Zaak T‑257/18

Iberpotash, SA

tegen

Europese Commissie

Arrest van het Gerecht (Tweede kamer) van 16 januari 2020

„Staatssteun – Mijnsector – Maatregel bestaande in een verlaging van de financiële zekerheidstelling voor het herstel van mijnterreinen, en voorts in een overheidsinvestering voor het herstel van mijnterreinen waarbij een hoger niveau van milieubescherming wordt gewaarborgd – Besluit waarbij de steun gedeeltelijk onverenigbaar met de interne markt wordt verklaard en terugvordering ervan wordt gelast – Begrip ‚steun’ – Voordeel – Overdracht van staatsmiddelen – Selectiviteit – Gewettigd vertrouwen – Rechtszekerheid – Berekening van het steunbedrag”

Steunmaatregelen van de staten – Begrip – Toekenning van met staatsmiddelen bekostigd voordeel toe te rekenen aan de staat – Voordelen die een vermindering van de staatsbegroting of een risico van een dergelijke vermindering meebrengen – Noodzaak om een voldoende rechtstreeks verband aan te tonen tussen het toegekende voordeel en de vermindering van de staatsbegroting of een concreet risico van een dergelijke vermindering – Vergunningen voor mijnbouwactiviteiten verleend tegen een financiële zekerheidstelling die ontoereikend is gelet op het uit de wet voortvloeiende risico voor de lidstaat om eventuele milieuschade te moeten herstellen – Daaronder begrepen

(Art. 107, lid 1, VWEU)

(zie punten 49‑57, 60‑80)
Steunmaatregelen van de staten – Besluit van de Commissie – Beoordeling van de rechtmatigheid aan de hand van de gegevens die beschikbaar waren op het tijdstip van de vaststelling van het besluit – Kwalificatie van een maatregel als staatssteun – Onmogelijkheid voor een verzoeker die aan de formele onderzoeksprocedure heeft deelgenomen, zich ter ondersteuning van zijn beroep te beroepen op feitelijke of juridische gegevens die tijdens deze procedure niet zijn aangevoerd

(Art. 108, lid 2, en 263 VWEU)

(zie punten 92, 93, 99, 107, 112)
Steunmaatregelen van de staten – Begrip – Rechtskarakter – Uitlegging op basis van objectieve elementen – Ingewikkelde economische beoordeling – Rechterlijke toetsing – Omvang

(Art. 107, lid 1, VWEU)

(zie punten 95, 96)
Steunmaatregelen van de staten – Begrip – Selectiviteit van de maatregel – Beoordelingscriterium – Individuele steun – Vermoeden van selectiviteit

(Art. 107, lid 1, VWEU)

(zie punt 117)
Steunmaatregelen van de staten – Terugvordering van onrechtmatige steun – Steun toegekend in strijd met de procedureregels van artikel 108 VWEU – Eventueel gewettigd vertrouwen van de steunontvangers – Rechtszekerheid – Bescherming – Voorwaarden en grenzen

(Art. 108, lid 2, VWEU; verordening 2015/1589 van de Raad, art. 16, lid 1)

(zie punten 130‑151)
Steunmaatregelen van de staten – Begrip – Verlening van een voordeel aan de begunstigden – Overheidsinterventie die de lasten verlicht die normaliter op het budget van een onderneming drukken – Maatregel bestaande in de afdekking van een afvalberg, waartoe door de overheid is besloten en die door de overheid is gefinancierd, en die in de plaats komt van de algemene verantwoordelijkheid die uit milieubeschermingsoogpunt rust op de onderneming die de afvalberg in eigendom heeft – Daaronder begrepen – Maatregel die verder gaat dan de milieubeschermingseisen van de Unie – Geen invloed

(Artikel 107, lid 1, VWEU; mededeling 2008/C 82/01 van de Commissie, punten 7, 8 en 9)

(zie punten 157, 158, 162‑174)

Samenvatting

Bij het op 16 januari 2020 gewezen arrest Iberpotash/Commissie (T‑257/18) heeft het Gerecht het beroep tot nietigverklaring verworpen dat door de vennootschap Iberpotash, SA, was ingesteld tegen het besluit van de Commissie waarbij twee vormen van steun die deze vennootschap in het kader van haar mijnbouwactiviteiten had ontvangen van het Koninkrijk Spanje, onrechtmatig en onverenigbaar met de interne markt waren verklaard. ( 1 )

