Zaak C‑625/18
A. B. e.a.
tegen
Krajowa Rada Sądownictwa
(verzoek om een prejudiciële beslissing, ingediend door de Naczelny Sąd Administracyjny)
Arrest van het Hof (Grote kamer) van 2 maart 2021
„Prejudiciële verwijzing – Artikel 2 en artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU – Rechtsstaat – Daadwerkelijke rechtsbescherming – Beginsel van onafhankelijkheid van de rechters – Procedure voor de benoeming van rechters bij de Sąd Najwyższy (hoogste rechterlijke instantie in burgerlijke en strafzaken, Polen) – Benoeming door de president van de Republiek Polen op basis van een besluit van de nationale raad voor de rechtspraak – Gebrek aan onafhankelijkheid van deze raad – Ondoeltreffendheid van het beroep in rechte dat tegen een dergelijk besluit openstaat – Arrest van de Trybunał Konstytucyjny (grondwettelijk hof, Polen) waarbij de bepaling waarop de bevoegdheid van de verwijzende rechter berust, is ingetrokken – Vaststelling van een wettelijke regeling waarbij wordt bepaald dat zaken die aanhangig zijn van rechtswege zonder beslissing worden afgedaan en dat ieder beroep in rechte in deze zaken in de toekomst is uitgesloten – Artikel 267 VWEU – Mogelijkheid en/of verplichting voor de nationale rechterlijke instanties om een prejudicieel verzoek in te dienen en te handhaven – Artikel 4, lid 3, VEU – Beginsel van loyale samenwerking – Voorrang van het Unierecht – Bevoegdheid om nationale bepalingen die strijdig zijn met het Unierecht buiten toepassing te laten”
1. Prejudiciële vragen – Voorlegging aan het Hof – Bevoegdheden van de nationale rechterlijke instanties – Omvang – Nationale regeling die een nationale rechterlijke instantie belet om een bij het Hof ingediend verzoek om een prejudiciële beslissing te handhaven – Nationale regeling die uitsluit dat in de toekomst soortgelijke verzoeken worden ingediend – Ontoelaatbaarheid – Beoordeling door de verwijzende rechterlijke instantie
(Art. 4, lid 3, VEU; art. 267 VWEU
(zie punten 74, 91‑93, 95‑97, 106, 107, 150 en dictum 1)
2. Lidstaten – Verplichtingen – Voorzien in de nodige rechtsmiddelen om daadwerkelijke rechtsbescherming te verzekeren – Omvang
(Art. 2 en art. 19, lid 1, tweede alinea, VEU; Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 47 en art. 51, lid 1)
(zie punten 108, 109, 111, 112)
3. Recht van de Europese Unie – Beginselen – Recht op daadwerkelijke rechtsbescherming – Beginsel van onafhankelijkheid van de rechters – Draagwijdte
(Art. 2 en art. 19, lid 1, tweede alinea, VEU; Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 47, tweede alinea)
(zie punten 115‑119)
4. Lidstaten – Verplichtingen – Voorzien in de nodige rechtsmiddelen om daadwerkelijke rechtsbescherming te verzekeren – Inachtneming van het beginsel van onafhankelijkheid van de rechters – Rechters van de hoogste rechterlijke instantie in burgerlijke en strafzaken benoemd door de president van de Republiek Polen op voordracht van de nationale raad voor de rechtspraak – Schending in geval van legitieme twijfel bij de justitiabelen – Criteria – Onafhankelijkheid van de nationale raad voor de rechtspraak – Strekking van het beroep dat tegen een besluit van dit orgaan kan worden ingesteld – Toetsing door de verwijzende rechterlijke instantie
(Art. 19, lid 1, tweede alinea, VEU; Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 47)
(zie punten 122‑125, 127‑129, 131)
