1.

Budapesti Közlekedési Zrt. (hierna: „aanbestedende dienst”) heeft voor de bouw van metrolijn 4 in Boedapest twee overheidsopdrachten gegund, één in 2006 en één in 2009. In 2017 stelde de Közbeszerzési Hatóság Elnöke (voorzitter van de Hongaarse aanbestedingsautoriteit; hierna: „voorzitter van de aanbestedingsautoriteit”), op grond van in 2015 aangenomen nationale bepalingen, ambtshalve beroepen in inzake in 2009 respectievelijk 2010 in die opdrachten doorgevoerde wijzigingen. Naar aanleiding van die beroepen legde de Közbeszerzési Döntőbizottság (arbitragepanel voor overheidsopdrachten; hierna: „arbitragepanel”) boeten op aan de aanbestedende dienst en aan de inschrijvers.

2.

De centrale vraag in deze zaken kan als volgt worden samengevat: is het op grond van het Unierecht voor een overheidsinstantie mogelijk om ambtshalve beroep in te stellen inzake wijzigingen van overheidsopdrachten na het verstrijken van de termijnen die daartoe zijn vastgelegd in de ten tijde van wijzigingen van kracht zijnde nationale wettelijke regelingen, wanneer dat beroep jaren na de wijzigingen leidt tot het opleggen van sancties aan beide bij de opdrachten betrokken partijen?

3.

Mijns inziens vereist noch verbiedt het Unierecht dat wordt voorzien in de mogelijkheid van ambtshalve beroep inzake overheidsopdrachten of wijziging daarvan. Het in het Unierecht neergelegde beginsel van rechtszekerheid belet nationale overheidsinstanties evenwel om dergelijke beroepen in te stellen nadat de toepasselijke termijnen zijn verstreken.

4.

In artikel 1 van richtlijn 89/665/EEG van de Raad van 21 december 1989 houdende de coördinatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen betreffende de toepassing van de beroepsprocedures inzake het plaatsen van overheidsopdrachten voor leveringen en voor de uitvoering van werken ( 2 ), alsmede in artikel 1 van richtlijn 92/13/EEG van de Raad van 25 februari 1992 tot coördinatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen betreffende de toepassing van de communautaire voorschriften inzake de procedures voor het plaatsen van opdrachten door diensten die werkzaam zijn in de sectoren water- en energievoorziening, vervoer en telecommunicatie ( 3 ), beide zoals gewijzigd bij richtlijn 2007/66 ( 4 ), wordt bepaald dat binnen de respectieve werkingssferen van die richtlijnen:

„[...]

[de] lidstaten [...] de nodige maatregelen [nemen] om ervoor te zorgen dat tegen de door de aanbestedende [diensten/entiteiten] genomen besluiten op doeltreffende wijze en vooral zo snel mogelijk beroep kan worden ingesteld overeenkomstig de artikelen 2 tot en met 2 septies van deze richtlijn, op grond van het feit dat door die besluiten het [Unierecht] inzake overheidsopdrachten of de nationale voorschriften waarin dat [Unierecht] is omgezet, geschonden zijn.

[...]

3.   [d]e lidstaten [er] zorg voor [dragen] dat beroepsprocedures, volgens modaliteiten die de lidstaten kunnen bepalen, op zijn minst toegankelijk zijn voor eenieder die belang heeft of heeft gehad bij de gunning van een bepaalde opdracht en die door een beweerde inbreuk is of dreigt te worden geschaad”.

5.

Overweging 25 van richtlijn 2007/66 luidt als volgt:

„[...] [D]e noodzaak de rechtszekerheid van door de aanbestedende diensten genomen besluiten in de tijd te verzekeren, [verlangt] dat een redelijke minimale verjaringstermijn wordt vastgesteld voor beroepen die beogen vast te stellen dat de overeenkomst onverbindend is.”

6.

Voorts wordt in overweging 27 van richtlijn 2007/66 verklaard dat om „redenen van rechtszekerheid [...] de onverbindendheid van een overeenkomst slechts gedurende een bepaalde termijn ingeroepen [kan] worden. Het bindend karakter van deze termijnen moet in acht worden genomen.”

7.

In overweging 122 van richtlijn 2014/24/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2014 betreffende het plaatsen van overheidsopdrachten en tot intrekking van richtlijn 2004/18/EG ( 5 ), alsmede in overweging 128 van richtlijn 2014/25/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2014 betreffende het plaatsen van opdrachten in de sectoren water- en energievoorziening, vervoer en postdiensten en houdende intrekking van richtlijn 2004/17/EG ( 6 ), wordt verklaard dat de beroepsprocedures waarin de richtlijnen 89/665 en 92/13 voorzien, door deze richtlijnen „onverlet” worden gelaten. Niettemin hebben „[b]urgers, al dan niet georganiseerde belanghebbenden, en andere personen of instanties die geen toegang hebben tot beroepsprocedures overeenkomstig [een van de bedoelde richtlijnen], [...] als belastingbetaler [...] een rechtmatig belang bij deugdelijke aanbestedingsprocedures. Zij dienen derhalve de mogelijkheid te hebben om, anderszins dan via de beroepsprocedure op grond van [genoemde richtlijnen], en zonder dat zij zelf in rechte hoeven te kunnen optreden, mogelijke schendingen van deze richtlijn te melden aan een bevoegde autoriteit of organisatie. Om doublures met bestaande autoriteiten of structuren te vermijden, moeten de lidstaten beroep bij algemene toezichthoudende autoriteiten of structuren, sectorale toezichthoudende instanties, gemeentelijke toezichthoudende instanties, mededingingsautoriteiten, de ombudsman of nationale controle-instanties mogelijk kunnen maken.”

8.

In artikel 83 van richtlijn 2014/24, alsmede in artikel 99 van richtlijn 2014/25, beide met het opschrift „Handhaving” en beide onderdeel van titel IV, „Bestuur”, wordt bepaald:

„[...]

2.   De lidstaten zorgen ervoor dat de toepassing van de regels voor overheidsopdrachten wordt gecontroleerd.

Wanneer toezichthoudende autoriteiten of structuren op eigen initiatief of na ontvangst van informatie specifieke schendingen of systemische problemen vaststellen, zijn zij bevoegd die problemen te signaleren aan de nationale auditautoriteiten, rechterlijke instanties of andere bevoegde autoriteiten of structuren, zoals de Ombudsman, de nationale parlementen of hun commissies.

[...]”

9.

§ 303, lid 1, van közbeszerzésekről szóló 2003. évi CXXIX. törvény (Hongaarse wet nr. CXXIX van 2003 inzake overheidsopdrachten; hierna: „Kbt. 2003”) luidt als volgt:

„Partijen kunnen het gedeelte van de overeenkomst dat is vastgesteld op basis van de aanbesteding of de bijbehorende documentatie en op basis van de inhoud van de offerte, slechts wijzigen indien de overeenkomst, als gevolg van een omstandigheid die zich na het sluiten van de overeenkomst heeft voorgedaan om een reden die bij het sluiten van de overeenkomst niet kon worden voorzien, inbreuk maakt op inhoudelijk gerechtvaardigde verwachtingen van een van de medecontractanten.”

10.

§ 306/A, is als volgt geformuleerd:

„(1)   Een binnen de reikwijdte van deze wet vallende overeenkomst is onverbindend, wanneer:

[...]”.

11.

Ingevolge artikel 307, lid 3, „neemt de Közbeszerzések Tanácsának elnöke (voorzitter van de raad voor overheidsopdrachten) het initiatief tot ambtshalve instelling van een procedure voor het [arbitragepanel], indien aannemelijk is dat de overeenkomst in strijd met § 303 is gewijzigd [...]”.

12.

§ 327 bepaalt:

„(1)   De volgende instanties of personen kunnen het initiatief nemen tot ambtshalve instelling van een procedure voor het [arbitragepanel], indien zij bij het uitoefenen van hun bevoegdheden kennis krijgen van enig handelen of nalaten in strijd met deze wet:

[...]

(2)   Een instantie kan ambtshalve een procedure voor het [arbitragepanel] instellen:

[...]”

13.

Ingevolge § 328, lid 1,

„[neemt] de voorzitter van de raad voor overheidsopdrachten [...] het initiatief tot ambtshalve instelling van een procedure voor het [arbitragepanel]

[...]

14.

Krachtens § 379, lid 2,

„[dient] de raad [voor overheidsopdrachten] [...]

(l) de wijziging en uitvoering van een opdracht die naar aanleiding van een aanbestedingsprocedure is aangegaan, aandachtig [te volgen] (§ 307, lid 4)”.

15.

