdrag in wezen de partijen verplichten om geweld tegen vrouwen als een vorm van vervolging te erkennen, aanvragen voor de toekenning van de vluchtelingenstatus op gendersensitieve wijze te beoordelen en het beginsel van non-refoulement van slachtoffers van geweld tegen vrouwen te eerbiedigen.

161.

Ten eerste zij evenwel opgemerkt dat die drie bepalingen een afzonderlijk hoofdstuk vormen, hetgeen erop wijst dat het Verdrag van Istanbul er evenveel belang aan hecht als aan justitiële samenwerking of preventiemaatregelen. Ten tweede komen die bepalingen, anders dan de meeste bepalingen waarvoor de Unie bevoegd is, niet overeen met het thans in de Unie geldende recht. Momenteel voorziet het Unierecht niet algemeen in de verplichting om geweld tegen vrouwen te erkennen als een vorm van vervolging die aanleiding kan geven tot de status van vluchteling, en de vaststelling van een dergelijke uitdrukkelijke verplichting kan belangrijke praktische gevolgen hebben. Ten derde en bovenal mag niet worden vergeten dat, gezien het voornemen van de Raad om het verdrag slechts voor bepaalde bevoegdheden te sluiten, een zeer groot aantal bepalingen van het Verdrag van Istanbul vanuit het oogpunt van het Unierecht niet bindend zal zijn voor de Unie.

162.

In deze context ben ik van mening dat artikel 78, lid 2, VWEU een van de rechtsgrondslagen moet zijn van het besluit tot het sluiten, namens de Unie, van het Verdrag van Istanbul, aangezien het betrekking heeft op doelstellingen en componenten die, althans in vergelijking met de andere doelstellingen en componenten van dit besluit, als overwegend moeten worden beschouwd. Gesteld al dat bepaalde doelstellingen of componenten van het verdrag onder een exclusieve bevoegdheid van de Unie zouden kunnen vallen die ik niet heb vermeld, kunnen deze hooguit bijkomstig van aard zijn.

163.

Wat ten slotte de regeling betreft welke van toepassing is op alle personeelsleden van de Unie, lijkt het mij duidelijk dat het loutere feit dat een internationale overeenkomst ook van invloed kan zijn op de personeelsleden van de Unie, op zich normaal gesproken niet voldoende is om de vermelding van artikel 336 VWEU als rechtsgrondslag te rechtvaardigen: de toepassing van deze overeenkomst op die personeelsleden moet de voornaamste doelstelling of component zijn van het besluit tot sluiting van die overeenkomst.

164.

Aangezien de Unie in casu echter niet voornemens is haar bevoegdheid op het gebied van de bestrijding van discriminatie op grond van geslacht uit te oefenen, merk ik op dat de andere in overweging genomen rechtsgrondslagen die overeenkomst slechts heel gedeeltelijk zullen bestrijken. Een belangrijk deel van de doelstellingen en componenten van het Verdrag van Istanbul, met name die welke gericht zijn op het strafbaar stellen van bepaalde gedragingen, zal onder de exclusieve bevoegdheid van de lidstaten vallen. De verplichtingen die de Unie zal moeten aangaan, indien zij vasthoudt aan haar voornemen om in beperkte mate tot het verdrag toe te treden, zijn in feite vrij beperkt. In die omstandigheden ben ik van mening dat de doelstellingen en componenten van het verdrag die onder artikel 336 VWEU kunnen vallen, vanuit het oogpunt van de Unie verhoudingsgewijs even belangrijk zijn als de doelstellingen en componenten die onder artikel 78, lid 2, artikel 82, lid 2, en artikel 84 VWEU vallen. De toetreding van de Unie tot het Verdrag van Istanbul zal voor haar personeel immers volledig effect sorteren. De verplichtingen die de Unie na de bekrachtiging van het Verdrag van Istanbul zal moeten nakomen ten aanzien van haar personeel, zullen dus ratione materiae ruimer zijn dan de verplichtingen die, ten aanzien van de Unieburgers, voortvloeien uit de uitoefening van haar andere bevoegdheden. In die omstandigheden ben ik van mening dat de beperkte toetreding een bijzondere situatie creëert waarin de ambtenarencomponent niet kan worden beschouwd als ondergeschikt aan de andere bevoegdheden.

165.

Het is juist dat de vaststelling van een handeling volgens de rechtspraak van het Hof in beginsel op één rechtsgrondslag moet worden gebaseerd. Indien de Unie voornemens is slechts in beperkte mate toe te treden door afstand te doen van haar bevoegdheid inzake de bestrijding van discriminatie op grond van geslacht, lijkt een cumulatie van rechtsgrondslagen, zoals ik hierboven heb uiteengezet, evenwel onvermijdelijk wegens de fragmentatie van de andere bevoegdheden. ( 160 ) Al deze rechtsgrondslagen voorzien bovendien in dezelfde procedure voor de uitoefening van interne bevoegdheden, te weten de gewone wetgevingsprocedure, die overeenkomstig artikel 218 VWEU de toepassing van dezelfde stemregels tot gevolg heeft met betrekking tot de uitoefening van externe bevoegdheden. Die rechtsgrondslagen en de uitoefening van de externe bevoegdheid van de Unie zijn dus volkomen verenigbaar.

166.

Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging de eerste vraag aldus te beantwoorden dat, gelet op de reikwijdte van de door de Raad voorgenomen sluiting, het besluit houdende machtiging van de Unie tot die sluiting moet worden gebaseerd op artikel 78, lid 2, artikel 82, lid 2, en de artikelen 84 en 336 VWEU.

167.

Met de eerste vraag, onder b), wenst het Parlement in wezen te vernemen of, onder meer als gevolg van de keuze van de rechtsgrondslagen, de machtiging tot het sluiten van het Verdrag van Istanbul door de Unie ongeldig zou zijn indien deze machtiging bij twee afzonderlijke besluiten wordt verleend.

168.

