Zaak T‑738/17
Syndicat Transport Île de France (STIF‑IDF)
tegen
Europese Commissie
Arrest van het Gerecht (Eerste kamer) van 12 juli 2019
„Staatssteun – Steunregeling die tussen 1994 en 2008 onrechtmatig ten uitvoer is gelegd door Frankrijk – Investeringssteun van STIF‑IDF – Besluit waarbij de steunregeling verenigbaar wordt verklaard met de interne markt – Voordeel – Compensatie van de kosten die inherent verbonden zijn aan de uitvoering van de openbaredienstverplichtingen – Artikel 107, lid 1, VWEU – Motiveringsplicht”
Beroep tot nietigverklaring – Ontvankelijkheid – Ongegrondverklaring van een beroep zonder dat uitspraak wordt gedaan over de ontvankelijkheid – Beoordelingsvrijheid van de Unierechter
(Art. 263 VWEU)
(zie punten 18, 19)
Beroep tot nietigverklaring – Middelen – Ontbrekende of ontoereikende motivering – Middel dat verschilt van het middel betreffende de materiële wettigheid
(Art. 263 en 296, tweede alinea, VWEU)
(zie punt 21)
Steunmaatregelen van de staten – Besluit van de Commissie waarbij een maatregel als een staatssteunmaatregel wordt gekwalificeerd – Motiveringsplicht – Omvang – Maatregelen ter compensatie van de kosten van de openbaredienstverplichtingen van een onderneming – Vierde voorwaarde uiteengezet in het arrest Altmark
(Art. 107, lid 1, en 296, tweede alinea, VWEU)
(zie punten 27‑42)
Steunmaatregelen van de staten – Begrip – Maatregelen ter compensatie van de kosten van de openbaredienstverplichtingen van een onderneming – Vierde voorwaarde uiteengezet in het arrest Altmark – Vaststelling van de compensatie, ingeval de onderneming niet is geselecteerd in een procedure voor het plaatsen van een overheidsopdracht, op basis van een kostenanalyse van een gemiddelde onderneming van de betrokken sector
(Art. 107 VWEU)
(zie punten 46, 47, 54‑65)
Samenvatting
Bij de arresten Keolis CIF e.a./Commissie (T‑289/17), Transdev e.a./Commissie (T‑291/17), Région Île‑de‑France/Commissie (T‑292/17), Optile/Commissie (T‑309/17), Ceobus e.a./Commissie (T‑330/17) en STIF‑IDF/Commissie (T‑738/17) van 12 juli 2019 heeft het Gerecht verschillende verzoeken verworpen tot gedeeltelijke nietigverklaring van het besluit van de Commissie van 2 februari 2017 betreffende twee steunregelingen die door Frankrijk ten uitvoer zijn gelegd ten gunste van de busondernemingen in de regio Île‑de‑France ( 1 ).
Al deze zaken houden verband met de vaststelling van twee steunregelingen ten gunste van busondernemingen in de regio Île‑de‑France, waarbij de eerste tussen 1994 en 2008 ten uitvoer is gelegd door de regio Île‑de‑France en de tweede vanaf 2008 ten uitvoer is gelegd door het Syndicat Transport Île de France (STIF‑IDF) (overheidsinstelling voor het vervoer in Île‑de‑France, Frankrijk). De uit hoofde van deze regelingen toegekende steun was bedoeld om de aanschaf van materiaal door ondernemingen die zich bezighouden met geregeld openbaar vervoer in de regio Île‑de‑France te stimuleren en de investeringskosten van deze ondernemingen te compenseren.
In het voor het Gerecht bestreden besluit heeft de Commissie in de eerste plaats geoordeeld dat die twee steunregelingen verenigbaar waren met de interne markt. In de tweede plaats heeft de Commissie evenwel vastgesteld dat de uit hoofde van die regelingen toegekende financiële steun onrechtmatig ten uitvoer was gelegd, aangezien het ging om „nieuwe steun” die niet bij haar was aangemeld. In dit verband heeft de Commissie met name schending vastgesteld van artikel 108, lid 3, VWEU, dat de lidstaten die voornemens zijn staatssteun in te voeren of te wijzigen, verbiedt om de voorgenomen maatregelen tot uitvoering te brengen zonder dat de Commissie daarop vooraf toezicht heeft uitgeoefend. Artikel 108, lid 3, VWEU voorziet dus in een standstillverplichting die geldt voor nieuwe steun, maar niet voor bestaande steun.
