Gevoegde zaken C‑496/18 en C‑497/18

Hungeod Közlekedésfejlesztési, Földmérési, Út- és Vasúttervezési Kft. e.a.

tegen

Közbeszerzési Hatóság Közbeszerzési Döntőbizottság

(verzoeken om een prejudiciële beslissing, ingediend door de Fővárosi Törvényszék)

Arrest van het Hof (Vierde kamer) van 26 maart 2020

„Prejudiciële verwijzing – Overheidsopdrachten – Beroepsprocedures inzake het plaatsen van overheidsopdrachten voor leveringen en voor de uitvoering van werken – Richtlijn 89/665/EEG – Procedures voor het plaatsen van opdrachten door diensten die werkzaam zijn in de sectoren water- en energievoorziening, vervoer en telecommunicatie – Richtlijn 92/13/EEG – Plaatsen van overheidsopdrachten – Richtlijnen 2014/24/EU en 2014/25/EU – Toezicht op de toepassing van de regels voor overheidsopdrachten – Nationale regeling die bepaalde instanties toestaat om ambtshalve een procedure in te leiden bij onwettige wijziging van een lopende overeenkomst – Verval van het recht om de procedure ambtshalve in te leiden – Beginselen van rechtszekerheid en evenredigheid”

Harmonisatie van de wetgevingen – Procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten – Richtlijnen 89/665 en 92/13 – Richtlijnen 2014/24 en 2014/25 – Verplichting voor de lidstaten om te voorzien in een beroepsprocedure – Verplichting voor de lidstaten om te voorzien in toezicht op de toepassing van de aanbestedingsregels – Nationale regeling die bepaalde instanties toestaat om ambtshalve een procedure in te leiden bij onwettige wijziging van een lopende overeenkomst – Toelaatbaarheid – Procedure die binnen de werkingssfeer van het Unierecht valt – Toepasbaarheid van de algemene beginselen van Unierecht – Algemeen beginsel van rechtszekerheid – Daaronder begrepen

(Richtlijn 2014/24 van het Europees Parlement en de Raad, overwegingen 121 en 122 en art. 83, leden 1 en 2, en richtlijn 2014/25 van het Europees Parlement en de Raad, overwegingen 127 en 128 en art. 99, leden 1 en 2; richtlijn 89/665 van de Raad, zoals gewijzigd bij richtlijn 2007/66, art. 1, leden 1 en 3, en richtlijn 92/13 van de Raad, zoals gewijzigd bij richtlijn 2007/66, art. 1, leden 1 en 3)

(zie punten 71‑77, 81‑87, 91, dictum 1)
Harmonisatie van de wetgevingen – Procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten – Beroepstermijnen – Nationale regeling die bepaalde instanties toestaat om ambtshalve een procedure in te leiden bij onwettige wijziging van een lopende overeenkomst – Nieuwe nationale regeling volgens welke met het oog op de controle van de wettigheid van deze wijziging die procedure mag worden ingesteld binnen de in deze regeling vastgestelde vervaltermijn, zelfs wanneer de vervaltermijn die was vastgesteld in de vorige, ten tijde van de wijziging geldende regeling reeds is verstreken – Ontoelaatbaarheid – Schending van het rechtszekerheidsbeginsel en van het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen

(Richtlijnen 2014/24 en 2014/25 van het Europees Parlement en de Raad; richtlijnen 89/665 en 92/13 van de Raad, zoals gewijzigd bij richtlijn 2007/66)

(zie punten 93‑97, 99, 100, 102, dictum 2)

Samenvatting

In het arrest Hungeod e.a. (gevoegde zaken C‑496/18 en C‑497/18) van 26 maart 2020 heeft het Hof geoordeeld dat de aanbestedingsrichtlijnen ( 1 ) de lidstaten toestaan een nationale regeling vast te stellen waarbij een toezichthoudende autoriteit ter bescherming van de financiële belangen van de Unie ambtshalve een beroepsprocedure kan inleiden om inbreuken op de regelgeving inzake overheidsopdrachten te controleren. Het Hof heeft in dit verband gepreciseerd dat ingeval in een dergelijke procedure wordt voorzien, zij binnen de werkingssfeer van het Unierecht valt voor zover de overheidsopdrachten waarop dat beroep betrekking heeft binnen de materiële werkingssfeer van de aanbestedingsrichtlijnen vallen. Een dergelijke ambtshalve ingeleide beroepsprocedure moet dan ook in overeenstemming zijn met de algemene beginselen van het Unierecht, en met name met het algemeen beginsel van rechtszekerheid.