Het Parlement heeft opgemerkt dat de vaststelling van twee afzonderlijke besluiten over de ondertekening was ingegeven door het feit dat de artikelen 60 en 61 van het Verdrag van Istanbul onder het in artikel 78 VWEU bedoelde gebied van het gemeenschappelijk beleid inzake asiel, subsidiaire bescherming en tijdelijke bescherming vallen. Voor de toepassing van Protocol nr. 21 zou dit specifieke problemen hebben opgeleverd, omdat daarin is bepaald dat de op dat gebied genomen maatregelen niet bindend zijn voor, noch van toepassing zijn op Ierland en dat Ierland dus niet deelneemt aan de vaststelling ervan, tenzij deze lidstaat instemt met deelneming. Het Parlement is echter van mening dat de in verband met Protocol nr. 21 geuite bezorgdheid ongegrond is. Ingeval de Unie het Verdrag van Istanbul zou sluiten, zou Ierland immers door die sluiting gebonden zijn voor alle bevoegdheden die de Unie op grond van het verdrag uitoefent. Met dat argument ben ik het echter niet eens, omdat het erop neerkomt dat Protocol nr. 21 in dat geval zijn mogelijke impact zou verliezen, aangezien die bepalingen van het verdrag grotendeels betrekking hebben op gemeenschappelijke regels waarmee Ierland heeft ingestemd.

169.

Om te beginnen merk ik op dat deze vraag van het Parlement betrekking heeft op de toekomstige formele geldigheid van het besluit tot sluiting van het Verdrag van Istanbul.

170.

In dat verband zij eraan herinnerd dat uit artikel 263 VWEU voortvloeit dat de formele geldigheid van een handeling slechts wegens schending van wezenlijke vormvoorschriften in twijfel kan worden getrokken. Daarom kan men zich afvragen: wat zijn in deze context wezenlijke vormvoorschriften?

171.

Zoals ik reeds eerder heb uiteengezet, zijn dat procedurele en vormvoorschriften die van invloed kunnen zijn op de inhoud van de betrokken handeling ( 161 ) of die met betrekking tot de verplichting om handelingen met redenen te omkleden verwarring kunnen doen ontstaan over de aard of de strekking van de bestreden handeling ( 162 ). Teneinde te kunnen uitmaken of de vaststelling van twee afzonderlijke besluiten – in plaats van slechts één besluit – in strijd is met het Unierecht, moet dus eerst worden nagegaan of de zogenoemde „splitsingsprocedure” in strijd is met een regel of een beginsel en daarna of die regel of dat beginsel in die zin als „wezenlijk” kan worden beschouwd.

172.

Wat het bestaan van een dergelijke regel of een dergelijk beginsel betreft, kan worden opgemerkt dat geen enkele bepaling van de Verdragen of het reglement van orde van de Raad een voorschrift bevat dat verbiedt om het besluit houdende machtiging tot het sluiten van een internationale overeenkomst in twee afzonderlijke besluiten te splitsen.

173.

In artikel 218, lid 6, VWEU wordt met betrekking tot de procedure voor het sluiten van een overeenkomst weliswaar verwezen naar de vaststelling door de Raad van een besluit houdende machtiging tot sluiting, maar uit het gebruik van het onbepaalde lidwoord „een” blijkt echter duidelijk dat hier het algemene begrip „besluit” wordt bedoeld, dat doorgaans wordt gebruikt om een handeling van de Raad of de Commissie aan te duiden die geen tekst van algemene strekking is. De term verwijst dus niet naar het in landen met een rechtsstelsel op basis van het burgerlijk recht gebruikte begrip „instrumentum” (materieel stuk) in tegenstelling tot „negotium” (rechtshandeling). Gelezen in zijn juiste context valt het dus sterk te betwijfelen of de opstellers louter door het onbepaalde lidwoord te gebruiken, hebben willen uitsluiten dat een dergelijk besluit de vorm van twee afzonderlijke handelingen aanneemt.

174.

Daarnaast valt moeilijk in te zien hoe het splitsen in twee afzonderlijke handelingen van een besluit houdende machtiging tot het sluiten van een internationale overeenkomst schending kan opleveren van artikel 17, lid 2, VEU of artikel 293 VWEU. Terwijl beide bepalingen enkel betrekking hebben op de wetgevingsprocedure ( 163 ), vloeit uit de plaats van artikel 218 binnen het VWEU – deel V, titel V (betreffende het externe optreden van de Unie) en niet, zoals de wetgevingsprocedure, deel VI, titel I, hoofdstuk 2, tweede afdeling – en de inhoud ervan voort dat de procedure voor het sluiten van internationale overeenkomsten specifiek en bijzonder is. In feite zijn niet alleen de prerogatieven van de verschillende instellingen in elk van deze procedures verschillend, maar ook de in de Verdragen gebruikte terminologie is verschillend. Zo bepaalt artikel 218, lid 3, VWEU dat de procedure bij de ondertekening van een internationale overeenkomst begint met een „aanbeveling”, terwijl zij volgens artikel 294, lid 2, VWEU bij een wetgevingsprocedure met een „voorstel” begint. ( 164 )

175.

Ook al zou men van mening zijn dat een van die bepalingen een vormvoorschrift oplegt, het lijkt mij bovendien niet dat het als „wezenlijk” kan worden beschouwd in de zin van artikel 263 VWEU.

176.

In dit verband is de enige regel die of het enige beginsel dat een wezenlijk procedureel of vormvoorschrift kan vormen – en de Raad dus zou beletten een besluit houdende machtiging tot het sluiten van een internationale overeenkomst in twee afzonderlijke handelingen te splitsen – eenvoudigweg de eerbiediging van de prerogatieven van de andere instellingen en de lidstaten en de toepasselijke stemregels ( 165 ), aangezien die regels niet ter beschikking staan van de instellingen zelf ( 166 ).

177.