Bij de arresten Keolis CIF e.a./Commissie, Transdev e.a./Commissie, Optile e.a./Commissie en Ceobus e.a./Commissie heeft het Gerecht de beroepen verworpen die door verschillende exploitanten van netwerken voor personenvervoer over de weg op het grondgebied van de regio Île‑de‑France waren ingesteld om het bestreden besluit nietig te verklaren voor zover dit betrekking heeft op de steunregeling die deze regio tussen 1994 en 2008 ten uitvoer heeft gelegd. In dit verband betoogden verzoeksters dat de Commissie haar motiveringsplicht op verschillende punten niet was nagekomen. Het Gerecht heeft deze grieven echter allemaal afgewezen. Ter onderbouwing van hun beroepen voerden verzoeksters bovendien aan dat de investeringssubsidies die de vervoersmaatschappijen in het kader van de bestreden steunregeling hadden ontvangen ten onrechte als nieuwe steun werden gekwalificeerd. De exploitanten van netwerken voor vervoer over de weg stelden ook dat de verjaringsregels van artikel 17 van verordening 2015/1589 ( 2 ) waren geschonden.
Wat betreft de kwalificatie van de door de regio Île‑de‑France tussen 1994 en 2008 ten uitvoer gelegde steunregeling als nieuwe steun, heeft het Gerecht de grieven afgewezen die verband houden met schending van artikel 1, onder b), i), van verordening 2015/1589, volgens hetwelk de vóór de inwerkingtreding van het VWEU in de betrokken lidstaat ingevoerde steun wordt beschouwd als bestaande steun. Verzoeksters hadden het Gerecht namelijk onvoldoende bewijsmateriaal overgelegd dat aantoonde dat de betrokken steunregeling was ingevoerd op een datum vóór de inwerkingtreding van het Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap in Frankrijk op 1 januari 1958. Voorts heeft het Gerecht de grieven afgewezen die verband houden met schending van artikel 1, onder b), v), van verordening 2015/1589, volgens hetwelk alle steun die op het moment van de invoering ervan geen steun vormde, maar vervolgens steun is geworden vanwege de ontwikkeling van de interne markt, zonder dat de lidstaat er wijzigingen in heeft aangebracht, als bestaande steun wordt beschouwd. In dit verband heeft het Gerecht opgemerkt dat de vervoersondernemingen die de toegekende steun ontvingen, vanaf de invoering van de betrokken steunregeling de met die steun gefinancierde uitrusting konden gebruiken in het kader van vervoersactiviteiten die voor mededinging waren opengesteld. Verder hadden de betrokken vervoersondernemingen voor het tijdvak 1994‑2008 de kwalificatie van de verleende subsidies als staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU niet betwist. Bovendien is de slotsom van de Commissie dat voor dat tijdvak was voldaan aan alle criteria van die bepaling, in overeenstemming met de analyse die de nationale rechterlijke instanties bij herhaling op dat gebied hebben verricht.
Het Gerecht heeft de grieven die verband houden met schending van artikel 17 van verordening 2015/1589, dat voorziet in een verjaringstermijn van tien jaar voor de terugvordering van de steun, eveneens afgewezen. In dit verband heeft het Gerecht opgemerkt dat de verjaringsregels in die bepaling alleen betrekking hebben op de bevoegdheden van de Commissie om de terugvordering van de steun te gelasten, zodat zij niet van toepassing zijn in de gevallen waarin de Commissie, zoals in casu, na de toekenning van onrechtmatige steun heeft vastgesteld dat deze steun verenigbaar is met de interne markt. Het Gerecht heeft in herinnering gebracht dat de bevoegdheden van de nationale autoriteiten met betrekking tot de eventuele terugvordering van dergelijke steun uitsluitend onderworpen blijven aan de nationaalrechtelijke verjaringsregels die voor de nationale rechter van toepassing zijn.
Bij het arrest Région Île‑de‑France/Commissie heeft het Gerecht het beroep van de regio Île‑de‑France verworpen. Het Gerecht heeft geoordeeld dat verzoekster de Commissie niet kan verwijten dat zij bij haar beoordeling van de selectiviteit van de steunregeling die zij tussen 1994 en 2008 heeft ingevoerd en van het aan de begunstigden van die regeling verschafte onrechtmatige economische voordeel de motiveringsplicht niet is nagekomen. Bovendien was het Gerecht van oordeel dat de beoordeling in het bestreden besluit dat sprake was van een economisch voordeel en dat de regeling selectief was niet in twijfel kon worden getrokken. In dit verband heeft het Gerecht gepreciseerd dat de ondernemingen uit andere lidstaten of andere Franse regio’s niet voor de toekenning van de litigieuze subsidies in aanmerking kwamen, en dat alleen de op de markt van geregeld personenvervoer actieve ondernemingen die hun activiteiten uitoefenden op verzoeksters grondgebied deze subsidies konden ontvangen. Voorts heeft het Gerecht het middel inzake schending van artikel 1, onder b), i) en v), van verordening 2015/1589 afgewezen.