§ 152 van közbeszerzésekről szóló 2015. évi CXLIII. törvény (Hongaarse wet nr. CXLIII van 2015 inzake overheidsopdrachten; hierna: „Kbt. 2015”) bepaalt:

„(1)   De volgende instanties of personen kunnen het initiatief nemen tot ambtshalve instelling van een procedure voor het [arbitragepanel], indien zij bij het uitoefenen van hun bevoegdheden kennis krijgen van enig handelen of nalaten dat haaks op deze wet staat:

[...]

(2)   Een in lid 1 bedoelde instantie kan, binnen 60 dagen na de datum waarop die instantie zich van de inbreuk bewust wordt, het initiatief nemen tot ambtshalve instelling van een procedure voor het [arbitragepanel], doch:

[...]”

16.

In § 153, lid 1, wordt bepaald:

„[De voorzitter van de aanbestedingsautoriteit] neemt het initiatief tot ambtshalve instelling van de procedure voor het [arbitragepanel],

[...]

[...]”

17.

§ 187 bepaalt:

„[...]

(2)   De aanbestedingsautoriteit [...]:

[...]”

18.

In § 197, lid 1, wordt bepaald:

„Het in deze wet bepaalde is van toepassing op overeenkomsten die zijn aangegaan naar aanleiding van procedures voor gunning [van concessies] of aanbestedingsprocedures die zijn gestart nadat deze wet in werking trad, op mededingingsprocedures die na die datum zijn aangevangen, alsmede op daarop betrekking hebbende beroepsprocedures waarom is verzocht dan wel die zijn ingeleid of ambtshalve door een autoriteit zijn ingesteld, inclusief aan een actie voorafgaande geschillenbeslechtingsprocedures. De §§ 139, 141, 142, 153, lid 1, onder c), en 175 zijn van toepassing op de mogelijkheid tot wijziging, zonder dat er een nieuwe aanbestedingsprocedure wordt gevolgd, van overeenkomsten die zijn aangegaan naar aanleiding van aanbestedingsprocedures die zijn gestart voordat deze wet in werking trad, en op het toezicht op wijzigingen en de uitvoering van opdrachten. Bovendien is het in hoofdstuk XXI bepaalde van toepassing op beroepsprocedures inzake dergelijke overeenkomsten.”

19.

§ 80, lid 3, van 2007–2013 programozási időszakban az Európai Regionális Fejlesztési Alapból, az Európai Szociális Alapból és a Kohéziós Alapból származó támogatások felhasználásának rendjéről szóló 4/2011. (I. 28.) Korm. rendelet (besluit nr. 4/2011 van 28 januari 2011 inzake de aanwending van steun van het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds en het Cohesiefonds voor de programmeringsperiode 2007‑2013) bepaalt:

„De begunstigde en de bij de uitkering van steun betrokken instanties voeren per project gescheiden boekhoudingen, schrijven alle op het project betrekking hebbende documenten afzonderlijk in en bewaren deze tot ten minste 31 december 2020.”

20.

Op 30 september 2005 publiceerde de aanbestedende dienst een aanbesteding in het Publicatieblad van de Europese Unie ten behoeve van de „acquisitie van een bewakingssysteem voor het toezicht op bewegingen van de constructies en de beheersing van geluid en trillingen tijdens de eerste fase van de bouw van metrolijn 4 in Boedapest”. De geschatte contractwaarde overschreed de door de Gemeenschap (EU) vastgestelde drempels. Het project ontving EU-financiering (op grond van het operationele programma voor het vervoer).

21.

De opdracht werd gegund aan een consortium van dienstverlenende bedrijven, bestaande uit Sol-Data SA (welke vennootschap haar naam later wijzigde in SIXENSE Soldata) en HUNGEOD Kft. Op 1 maart 2006 gunde de aanbestedende dienst een overheidsopdracht aan de leden van het Sol-Data – Hungeod Konzorcium.

22.

Op 5 oktober 2009 wijzigden partijen de opdracht, waarbij zij zich op onvoorzienbare omstandigheden beriepen. Op 18 november 2009 is een wijzigingskennisgeving gepubliceerd in de Közbeszerzési Értesítő (journaal overheidsopdrachten).

23.

Blijkens de verwijzingsbeslissing heeft de Az Európai Támogatásokat Auditáló Főigazgatóság (directoraat-generaal toezicht op Europese steun) ambtshalve een beroepsprocedure ingesteld inzake de wijziging van de overeenkomst met Sol-Data SA en HUNGEOD Kft. Het beroepschrift is echter op 9 november 2010 door het arbitragepanel niet-ontvankelijk verklaard, omdat het te laat was ingediend.

24.

Op 29 mei 2017 leidde de voorzitter van de aanbestedingsautoriteit, de interveniërende partij aan de zijde van het arbitragepanel, krachtens § 153, lid 1, onder c), Kbt. 2015 ambtshalve een procedure in tegen HUNGEOD Kft., Sol-Data en de aanbestedende dienst (hierna: „verzoekers”). Volgens de voorzitter van de aanbestedingsautoriteit schonden verzoekers door het wijzigen van de betreffende opdracht § 303, lid 1, Kbt. 2003, aangezien niet aan de in die bepaling neergelegde voorwaarden voor wijziging was voldaan. De voorzitter van de aanbestedingsautoriteit stelde de datum van de opdrachtwijziging, te weten 5 oktober 2009, vast als datum van de schending. Hij gaf echter 30 maart 2017 op als de datum waarop hij kennis kreeg van de schending.

25.

Op 3 augustus 2017 oordeelde het arbitragepanel bij beschikking in het hoofdgeding dat verzoekers § 303 Kbt. 2003 hadden geschonden.

26.

Alvorens inhoudelijk op de zaak in te gaan, wees het arbitragepanel bij beschikking een procedureel bezwaar af aangaande de kwestie of de voorzitter van de aanbestedingsautoriteit de procedure tijdig had ingeleid. Hoewel de Kbt. 2003 volgens het arbitragepanel van toepassing was op de inhoud van de zaak, was de Kbt. 2015 van toepassing voor zover het de procedure betrof. Bij wijze van overgangsbepaling bepaalt § 197, lid 1, tweede volzin, Kbt. 2015 dat onder andere de Kbt. 2015 dient te worden toegepast op het toezicht op de wijzigingen van overeenkomsten die zijn aangegaan naar aanleiding van aanbestedingsprocedures die zijn uitgeschreven voordat die wet in werking trad, en dat het hoofdstuk van die wet houdende de bepalingen betreffende beroepsprocedures dient te worden toegepast op beroepsprocedures met betrekking tot het toezicht op dergelijke wijzigingen. Het arbitragepanel overwoog dus niet dat de verzoekers mochten uitgaan van het beginsel van niet-terugwerkende kracht en van rechtszekerheid. De voorzitter van de aanbestedingsautoriteit had dan ook terecht binnen de in § 152, lid 2, Kbt. 2015 vastgelegde termijnen beroep ingesteld.

27.

Tevens oordeelde het arbitragepanel dat een belangrijk gedeelte van het betreffende project, inclusief het gedeelte van na de betreffende opdrachtwijziging, met EU-financiering was uitgevoerd, en dus onder besluit nr. 4/2011 viel. Het arbitragepanel oordeelde dat § 80, lid 3, van dat besluit op de betreffende opdrachtwijziging moest worden toegepast. Dientengevolge liep de termijn waarbinnen een instantie ambtshalve een procedure kan instellen af op 31 december 2020. Hieruit volgt dat de voorzitter van de aanbestedingsautoriteit door de procedure ambtshalve op 29 mei 2017 in te leiden, binnen dat tijdsbestek heeft gehandeld.

28.

Nadat het arbitragepanel had geoordeeld dat er sprake was van een inbreuk, legde het aan de aanbestedende dienst een boete op van 25000000 Hongaarse forint (HUF). Verder legde het aan HUNGEOD Kft. en SIXENSE Soldata hoofdelijk een boete op van 5000000 HUF.

29.

Verzoekers betwistten het besluit van het arbitragepanel voor de verwijzende rechter, de Fővárosi Törvényszék (rechter voor de agglomeratie Boedapest, Hongarije). Gezien de twijfels die er bij deze rechter bestaan over de juiste uitlegging van het Unierecht, heeft hij besloten de procedure aan te houden en het Hof te verzoeken om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

30.

Op 3 juli 2009 publiceerde de aanbestedende dienst een aanbesteding in het Publicatieblad van de Europese Unie ten behoeve van „diensten voor de verlening waarvan expertise nodig is met betrekking tot het beheer van het DBR-project tijdens de eerste fase van de bouw van metrolijn 4”. De geschatte contractwaarde (90000000 HUF over een periode van 3 jaar) overschreed de door de Gemeenschap (EU) vastgestelde drempels. Het project ontving EU-financiering (op grond van het operationele programma voor het vervoer).

31.

De overheidsopdracht werd door de aanbestedende dienst op 14 mei 2009 gegund aan Matrics Consult Ltd. Op 16 november 2011 zegde de aanbestedende dienst de overeenkomst met Matrics Consult Ltd tegen 31 december 2011 op.