Zo heeft het Hof in zijn arrest Commissie/Raad ( 167 ), dat algemeen bekendstaat als het arrest „hybride besluit”, geoordeeld dat het niet toelaatbaar is dat de Raad en de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten een handeling houdende machtiging tot het ondertekenen van een overeenkomst tussen de Unie en derde landen of internationale organisaties en een handeling betreffende voorlopige toepassing van die overeenkomst door de lidstaten samenvoegen tot één besluit. Zoals het Hof heeft opgemerkt, komt dit omdat de lidstaten niet bevoegd zijn om het eerste besluit vast te stellen en, omgekeerd, omdat de Raad als instelling van de Europese Unie geen rol te spelen heeft bij de vaststelling van de handeling betreffende de voorlopige toepassing van een gemengde overeenkomst door de lidstaten. De laatstgenoemde handeling blijft onder het interne recht van elk van die staten vallen. ( 168 ) Het Hof heeft overigens opgemerkt dat deze praktijk gevolgen kon hebben gehad voor de toegepaste stemregels, aangezien de eerste handeling op grond van artikel 218, lid 8, VWEU door de Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen dient te worden vastgesteld, terwijl de voorlopige toepassing van een gemengde overeenkomst door de lidstaten, als aangelegenheid van het interne recht van elk van die staten, de instemming van de vertegenwoordigers van die staten, en dus eenstemmigheid, impliceert. ( 169 )

178.

In casu lijkt het sluiten van het Verdrag van Istanbul door middel van twee besluiten in plaats van één besluit geen aanleiding te geven tot soortgelijke bezwaren als die welke het Hof in het arrest „hybride besluit” heeft vastgesteld.

179.

Ten eerste wordt niet betwist dat de vaststelling van deze besluiten, ongeacht hoeveel het er zijn, telkens onder de bevoegdheid van de Unie valt.

180.

Ten tweede moet met betrekking tot de stemregels worden opgemerkt dat de splitsing van een besluit in twee afzonderlijke handelingen de sluiting van een internationale overeenkomst ongeldig kan maken indien de eerste vast te stellen handeling volgens een bepaalde stemregel wordt vastgesteld en de tweede handeling volgens een andere stemregel in omstandigheden waarin, indien slechts één handeling was vastgesteld, slechts één stemregel zou zijn toegepast. ( 170 ) Nu is het in casu om alle hierboven in het kader van het ontvankelijkheidsonderzoek uiteengezette redenen echter zo dat alle betrokken rechtsgrondslagen leiden tot de toepassing van dezelfde procedure.

181.

Uit het antwoord op de eerste vraag, onder a), blijkt inderdaad dat de ondertekening van het Verdrag van Istanbul door de Unie – en, in voorkomend geval, de uiteindelijke sluiting ervan – impliceerde en impliceert dat de Unie bepaalde bevoegdheden zal uitoefenen die onder deel III, titel V, VWEU vallen. Dit houdt in dat de vaststelling van het besluit houdende machtiging tot het sluiten van dat verdrag door de Unie, zoals het Parlement het voor ogen heeft, moet worden geacht te vallen onder de bevoegdheden van de Unie waarop de Protocollen nr. 21 en nr. 22 betrekking hebben. Anders echter dan het Parlement betoogt, zal een splitsing van het besluit over de sluiting van het verdrag in twee afzonderlijke handelingen ervoor zorgen dat de toepasselijke stemregels en de bijzondere positie van Ierland zoals verleend door Protocol nr. 21, worden geëerbiedigd en niet geschonden. ( 171 )

182.

In die context moeten uiteraard twee besluiten worden vastgesteld indien een handeling meerdere doelstellingen of componenten heeft zonder dat de ene ondergeschikt is aan de andere, en de verschillende rechtsgrondslagen onderling onverenigbaar zijn omdat zij leiden tot de toepassing van verschillende stemregels. ( 172 ) Mijns inziens is de vaststelling van meerdere afzonderlijke handelingen eveneens vereist wanneer een handeling enerzijds componenten heeft die, minstens gedeeltelijk, binnen de werkingssfeer van de Protocollen nr. 21 en nr. 22 kunnen vallen, en anderzijds componenten die daar niet onder vallen. Op grond van Protocol nr. 21 neemt Ierland niet deel aan de vaststelling door de Raad van overeenkomstig deel III, titel V, VWEU voorgestelde maatregelen, tenzij die lidstaat te kennen geeft eraan te willen deelnemen. ( 173 ) Overeenkomstig Protocol nr. 22 neemt het Koninkrijk Denemarken niet deel aan de vaststelling door de Raad van overeenkomstig deel III, titel V, VWEU voorgestelde maatregelen en zijn deze niet bindend voor die lidstaat, tenzij hij, na de vaststelling ervan, beslist om ze toe te passen. ( 174 )

183.

Aangezien het Koninkrijk Denemarken niet deelneemt aan de vaststelling door de Raad van maatregelen die onder deel III, titel V, VWEU vallen, en Ierland slechts deelneemt indien het zijn voornemen daartoe te kennen geeft, kan het nodig zijn de handeling in meerdere besluiten te splitsen telkens wanneer een handeling van de Unie uit hoofde van meerdere rechtsgrondslagen moet worden vastgesteld, waarvan sommige onder deel III, titel V, VWEU vallen en andere onder andere bepalingen van dat Verdrag.

184.

In casu vallen de bevoegdheden die de Unie moet uitoefenen of voornemens is uit te oefenen, onder deel III, titel V, VWEU. Bijgevolg is geen van beide besluiten bindend voor het Koninkrijk Denemarken en zal het ook niet deelnemen aan de stemming over de vaststelling van deze twee besluiten. Derhalve is de kans klein dat Protocol nr. 22 van invloed is op de toepasselijke stemregels.

185.

Met betrekking tot de situatie van Ierland is het Parlement van mening dat, aangezien de overeenkomst grotendeels onder gemeenschappelijke regels zou vallen die Ierland zou hebben aanvaard, deze lidstaat noodzakelijkerwijs gebonden zou zijn door de toekomstige overeenkomst en bijgevolg verplicht is om deel te nemen aan de stemming.