Bij het arrest STIF‑IDF/Commissie heeft het Gerecht het beroep van STIF‑IDF tot nietigverklaring van het bestreden besluit verworpen voor zover dit besluit betrekking heeft op de steunregeling die STIF‑IDF vanaf 2008 ten uitvoer heeft gelegd. Dat gedeelte van het bestreden besluit betrof met name een reeks overeenkomsten tussen STIF‑IDF en de privéondernemingen die activiteiten van geregeld openbaar vervoer verrichtten op het grondgebied van de regio Île‑de‑France, die voorzagen in de betaling van een financiële bijdrage door STIF‑IDF aan de ondertekenende ondernemingen ter compensatie van de nakoming van de openbaredienstverplichtingen die contractueel op deze ondernemingen rustten.
Ter ondersteuning van haar beroep tot nietigverklaring baseerde STIF‑IDF zich op de vaste rechtspraak volgens welke een overheidsmaatregel die de tegenprestatie vormt voor de prestaties die de begunstigde ondernemingen hebben verricht om openbaredienstverplichtingen uit te voeren, zodat deze ondernemingen in werkelijkheid geen financieel voordeel ontvangen en deze maatregel dus niet tot gevolg heeft dat deze ondernemingen in een gunstiger mededingingspositie worden geplaatst dan hun concurrenten, geen staatssteun vormt in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU. Om in een concreet geval niet als staatssteun te worden aangemerkt, moet een dergelijke compensatie aan de zogenaamde „Altmark-criteria” ( 3 ) voldoen. Volgens het vierde Altmark-criterium moet de omvang van het overheidsoptreden worden vastgesteld aan de hand van een analyse van de kosten die een gemiddelde, goed beheerde onderneming die zodanig is uitgerust dat zij aan de vereisten van de openbare dienst kan voldoen, zou hebben gemaakt om deze verplichtingen uit te voeren. Met haar beroep verwijt STIF‑IDF de Commissie met name dat zij in het bestreden besluit ten onrechte heeft geoordeeld dat de litigieuze steunregeling niet aan dat criterium voldeed en dat zij haar motiveringsplicht in dat verband niet is nagekomen.
Na te hebben bevestigd dat de Commissie voldoende gedetailleerd heeft aangegeven waarom zij van mening is dat de litigieuze steunregeling niet aan het vierde Altmark-criterium voldeed, heeft het Gerecht opgemerkt dat het bewijsmateriaal dat STIF‑IDF ter staving van haar grieven heeft aangevoerd in wezen bestaat uit verwijzingen naar methodologische instrumenten die STIF‑IDF vóór de vaststelling van het bedrag van de aan de ondertekenende ondernemingen te betalen financiële bijdragen heeft gebruikt, en naar de verschillende controles die zij achteraf heeft verricht om de investeringen van deze ondernemingen te verifiëren. Aangezien dat bewijsmateriaal niet relevant is of althans niet volstaat om te bepalen of het bedrag van de compensatie overeenkomstig het vierde Altmark-criterium is vastgesteld, heeft het Gerecht geoordeeld dat op basis van de door STIF‑IDF verstrekte informatie niet kan worden vastgesteld dat in het bestreden besluit sprake is van een onjuiste rechtsopvatting of een beoordelingsfout bij de toetsing van de litigieuze steunregeling aan dat criterium.
( 1 ) Besluit (EU) 2017/1470 van de Commissie van 2 februari 2017 betreffende de steunregelingen SA.26763 2014/C (ex 2012/NN) die door Frankrijk ten uitvoer zijn gelegd ten gunste van de busondernemingen in de regio Île-de-France (PB 2017, L 209, blz. 24).
( 2 ) Verordening (EU) 2015/1589 van de Raad van 13 juli 2015 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 VWEU (PB 2015, L 249, blz. 9).
( 3 ) Het betreft vier criteria voor de toepassing van deze rechtspraak, die in het arrest van 24 juli 2003, Altmark Trans en Regierungspräsidium Magdeburg, C‑280/00, EU:C:2003:415, punten 88‑93, zijn uiteengezet.