Voorts heeft het Hof geoordeeld dat dit beginsel zich ertegen verzet dat een nieuwe nationale regeling bepaalt dat een dergelijke beroepsprocedure die ambtshalve wordt ingeleid om de wettigheid van wijzigingen op aanbestedingsovereenkomsten te controleren, mag worden ingesteld binnen de in deze regeling vastgestelde vervaltermijn, zelfs wanneer de vervaltermijn die is vastgesteld in de vorige, ten tijde van de wijzigingen geldende regeling reeds is verstreken.

In casu heeft het openbaarvervoerbedrijf Budapesti Közlekedési op 30 september 2005 en 3 januari 2009 een aanbesteding gepubliceerd in het Publicatieblad van de Europese Unie voor twee verschillende overheidsopdrachten in verband met de bouw van metrolijn 4 in Boedapest in Hongarije. De twee overheidsopdrachten hadden een geschatte waarde die de door de Gemeenschap (EU) vastgestelde drempels overschreed, en werden financieel ondersteund door de Europese Unie. De eerste overheidsopdracht is gegund aan de bedrijven Hungeod en Sixense. Op 1 maart 2006 is de aanbestedingsovereenkomst ondertekend. Op 5 oktober 2009 hebben de contractpartijen besloten de overeenkomst te wijzigen. Daarbij hebben zij zich beroepen op onvoorzienbare omstandigheden. Op 18 november 2009 is een wijzigingskennisgeving gepubliceerd in de Közbeszerzési Értesítő (journaal overheidsopdrachten).

De tweede overheidsopdracht is gegund aan de onderneming Matrics Consults Ltd en de betrokken overeenkomst is op 14 mei 2009 ondertekend. Op 16 november 2011 heeft Budapesti Közlekedési de overeenkomst opgezegd met ingang van 31 december 2011. In augustus 2017 heeft het Hongaarse arbitragepanel van de aanbestedingsautoriteit (hierna: „arbitragepanel”) op verzoek van de voorzitter van deze autoriteit Budapesti Közlekedési en de ondernemingen waaraan de twee overheidsopdrachten waren gegund, veroordeeld tot een boete wegens inbreuk op de bestaande wettelijke bepalingen inzake contractwijzigingen bij overheidsopdrachten. Deze veroordelingen zijn uitgesproken krachtens de nationale wet inzake overheidsopdrachten, die in werking is getreden op 1 november 2015. Krachtens deze nieuwe regeling kan de toezichthoudende autoriteit ten aanzien van een overheidsopdracht die is gesloten vóór de inwerkingtreding van deze regeling, ambtshalve een onderzoek starten naar vóór die inwerkingtreding begane inbreuken op de aanbestedingsvoorschriften, los van de vervaltermijnen waarin de vorige nationale regeling voorzag, teneinde eventuele inbreuken te laten vaststellen en het arbitragepanel een sanctie te laten opleggen.

Budapesti Közlekedési en de houders van de twee overheidsopdrachten hebben tegen de beslissing van het arbitragepanel beroep ingesteld bij de Fővárosi Törvényszék (rechter voor de agglomeratie Boedapest, Hongarije), die vervolgens bij het Hof twee verzoeken om een prejudiciële beslissing heeft ingediend over de vraag of de door de wet van 2015 inzake overheidsopdrachten geboden mogelijkheid om toezicht uit te oefenen op contractuele wijzigingen die dateren van vóór de inwerkingtreding van deze wet, zelfs wanneer de vervaltermijn die bij de vorige nationale regeling is vastgesteld om toezicht op die wijzigingen uit te oefenen reeds is verstreken, verenigbaar is met het Unierecht en met name het rechtszekerheidsbeginsel.

In de eerste plaats heeft het Hof onderstreept dat de richtlijnen 89/665 en 92/13 verlangen dat er beroepsmogelijkheden ter beschikking staan van de belanghebbende ondernemingen, teneinde een daadwerkelijke naleving van de voorschriften van de Unie inzake overheidsopdrachten te waarborgen, maar dat de betrokken beroepsmogelijkheden niet kunnen worden beschouwd als de enige beroepsmogelijkheden op het gebied van overheidsopdrachten. Ook heeft het Hof in verband met deze twee richtlijnen geconstateerd dat de bepalingen ( 2 ) waarin staat dat de lidstaten ervoor moeten zorgen dat een overeenkomst onverbindend wordt verklaard door een instantie die onafhankelijk is van de aanbestedende dienst, de werking van de beroepsmogelijkheden die de lidstaten volgens deze richtlijnen moeten invoeren, enkel versterken en dus in die zin moeten worden uitgelegd dat ze de lidstaten verplichten noch verbieden om voor nationale toezichthoudende autoriteiten te voorzien in beroepsmogelijkheden.