186.

Zoals ik reeds heb aangegeven, deel ik die mening echter niet. Uit het antwoord op de eerste vraag blijkt niet alleen dat het afgeleide Unierecht niet volledig de gebieden bestrijkt die overeenkomen met de bevoegdheden die de Unie zal moeten uitoefenen om het betrokken verdrag te sluiten en met de door het Parlement in zijn verzoek genoemde bevoegdheden, maar ik ben ook van mening dat het feit dat Ierland reeds heeft ingestemd met deelname aan de vaststelling van bepaalde onderdelen van de Uniewetgeving, deze lidstaat niet verplicht om dit te doen met betrekking tot het sluiten van een internationale overeenkomst met hetzelfde voorwerp. Dit vloeit mijns inziens voort uit artikel 4 bis van Protocol nr. 21, dat bepaalt dat de bepalingen van het protocol „ook [gelden] voor de uit hoofde van deel III, titel V, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie voorgestelde of vastgestelde maatregelen tot wijziging van een bestaande maatregel waardoor zij gebonden zijn”. ( 175 ) Aangezien het sluiten van het Verdrag van Istanbul van invloed kan zijn op bepaalde bestaande maatregelen inzake asiel, zoals reeds is opgemerkt bij het onderzoek van de eerste vraag, onder a), lijkt het derhalve duidelijk dat Ierland op grond van Protocol nr. 21 kan beslissen om niet gebonden te zijn door het besluit houdende machtiging tot het sluiten van het Verdrag van Istanbul en om dus niet deel te nemen aan de stemming erover.

187.

In advies 1/15 heeft het Hof inderdaad geoordeeld dat de toepassing van de Protocollen nr. 21 en nr. 22 geen invloed kan hebben op de stemregels binnen de Raad. ( 176 ) De in die zaak gevolgde redenering moet echter worden begrepen in het licht van de omstandigheden van die specifieke zaak. Ierland en het Verenigd Koninkrijk hadden namelijk te kennen gegeven dat zij wensten deel te nemen aan de vaststelling van het desbetreffende besluit, zodat het overeenkomstig artikel 3 van Protocol nr. 21 niet nodig was de in artikel 1 van dat protocol vastgestelde stemregels toe te passen. Wat Protocol nr. 22 betreft, heeft het Hof in wezen geoordeeld dat het Koninkrijk Denemarken, gelet op de inhoud van de voorgenomen overeenkomst, niet gebonden zou zijn door de bepalingen ervan en dat het Koninkrijk Denemarken derhalve, ongeacht de gekozen rechtsgrondslag, niet zou deelnemen aan de vaststelling van het besluit. ( 177 )

188.

Anders dan de Commissie ter terechtzitting heeft aangevoerd, kan worden opgemerkt dat het feit dat de Unie in die situatie uit hoofde van artikel 3, lid 2, VWEU exclusief bevoegd is, er niet toe kan leiden dat Protocol nr. 21 niet wordt toegepast. Mocht dat wel het geval zijn, dan zou artikel 4 bis van Protocol nr. 21 geen enkele werkelijke betekenis hebben aangezien dit artikel, mijns inziens, juist tot doel heeft te verduidelijken dat het protocol ook van toepassing is wanneer de Unie exclusief bevoegd is omdat de voorgenomen maatregel tot de wijziging van bestaande wetgevingshandelingen kan leiden.

189.

Zelfs voor de bepalingen van het Verdrag van Istanbul die geen wijziging van een bestaande maatregel inhouden, ben ik van mening dat de instemming van Ierland toch noodzakelijk is. Hoewel artikel 4 bis van Protocol nr. 21 verwijst naar een maatregel tot wijziging van een bestaande maatregel, neemt dit niet weg dat – zoals wordt benadrukt door het gebruik van het woord „ook” – zelfs wanneer een maatregel geen bestaande handeling wijzigt of aanpast, artikel 1 van dat protocol niettemin van toepassing is zodra de voorgenomen maatregel bepalingen bevat die onder deel III, titel V, VWEU vallen.

190.

Aangezien Ierland ermee heeft ingestemd door bepaalde handelingen van de Uniewetgeving gebonden te zijn, kan het uiteraard daarna geen verdrag of andere internationale overeenkomst sluiten die afbreuk doet aan de nuttige werking van die Uniewetgeving. Het omgekeerde gaat echter niet op. Het is niet omdat Ierland ermee heeft ingestemd door die wetgevingsinstrumenten van de Unie gebonden te zijn, dat deze lidstaat daarna moet deelnemen aan de vaststelling van een handeling tot sluiting van een verdrag dat verband houdt met het gebied dat onder deel III, titel V, VWEU valt. De sluiting van een dergelijk verdrag zou in strijd zijn met de duidelijke bewoordingen van Protocol nr. 21.

191.

Hoewel het Verdrag van Istanbul bij de inwerkingtreding ervan voor de Unie duidelijk gevolgen zal hebben voor de Uniewetgeving op het gebied van asiel, zorgt Protocol nr. 21 ervoor dat Ierland, vanuit Unierechtelijk oogpunt, niet door dat verdrag gebonden zal zijn voor alle bevoegdheden die deze lidstaat heeft uitgeoefend op het moment van de sluiting van dat verdrag, tenzij hij zijn wens te kennen geeft erdoor gebonden te zijn. Indien Ierland enkel met betrekking tot sommige bepalingen van het Verdrag van Istanbul gebonden wil zijn door het besluit van de Unie houdende machtiging tot het sluiten van het Verdrag van Istanbul, moeten twee afzonderlijke besluiten worden vastgesteld.

192.