5. Lidstaten – Verplichtingen – Voorzien in de nodige rechtsmiddelen om daadwerkelijke rechtsbescherming te verzekeren – Inachtneming van het beginsel van onafhankelijkheid van de rechters – Beroepen tegen besluiten van de nationale raad voor de rechtspraak betreffende het voorstel tot benoeming van bepaalde kandidaten in het ambt van rechter bij de hoogste rechterlijke instantie in burgerlijke en strafzaken – Nationale regeling die bepaalt dat een zaak zonder beslissing moet worden afgedaan – Afschaffing van de mogelijkheid om in de toekomst dergelijke beroepen in te stellen – Schending in geval van legitieme twijfel bij de justitiabelen – Toetsing door de verwijzende rechterlijke instantie
(Art. 19, lid 1, tweede alinea, VEU; Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 47)
(zie punten 136, 138, 139, 150, dictum 1)
6. Lidstaten – Verplichtingen – Bevoegdheid van de nationale rechterlijke instanties om vragen aan het Hof voor te leggen – Verplichting tot loyale samenwerking – Voorrang – Nationale regeling die een nationale rechterlijke instantie belet om een bij het Hof ingediend verzoek om een prejudiciële beslissing te handhaven – Nationale regeling die uitsluit dat in de toekomst soortgelijke verzoeken worden ingediend – Ontoelaatbaarheid – Verplichtingen en bevoegdheden van de nationale rechter – Verplichting om met het Unierecht strijdige nationale bepalingen buiten toepassing te laten – Verplichting voor de verwijzende rechter om kennis te blijven nemen van geschillen die voorheen tot zijn bevoegdheid behoorden
(Art. 4, lid 3, VEU; art. 267 VWEU)
(zie punten 140, 141, 150, dictum 1)
7. Lidstaten – Verplichtingen – Voorzien in de nodige rechtsmiddelen om daadwerkelijke rechtsbescherming te verzekeren – Inachtneming van het beginsel van onafhankelijkheid van de rechters – Voorrang – Beroepen tegen besluiten van de nationale raad voor de rechtspraak betreffende het voorstel tot benoeming van bepaalde kandidaten in het ambt van rechter bij de hoogste rechterlijke instantie in burgerlijke en strafzaken –Nationale regeling die bepaalt dat een zaak zonder beslissing moet worden afgedaan – Afschaffing van de mogelijkheid om in de toekomst dergelijke beroepen in te stellen – Ontoelaatbaarheid – Verplichtingen en bevoegdheden van de nationale rechter – Verplichting om met het Unierecht strijdige nationale bepalingen buiten toepassing te laten – Verplichting voor de verwijzende rechter om kennis te blijven nemen van geschillen die voorheen tot zijn bevoegdheid behoorden
(Art. 19, lid 1, tweede alinea, VEU; art. 267 VWEU; Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 47)
(zie punten 142‑146, 148‑150, dictum 1)
8. Lidstaten – Verplichtingen – Voorzien in de nodige rechtsmiddelen om daadwerkelijke rechtsbescherming te verzekeren – Inachtneming van het beginsel van onafhankelijkheid van de rechters – Beroepen tegen besluiten van de nationale raad voor de rechtspraak betreffende het voorstel tot benoeming van bepaalde kandidaten in het ambt van rechter bij de hoogste rechterlijke instantie in burgerlijke en strafzaken – Definitief wordende besluiten betreffende de voorgestelde kandidaten – Nationale regeling die belet dat verzoekers als middel aanvoeren dat niet correct is beoordeeld of de kandidaten voldoen aan de criteria die bij de vaststelling van die besluiten in aanmerking zijn genomen – Schending in geval van legitieme twijfel bij de justitiabelen – Toetsing door de verwijzende rechterlijke instantie
(Art. 19, lid 1, tweede alinea, VEU; Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 47)
(zie punten 156, 157, 165, 167, dictum 2)