Verder heeft het Hof geoordeeld dat de bepalingen van de richtlijnen 2014/24 en 2014/25 ( 3 ) volgens welke de lidstaten er zorg voor moeten dragen dat één of meer autoriteiten, instanties of structuren toezicht houden op de toepassing van de aanbestedingsregels, minimumvoorschriften vormen. Het Hof is bijgevolg tot de slotsom gekomen dat deze bepalingen de lidstaten niet verbieden om te voorzien in beroepsprocedures die nationale toezichthoudende autoriteiten ambtshalve kunnen inleiden om inbreuken op de aanbestedingsregels te laten vaststellen. Het Hof heeft evenwel beklemtoond dat wanneer een dergelijke beroepsprocedure wordt ingevoerd, deze binnen de werkingssfeer van het Unierecht valt voor zover de overheidsopdrachten waarop het beroep betrekking heeft binnen de materiële werkingssfeer van de richtlijnen inzake overheidsopdrachten vallen. In dat geval moet deze procedure dus in overeenstemming moet zijn met het Unierecht, inclusief de algemene beginselen van dit recht, waaronder het algemeen beginsel van rechtszekerheid.

In de tweede plaats heeft het Hof eraan herinnerd dat het rechtszekerheidsbeginsel vereist dat de gevolgen van rechtsregels duidelijk, nauwkeurig en voorzienbaar zijn, in het bijzonder wanneer die regels nadelige gevolgen kunnen hebben voor particulieren en ondernemingen. Voorts verzet het rechtszekerheidsbeginsel zich ertegen dat een regeling met terugwerkende kracht wordt toegepast, ongeacht of de gevolgen hiervan voor de betrokkene gunstig of ongunstig zijn. Dit beginsel verlangt immers dat elke feitelijke situatie wordt beoordeeld volgens de op het desbetreffende tijdstip geldende rechtsregels. Een nieuwe regeling geldt dus enkel voor de toekomst en is, tenzij anders is bepaald, ook van toepassing op de toekomstige gevolgen van situaties die onder de oude wet zijn ontstaan. Verder heeft het Hof specifiek met betrekking tot vervaltermijnen eraan herinnerd dat deze, om hun functie van waarborg van de rechtszekerheid te vervullen, op voorhand moeten zijn vastgesteld en voldoende voorzienbaar moeten zijn.

In casu heeft het Hof vastgesteld dat, voor zover de betrokken bepaling van de wet van 2015 inzake overheidsopdrachten toestaat dat ambtshalve procedures worden ingeleid met betrekking tot wijzigingen van aanbestedingsovereenkomsten waarvoor de termijnen volgens de relevante bepalingen van de wet van 2003 inzake overheidsopdrachten die op die wijzigingen van toepassing zijn reeds zijn verstreken, die bepaling niet op actuele juridische situaties doelt, maar een retroactief karakter heeft. Het Unierecht staat weliswaar bij wijze van uitzondering toe dat een handeling terugwerkende kracht kan hebben, indien het te bereiken doel dit noodzakelijk maakt en het gewettigd vertrouwen van de belanghebbenden naar behoren in acht wordt genomen, maar het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen staat eraan in de weg dat een gewijzigde nationale regeling een nationale toezichthoudende autoriteit de bevoegdheid verleent om een beroepsprocedure in te leiden, ook al is de vervaltermijn die was vastgesteld in de vorige, ten tijde van die wijzigingen geldende regeling, verstreken.

( 1 ) Richtlijn 89/665/EEG van de Raad van 21 december 1989 houdende de coördinatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen betreffende de toepassing van de beroepsprocedures inzake het plaatsen van overheidsopdrachten voor leveringen en voor de uitvoering van werken (PB 1989, L 395, blz. 33); richtlijn 92/13/EEG van de Raad van 25 februari 1992 tot coördinatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen betreffende de toepassing van de communautaire voorschriften inzake de procedures voor het plaatsen van opdrachten door diensten die werkzaam zijn in de sectoren water- en energievoorziening, vervoer en telecommunicatie (PB 1992, L 76, blz. 14); richtlijn 2007/66/EG van het Europees Parlement en de Raad van 11 december 2007 tot wijziging van de richtlijnen 89/665/EEG en 92/13/EEG van de Raad met betrekking tot de verhoging van de doeltreffendheid van de beroepsprocedures inzake het plaatsen van overheidsopdrachten (PB 2007, L 335, blz. 31); richtlijn 2014/24/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2014 betreffende het plaatsen van overheidsopdrachten en tot intrekking van richtlijn 2004/18/EG (PB 2014, L 94, blz. 65); richtlijn 2014/25/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2014 betreffende het plaatsen van opdrachten in de sectoren water- en energievoorziening, vervoer en postdiensten en houdende intrekking van richtlijn 2004/17/EG (PB 2014, L 94, blz. 243).

( 2 ) De artikelen 2 quinquies van de richtlijnen 89/665 en 92/13, ingevoegd bij richtlijn 2007/66.

( 3 ) Artikel 83, leden 1 en 2, van richtlijn 2014/24 en artikel 99, leden 1 en 2, van richtlijn 2014/25.