Bovendien lijkt het feit dat Ierland het Verdrag van Istanbul intussen heeft gesloten, mijns inziens geen reden om de bovenstaande analyse in twijfel te trekken. ( 178 ) Die sluiting heeft immers niet dezelfde gevolgen als wanneer Ierland ermee zou instemmen gebonden te zijn door het besluit van de Unie om het verdrag te sluiten. Indien Ierland ermee instemt gebonden te zijn door de toetreding van de Unie tot het verdrag, zal dit met name tot gevolg hebben dat Ierland gebonden blijft voor alle onder de bevoegdheid van de Unie vallende aangelegenheden, zelfs als deze lidstaat ooit beslist het verdrag op te zeggen overeenkomstig artikel 80 ervan. Het is echter ook mogelijk dat Ierland niet gebonden wil zijn door het besluit dat de Unie zal vaststellen, voor zover dit besluit, afhankelijk van de omvang van de toetreding, de door deze lidstaat gemaakte voorbehouden terzijde kan schuiven.

193.

Afhankelijk van de voornemens van Ierland, is in die omstandigheden de vaststelling van twee besluiten niet alleen rechtsgeldig, maar is deze aanpak passend en misschien zelfs juridisch noodzakelijk.

194.

Daarom geef ik het Hof in overweging de vraag van het Parlement aldus te beantwoorden dat de sluiting van het Verdrag van Istanbul door de Unie door middel van twee afzonderlijke handelingen die handelingen niet ongeldig maakt.

195.

Met zijn tweede vraag wenst het Parlement te vernemen of het besluit van de Unie om het Verdrag van Istanbul te sluiten rechtsgeldig is indien het besluit wordt vastgesteld in afwezigheid van een gemeenschappelijk akkoord van alle lidstaten over hun instemming om door dit verdrag gebonden te zijn.

196.

In dat verband erkent het Parlement dat het van belang is dat de lidstaten en de instellingen van de Unie nauw samenwerken bij het onderhandelen over en het sluiten en uitvoeren van een internationale overeenkomst. Het is echter van mening dat het feit dat de Raad wacht totdat alle lidstaten die overeenkomst hebben gesloten voordat de Unie dat doet (een praktijk die het Parlement de praktijk van het „gemeenschappelijk akkoord” noemt), verder reikt dan de bedoelde samenwerking. Het Parlement betoogt dat dit er in de praktijk op neerkomt dat de vaststelling van een internationale overeenkomst eenparigheid van stemmen binnen de Raad vereist, hoewel een gekwalificeerde meerderheid van stemmen de regel is. Bovendien komt die praktijk er ook op neer dat het besluit houdende machtiging tot het sluiten van een internationale overeenkomst door de Unie een hybride handeling wordt.

197.

Ter terechtzitting leek de Raad te erkennen dat bij een gemengde overeenkomst zijn algemene praktijk er meestal in bestaat de sluiting van de overeenkomst door de lidstaten af te wachten (of op zijn minst hun bevestiging dat zij de overeenkomst zullen sluiten) alvorens het besluit waarbij aan de Unie machtiging wordt verleend om de overeenkomst te sluiten, ter stemming voor te leggen. De Raad betoogt echter dat hij zich door deze handelwijze niet gebonden acht, maar dat een dergelijke afwachtende houding volledig gerechtvaardigd is in het geval van de sluiting van het Verdrag van Istanbul.

198.

In dit verband moet er in de eerste plaats aan worden herinnerd dat wanneer de Europese Unie besluit haar bevoegdheden uit te oefenen, deze bevoegdheden in overeenstemming met het internationale recht moeten worden uitgeoefend. ( 179 )

199.

Naar internationaal recht houdt de ondertekening van een internationale overeenkomst door een entiteit in beginsel niet in dat zij ermee instemt erdoor gebonden te zijn. Bijgevolg is zij in beginsel niet verplicht om die overeenkomst te sluiten en zelfs niet om haar grondwettelijke procedure te volgen (door bijvoorbeeld de vereiste wetgevende of parlementaire instemming te vragen) om machtiging voor die sluiting krijgen. De enige verplichting die op de partijen rust, is die van artikel 18 van het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht van 23 mei 1969 ( 180 ), namelijk de verplichting om te goeder trouw te handelen en zich te onthouden van handelingen die een overeenkomst haar voorwerp en haar doel zouden ontnemen.

200.

Vanuit Unierechtelijk oogpunt zijn de instellingen, behoudens andersluidende bepalingen, niet verplicht een handeling van algemene strekking vast te stellen. Zij zijn evenmin verplicht dit binnen een bepaalde termijn te doen. In het geval van de sluiting van een internationale overeenkomst kan de Raad naar mijn mening zijn besluit uitstellen zolang hij dat nodig acht om met kennis van zaken te kunnen beslissen, aangezien de Verdragen niet voorzien in een termijn waarbinnen de Raad een besluit dienaangaande moet nemen, en aangezien de Raad mijns inziens over een ruime beoordelingsmarge ( 181 ) beschikt om dat besluit te nemen – zelfs wanneer de Unie die overeenkomst reeds heeft ondertekend.

201.

Anders dan het Parlement betoogt, komt de praktijk waarbij wordt gewacht totdat alle lidstaten de betrokken gemengde overeenkomst hebben gesloten, niet neer op een wijziging van de regels die gelden voor het besluit houdende machtiging van de Unie om de overeenkomst te sluiten, en leidt zij er evenmin toe dat het besluit dat zal worden genomen, een hybride handeling wordt. Die praktijk houdt namelijk niet in dat de Unie de overeenkomst niet zal sluiten indien een lidstaat uiteindelijk besluit om de overeenkomst niet te sluiten. Derhalve staat een dergelijke praktijk geenszins gelijk aan het samenvoegen van de nationale procedure voor het sluiten van een internationale overeenkomst met de in artikel 218 VWEU neergelegde procedure.

202.

Die praktijk lijkt volkomen wettig, ook al staat het niet aan het Hof om zich uit te spreken over de relevantie ervan. Zoals ik reeds heb uiteengezet, zijn de Unie en de lidstaten vanaf de sluiting van een gemengde overeenkomst, vanuit internationaalrechtelijk oogpunt, gezamenlijk aansprakelijk ingeval de overeenkomst zonder rechtvaardiging niet ten uitvoer wordt gelegd. ( 182 ) In het geval van het Verdrag van Istanbul hebben verschillende lidstaten al verklaard ernstige moeilijkheden te hebben ondervonden bij de sluiting ervan op nationaal niveau.