32.

Krachtens § 153, lid 1, onder c), Kbt. 2015 stelde de voorzitter van de aanbestedingsautoriteit op 30 mei 2017 ambtshalve een procedure in tegen de aanbestedende dienst en Matrics Consult Ltd, met het doel een verklaring voor recht te verkrijgen dat de bepalingen betreffende openbare aanbestedingen waren geschonden, en een boete op te leggen. Hoewel partijen de betreffende overeenkomst niet schriftelijk hadden gewijzigd, waren zij, gezien hun gedrag rondom de voldoening van facturen en de afgifte van opleveringscertificaten, aanzienlijk afgeweken van de uitkeringsvoorwaarden zoals deze ten tijde van inzending van de inschrijving waren gedefinieerd en die onderdeel van de opdracht vormden. Deze wijzigingen werden gezien als een opdrachtwijziging die schending van § 303, lid 1, Kbt. 2003 opleverde, aangezien niet aan de in die paragraaf neergelegde voorwaarden voor contractswijziging was voldaan. In zijn beroepschrift gaf de voorzitter van de aanbestedingsautoriteit als datum van de schending 8 februari 2010 aan; de datum waarop de factuur werd betaald, welke betaling ertoe leidde dat partijen het bedrag van de overeengekomen tegenprestatie overschreden. Als datum waarop de voorzitter van de aanbestedingsautoriteit kennis kreeg van de schending, werd 31 maart 2017 opgegeven.

33.

Op 18 augustus 2017 oordeelde het arbitragepanel dat de aanbestedende dienst en Matrics Consult Ltd § 303 Kbt. 2003 hadden geschonden door de door hen aangegane, uit een aanbestedingsprocedure voortvloeiende overeenkomst onwettig te wijzigen. Het arbitragepanel legde aan de aanbestedende dienst een boete op van 27000000 HUF en aan Matrics Consult Ltd een boete van 13000000 HUF.

34.

Alvorens tot deze inhoudelijke conclusie te komen, wees het arbitragepanel een procedureel bezwaar af aangaande de kwestie of de voorzitter van de aanbestedingsautoriteit de beroepsprocedure binnen de toepasselijke termijnen had ingeleid. Het arbitragepanel overwoog dat het in de Kbt. 2015 inzake termijnen bepaalde van toepassing was op de de-facto-opdrachtwijziging van vóór inwerkingtreding van die wet. Partijen mochten zich dus niet beroepen op het beginsel van niet-terugwerkende kracht en van rechtszekerheid.

35.

De aanbestedende dienst betwistte het besluit van het arbitragepanel voor de verwijzende rechter, de Fővárosi Törvényszék. Deze rechter besloot om de procedure aan te houden en het Hof te verzoeken om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

36.

Bij beschikking van 18 september 2018 zijn de twee zaken door de president van het Hof gevoegd.

37.

De aanbestedende dienst, het arbitragepanel, de voorzitter van de aanbestedingsautoriteit, de Hongaarse regering en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Al deze partijen hebben ter terechtzitting van 4 september 2019 mondelinge opmerkingen gemaakt.

38.

Deze conclusie is als volgt opgebouwd. Ik begin met diverse inleidende opmerkingen, waarin de bijzonderheden van het Hongaarse systeem van ambtshalve door overheidsinstanties in te stellen beroepsprocedures inzake overheidsopdrachten aan de orde komen. Tevens dienen direct aan het begin de op de onderhavige zaak van toepassing zijnde bepalingen van het Unierecht in kaart te worden gebracht en de vragen van de verwijzende rechter worden geherformuleerd (A). Vervolgens ga ik in op de tweede vraag, over de werkingssfeer van de richtlijnen 89/665 en 92/13 (hierna: „rechtsbeschermingsrichtlijnen”), zoals gewijzigd bij richtlijn 2007/66, en van de richtlijnen 2014/24 en 2014/25: valt een ambtshalve door een overheidsinstantie ingesteld beroep inzake een overheidsopdracht binnen de reikwijdte van die richtlijnen (B)? Daarna behandel en beoordeel ik de eerste, de derde en de vierde vraag tezamen, aangezien elk van die vragen in wezen over dezelfde kwestie gaat: verzet het Unierecht, en dan met name het beginsel van de rechtszekerheid, zich tegen ambtshalve instelling van een dergelijk beroep nadat de beroepstermijn is verstreken zoals die is vastgelegd in de nationale wettelijke regelingen die ten tijde van de beweerdelijk onwettige opdrachtwijziging van kracht waren (C)? Ten slotte sluit ik af met de vijfde vraag, die betrekking heeft op de bevoegdheden van de nationale rechters om mogelijke inbreuken die ambtshalve door nationale overheidsinstanties worden gemeld, te onderzoeken (D).

39.

Het Hongaarse recht kent twee soorten beroepen inzake overheidsopdrachten, afhankelijk van wie het beroep instelt.

40.

Enerzijds kan beroep worden ingesteld door personen die een subjectief belang hebben (in de zin van een daadwerkelijk, individueel belang) bij de betreffende overheidsopdracht, zoals de succesvolle inschrijver, de niet-succesvolle (feitelijke of potentiële) inschrijvers of zelfs de desbetreffende aanbestedende dienst. Dit soort beroepen maakt de particuliere handhaving van bepalingen betreffende openbare aanbestedingen mogelijk.

41.

Anderzijds kent het Hongaarse beroepen die ambtshalve kunnen worden ingesteld door overheidsinstanties die verantwoordelijk zijn voor de bescherming van het algemeen belang, waaronder bijvoorbeeld eerbiediging van het legaliteitsbeginsel en/of toezicht op de aanwending van overheidsmiddelen. Dit soort beroepen staat voor de publieke handhaving van bepalingen betreffende openbare aanbestedingen.

42.

De voorzitter van de aanbestedingsautoriteit is een van de bedoelde overheidsinstanties. Hij heeft ingevolge § 153, lid 1, Kbt. 2015 het recht om ambtshalve een procedure in te stellen. Nadat een dergelijk ambtshalve beroep is ingesteld, is het vervolgens aan het arbitragepanel om de kwestie te toetsen op zowel ontvankelijkheid als inhoud. Wanneer geconcludeerd wordt dat er sprake is van schending van bepalingen betreffende openbare aanbestedingen, kan het arbitragepanel een boete opleggen aan de voor de schending verantwoordelijke(n). Het opleggen van een boete lijkt verplicht te zijn, wanneer tot schending wordt geconcludeerd in een beroepsprocedure die ingevolge § 153 Kbt. 2015 ambtshalve door de voorzitter van de aanbestedingsautoriteit is ingesteld. Verder is tijdens de behandeling uiteengezet dat, indien wordt geconcludeerd wordt dat er sprake is van schending, dit tevens tot onverbindendverklaring van de overeenkomst kan leiden, doch enkel na een rechterlijke uitspraak.

43.

In de onderhavige zaken heeft de voorzitter van de aanbestedingsautoriteit ambtshalve beroep ingesteld inzake de wijzigingen van de twee aan de orde zijnde overheidsopdrachten. De bedoelde wijzigingen dateren uit 2009 respectievelijk 2010. Ten tijde van de wijzigingen was de toepasselijke nationale wettelijke regeling de Kbt. 2003. De overgangsbepalingen van de Kbt. 2015 (in § 197) zijn echter aldus uitgelegd dat de procesrechtelijke bepalingen van die wet van toepassing zijn op wijzigingen van overheidsopdrachten die van voor de inwerkingtreding van die wet dateren.

44.

In lijn met die redenering heeft de voorzitter van de aanbestedingsautoriteit in 2017, 7 respectievelijk 8 jaar dus nadat de beweerde schendingen waren gepleegd, ambtshalve beroepsprocedures voor het arbitragepanel ingeleid. Op dat moment waren de in de Kbt. 2003 neergelegde beroepstermijnen reeds verstreken. De voorzitter van de aanbestedingsautoriteit rechtvaardigde de kennelijk laattijdige beroepen op grond van het feit dat hij pas in 2017 kennis kreeg van de betreffende schendingen. Vervolgens toetste het arbitragepanel aan de hand van de Kbt. 2015 of de beroepen tijdig waren ingesteld, waarbij het concludeerde dat dit het geval was. In beide zaken legde het arbitragepanel uiteindelijk de betwiste boeten op aan zowel de aanbestedende dienst als de inschrijvers. Noch de overeenkomsten, noch de beweerdelijk onwettige wijzigingen zijn evenwel onverbindend verklaard.

45.

Tegen deze feitelijke en procedurele achtergrond heeft de verwijzende rechter een aantal vragen aan het Hof gesteld. Het is niet aan dit Hof om de tamelijk complexe nationale wetgeving en procedurele achtergrond uit te leggen. Ik wens evenwel twee punten te benadrukken die onbetwist lijken en die in deze conclusie als uitgangspunten worden genomen.

