Zaak C‑418/18 P

Patrick Grégor Puppinck e.a.

tegen

Europese Commissie

Arrest van het Hof (Grote kamer) van 19 december 2019

„Hogere voorziening – Institutioneel recht – Burgerinitiatief ‚Eén van ons’ – Mededeling van de Europese Commissie waarin zij haar conclusies formuleert en uiteenzet waarom zij de in het burgerinitiatief gevraagde maatregelen niet neemt”

Burgerschap van de Unie – Rechten van de burger – Indiening van een burgerinitiatief – Verordening nr. 211/2011 – Verplichting voor de Commissie om de door een Europees burgerinitiatief voorgestelde specifieke maatregel te nemen – Geen

[Art. 11, lid 4, en art. 17, leden 1‑3, VEU; art. 24, eerste alinea, art. 225, art. 241 en art. 289 VWEU; verordening nr. 211/2011 van het Europees Parlement en de Raad, overweging 1 en art. 2, punt 1, art. 4 en art. 10, lid 1, c)]

(zie punten 53‑55, 57, 61‑63, 70, 71)
Commissie – Bevoegdheden – Bevoegdheid tot het nemen van een wetgevingsinitiatief – Uitoefening met inachtneming van het beginsel van toedeling van de bevoegdheden en van het beginsel van institutioneel evenwicht

(Art. 13, lid 2, en art. 17, leden 1 en 2, VEU; art. 289 VWEU)

(zie punten 59, 60, 64, 65)
Burgerschap van de Unie – Rechten van de burger – Indiening van een burgerinitiatief – Verordening nr. 211/2011 – Onderzoek door de Commissie – Verplichting om de juridische conclusies enerzijds en de politieke conclusies anderzijds afzonderlijk te formuleren – Geen

[Verordening nr. 211/2011 van het Europees Parlement en de Raad, overweging 20 en art. 10, lid 1, c)]

(zie punten 77‑81)
Burgerschap van de Unie – Rechten van de burger – Indiening van een burgerinitiatief – Verordening nr. 211/2011 – Onderzoek door de Commissie – Mededeling waarin haar beslissing is vervat om de Uniewetgever geen voorstel voor een rechtshandeling voor te leggen – Rechterlijke toetsing – Grenzen

[Art. 17, lid 1, VEU; verordening nr. 211/2011 van het Europees Parlement en de Raad, art. 10, lid 1, c)]

(zie punten 88‑93, 95, 96)
Handelingen van de instellingen – Motivering – Verplichting – Omvang – Mededeling van de Commissie waarin haar beslissing is vervat om in antwoord op een Europees burgerinitiatief geen rechtshandeling voor te stellen

[Art. 296 VWEU; verordening nr. 211/2011 van het Europees Parlement en de Raad, art. 10, lid 1, c)]

(zie punt 94)

Samenvatting

Volgens het Hof heeft het Gerecht geen fout gemaakt door het besluit van de Commissie te bevestigen om geen wetgevingsvoorstel in te dienen naar aanleiding van het Europees burgerinitiatief „Eén van ons”

Bij zijn arrest Puppinck e.a./Commissie (C‑418/18 P) van 19 december 2019 heeft de Grote kamer van het Hof de hogere voorziening afgewezen die door de organisatoren van het Europees burgerinitiatief (EBI) „Eén van ons” was ingesteld tegen het arrest van het Gerecht ( 1 ) houdende verwerping van hun beroep tot nietigverklaring van de mededeling van de Commissie van 28 mei 2014 over dat EBI ( 2 ).

Volgens het Verdrag betreffende de Europese Unie ( 3 ) en verordening nr. 211/2011 ( 4 ) kunnen burgers van de Unie, wanneer zij met ten minste één miljoen zijn en afkomstig zijn uit minstens een vierde van de lidstaten, het initiatief nemen de Commissie te verzoeken om binnen het kader van haar bevoegdheden de wetgever van de Unie voor te stellen om een rechtshandeling vast te stellen ter uitvoering van de Verdragen. Voordat de organisatoren van het EBI kunnen beginnen met het verzamelen van het vereiste aantal handtekeningen, moeten zij het EBI laten registreren bij de Commissie, die met name het voorwerp en de doelstellingen ervan onderzoekt.

Patrick Grégor Puppinck vormt samen met zes anderen het burgercomité achter het Europees burgerinitiatief „Eén van ons”, dat in 2012 bij de Commissie is geregistreerd. ( 5 ) Met hun initiatief willen de organisatoren verkrijgen dat de Unie een verbod uitvaardigt op activiteiten waarbij menselijke embryo’s worden vernietigd (in het bijzonder in de domeinen van onderzoek, ontwikkelingshulp en volksgezondheid), en een einde maakt aan de financiering door de Unie van deze activiteiten, met inbegrip van directe of indirecte financiering van abortus. Nadat het Europees burgerinitiatief „Eén van ons” was geregistreerd, is het vereiste miljoen handtekeningen verzameld, en is het initiatief begin 2014 officieel bij de Commissie ingediend. Op 28 mei 2014 heeft de Commissie in een mededeling te kennen gegeven dat het niet in haar bedoeling lag om naar aanleiding van dat Europees burgerinitiatief maatregelen te treffen.