203.

Wanneer de Unie voornemens is een gemengde overeenkomst te sluiten, rusten op de lidstaten verplichtingen zowel voor de onderhandelingen en de sluiting als voor de uitvoering van de aangegane verbintenissen. Die verplichtingen vloeien voort uit het vereiste van eenheid in de internationale vertegenwoordiging van de Unie. ( 183 ) Dergelijke verplichtingen houdt echter niet in dat de lidstaten verplicht zijn die overeenkomst te sluiten. Een dergelijke benadering zou namelijk in strijd zijn met het in artikel 4, lid 1, VEU neergelegde beginsel van bevoegdheidsverdeling.

204.

In een dergelijk geval kan de plicht tot loyale samenwerking autonoom hooguit resulteren in een verplichting om van optreden af te zien invoeren. ( 184 ) Aangezien de plicht tot loyale samenwerking ook in het voordeel van de lidstaten werkt, in die zin dat de Unie de bevoegdheden van de lidstaten moet eerbiedigen ( 185 ), kan de Unie er zich in elk geval niet op beroepen om de lidstaten te verplichten een internationale overeenkomst te sluiten.

205.

In deze context kan de sluiting door de Unie van een gemengde overeenkomst dus tot gevolg hebben dat zij naar internationaal recht aansprakelijk is voor het gedrag van bepaalde lidstaten, ook al handelen zij in dergelijke omstandigheden in het kader van hun exclusieve bevoegdheden. Dit is echter het onontkoombare gevolg van het beginsel van bevoegdheidsverdeling overeenkomstig het interne constitutionele recht van de Unie.

206.

In de onderhavige zaak staat vast dat de Unie bij het sluiten van het Verdrag van Istanbul bepaalde gedeelde bevoegdheden niet zal uitoefenen, en in het bijzonder de bevoegdheid met betrekking tot de bestrijding van discriminatie op grond van geslacht. Bijgevolg zal een groot aantal verplichtingen uit hoofde van dat verdrag onder de bevoegdheid van de lidstaten vallen. Meerdere lidstaten hebben echter al verklaard ernstige moeilijkheden te hebben ondervonden bij de sluiting ervan op nationaal niveau. Derhalve heeft de Raad het recht voorzichtig en behoedzaam te werk te gaan bij het sluiten van die overeenkomst.

207.

In dat verband is soms aangevoerd dat het juridisch niet aanvaardbaar is dat de Raad wacht totdat de lidstaten onderlinge overeenstemming hebben bereikt om een gemengde overeenkomst te sluiten, aangezien de Unie elke moeilijkheid kan oplossen door eenvoudigweg een voorbehoud te maken betreffende de bevoegdheidsverdeling tussen de Unie en de lidstaten. In het specifieke geval van het Verdrag van Istanbul bepaalt artikel 78, lid 1, echter dat geen voorbehouden kunnen worden gemaakt, met uitzondering van de voorbehouden waarin is voorzien in lid 2 en lid 3 van artikel 78. Geen van beide bepalingen biedt de Unie de mogelijkheid om door middel van een voorbehoud een verklaring inzake bevoegdheden af te leggen.

208.

Meerdere partijen in de procedure voeren niettemin aan dat de Unie, in weerwil van de bepalingen van het Verdrag, een verklaring inzake bevoegdheden zou kunnen afleggen, omdat dit volgens hen geen voorbehoud in de zin van het internationale recht zou vormen. Volgens die partijen zou een dergelijke verklaring inzake bevoegdheden geen voorbehoud vormen omdat daarmee een ander doel wordt nagestreefd. Zij betogen dat een verklaring slechts een objectieve rechtssituatie weerspiegelt, namelijk dat een partij bij een internationale overeenkomst niet volledig bevoegd is om de overeenkomst te sluiten, terwijl een voorbehoud een subjectieve keuze van die partij weerspiegelt om de betrokken overeenkomst niet volledig te sluiten. Derhalve kan een verklaring worden afgelegd, ook al kunnen op grond van de betrokken overeenkomst geen voorbehouden worden gemaakt.

209.

Daarmee ben ik het echter niet eens. Uit artikel 2, lid 1, onder d), van het Verdrag van Wenen ( 186 ) volgt duidelijk dat onder voorbehoud moet worden verstaan een eenzijdige verklaring, ongeacht de bewoording of benaming ervan, afgelegd door een staat wanneer hij een verdrag ondertekent, bekrachtigt, aanvaardt of goedkeurt of daartoe toetreedt, waarbij hij te kennen geeft het rechtsgevolg van zekere bepalingen van het verdrag in hun toepassing met betrekking tot deze staat uit te sluiten of te wijzigen. ( 187 )

210.

Het lijkt er dus op dat het doel dat met een verklaring wordt nagestreefd, naar internationaal recht, niet relevant is om uit te maken of zij al dan niet met een voorbehoud moet worden gelijkgesteld. Het enige criterium is of de betrokken verklaring al dan niet dient om het rechtsgevolg van sommige bepalingen van het verdrag uit te sluiten of te wijzigen. ( 188 )

211.

In dit verband zij eraan herinnerd dat een van de fundamentele beginselen van internationale verdragen, zoals neergelegd in artikel 27 van het Verdrag van Wenen – alsook in artikel 27 van het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht tussen staten en internationale organisaties of tussen internationale organisaties van 21 maart 1986 ( 189 ) –, inhoudt dat een partij zich niet mag beroepen op de bepalingen van zijn nationale recht ter rechtvaardiging van het niet ten uitvoer leggen van een verdrag. Dat zou echter nu juist het doel zijn dat met een verklaring inzake bevoegdheden wordt nagestreefd, indien deze wordt gebruikt om het risico te beperken dat de Unie aansprakelijk wordt gesteld wanneer een lidstaat een gemengde overeenkomst niet ten uitvoer legt. ( 190 ) Zij moet in dat geval dus worden beschouwd als een „voorbehoud” in de zin van artikel 2, lid 1, onder d), van het Verdrag van Wenen.