46.

Ten eerste voorziet zowel de Kbt. 2003 als de Kbt. 2015 in termijnen waarbinnen een autoriteit die bevoegd is om ambtshalve beroep in te leiden, dient te handelen. Ik heb begrepen dat deze termijnen zijn opgenomen in § 327, lid 2, Kbt. 2003 en in § 152, lid 2, Kbt. 2015. ( 7 ) Beide bepalingen zijn op dezelfde wijze opgebouwd. Ze bevatten beide een combinatie van subjectieve en objectieve verjaringstermijnen. Wat echter is veranderd tussen de versies van 2003 en 2015 van die bepalingen, is de duur van de verjaringstermijnen, die in de Kbt. 2015 meer dan verdubbeld is.

47.

Ten tweede, en mijns inziens is dit een vrij belangrijk punt, zegt de verwijzende rechter, zonder dat hij op dit punt door een van de partijen in deze procedure wordt weersproken ( 8 ), dat de beroepstermijnen die ten tijde van wijziging golden, reeds waren verstreken voordat de Kbt. 2015 in werking trad ( 9 ).

48.

In beide gevoegde zaken stelt de verwijzende rechter vijf vrijwel identieke vragen. ( 10 ) De formulering van die vragen is helaas niet bijzonder duidelijk, en de vragen overlappen elkaar inhoudelijk enigszins. Een zekere mate van herformulering is dan ook geboden om de verwijzende rechter in het licht van de feitelijke en juridische context van deze zaken van een nuttig antwoord te kunnen voorzien.

49.

Alvorens ik tot die herformulering overga, is een toelichting op de relevante bepalingen van het Unierecht op haar plaats. In zijn vragen citeert de verwijzende rechter een aantal bepalingen van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”), alsmede een aantal bepalingen van diverse aanbestedingsrichtlijnen en enkele algemene beginselen van het Unierecht. Slechts enkele van die bepalingen en beginselen lijken echter volledig relevant voor de onderhavige zaken. Andere bepalingen van het Unierecht, waarnaar niet wordt verwezen, zouden daarentegen wél relevant kunnen zijn.

50.

Ten eerste denk ik dat artikel 41 en artikel 47 van het Handvest voor de huidige zaken niet relevant zijn. Artikel 41, dat op het recht op behoorlijk bestuur ziet, is uitsluitend tot de instellingen, organen en instanties van de Unie gericht. ( 11 ) Om dezelfde reden is artikel 47 van het Handvest niet op de onderhavige zaken van toepassing. De verwijzende rechter vraagt zich in verband met laatstgenoemd artikel af of het instellen van beroep 7 of 8 jaar na het plegen van de beweerde schendingen verenigbaar is met de eis om juridische procedures binnen een redelijke termijn te voeren. Het lijkt echter aan de hand van de feiten van de onderhavige zaken niet te gaan om het recht op een doeltreffende voorziening in rechte in de zin van artikel 47. Waar het wél om lijkt te gaan, is de eerbiediging van verjaringstermijnen door een bestuursrechtelijke autoriteit.

51.

Ten tweede is het beginsel van rechtszekerheid, van alle algemene beginselen van het Unierecht die door de verwijzende rechter zijn genoemd, essentieel voor beantwoording van de eerste, de derde en de vierde vraag, waarbij het evenredigheidsbeginsel van enig belang is voor de vijfde vraag. Het vereiste dat tegen de door de aanbestedende diensten genomen besluiten doeltreffend en vooral zo snel mogelijk beroep moet kunnen worden ingesteld, is specifiek verankerd in artikel 1, lid 1, van de rechtsbeschermingsrichtlijnen.

52.

Ten derde, aangezien de verwijzende rechter in het algemeen de bescherming van de financiële belangen van de Unie heeft ingeroepen, zal ik dat aspect van de zaak onderzoeken in het licht van bepalingen van het Unierecht waarnaar niet door de verwijzende rechter is verwezen, maar die ter terechtzitting zijn besproken, te weten verordening nr. 2988/95 ( 12 ) en verordening nr. 1083/2006 ( 13 ).

53.

Wat de specifieke vragen van de verwijzende rechter betreft, deze kunnen mijns inziens als volgt worden gehergroepeerd.

54.

Met de tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de mogelijkheid voor een overheidsinstantie om een beroepsprocedure in het algemeen belang te voeren, door het Unierecht – en in het bijzonder door de rechtsbeschermingsrichtlijnen, zoals met name gewijzigd door richtlijn 2007/66, alsmede de richtlijnen 2014/24 en 2014/25 – wordt geregeld of op enigerlei wijze wordt beperkt. Specifieker gesteld heb ik deze vraag zo begrepen dat daarmee aan het Hof wordt gevraagd of beroepen als die welke in het hoofdgeding aan de orde zijn, binnen de werkingssfeer van (een van) de genoemde richtlijnen vallen.

55.

Met de eerste vraag wordt het Hof verzocht om vast te stellen of het voor overheidsinstanties op grond van het Unierecht, en dan met name het algemene beginsel van rechtszekerheid, mogelijk is om beroepsprocedures in te leiden inzake wijzigingen van overheidsopdrachten – en zo ja, om sancties op te leggen – ofschoon de beroepstermijnen op grond van de nationale wettelijke regelingen die ten tijde van de wijzigingen van kracht waren, reeds zijn verstreken. De derde en de vierde vraag betreffen het mogelijke effect van de noodzaak om de financiële belangen van de Unie te beschermen op het antwoord op de eerste vraag. De eerste, de derde en de vierde vraag worden derhalve tezamen behandeld.

56.

De vijfde vraag is enkel relevant als wordt aangenomen dat het Unierecht zich er niet tegen verzet dat in de omstandigheden van de onderhavige zaken ambtshalve beroep wordt ingesteld. Verleent het Unierecht, en dan met name het evenredigheidsbeginsel, in dat geval de nationale rechter de bevoegdheid om zich over de opgelegde sancties uit te spreken?

57.

Met de tweede vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of de mogelijkheid voor een in het algemeen belang handelende overheidsinstantie om ambtshalve beroep inzake wijzigingen van overheidsopdrachten in te stellen, door het Unierecht wordt geregeld of beperkt, en, meer specifiek, of een dergelijk beroep binnen de werkingssfeer valt van de rechtsbeschermingsrichtlijnen, zoals gewijzigd bij richtlijn 2007/66, of van de richtlijnen 2014/24 en 2014/25?

58.

Volgens de voorzitter van de aanbestedingsautoriteit wordt een beroepsprocedure die in het algemeen belang door een overheidsinstantie wordt ingeleid, niet door de rechtsbeschermingsrichtlijnen beheerst. Het is uitsluitend aan de lidstaten om dienaangaande bepalingen aan te nemen. De huidige zaken vallen derhalve buiten de werkingssfeer van het Unierecht.

59.

De Hongaarse regering is eveneens van mening dat de nationale bepalingen betreffende termijnen voor het ambtshalve instellen van beroep in het algemeen belang geen omzetting van de rechtsbeschermingsrichtlijnen vormen, en evenmin binnen de werkingssfeer van die richtlijnen vallen. Zij zet, onder verwijzing naar artikel 83 van richtlijn 2014/24 en artikel 99 van richtlijn 2014/25, uiteen dat de privileges van toezichthoudende autoriteiten naar hun aard fundamenteel verschillen van de beroepsprocedure voor bedrijven die belang hebben bij het verkrijgen van een opdracht.

60.

Volgens de Commissie verplichten noch verbieden de rechtsbeschermingsrichtlijnen de lidstaten om, bij gebreke van bepalingen dienaangaande, te voorzien in de mogelijkheid van ambtshalve beroep inzake de besluiten van aanbestedende diensten. Evenmin verlangen artikel 83 van richtlijn 2014/24 en artikel 99 van richtlijn 2014/25 van de lidstaten dat zij voorzien in de mogelijkheid van ambtshalve beroep in het algemeen belang. Wel dienen de lidstaten de algemene beginselen van het Unierecht, inclusief het beginsel van rechtszekerheid, te eerbiedigen.

61.

Op hoofdlijnen ben ik het met de Commissie eens. Mijns inziens verplichten noch verbieden de rechtsbeschermingsrichtlijnen, richtlijn 2014/24 en richtlijn 2014/25 de lidstaten om te voorzien in een ambtshalve door een overheidsinstantie in het algemeen belang in te stellen beroep. Maar ook al verplichten de genoemde richtlijnen niet om in dergelijke beroepen te voorzien, dit neemt niet weg dat, wanneer een lidstaat eenmaal heeft besloten om deze mechanismen in te voeren, deze beroepen binnen de (materiële) werkingssfeer van die richtlijnen vallen. Derhalve zijn de vragen van de verwijzende rechter, en vooral de tweede vraag, ontvankelijk.