Iberpotash, een Spaanse dochteronderneming van de grootste meststoffenproducent ter wereld en eigenaar van twee potasmijnen in Súria en in Sallent/Balsareny in Catalonië, heeft in 2006 en 2008 van de Generalidad de Cataluña (regionale regering van Catalonië, Spanje) milieuvergunningen verkregen voor de winning van potas uit die mijnen. Die vergunningen waren verleend onder de voorwaarde dat herstelprogramma’s werden opgesteld die volgens de Spaanse wetgeving ter omzetting van onder meer richtlijn 2006/21 ( 2 ) moesten vermelden welke maatregelen werden genomen om nadelige gevolgen van de voorgenomen winningsactiviteiten voor het milieu te voorkomen of te compenseren. De uitvoering van die programma’s werd gewaarborgd door de verplichting voor het mijnbouwbedrijf om financiële zekerheid te stellen, waarbij de hoogte van het bedrag waarvoor financiële zekerheid moest worden gesteld, afhankelijk was van de grootte van het te herstellen terrein en van de totale herstelkosten. De garantiebedragen waren oorspronkelijk vastgesteld op 773682,28 EUR (verhoogd tot 828013,24 EUR in 2008) voor het mijnterrein van Súria en op 1130128 EUR voor het mijnterrein Sallent/Balsareny. Naar aanleiding van een rechterlijke beslissing van 11 oktober 2011, waarin werd geoordeeld dat het herstelplan voor het mijnterrein van Sallent/Balsareny onvolledig was en dat het bedrag van de financiële zekerheidstelling voor dat plan te laag was, zijn de genoemde bedragen door de Spaanse autoriteiten verhoogd naar respectievelijk 6160872,35 EUR en 6979471,83 EUR. Voorts hebben de Spaanse nationale en regionale autoriteiten op 17 december 2007 besloten om op hun kosten de afvalberg van Vilafruns af te dekken, die ook eigendom is van Iberpotash.

In het bestreden besluit, waaraan een anonieme klacht ten grondslag ligt, heeft de Commissie vastgesteld dat Iberpotash steun had ontvangen in de vorm van lagere garantievergoedingen als gevolg van het te lage niveau van de gestelde zekerheden. Voorts heeft zij zich op het standpunt gesteld dat Iberpotash tevens investeringssteun voor het afdekken van de afvalberg van Vilafruns had ontvangen. Aangezien die steun, die was toegekend zonder dat was voldaan aan de op de lidstaten rustende aanmeldingsplicht ( 3 ), onrechtmatig en onverenigbaar met de interne markt was, heeft de Commissie de terugvordering ervan gelast.

In zijn arrest heeft het Gerecht in de eerste plaats bevestigd dat het te lage niveau van de financiële zekerheid die was gesteld met het oog op de exploitatie van de twee mijnen, moest worden gekwalificeerd als staatssteun en dat deze steun door de lidstaat moest worden teruggevorderd.

Ten eerste heeft het Gerecht om te beginnen vastgesteld dat de betrokken steunmaatregel aan de staat viel toe te rekenen, aangezien de twee garantiebedragen waren vastgesteld door de Generalidad de Cataluña in de twee besluiten waarbij de exploitatievergunningen werden verleend, waarna het heeft bevestigd dat het feit dat die bedragen te laag waren een verhoogd en concreet risico inhield voor de staat dat er middelen zouden moeten worden ingezet om de werkelijke kosten van de milieuschade en van het herstel van die schade te dekken, zodat er staatsmiddelen in het geding waren. In dit verband heeft het Gerecht met name opgemerkt dat de Spaanse Staat op grond van de toepasselijke nationale regelgeving in geval van niet‑naleving door de mijnbouwbedrijven van hun milieuverplichtingen gehouden was om in de plaats van die bedrijven zelf maatregelen te nemen. Het Gerecht heeft tevens in herinnering gebracht dat de nationale bevoegde autoriteiten overeenkomstig richtlijn 2004/35 ( 4 ) zelf de op de exploitant rustende maatregelen tot herstel van de milieuschade kunnen nemen, waarbij het erop heeft gewezen dat die autoriteiten zonder een dergelijk ingrijpen mogelijk hun verplichtingen uit hoofde van richtlijn 2006/21 niet nakomen, met het risico dat een inbreukprocedure wordt gestart en er dwangsommen worden opgelegd. Het Gerecht heeft voorts beklemtoond dat de verplichting tot zekerheidstelling ( 5 ) tot doel heeft om te verzekeren dat de mijnbouwbedrijven over voldoende middelen beschikken om de toekomstige kosten van het herstel van de mijnterreinen te dekken, ongeacht hun toekomstige financiële situatie, en om te vermijden dat de staat in de plaats van die bedrijven moet optreden. Nadat het Gerecht bovendien de argumenten had afgewezen die Iberpotash ontleende aan haar financiële draagkracht, die elk moment kan wijzigen, en aan het feit dat het verlies aan inkomsten het budget van een particuliere bankinstelling betrof, is het tot de slotsom gekomen dat het te lage niveau van de in casu verlangde financiële zekerheidstelling het gevaar inhield dat de staat in de toekomst met een extra last zou worden geconfronteerd, en dat dit gevaar voldoende concreet was om de maatregel als staatssteun te kwalificeren.