9. Lidstaten – Verplichtingen – Voorzien in de nodige rechtsmiddelen om daadwerkelijke rechtsbescherming te verzekeren – Inachtneming van het beginsel van onafhankelijkheid van de rechters – Voorrang – Beroepen tegen besluiten van de nationale raad voor de rechtspraak betreffende het voorstel tot benoeming van bepaalde kandidaten in het ambt van rechter bij de hoogste rechterlijke instantie in burgerlijke en strafzaken – Definitief wordende besluiten inzake de voordracht van voorgestelde kandidaten – Nationale regeling die belet dat verzoekers als middel aanvoeren dat niet correct is beoordeeld of de kandidaten voldoen aan de criteria die bij de vaststelling van die besluiten in aanmerking zijn genomen – Ontoelaatbaarheid – Verplichtingen en bevoegdheden van de nationale rechter – Verplichting om met het Unierecht strijdige nationale bepalingen buiten toepassing te laten – Verplichting voor de verwijzende rechter om zijn bevoegdheid te blijven uitoefenen en de voorheen geldende nationale bepalingen toe te passen
(Art. 19, lid 1, tweede alinea, VEU; Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 47)
(zie punten 166, 167 en dictum 2)
Samenvatting
De opeenvolgende wijzigingen van de Poolse wet betreffende de nationale raad voor de rechtspraak, die neerkomen op de afschaffing van de daadwerkelijke rechterlijke toetsing van de besluiten van die raad waarbij kandidaten voor het ambt van rechter bij de hoogste rechterlijke instantie in burgerlijke en strafzaken aan de president van de Republiek worden voorgedragen, kunnen in strijd zijn met het Unierecht
In geval van een bewezen schending verplicht het beginsel van voorrang van het Unierecht de nationale rechter om dergelijke wijzigingen buiten toepassing te laten
Bij besluiten van augustus 2018 heeft de Krajowa Rada Sądownictwa (nationale raad voor de rechtspraak, Polen) (hierna: „KRS”) besloten om vijf personen (hierna: „verzoekers”) niet voor te dragen bij de president van de Republiek Polen voor benoeming in het ambt van rechter bij de Sąd Najwyższy (hoogste rechter in burgerlijke en strafzaken, Polen) en om andere kandidaten voor dat ambt voor te dragen. Verzoekers hebben bij de Naczelny Sąd Administracyjny (hoogste bestuursrechter, Polen), de verwijzende rechter, beroepen ingesteld tegen die besluiten. Dergelijke beroepen waren op dat ogenblik geregeld in de wet betreffende de nationale raad voor de rechtspraak (hierna: „wet betreffende de KRS”), zoals gewijzigd bij een wet van juli 2018. Deze regeling bepaalde dat, indien niet alle deelnemers aan een procedure voor de benoeming in een ambt van rechter van de Sąd Najwyższy tegen het betrokken besluit van de KRS opkwamen, dat besluit definitief zou worden ten aanzien van de voor dat ambt voorgedragen kandidaat, die bijgevolg door de president van de Republiek kon worden benoemd. Bovendien kon de eventuele nietigverklaring van een dergelijk besluit op verzoek van een deelnemer die niet voor benoeming was voorgedragen, niet leiden tot een nieuwe beoordeling van diens situatie met het oog op de eventuele benoeming in het betrokken ambt. Voorts kon volgens die regeling ter ondersteuning van een dergelijk beroep niet worden aangevoerd dat niet correct was beoordeeld of de kandidaten voldeden aan de criteria die in aanmerking werden genomen bij de beslissing om een kandidaat al dan niet voor benoeming voor te dragen. In zijn oorspronkelijke verzoek om een prejudiciële beslissing heeft de verwijzende rechter vastgesteld dat een dergelijke regeling in de praktijk uitsluit dat het beroep dat wordt ingesteld door een niet voor benoeming voorgedragen kandidaat doeltreffend is, en besloten het Hof vragen te stellen over de verenigbaarheid van deze regeling met het Unierecht.