62.

De rechtsbeschermingsrichtlijnen verlangen uitsluitend van de lidstaten dat zij voorzien in beroepsprocedures die op initiatief van de getroffen onderneming kunnen worden ingesteld. Artikel 1, lid 3, verlangt zelfs van de lidstaten dat zij er zorg voor dragen dat de beroepsprocedures „althans toegankelijk zijn voor eenieder die belang heeft of heeft gehad bij de gunning van een bepaalde overheidsopdracht voor leveringen of voor de uitvoering van werken en die door een beweerde schending is of dreigt te worden gelaedeerd”. ( 14 )

63.

Door de manier waarop die bepaling is geformuleerd, wordt gesuggereerd dat de rechtsbeschermingsrichtlijnen geen uitgebreid beroepsstelsel voor aanbestedingszaken verlangen. Zoals het Hof overweegt, beoogt „richtlijn 89/665 [...], zoals met name blijkt uit [...] artikel 1, lid 3, geen volledige harmonisatie van de relevante nationale regels”. ( 15 ) Deze richtlijn legt de lidstaten slechts een minimumvereiste („althans”) op met betrekking tot de invoering van een beroepsmechanisme voor ondernemingen, doch niet noodzakelijkerwijs ook voor in het algemeen belang handelende overheidsinstanties.

64.

Deze lezing wordt verder bevestigd door de context en het doel van artikel 1, lid 3, van de rechtsbeschermingsrichtlijnen, zoals gewijzigd bij richtlijn 2007/66. Ten eerste, wat de algehele context van artikel 1, lid 3, betreft, heeft de Uniewetgever mechanismen geïntroduceerd die gericht zijn op aanscherping van het kader voor beroepsprocedures die door ondernemingen kunnen worden ingesteld. ( 16 ) Ten tweede, wat systeem en doel van de rechtsbeschermingsrichtlijnen betreft, is het vaste rechtspraak dat deze richtlijnen ertoe strekken de inschrijvers tegen willekeur van de aanbestedende dienst te beschermen, teneinde een daadwerkelijke naleving van de voorschriften van de Unie inzake overheidsopdrachten te waarborgen, in het bijzonder in een stadium waarin schendingen nog ongedaan kunnen worden gemaakt. ( 17 ) Hoewel handhaving van de wettigheid zeker ook een belangrijk doel van de rechtsbeschermingsrichtlijnen is, is het duidelijk dat het soort beroepen waarin deze richtlijnen voorzien om dat doel te bereiken, enkel kan worden ingesteld door bedrijven, zoals ook in overweging 27 van richtlijn 2007/66 wordt gesuggereerd. ( 18 )

65.

Dat richtlijn 2007/66 tevens in het zogenoemde „correctiemechanisme” voorziet ( 19 ), doet aan die conclusie niets af. Op grond van dat mechanisme is de Commissie bevoegd te verzoeken om ongedaanmaking van ernstige schendingen van het Unierecht die zich tijdens een gunningsprocedure hebben voorgedaan. Ook als van dat mechanisme zou kunnen worden gesteld dat het op de publieke handhaving van bepalingen betreffende openbare aanbestedingen ziet, kan daaruit niet worden afgeleid dat de rechtsbeschermingsrichtlijnen, zoals gewijzigd bij richtlijn 2007/66, van de lidstaten vereisen dat zij voorzien in de mogelijkheid van beroepsprocedures in het algemeen belang. Uit dat mechanisme blijkt eerder a contrario dat de rechtsbeschermingsrichtlijnen niet in een andere vorm van beroep in het algemeen belang voorzien.

66.

Ook kunnen artikel 83 van richtlijn 2014/24 en artikel 99 van richtlijn 2014/25, die een identieke formulering kennen, niet aldus worden uitgelegd dat zij van de lidstaten vereisen dat deze voorzien in een mechanisme voor het instellen van beroep in het algemeen belang zoals dat in het hoofdgeding aan de orde is.

67.

Artikel 83 van richtlijn 2014/24 en artikel 99 van richtlijn 2014/25 vereisen enkel dat specifieke schendingen of systemische problemen aangaande de toepassing van bepalingen betreffende openbare aanbestedingen kunnen worden „gemeld” aan rechterlijke instanties of andere passende instanties of structuren. Er is derhalve geen sprake van een verplichting om daadwerkelijk een procedure in te leiden, maar slechts van een mogelijkheid, in gevallen waarin specifieke schendingen zijn vastgesteld. De hoofdtaak van overheidsinstanties ingevolge artikel 83 van richtlijn 2014/24 en artikel 99 van richtlijn 2014/25 lijkt eerder te bestaan uit het signaleren van structurele problemen en het voorstellen van passende voorzieningen. ( 20 )

68.

Derhalve verlangen artikel 83 van richtlijn 2014/24 en artikel 99 van richtlijn 2014/25, hoewel zij duidelijk de publieke handhaving van bepalingen betreffende openbare aanbestedingen bevorderen ( 21 ), evenwel niet van de lidstaten dat deze voorzien in beroepsmechanismen zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde zijn.

69.

Hieruit volgt dat de rechtsbeschermingsrichtlijnen, richtlijn 2014/24 en richtlijn 2014/25 de lidstaten verplichten noch verbieden om te voorzien in andere soorten beroepen, zoals een ambtshalve beroep door een overheidsinstantie in het belang van de wettigheid en de bescherming van overheidsmiddelen.

70.

Indien een lidstaat echter wél voorziet in dergelijke beroepsmechanismen, dan vallen deze beroepsprocedures, en met name de impact en de uitkomsten daarvan, binnen de werkingssfeer van het Unierecht.

71.

Ten eerste worden, voor zover overheidsopdrachten ratione materiae binnen de reikwijdte van de aanbestedingsrichtlijnen vallen, de wijzigingen daarvan eveneens door het Unierecht geregeld. ( 22 ) Logischerwijs vallen beroepsprocedures inzake dergelijke wijzigingen binnen de werkingssfeer van het Unierecht, voor zover daarmee naleving van Europees materieel aanbestedingsrecht betreffende wijzigingen van overheidsopdrachten wordt beoogd.

72.

Ten tweede, en bij wijze van subsidiair argument, houdt het specifieke soort van beroepen dat in de onderhavige zaken aan de orde is, verband met de richtlijnen 2014/24 en 2014/25. Hoewel artikel 83 respectievelijk artikel 99 van die richtlijnen niet van de lidstaten vereisen dat deze voorzien in een beroepsprocedure zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde is, vertegenwoordigen dergelijke beroepsprocedures toch een van de mogelijke uitdrukkingsvormen (naar eigen inzicht van de lidstaten) van de nieuwe rol die door artikel 83 van richtlijn 2014/24 en artikel 99 van richtlijn 2014/25 aan toezichthoudende autoriteiten wordt toegekend.

73.

Elke andere conclusie zou tot het bijzondere gevolg leiden dat de regeling van het onderwerp van de ambtshalve publieke beroepsprocedure (te weten de overheidsopdracht zelf en wijziging daarvan) door het Unierecht zou worden geharmoniseerd, terwijl de potentieel aanzienlijke gevolgen van de beroepsprocedure (sancties die worden opgelegd aan de aanbestedende dienst of aan de inschrijvers, of nietigverklaring van de overeenkomst), die van invloed zouden kunnen zijn op de gehele aanbestedingsprocedure, volledig buiten een voor het overige geharmoniseerd gebied zouden vallen, enkel omdat zij door een overheidsinstantie wordt ingesteld. Iets dergelijks is nauwelijks verdedigbaar.

74.

Anderzijds betekent het feit dat er geen specifieke EU-harmonisatiemaatregel is die voor dat type beroep geldt, dat op dergelijke beroepsprocedures uitsluitend de algemene beginselen van het Unierecht van toepassing zijn.

75.

Hieruit volgt dat op de tweede vraag dient te worden geantwoord dat de rechtsbeschermingsrichtlijnen, richtlijn 2014/24 en richtlijn 2014/25 de lidstaten verplichten noch verbieden om te voorzien in de mogelijkheid dat een overheidsinstantie ambtshalve beroep instelt inzake beweerde schendingen van bepalingen betreffende openbare aanbestedingen. Wanneer dergelijke beroepsprocedures echter eenmaal zijn ingevoerd en geïnitieerd, dan vallen zij binnen de werkingssfeer van het Unierecht.

76.

Met de eerste, de derde en de vierde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het voor overheidsinstanties op grond van het Unierecht – en dan met name het algemene beginsel van rechtszekerheid en van de bescherming van de financiële belangen van de Unie – mogelijk is om, op basis van nieuw aangenomen bepalingen van nationale wetgeving of van het Unierecht, een beroep inzake wijzigingen van een overheidsopdracht in te stellen – en zo ja, om boeten op te leggen – ook als de beroepstermijnen op grond van de nationale wettelijke regelingen die ten tijde van wijziging van kracht waren, reeds zijn verstreken.