Ten tweede heeft het Gerecht bevestigd dat deze maatregel Iberpotash een selectief voordeel had verschaft, aangezien de vastgestelde garantiebedragen inderdaad niet passend waren en ver onder het niveau lagen dat noodzakelijk zou zijn geweest om de kosten van het herstel van de mijnterreinen te dekken, en omdat de betrokken maatregel bestond in individuele besluiten waarbij een exploitatievergunning werd verleend. Het Gerecht heeft in het kader van zijn analyse met name opgemerkt dat de Commissie niet haar zorgplicht had verzaakt door geen eigen beoordeling van de correcte hoogte van de garantiebedragen uit te voeren, aangezien deze handelwijze gerechtvaardigd was wegens de beoordelingsvrijheid die de lidstaten op dit punt genieten krachtens artikel 14 van richtlijn 2006/21.

Ten derde heeft het Gerecht ten slotte geoordeeld dat de verplichting voor de lidstaat om de aldus onrechtmatig toegekende steun terug te vorderen niet in strijd was met het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen, aangezien Iberpotash niet had aangetoond dat haar voldoende onvoorwaardelijke, nauwkeurige en onderling overeenstemmende toezeggingen, voortvloeiend uit een positieve handeling van de Commissie, waren gedaan of dat er sprake was van uitzonderlijke omstandigheden, en evenmin met het rechtzekerheidsbeginsel, omdat de vaststelling dat er in casu sprake was van een overdracht van staatsmiddelen niet onvoorzienbaar was voor een omzichtige en oplettende marktdeelnemer, gelet op de eerdere praktijk van de Commissie.

Het Gerecht heeft in de tweede plaats bevestigd dat de afdekking van de afvalberg van Vilafruns, waartoe door de overheid was besloten en die volledig door de overheid was gefinancierd, net zoals een subsidie een positieve prestatie vormde, die noodzakelijkerwijs een voordeel had meegebracht voor Iberpotash. Die maatregel heeft namelijk ertoe bijgedragen dat het verontreinigingsprobleem op een doeltreffende, duurzame en niet-onevenredige wijze werd opgelost, waardoor Iberpotash niet alleen werd ontheven van de algemene verantwoordelijkheid die op grond van de toepasselijke nationale wetgeving en wetgeving van de Unie op haar rustte om de eventuele negatieve gevolgen van het beheer van het mijnterrein steeds ongedaan te maken, maar ook gedurende zeer lange tijd geen andere herstelmaatregelen zou hoeven te nemen. Het Gerecht is op grond daarvan tot de slotsom gekomen dat de maatregel Iberpotash had bevoordeeld door de milieurisico’s voor de toekomst te verkleinen. Voorts heeft het Gerecht, hoewel het in navolging van de Commissie heeft erkend dat Iberpotash haar milieuverplichtingen ten volle nakwam en dat de staat had gekozen voor een hoger niveau van milieubescherming dan ten tijde van de vaststelling van het bestreden besluit noodzakelijk was, geoordeeld dat dit niet betekende dat Iberpotash, als onderneming die eigenaar was van het terrein, niet de kosten daarvan zou moeten dragen. Het Gerecht heeft in dit verband overigens erop gewezen dat in het bestreden besluit rekening was gehouden met het feit dat er was gekozen voor een hoger niveau van milieubescherming, door te bepalen dat slechts een deel van het bedrag van de betrokken overheidsinvestering moest worden teruggevorderd.

( 1 ) Besluit (EU) 2018/118 van de Commissie van 31 augustus 2017 betreffende steunmaatregel SA.35818 (2016/C) (ex 2015/NN) (ex 2012/CP) die Spanje ten gunste van Iberpotash ten uitvoer heeft gelegd (PB 2018, L 28, blz. 25).

( 2 ) Richtlijn 2006/21/EG van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2006 betreffende het beheer van afval van winningsindustrieën en houdende wijziging van richtlijn 2004/35/EG (PB 2006, L 102, blz. 15).

( 3 ) Artikel 108, lid 3, VWEU.

( 4 ) Richtlijn 2004/35/EG van het Europees Parlement en de Raad van 21 april 2004 betreffende milieuaansprakelijkheid met betrekking tot het voorkomen en herstellen van milieuschade (PB 2004, L 143, blz. 156).

( 5 ) Vastgesteld in artikel 14 van richtlijn 2006/21.