Na dit aanvankelijke verzoek om een prejudiciële beslissing is de wet betreffende de KRS in 2019 opnieuw gewijzigd. Door deze hervorming is het onmogelijk geworden om beroep in te stellen tegen de besluiten van de KRS om kandidaten al dan niet voor te dragen voor benoeming in het ambt van rechter bij de Sąd Najwyższy. Voorts is bij deze hervorming bepaald dat nog aanhangige beroepen in die zin van rechtswege worden afgedaan zonder beslissing. Daardoor is de verwijzende rechter feitelijk niet langer bevoegd om uitspraak te doen over dit soort beroepen en wordt hem de mogelijkheid ontnomen om een antwoord te krijgen op de prejudiciële vragen die hij aan het Hof van Justitie had voorgelegd. In die omstandigheden heeft de verwijzende rechter in zijn aanvullende verzoek om een prejudiciële beslissing het Hof gevraagd of deze nieuwe regeling verenigbaar is met het Unierecht.
Beoordeling door het Hof
In de eerste plaats is de Grote kamer van het Hof om te beginnen van oordeel dat zowel het bij artikel 267 VWEU ingevoerde stelsel van samenwerking tussen de nationale rechters en het Hof als het in artikel 4, lid 3, VEU neergelegde beginsel van loyale samenwerking zich verzet tegen wetswijzigingen als de voornoemde die in 2019 in Polen zijn doorgevoerd, wanneer zou blijken dat zij specifiek tot gevolg hebben dat het Hof wordt belet zich uit te spreken over prejudiciële vragen zoals die welke door de verwijzende rechter zijn gesteld, en dat wordt uitgesloten dat een nationale rechter in de toekomst opnieuw soortgelijke vragen aan het Hof voorlegt. Het Hof preciseert in dit verband dat het aan de verwijzende rechter staat om, rekening houdend met alle relevante gegevens en met name de context waarin de Poolse wetgever deze wijzigingen heeft vastgesteld, te beoordelen of dat hier het geval is.
Vervolgens is het Hof van oordeel dat ook de in artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU neergelegde verplichting voor de lidstaten om te voorzien in de nodige rechtsmiddelen om de justitiabelen een recht op daadwerkelijke rechtsbescherming op de onder het Unierecht vallende gebieden te verzekeren, zich tegen dit soort wetswijzigingen kan verzetten. Dat is het geval wanneer blijkt dat deze wijzigingen bij de justitiabelen legitieme twijfel kunnen doen rijzen over de vraag of de op basis van die besluiten benoemde rechters ongevoelig zijn voor externe factoren, in het bijzonder voor rechtstreekse of indirecte invloed van de wetgevende en uitvoerende macht, en of zij onpartijdig zijn ten opzichte van de met elkaar strijdende belangen, wat opnieuw door de verwijzende rechter op basis van alle relevante gegevens dient te worden beoordeeld. Dergelijke wijzigingen kunnen er dan toe leiden dat die rechters niet de indruk geven onafhankelijk en onpartijdig te zijn. Dit kan het vertrouwen ondermijnen dat de rechterlijke macht in een democratische samenleving bij de justitiabelen moet wekken.
Het Hof baseert deze conclusie op de vaststelling dat de door het Unierecht voorgeschreven waarborgen van onafhankelijkheid en onpartijdigheid vereisen dat er regels bestaan voor de benoeming van rechters. Voorts wijst het Hof op de beslissende rol van de KRS in de procedure voor de benoeming van rechters van de Sąd Najwyższy, aangezien het door die raad geformuleerde voorstel een noodzakelijke voorwaarde is om vervolgens een kandidaat te kunnen benoemen. De mate van onafhankelijkheid van de KRS ten opzichte van de Poolse wetgevende en uitvoerende macht kan dus relevant zijn voor de beoordeling van de vraag of de door die raad gekozen rechters kunnen voldoen aan de vereisten van onafhankelijkheid en onpartijdigheid. Voorts merkt het Hof op dat het eventuele ontbreken van een beroep in rechte in het kader van een procedure voor de benoeming van rechters van een hoogste nationale rechterlijke instantie problematisch kan blijken te zijn wanneer alle relevante omstandigheden waarin deze procedure in de betrokken lidstaat verloopt, bij de justitiabelen structurele twijfel kunnen doen rijzen over de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de na afloop van die procedure benoemde rechters. Dienaangaande preciseert het Hof dat, indien de verwijzende rechter op basis van alle relevante gegevens die hij in zijn verwijzingsbeslissing heeft vermeld en met name de wetswijzigingen die onlangs gevolgen hebben gehad voor de procedure tot benoeming van de leden van de KRS, tot de conclusie zou komen dat de KRS onvoldoende waarborgen voor onafhankelijkheid biedt, niet-geselecteerde kandidaten een beroep in rechte moeten kunnen instellen. Dit is noodzakelijk om directe of indirecte invloed in de procedure voor de benoeming van de betrokken rechters tegen te gaan en uiteindelijk om te voorkomen dat bovengenoemde twijfels rijzen.