77.

Mijns inziens dient het antwoord hierop duidelijk ontkennend te zijn.

78.

De verwijzende rechter erkent dat artikel 83 van richtlijn 2014/24 en artikel 99 van richtlijn 2014/25 de rol van de toezichthoudende autoriteiten aanscherpen. Hij vraagt zich evenwel af of op grond van het Unierecht, en dan met name het beginsel van rechtszekerheid, de aan die autoriteiten verleende bevoegdheden worden beperkt, dan wel of op § 194 Kbt. 2015, waarin deze bepalingen zijn omgezet, een beroep kan worden gedaan om reeds verstreken termijnen te „heropenen”, teneinde de uitoefening van die nieuwe bevoegdheden mogelijk te maken.

79.

Volgens de aanbestedende dienst schenden de ambtshalve beroepen die in het hoofdgeding aan de orde zijn, het beginsel van rechtszekerheid. Ook al kent de Kbt. 2015 nieuwe bevoegdheden toe aan overheidsinstanties, dit kan niet leiden tot heropening van reeds verstreken termijnen.

80.

Volgens het arbitragepanel kent het Hongaarse recht de voorzitter van de aanbestedingsautoriteit een termijn toe van 60 dagen, te rekenen vanaf de datum waarop hij kennis kreeg van de inbreuk, om ambtshalve beroep in te stellen. Een dergelijk beroep kan tot uiterlijk 31 december 2020 worden ingesteld, hetgeen overeenkomt met de einddatum van de verplichting om de relevante documenten beschikbaar te houden.

81.

De Hongaarse regering erkent het belang van het beginsel van rechtszekerheid, dat vereist dat wettelijke bepalingen duidelijk, nauwkeurig en voorzienbaar zijn. De Hongaarse regering is evenwel de mening toegedaan dat de desbetreffende nationale bepalingen voorzienbaar zijn.

82.

Volgens de Commissie verzet het beginsel van rechtszekerheid zich ertegen dat ambtshalve beroep wordt ingesteld inzake een besluit van een aanbestedende dienst, en dat dit beroep kan leiden tot het opleggen van een boete, wanneer de termijnen daarvoor reeds zijn verstreken. Termijnen kunnen enkel in uitzonderlijke omstandigheden worden heropend. Van dergelijke omstandigheden is in de onderhavige zaken geen sprake.

83.

Mijns inziens verzet het Unierechtelijke beginsel van rechtszekerheid zich, behalve in buitengewoon uitzonderlijke omstandigheden, tegen de „heropening” van reeds verstreken termijnen.

84.

Volgens vaste rechtspraak van het Hof is een nieuwe regeling in beginsel onmiddellijk van toepassing op de toekomstige gevolgen van een onder de oude regeling ontstane situatie. Dit ligt slechts anders, onder voorbehoud van het beginsel dat rechtshandelingen geen terugwerkende kracht hebben, wanneer de nieuwe regel gepaard gaat met bijzondere bepalingen die de voorwaarden voor toepassing ratione temporis ervan specifiek vastleggen. ( 23 )

85.

Verder is het vaste rechtspraak dat procedureregels in het algemeen worden geacht van toepassing te zijn op alle bij hun inwerkingtreding aanhangige gedingen, in tegenstelling tot materiële regels, die doorgaans aldus worden uitgelegd dat zij niet van toepassing zijn op vóór hun inwerkingtreding bestaande situaties. ( 24 ) Volgens het Hof „verzekert zulk een uitlegging de eerbiediging van het beginsel der rechtszekerheid en van het beginsel volgens hetwelk het gewettigd vertrouwen bescherming verdient, krachtens welke beginselen de wettelijke bepalingen van de [EU] duidelijk moeten zijn, zodat er door de justitiabelen op kan worden afgegaan”. ( 25 )

86.

Meer in het algemeen vereist het beginsel van rechtszekerheid – een van de algemene beginselen van het recht van de Europese Unie – dat rechtsregels duidelijk, nauwkeurig en voorzienbaar zijn, in het bijzonder wanneer die regels nadelige gevolgen kunnen hebben voor particulieren en ondernemingen, opdat de belanghebbenden daaraan houvast hebben in de door het Unierecht beheerste rechtssituaties en -betrekkingen. ( 26 ) Hetzelfde beginsel dient door de nationale wetgever te worden nageleefd wanneer hij een regeling vaststelt die onder het Unierecht valt. ( 27 )

87.

Eventuele verjaringstermijnen dienen, ter waarborging van de rechtszekerheid ( 28 ) en teneinde voldoende voorzienbaar te zijn ( 29 ), van te voren te zijn vastgesteld.

88.

In de onderhavige zaken gaat het niet om de toepassing van nieuwe procedureregels op bestaande situaties. Zonder het debat over de vraag of verjaringstermijnen regels van proces- of materieel recht betreffen ( 30 ) te willen heropenen, is mijns inziens vooral van belang dat de juridische situatie, wat de termijnen betrof, afgesloten (en verjaard) was.

89.

Zoals eerder uiteengezet ( 31 ), verstreken de (objectieve) beroepstermijnen krachtens het eerder toepasselijke § 327, lid 2, Kbt. 2003 3 jaar na het plegen van de inbreuk. In zaak C‑496/18 verstreken zij dus in 2012. In zaak C‑497/18 verjaarde de mogelijkheid om beroep in te stellen in 2013. In 2015 trad het nieuwe § 153, lid 1, onder c), Kbt. 2015 in werking. In 2017 werd een beroep op die nieuwe termijnen gedaan, waarbij er kennelijk van uit werd gegaan dat deze waren beginnen te lopen in 2015, waardoor tegen de wijzigingen van de desbetreffende overheidsopdrachten alsnog beroep kon worden ingesteld. ( 32 )

90.

Als ik deze feiten en de nationale wetgeving (die uiteindelijk door de nationale rechter dienen te worden geverifieerd), goed heb begrepen, dan is hier mijns inziens geen sprake van een bestaande juridische situatie waarop nieuwe procedureregels worden toegepast. Hier is sprake van daadwerkelijk terugwerkende kracht. Door een nieuwe wettelijke regeling met nieuwe termijnen aan te nemen, wordt gepoogd reeds verstreken termijnen te heropenen.

91.

Als zou worden aanvaard dat, in normale omstandigheden, reeds verstreken beroepstermijnen telkens bij aanname van nieuwe nationale bepalingen met daarin algemene termijnen, kunnen worden heropend (of, in feite, opnieuw kunnen gaan lopen), dan zou dit tot een situatie kunnen leiden waarin tegen contractswijzigingen in feite zonder enige beperking in de tijd beroep zou kunnen worden ingesteld. ( 33 ) Op deze manier zou de klok op grond van nationale wettelijke regelingen telkens weer opnieuw kunnen worden gestart, eenvoudigweg door bij wet nieuwe termijnen vast te stellen. Een dergelijke uitkomst is in het licht van het beginsel van rechtszekerheid simpelweg niet aanvaardbaar.

92.

Er zijn (althans voor dit Hof) geen dwingende redenen naar voren gebracht die een dergelijke heropening van termijnen en, in feite, (daadwerkelijk) terugwerkende kracht van nieuwe regelgeving zouden kunnen rechtvaardigen. Dergelijke terugwerkende kracht is enkel toelaatbaar in uitzonderlijke omstandigheden, uitsluitend indien dit voor het te bereiken doel noodzakelijk is en het gewettigd vertrouwen van de belanghebbenden naar behoren in acht wordt genomen. ( 34 )

93.

Alvorens de door het arbitragepanel en de Hongaarse regering naar voren gebrachte argumenten aangaande de ratio van de uitleg van de temporaliteitsregels te bespreken (onderdelen 2, 3 en 4 hierna), merk ik op dat de vaststelling van nieuwe termijnen in een nieuwe wettelijke regeling, die jaren nadien van toepassing is op eerdere gebeurtenissen, nauwelijks kan worden geacht voorzienbaar te zijn of het gewettigd vertrouwen van betrokkenen te eerbiedigen. Verder ben ik het met de Commissie eens dat § 197 Kbt. 2015, dat de toepasselijkheid ratione temporis van die wet regelt, niet duidelijk, en daarmee voor contractspartijen onvoorzienbaar is. Die paragraaf bevat dan ook niets wat ook maar in de buurt komt van het niveau van rechtvaardiging dat vereist zou zijn om een dergelijke (daadwerkelijk) terugwerkende kracht te rechtvaardigen.

94.