212.

Hieruit volgt dat naar internationaal recht een verklaring inzake de verdeling van bevoegdheden tussen een internationale organisatie en haar leden moet worden beschouwd als een voorbehoud ( 191 ) en dus alleen kan worden afgelegd indien een bepaling van de betrokken overeenkomst die mogelijkheid biedt, zoals het geval was voor artikel 2 van bijlage IX bij het Verdrag van de Verenigde Naties inzake het recht van de zee, dat aan de orde was in de zaak MOX-fabriek. ( 192 )

213.

In de praktijk wordt in veel verdragen waarbij de Unie partij is, de mogelijkheid geboden om voorbehouden te maken of is het voor internationale organisaties die ze sluiten, zelfs verplicht een verklaring inzake bevoegdheden af te leggen. ( 193 ) Het bekendste voorbeeld van een verdrag waarin een dergelijke verplichting is opgenomen, is artikel 2 van bijlage IX bij het Verdrag van de Verenigde Naties inzake het recht van de zee. ( 194 )

214.

Aangezien het Verdrag van Istanbul niet toestaat dat een partij een voorbehoud betreffende de bevoegdheidsregels maakt, kan elke verklaring die de Unie in dit verband aflegt, worden beschouwd als een verklaring zonder rechtsgevolg in de zin van het internationale recht. Ter terechtzitting van 6 oktober 2020 heeft de Commissie aanvankelijk gewezen op de mogelijkheid om gebruik te maken van een verklaring inzake bevoegdheden. Na enig aandringen heeft zij echter uiteindelijk erkend dat een dergelijke verklaring vanuit internationaalrechtelijk oogpunt geen enkele juridische waarde en louter een informatieve waarde zou hebben. ( 195 )

215.

Naar mijn mening kan een dergelijke aanpak (met alle respect) slechts als onbevredigend worden beschouwd. Een dergelijke verklaring zou vanuit internationaalrechtelijk oogpunt niet alleen irrelevant zijn, maar ook misleidend kunnen worden geacht. Mijns inziens moet de Unie zich dan ook onthouden van een dergelijke verklaring inzake bevoegdheden wanneer het betrokken verdrag geen voorbehouden toestaat. ( 196 )

216.

In dezelfde geest zou kunnen worden opgemerkt dat het zinloos zou zijn te wachten, aangezien artikel 77 van het Verdrag van Istanbul bepaalt dat elke staat of de Europese Unie, op het tijdstip van ondertekening of bij de neerlegging van zijn of haar akte van bekrachtiging, aanvaarding, goedkeuring of toetreding, het grondgebied of de grondgebieden waarop dit verdrag van toepassing is, nader kan aanduiden. Maar mijns inziens zijn er in wezen twee redenen waarom het voor de Unie niet echt haalbaar is om zich op deze bepaling te beroepen om de aansprakelijkheid van de Unie te beperken. In de eerste plaats zou elke poging om de territoriale werkingssfeer van de overeenkomst te beperken tot specifieke lidstaten indruisen tegen de noodzakelijke eenheid van het Unierecht binnen de Unie en tegen het beginsel van gelijke behandeling. Afwijkingen van deze noodzakelijke eenheid en samenhang van het Unierecht zijn normaal gezien uitdrukkelijk opgenomen in de Verdragen, zoals de Protocollen nr. 20, nr. 21 en nr. 32 elk op hun eigen wijze duidelijk bewijzen. In de tweede plaats kan artikel 77 van het Verdrag van Istanbul pas in de praktijk worden toegepast wanneer het standpunt van alle lidstaten bekend is. Zelfs indien wordt aangenomen dat effectief gebruik kan worden gemaakt van die bepaling, pleiten diverse zwaarwegende praktische en juridische argumenten ten gunste van de praktijk van het „gemeenschappelijk akkoord”.

217.

Ten slotte rechtvaardigt het feit dat het betrokken verdrag is vastgesteld onder auspiciën van de Raad van Europa – die zich terdege bewust is van de complexe aard van de regels inzake de bevoegdheidsverdeling tussen de lidstaten en de Unie – niet dat de Unie de internationale rechtsregels naast zich neerlegt indien zij besluit het verdrag te sluiten. Ten eerste zijn de regels van internationaal recht zonder uitzondering van toepassing op alle internationale verdragen. Ten tweede blijkt duidelijk uit de bewoordingen van het Verdrag van Istanbul dat de opstellers de bijzondere situatie van de Europese Unie voor ogen hadden bij de opstelling ervan, maar dat zij – vermoedelijk weloverwogen – de mogelijkheid hebben uitgesloten om voorbehouden inzake bevoegdheid te maken. ( 197 )

218.

In deze context rust er op de Unie niet alleen geen onmiddellijke verplichting om het verdrag binnen een bepaalde termijn te sluiten, maar zijn er, zoals ik net heb getracht uiteen te zetten, zwaarwegende praktische redenen om te wachten totdat alle lidstaten het verdrag hebben gesloten. Indien een of meerdere lidstaten weigeren om het Verdrag van Istanbul te sluiten, zal de Raad misschien besluiten dat de Unie meer gedeelde bevoegdheden moet uitoefenen dan oorspronkelijk gepland om het deel van de toetreding dat onder de bevoegdheid van de lidstaten valt, te verkleinen. ( 198 )

219.

In het geval van het Verdrag van Istanbul lijkt een dergelijke benadering des te relevanter omdat de Raad en het Parlement uit de moeilijkheden in sommige lidstaten om dit verdrag te sluiten eventueel kunnen afleiden dat er een bijzondere noodzaak bestaat om bepaalde gedragingen te bestrijden in de zin van artikel 83, lid 1, VWEU, op grond waarvan zij – krachtens de derde alinea van deze bepaling – de gedeelde bevoegdheid kunnen uitbreiden op gebieden die verband houden met het strafrecht.