Ten slotte is het Hof van oordeel dat, indien de verwijzende rechter tot de conclusie komt dat de wetswijzigingen van 2019 in strijd met het Unierecht zijn vastgesteld, deze rechter op grond van het beginsel van voorrang van dat recht verplicht is om die wijzigingen buiten toepassing te laten en de hem toekomende bevoegdheid om kennis te nemen van zaken die bij hem aanhangig zijn gemaakt voordat deze wijzigingen zijn doorgevoerd, te blijven uitoefenen. Het is daarbij niet relevant of de wijzigingen van wetgevende dan wel van grondwettelijke aard zijn.
In de tweede plaats is het Hof van oordeel dat artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU zich verzet tegen wetswijzigingen, zoals de voornoemde wijzigingen die in 2018 in Polen zijn doorgevoerd, wanneer blijkt dat deze wijzigingen bij de justitiabelen legitieme twijfels doen rijzen over de vraag of de aldus benoemde rechters ongevoelig zijn voor externe factoren en of zij onpartijdig zijn ten opzichte van de met elkaar strijdende belangen, en dus ertoe kunnen leiden dat die rechters niet de indruk geven onafhankelijk en onpartijdig te zijn, wat het vertrouwen kan ondermijnen dat de rechterlijke macht in een democratische samenleving bij de justitiabelen moet wekken.
Het staat uiteindelijk aan de verwijzende rechter om te beoordelen of dit in casu het geval is. Wat de overwegingen betreft waarmee de verwijzende rechter in dit verband rekening zal moeten houden, benadrukt het Hof dat de nationale bepalingen inzake het beroep in rechte dat openstaat in het kader van een procedure voor de benoeming van rechters van een hoogste nationale rechterlijke instantie, problematisch kunnen zijn uit het oogpunt van de vereisten die voortvloeien uit het Unierecht wanneer zij de doeltreffendheid tenietdoen van het rechtsmiddel dat vóór de vaststelling van deze bepalingen ter beschikking stond. In dat verband merkt het Hof ten eerste op dat het betrokken beroep na de wetswijzigingen van 2018 geen reële werking meer heeft en slechts een schijnberoep vormt. Ten tweede benadrukt het dat in casu ook rekening moet worden gehouden met de context, namelijk met alle andere hervormingen die onlangs gevolgen hebben gehad voor de Sąd Najwyższy en de KRS. Naast de eerder vermelde twijfels over de onafhankelijkheid van de KRS is er het feit dat de wetswijzigingen van 2018 werden ingevoerd zeer kort voordat de KRS in zijn nieuwe samenstelling werd verzocht zich uit te spreken over de sollicitaties die, onder meer door verzoekers, waren ingediend om de talrijke ambten van rechter bij de Sąd Najwyższy in te vullen die als gevolg van de inwerkingtreding van verschillende wijzigingen van de wet inzake de Sąd Najwyższy vacant waren geworden of in het leven waren geroepen.
Ten slotte preciseert het Hof dat, indien de verwijzende rechter tot de conclusie komt dat de wetswijzigingen van 2018 het Unierecht schenden, hij op grond van het beginsel van voorrang van dat recht deze wijzigingen buiten toepassing dient te laten, de voorheen geldende nationale bepalingen dient toe te passen en daarbij zelf de toetsing dient te verrichten waarin laatstgenoemde bepalingen voorzien.