Derhalve dient op de eerste vraag te worden geantwoord dat het beginsel van rechtszekerheid zich verzet tegen toepassing van nationale bepalingen die voorzien in ambtshalve beroep inzake schendingen van bepalingen betreffende openbare aanbestedingen die zijn gepleegd voordat die bepalingen in werking traden, in een situatie waarin de termijnen zoals vastgelegd in de eerder van toepassing zijnde nationale wettelijke regelingen, reeds zijn verstreken.

95.

Het arbitragepanel stelt zich op het standpunt dat het in de huidige zaken niet gaat om de (her)opening van termijnen die op grond van de eerdere procedureregels, die ten tijde van wijziging van kracht waren, reeds zijn verstreken, maar om de mogelijke uitoefening, bij een bestuursrechtelijk beroep, van de nieuwe toezichtsbevoegdheden die zijn vastgelegd in artikel 83 van richtlijn 2014/24 en artikel 99 van richtlijn 2014/25. De rechtsvoorganger van de aanbestedingsautoriteit beschikte niet over een dergelijke bevoegdheid. Derhalve voorziet de Kbt. 2015 niet in de heropening van een verstreken termijn, maar wél in de uitoefening van een geheel nieuwe bevoegdheid. De voorzitter van de aanbestedingsautoriteit en de Hongaarse regering delen dat standpunt grotendeels, zij het met enige kleine verschillen.

96.

Ik moet bekennen dat dit standpunt mij verbaast.

97.

Onder voorbehoud van verificatie door de nationale rechter lijkt mij dat de Kbt. 2003 reeds voor bepaalde overheidsinstanties in de mogelijkheid voorzag om ambtshalve beroep in het algemeen belang in te stellen. ( 35 ) De herziene wet uit 2015 heeft inderdaad enige wijzigingen in die bevoegdheid aangebracht, en, wat belangrijker is, nieuwe verjaringstermijnen voor de uitoefening ervan vastgesteld ( 36 ), maar de bevoegdheid zélf kan nauwelijks als nieuw worden aangemerkt.

98.

Verder zij opgemerkt dat artikel 83 van richtlijn 2014/24 en artikel 99 van richtlijn 2014/25 niet ratione temporis op de huidige zaken van toepassing zijn. Bovendien, en zoals ter terechtzitting is bevestigd, zijn die artikelen omgezet in § 194 Kbt. 2015. De beroepen die in het hoofdgeding aan de orde zijn, zijn echter ingesteld op basis van § 153, en niet op basis van § 194.

99.

Met de derde vraag wenst de verwijzende rechter specifiek te vernemen of het antwoord op de eerste vraag eventueel wordt beïnvloed door het feit dat de betreffende inschrijvingen EU-subsidies ontvingen. Met andere woorden, zoals de verwijzende rechter het formuleert: zijn er, naast de rechtszekerheid, nog andere algemene belangen, zoals de bescherming van de financiële belangen van de Unie, die zouden kunnen rechtvaardigen dat ook na het verstrijken van de beroepstermijnen, en mogelijkerwijs zelfs nog tot 2020, een beroep inzake overheidsopdrachten kan worden ingesteld? ( 37 )

100.

De verwijzende rechter beroept zich in verband met de derde vraag op artikel 83 van richtlijn 2014/24 en artikel 99 van richtlijn 2014/25. Tevens licht hij toe dat de termijn voor het instellen van beroep in het algemeen belang inzake met EU-subsidies uitgevoerde overheidsopdrachten ingevolge de Kbt. 2015 gerelateerd was aan de duur van de verplichting om documenten beschikbaar te houden (in verband met EU-subsidies), zodat de nationale wetgever die termijn derhalve zou kunnen verlengen.

101.

Volgens de aanbestedende dienst kan de bescherming van de financiële belangen van de Unie zeker worden gesteld via andere middelen dan ambtshalve beroep in het algemeen belang, bijvoorbeeld via financiële correcties, die altijd mogelijk zijn. In de huidige zaken zijn financiële correcties reeds toegepast, zodat de oplegging van boeten in de praktijk een tweede sanctie voor dezelfde beweerde schendingen vormt.

102.

Volgens het arbitragepanel zijn de betreffende ambtshalve beroepen overwegend gericht op de bescherming van overheidsmiddelen, in het bijzonder de financiële belangen van de Unie.

103.

Volgens de Hongaarse regering is een van de doelstellingen van § 152, lid 2, onder c), Kbt. 2015 dat de ambtshalve procedure zou kunnen worden ingeleid op elk moment gedurende de periode waarin artikel 90 van verordening nr. 1083/2006 de verplichting oplegt om alle bewijsstukken betreffende uitgaven en audits in verband met het betrokken operationele programma beschikbaar te houden. Verder blijkt uit artikel 83 van richtlijn 2014/24 en artikel 99 van richtlijn 2014/25, dat het vanuit het perspectief van het Unierecht belangrijk is om het toezicht op de publieke uitgaven te waarborgen.

104.

Het feit dat een schending van bepalingen betreffende openbare aanbestedingen een deels met EU-gelden gefinancierd project betreft, verplicht de lidstaten volgens de Commissie niet tot het heropenen van termijnen om die schending te onderzoeken. Ook als de lidstaten daar toch, ten behoeve van bescherming van de financiële belangen van de Unie, toe overgaan, zijn zij nog steeds verplicht om het algemene Europese beginsel van rechtszekerheid te eerbiedigen.

105.

Ik ben het met de Commissie eens.

106.

Opgemerkt zij dat artikel 83 van richtlijn 2014/24 en artikel 99 van richtlijn 2014/25 niet direct relevant zijn voor de bescherming van de financiële belangen van de Unie. Wél is in de aanvankelijk door de Commissie ingediende ontwerpvoorstellen voor die richtlijnen op de EU-begrotingskant daarvan aangedrongen. ( 38 ) In de thans geldende versies van artikel 83 van richtlijn 2014/24 en van artikel 99 van richtlijn 2014/25 wordt echter geen melding gemaakt van de bescherming van de financiële belangen van de Unie.

107.

De relevante secundaire EU-wetgeving betreft derhalve eerder verordening nr. 1083/2006 en verordening nr. 2988/95. ( 39 )

108.

Ten eerste biedt de in artikel 90 van verordening nr. 1083/2006 neergelegde verplichting om alle bewijsstukken betreffende uitgaven gedurende een bepaalde tijd ter beschikking te houden, niet noodzakelijkerwijs de mogelijkheid van beroepsprocedures – en de oplegging van sancties – gedurende die tijdspanne.

109.

Zoals terecht door de aanbestedende dienst ter terechtzitting is gesteld, verschillen verjaringstermijnen voor het instellen van beroep nu eenmaal van termijnen gedurende welke documenten dienen te worden bewaard. Uiteraard zou een nationale (of EU-)wetgever bij wijze van wetgevingsontwerp kunnen besluiten om dezelfde termijnen voor beide te laten gelden. In een dergelijke keuze dient evenwel duidelijk en ondubbelzinnig in toepasselijke wettelijke regelingen te worden voorzien, aangezien het één niet automatisch uit het ander volgt. Op dezelfde manier vereist artikel 98 van verordening nr. 1083/2006 enkel van de lidstaten dat ze onregelmatigheden onderzoeken en de gedurende de betreffende termijn vereiste financiële correcties verrichten. Het artikel voorziet niet in beroepsprocedures noch, a fortiori, in sancties als compensatie voor vastgestelde onregelmatigheden bij de aanwending van EU-gelden.

110.

Ten tweede kan de bescherming van de financiële belangen van de Unie niet aldus worden begrepen dat deze simpelweg voorrang zou hebben op het Europese beginsel van rechtszekerheid. Veeleer dient de bescherming van de financiële belangen van de Unie in evenwicht te worden gebracht met het beginsel van rechtszekerheid. Dit evenwicht wordt normaal gesproken bereikt door duidelijke en voorzienbare termijnen vast te stellen. Hoewel het belang van de bescherming van financiële belangen zeker moet worden erkend, moeten na verloop van tijd zelfs onwettige besluiten definitief worden.

111.

Verordening nr. 2988/95 dient, zonder dat ik een standpunt aangaande haar toepasselijkheid op de specifieke onderhavige zaken wens in te nemen, ter illustratie van de hierboven bedoelde afweging. ( 40 ) Ingevolge artikel 3, lid 1, van verordening nr. 2988/95 bedraagt de standaardverjaringstermijn van de vervolging 4 jaar vanaf de datum waarop de onregelmatigheid is begaan. Die termijn loopt uiterlijk af op de dag waarop een termijn gelijk aan tweemaal de verjaringstermijn afloopt, zonder dat de bevoegde autoriteit een sanctie heeft opgelegd autoriteit een sanctie heeft opgelegd. ( 41 ) Dit wordt passend geacht voor het nastreven van de doelstelling van de bescherming van de financiële belangen van de Unie. ( 42 )

112.