220.

Hoewel het Parlement in zijn verzoek krachtens artikel 218 VWEU kritiek heeft geuit op de vertraging bij het sluiten van het Verdrag van Istanbul, heeft het zijn vraag echter aldus geformuleerd dat ernaar wordt gepeild of het besluit om het Verdrag van Istanbul te sluiten rechtsgeldig zou zijn indien dit besluit zou worden vastgesteld zonder te wachten op een gemeenschappelijk akkoord van de lidstaten om door het verdrag gebonden te zijn.

221.

In dat verband heeft het Hof reeds geoordeeld dat eventuele moeilijkheden bij het beheer van de betrokken overeenkomst geen criterium vormen om de rechtsgeldigheid van het besluit houdende machtiging tot het sluiten van een overeenkomst te beoordelen. ( 199 )

222.

Ik geloof bijgevolg niet dat de Raad van de lidstaten de bevestiging moet hebben gekregen dat zij een overeenkomst zullen sluiten, om de Unie te machtigen die overeenkomst te sluiten. ( 200 ) Ten eerste is in de Verdragen geen dergelijke verplichting opgenomen. Ten tweede moeten de Unie en de lidstaten, zoals reeds is vermeld, enerzijds zorgen voor eenheid in hun internationale vertegenwoordiging, maar moet de Unie er anderzijds ook op toezien dat de bevoegdheden van de lidstaten worden geëerbiedigd. Bovendien belet het feit dat een lidstaat een verdrag niet heeft gesloten, deze lidstaat niet om het beginsel van eenheid in internationale vertegenwoordiging uit het Unierecht te eerbiedigen, aangezien dit beginsel die lidstaat enkel verplicht zich te onthouden van handelingen die duidelijk in strijd zijn met de standpunten van de Unie.

223.

Dit brengt mij tot de conclusie dat de Raad niet verplicht is te wachten op het gemeenschappelijk akkoord van alle lidstaten, en evenmin verplicht is een internationale overeenkomst zoals het Verdrag van Istanbul onmiddellijk na de ondertekening ervan te sluiten. Het staat veeleer aan de Raad om te beoordelen wat de beste oplossing is, aan de hand van factoren zoals het risico dat een lidstaat de betrokken gemengde overeenkomst zonder rechtvaardiging niet ten uitvoer legt, of de mogelijkheid om binnen de Raad de noodzakelijke meerderheid te bereiken om alle bij dat verdrag betrokken gedeelde bevoegdheden alleen uit te oefenen.

224.

Hoewel dit niet nodig is, stel ik tot slot voor om in te gaan op een ter terechtzitting aan de orde gestelde kwestie, namelijk wat de gevolgen kunnen zijn indien een lidstaat zich uit het verdrag terugtrekt nadat het door de lidstaten en de Unie is gesloten.

225.

Krachtens de plicht tot loyale samenwerking zal de betrokken lidstaat in dat geval ongetwijfeld de Unie vooraf in kennis moeten stellen, maar die plicht kan een lidstaat niet beletten zich uit een internationale overeenkomst terug te trekken. Het logische en onontkoombare gevolg van het beginsel van bevoegdheidstoebedeling is namelijk dat een lidstaat zich uit een gemengde overeenkomst kan terugtrekken zolang een deel van de overeenkomst nog onder de bevoegdheid van de lidstaten valt, hetzij omdat de Unie zich nog niet alle gedeelde bevoegdheden heeft toegeëigend, hetzij omdat bepaalde delen van de overeenkomst onder de exclusieve bevoegdheid van de lidstaten vallen. Die mogelijkheid verplicht de Unie echter niet om zich ook uit de overeenkomst terug te trekken. Ook hier staat het mijns inziens gewoon aan de Raad om, indien nodig, de afweging te maken tussen het belang van de betrokken overeenkomst en de risico’s die voortvloeien uit de onvolkomen sluiting ervan door de Unie en de lidstaten.

226.

Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging de tweede vraag aldus te beantwoorden dat, ten eerste, het besluit van de Unie om het Verdrag van Istanbul te sluiten verenigbaar zou zijn met de Verdragen indien het wordt vastgesteld in afwezigheid van een gemeenschappelijk akkoord van alle lidstaten over hun instemming om door dit verdrag gebonden te zijn. Dat besluit zou echter ook verenigbaar zijn met de Verdragen als het pas wordt vastgesteld nadat een dergelijk gemeenschappelijk akkoord is bereikt. Het staat uitsluitend aan de Raad om te beslissen welke van deze twee oplossingen de voorkeur verdient.

227.

Gelet op al het voorgaande geef ik het Hof in overweging de vragen van het Parlement te beantwoorden als volgt:

„Indien de Raad zijn voornemens met betrekking tot de omvang van de bij de sluiting van het Verdrag van Istanbul uit te oefenen gedeelde bevoegdheden niet wijzigt, moet het besluit houdende machtiging tot het sluiten, namens de Unie, van dat verdrag worden gebaseerd op artikel 78, lid 2, artikel 82, lid 2, en de artikelen 84 en 336 VWEU als materiële rechtsgrondslagen.

De sluiting van het Verdrag van Istanbul door de Unie door middel van twee afzonderlijke handelingen maakt die handelingen niet ongeldig.

Het besluit van de Unie om het Verdrag van Istanbul te sluiten zou verenigbaar zijn met de Verdragen indien het wordt vastgesteld in afwezigheid van een gemeenschappelijk akkoord van alle lidstaten over hun instemming om door dit verdrag gebonden te zijn. Voorts zou dat besluit echter ook verenigbaar zijn met de Verdragen indien het pas wordt vastgesteld nadat een dergelijk gemeenschappelijk akkoord is bereikt. Het staat uitsluitend aan de Raad om te beslissen welke van deze twee oplossingen de voorkeur verdient.”