Daarop hebben de organisatoren van het EBI het Gerecht van de Europese Unie verzocht om de mededeling van de Commissie nietig te verklaren. Zij betoogden met name dat deze instelling verplicht is om in antwoord op een geregistreerd EBI een voorstel voor een rechtshandeling van de Unie in te dienen. Het Gerecht heeft het besluit van de Commissie bevestigd.

In hogere voorziening heeft het Hof eerst vastgesteld dat volgens de bewoordingen van artikel 11, lid 4, VEU het doel van het EBI erin bestaat om de Commissie te „verzoeken” een passend voorstel in te dienen ter uitvoering van de Verdragen, en niet om haar te verplichten de met het EBI nagestreefde maatregel of maatregelen te nemen. Het heeft daaraan toegevoegd dat blijkens verschillende bepalingen van verordening nr. 211/2011 de Commissie, wanneer zij een EBI ontvangt, meedeelt welke maatregelen zij eventueel gaat nemen en waarom zij al dan niet maatregelen neemt. Dit bevestigt dat de Commissie de keuze heeft om naar aanleiding van een EBI al dan niet een voorstel voor een Uniehandeling in te dienen.

Het Hof heeft vervolgens in herinnering gebracht dat de door de Verdragen aan de Commissie verleende bevoegdheid om wetgevingsinitiatieven te nemen inhoudt dat het aan deze instelling staat om te beslissen of zij al dan niet een wetgevingsvoorstel indient, tenzij zij krachtens het Unierecht verplicht zou zijn om een dergelijk voorstel in te dienen. Die bevoegdheid van de Commissie om wetgevingsinitiatieven te nemen vormt een uitdrukking van het beginsel van institutioneel evenwicht, dat kenmerkend is voor de institutionele structuur van de Unie en vereist dat elk van de instellingen bij de uitoefening van haar bevoegdheden die van de andere in acht neemt. In dat verband heeft het Hof erop gewezen dat het EBI volgens de bewoordingen van verordening nr. 211/2011 de burgers van de Unie een recht beoogt te verlenen dat vergelijkbaar is met het recht waarover het Parlement en de Raad in het kader van de artikelen 225 en 241 VWEU beschikken om de Commissie te vragen om passende voorstellen in te dienen met het oog op de uitvoering van de Verdragen. Aangezien dat recht van het Europees Parlement en de Raad niet afdoet aan de bevoegdheid van de Commissie om wetgevingsinitiatieven te nemen, doet ook een EBI niet aan die bevoegdheid af.

Het Hof heeft ook benadrukt dat het feit dat de Commissie niet verplicht is om actie te ondernemen naar aanleiding van een EBI niet betekent dat aan een dergelijk initiatief elke nuttige werking wordt ontnomen – in tegenstelling tot wat de rekwiranten betogen. Het EBI-mechanisme is immers een van de instrumenten voor participatieve democratie waarmee het stelsel van representatieve democratie, waarop de werking van de Unie gegrond is, bij de aanneming van het Verdrag van Lissabon is aangevuld. Die instrumenten hebben tot doel de burgers aan te moedigen deel te nemen aan het democratische proces en de dialoog tussen de burgers en de instellingen van de Unie te bevorderen. Verder doet een EBI dat overeenkomstig verordening nr. 211/2011 is geregistreerd en voldoet aan alle procedures en voorwaarden waarin deze verordening voorziet, voor de Commissie een aantal specifieke verplichtingen ontstaan, die zijn vermeld in de artikelen 10 en 11 van de verordening. Volgens het Hof ligt de bijzondere toegevoegde waarde van het EBI-mechanisme bijgevolg niet in de zekerheid van het resultaat, maar in de deuren die het opent en de kansen die het de burgers van de Unie biedt om binnen de instellingen een politiek debat op gang te brengen zonder dat de aanvang van een wetgevingsprocedure hoeft te worden afgewacht.

Voorts heeft het Hof de zienswijze van het Gerecht bekrachtigd dat een mededeling over een EBI, zoals de litigieuze mededeling, onder de ruime beoordelingsbevoegdheid van de Commissie valt en dus door de rechter beperkt moet worden getoetst, waarbij met name moet worden nagegaan of die mededeling toereikend is gemotiveerd en geen kennelijke beoordelingsfouten bevat.

In die context heeft het Hof met name de redenering van het Gerecht bevestigd dat de Commissie, die zich had gebaseerd op een publicatie van de Wereldgezondheidsorganisatie, geen kennelijke beoordelingsfout had gemaakt door het standpunt in te nemen dat de financiering door de Unie van een pakket veilige en efficiënte gezondheidsdiensten, met name op het gebied van abortus, bijdroeg aan de vermindering van het aantal onveilige abortussen en dus van het gevaar dat moeders sterven of ziek worden.

( 1 ) Arrest van het Gerecht van 23 april 2018, One of Us e.a./Commissie (T‑561/14, EU:T:2018:210).

( 2 ) Mededeling COM(2014) 355 final van de Commissie van 28 mei 2014 over het Europees burgerinitiatief „Eén van ons”.

( 3 ) Artikel 11, lid 4, VEU.

( 4 ) Verordening (EU) nr. 211/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 16 februari 2011 over het burgerinitiatief (PB 2011, L 65, blz. 1, met rectificatie in PB 2012, L 94, blz. 49).

( 5 ) COM(2014) 355 final.