Uit de genoemde bepalingen blijkt dat de bescherming van financiële belangen krachtens het Unierecht noch verlengbare termijnen, noch een in de tijd onbeperkt beroep rechtvaardigt. Volgens het Hof mag een langere nationale verjaringstermijn, ook als de lidstaten de mogelijkheid van toepassing van een termijn van meer dan 4 jaar wél aanhouden, met name niet kennelijk verder gaan dan nodig is voor het bereiken van het doel van bescherming van de financiële belangen van de Unie. Bij de beoordeling of de verjaringstermijnen redelijk zijn, dient gekeken te worden naar „de juridische tradities van die lidstaten en [...] de periode die in hun respectieve rechtsordes wordt beschouwd als zijnde noodzakelijk en voldoende voor een zorgvuldig bestuursorgaan om de ten nadele van de overheidsinstanties en de nationale begrotingen begane onregelmatigheden te vervolgen”. ( 43 )

113.

Er is dus inderdaad, voor zover het nationale verjaringstermijnen betreft, sprake van een voorbehoud ten aanzien van de redelijke duur van de oorspronkelijke termijnen. De uiterste grens vloeit voort uit de redelijkheid. Alleen als de oorspronkelijke termijnen zo kort waren dat deze de doeltreffendheid van het beroep niet kunnen waarborgen ( 44 ), kan de kwestie van de gepastheid daarvan aan de orde worden gesteld. In ieder geval garandeert dit uitgangspunt zeker niet automatisch hetzij daadwerkelijk terugwerkende kracht, hetzij (nog minder) een selectief buiten beschouwing laten van toepasselijke termijnen omdat de bestuursrechtelijke autoriteiten om welke reden dan ook niet op tijd konden handelen.

114.

Ik denk dat het in het kader van het hoofdgeding niet nodig is om de zaak Taricco ( 45 ) en de mogelijke implicaties daarvan voor de onderhavige zaak te bespreken. De feiten van die zaak verschilden aanzienlijk van de feiten van de onderhavige zaken. De zaak Taricco betrof strafrechtelijke sancties vanwege btw-fraude (btw is een bron van eigen middelen van de EU), terwijl de verjaringstermijnen nog liepen toen de nieuwe wettelijke regeling werd aangenomen. Bovendien betrof de centrale kwestie het feit dat de verjaringstermijnen te kort waren, zodat effectieve en afschrikkende sancties om fraude met de financiële belangen van de Unie tegen te gaan, niet konden worden toegepast.

115.

Gezien de daarna in de arresten M.A.S. en Scialdone geboden verhelderingen ( 46 ), zou ik het arrest Taricco in ieder geval geen goed precedent meer achten wat betreft de specifieke kwestie of termijnen die normaal gesproken van toepassing zijn, buiten beschouwing kunnen worden gelaten ten behoeve en omwille van de bescherming van de financiële belangen van de Unie.

116.

Met de vierde vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of het antwoord op de eerste vraag eventueel wordt beïnvloed door het feit dat de schending van bepalingen betreffende openbare aanbestedingen ten tijde van het plegen van die schending niet is onderzocht, en wat de mogelijke redenen voor het uitblijven van een dergelijk onderzoek zouden kunnen zijn.

117.

Volgens het arbitragepanel en de voorzitter van de aanbestedingsautoriteit was het vanwege tekortkomingen in de in de Kbt. 2003 neergelegde regelgeving niet mogelijk om de onwettige opdrachtwijzigingen op te sporen. De aanbestedende dienst had geen wijzigingskennisgeving verstrekt en de gepubliceerde kennisgevingen aangaande de uitvoering van de opdrachten wezen niet op een schending. Derhalve beschikte de rechtsvoorganger van de voorzitter van de aanbestedingsautoriteit niet over de informatie die hem in staat had gesteld om de uitvoering en wijziging van de opdracht te controleren. Kortom, de Kbt. 2003 waarborgde niet het niveau van transparantie en bestuursrechtelijk toezicht dat vervolgens met de Kbt. 2015 wél is bereikt. Dientengevolge was het nodig om laatstgenoemde nationale wettelijke regeling toe te passen.

118.

Dit argument kan relatief eenvoudig worden verworpen.

119.

Ervan uitgaande dat inderdaad sprake was van dergelijke structurele tekortkomingen, die in de weg zouden hebben gestaan aan een doeltreffende ambtshalve controle op en handhaving van de bepalingen betreffende openbare aanbestedingen ( 47 ), dan zou zulks nog steeds geen rechtvaardiging vormen voor de gebruikmaking van maatregelen met daadwerkelijk terugwerkende kracht om dergelijke tekortkomingen ex post te herstellen. De stelregel uit het Romeinse recht nemo auditur propriam turpitudinem allegans geldt van oudsher in het privaatrecht. Ik denk dat deze ook kan gelden voor staten of overheidsinstanties die bepaalde regels hebben opgesteld en toegepast. Wanneer zij zich later wellicht realiseren dat die regels, waarvoor zij als enige verantwoordelijk waren voor het opstellen en toepassen ervan, niet optimaal werken, kan het hun niet worden toegestaan om de klok opnieuw te starten en om, ten nadele van betrokkenen, „opnieuw een hap uit de appel te nemen”.

120.

Het is derhalve aan de lidstaten om ervoor te zorgen dat zij op doeltreffende wijze controleren of hun eigen wetten worden nageleefd. Tekortkomingen in die eigen wetten of in de handhaving daarvan kan niet tegen derden worden gebruikt door reeds verstreken termijnen opnieuw vast te stellen. ( 48 )

121.

De vijfde vraag is niet erg duidelijk geformuleerd. Ik interpreteer deze vraag als volgt. De verwijzende rechter gaat ervan uit dat het Hof de tweede vraag in tegenovergestelde zin zal beantwoorden aan het in deze conclusie voorgestelde antwoord. Indien er in de omstandigheden die de onderhavige zaken kenmerken, ambtshalve beroepen in behandeling kunnen worden genomen, verschaft het Unierecht (en dan met name het evenredigheidsbeginsel) de nationale rechter die de in verband met die beroepen opgelegde sanctie beoordeelt, dan de bevoegdheid om de specifieke aspecten van de zaak te onderzoeken, zodat de gepastheid van die sanctie kan worden vastgesteld?

122.

Volgens het arbitragepanel zou de nationale rechter het betwiste bestuursrechtelijke besluit niet ongeldig moeten kunnen verklaren of een ander rechtsgevolg moeten kunnen opleggen, aangezien het arbitragepanel in het kader van de uitoefening van zijn bevoegdheid de door de verwijzende rechter genoemde elementen reeds heeft beoordeeld. Met name heeft het arbitragepanel bij het vaststellen van het bedrag van de boeten rekening gehouden met het feit dat er diverse jaren zijn verstreken tussen de inbreuk en het instellen van het beroep. De nationale rechter dient in dat opzicht geen nieuwe beoordeling uit te voeren.

123.

Volgens de Hongaarse regering is het aan de nationale wetgever om te bepalen waartoe de nationale rechter gerechtigd is wat betreft de reikwijdte van diens beoordeling van het besluit van het arbitragepanel en het soort van rechtsgevolgen dat daar mogelijkerwijs uit zou kunnen voortvloeien.

124.

Volgens de Commissie is het niet nodig om de vijfde vraag afzonderlijk te behandelen, aangezien deze vraag gedeeltelijk samenvalt met de eerste vraag.

125.

Aangezien het door mij voorgestelde antwoord op de eerste vraag ontkennend is (het Europese beginsel van rechtszekerheid verzet zich tegen een ambtshalve beroep inzake mogelijke schendingen van bepalingen betreffende openbare aanbestedingen in gevallen waarin de van toepassing zijnde termijnen reeds zijn verstreken), is het inderdaad niet nodig om de vijfde vraag te behandelen. Het is derhalve in de omstandigheden die de huidige zaken kenmerken, niet nodig om te onderzoeken of de nationale rechter die dergelijke zaken behandelt, de sanctie(s) in concreto – in het licht van factoren als het verstrijken van de tijd, het feit dat termijnen ingevolge de eerdere wettelijke regeling reeds zijn verstreken of de ernst van de inbreuk – kan beoordelen.

126.

Los daarvan zou in plaats van een conclusie enkel kunnen worden vermeld dat het specifieke soort beroep inzake binnen de werkingssfeer van het Unierecht vallende bestuursrechtelijke besluiten een kwestie van keuze van de nationale wetgever betreft ( 49 ), mits hetzij tijdens het bestuursrechtelijke beroep, hetzij tijdens een beroepsprocedure bij een rechter, wordt gewaarborgd dat de evenredigheid van de sanctie, die een algemeen beginsel van het Unierecht vormt, naar behoren wordt beoordeeld. ( 50 )

127.

Ik geeft het Hof in overweging de vragen van de Fővárosi Törvényszék als volgt te beantwoorden.