–

A-Fonds, vertegenwoordigd door R. van der Jagt,

–

de Nederlandse regering, vertegenwoordigd door M. K. Bulterman en J. Langer als gemachtigden,

–

de Europese Commissie, vertegenwoordigd door P.‑J. Loewenthal, A. Bouchagiar, S. Noë en N. Gossement als gemachtigden,

1

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van de artikelen 107 en 108 VWEU.

2

Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen A-Fonds en de Inspecteur van de Belastingdienst (Nederland) (hierna: „belastingdienst”) over de teruggaaf van door de Nederlandse belastingdienst ingehouden dividendbelasting.

3

Krachtens artikel 1, onder c), van verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag (PB 1999, L 83, blz. 1) is „nieuwe steun”„alle steun, dat wil zeggen steunregelingen en individuele steun, die geen bestaande steun is, met inbegrip van wijzigingen in bestaande steun”.

4

Artikel 1, onder c), van verordening (EU) 2015/1589 van de Raad van 13 juli 2015 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 [VWEU] (PB 2015, L 248, blz. 9) bevat bepalingen die overeenstemmen met de in het vorige punt genoemde bepalingen.

5

Verordening (EG) nr. 794/2004 van de Commissie van 21 april 2004 tot uitvoering van verordening nr. 659/1999 (PB 2004, L 140, blz. 1) bepaalt in artikel 4, lid 1:

„Voor de toepassing van artikel 1, onder c), van verordening (EG) nr. 659/1999 wordt onder een wijziging in bestaande steun iedere wijziging verstaan, met uitzondering van aanpassingen van louter formele of administratieve aard die de beoordeling van de verenigbaarheid van de steunmaatregel met de gemeenschappelijke markt niet kunnen beïnvloeden. Een verhoging van de oorspronkelijk voor een bestaande steunregeling voorziene middelen met maximaal 20 procent, wordt echter niet als een wijziging van bestaande steun beschouwd.”

6

Artikel 2, lid 1, onder f) en g), van de Wet op de vennootschapsbelasting van 8 oktober 1969, in de op het hoofdgeding toepasselijke versie (hierna: „Wet Vpb 1969”), bepaalt:

„Als binnenlandse belastingplichtigen zijn aan de belasting onderworpen de in Nederland gevestigde:

[...]

7

Artikel 2, lid 3, van de Wet Vpb 1969 bevat een lijst van ondernemingen die actief zijn in bepaalde economische sectoren.

8

In artikel 2, lid 7, van de Wet Vpb 1969 wordt bepaald dat lichamen waarvan uitsluitend Nederlandse publiekrechtelijke rechtspersonen onmiddellijk of middellijk aandeelhouders, deelnemers of leden zijn, alsmede lichamen waarvan de bestuurders uitsluitend door Nederlandse publiekrechtelijke rechtspersonen onmiddellijk of middellijk worden benoemd en ontslagen en welker vermogen bij liquidatie uitsluitend ter beschikking van Nederlandse publiekrechtelijke rechtspersonen komt, „slechts aan de belasting [zijn] onderworpen, voor zover zij een bedrijf uitoefenen als bedoeld is in het derde lid”.

9

De Wet op de dividendbelasting (hierna: „Wet DB 1965”) is gedurende de periode waarin de feiten in het hoofdgeding zich hebben voorgedaan, herhaaldelijk gewijzigd.

10

In de door de verwijzende rechter genoemde versie, die sinds 11 juli 2008 van kracht is, bepaalt de Wet DB 1965 in artikel 1, lid 1:

„Onder de naam ‚dividendbelasting’ wordt een directe belasting geheven van degenen die – rechtstreeks of door middel van certificaten – gerechtigd zijn tot de opbrengst van aandelen [...].”

11

In diezelfde versie van de Wet DB 1965 bevat artikel 10 de volgende uitvoeringsvoorschriften voor de teruggaaf van deze belasting:

„1.   Aan een in Nederland gevestigde rechtspersoon die niet aan de vennootschapsbelasting onderworpen is, wordt op zijn verzoek bij een door de inspecteur te nemen voor bezwaar vatbare beschikking teruggaaf verleend van in een kalenderjaar te zijnen laste ingehouden dividendbelasting, indien deze meer bedraagt dan € 23. [...]

[...]

3.   Het eerste lid is van overeenkomstige toepassing ten aanzien van een in een andere lidstaat van de Europese Unie gevestigd lichaam dat aldaar niet aan een belastingheffing naar de winst is onderworpen en dat, ware het in Nederland gevestigd geweest, ook alhier niet aan de heffing van de vennootschapsbelasting zou zijn onderworpen. De eerste volzin is niet van toepassing met betrekking tot lichamen die een vergelijkbare functie vervullen als beleggingsinstellingen, bedoeld in artikel 6a of artikel 28 van de [Wet Vpb 1969].”

12

A-Fonds is een in Duitsland gevestigd Spezial-Sondervermögen (bijzonder beleggingsfonds), dat geen rechtspersoonlijkheid heeft.

13

Dergelijke fondsen zijn vrijgesteld van vennootschaps- en bedrijfsbelasting. Beleggers die deelnemen in deze fondsen worden geacht dividenden te ontvangen naar rato van hun aandelen in die fondsen. Beleggers dienen over die inkomsten belasting te betalen in overeenstemming met hun persoonlijke fiscale status volgens de Duitse belastingwetgeving.

14

Alle aandelen in A-Fonds zijn sinds de oprichting daarvan in handen van BBB.

15

BBB is een Duitse publiekrechtelijke instelling (Anstalt des öffentlichen Rechts) met rechtspersoonlijkheid. Zij is opgericht door een samenwerkingsverband van Duitse gemeenten, die publiekrechtelijke rechtspersonen zijn. BBB verricht bankactiviteiten, maar niet uitsluitend met winstoogmerk. Zij is ook belast met de uitvoering van een publieke taak. Aldus wendt BBB een deel van haar inkomsten aan ter ondersteuning van sociale, culturele, sportieve, wetenschappelijke en educatieve activiteiten in de deelstaat waar zij actief is.

16

BBB is in Duitsland onderworpen aan vennootschaps- en bedrijfsbelasting. Uit de verwijzingsbeslissing blijkt ook dat 95 % van de aan BBB uitgekeerde dividenden zijn vrijgesteld van Duitse vermogenswinstbelasting en dat BBB de in Nederland ingehouden dividendbelasting niet kan verrekenen, omdat haar deelneming in A-Fonds deel uitmaakt van de vaste activa (Anlagebuch).

17

Ten tijde van de feiten in het hoofdgeding hield BBB via A-Fonds aandelen in Nederlandse vennootschappen waarop de Wet DB 1965 van toepassing is. Op de dividenden die deze aandelen voor haar over de belastingjaren 2002/2003 tot en met 2007/2008 hebben gegenereerd, is Nederlandse dividendbelasting ingehouden.

18

BBB heeft op grond van artikel 10, lid 1, van de Wet DB 1965 bij de Nederlandse belastingdienst verschillende verzoeken om teruggaaf van deze belasting ingediend, maar de belastingdienst heeft die verzoeken afgewezen.

19

Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat de belastingdienst, althans voor de belastingjaren die betrekking hebben op het tijdvak tussen 1 november 2002 en 31 oktober 2008, van oordeel was dat BBB niet gerechtigd was om die teruggaaf te vorderen, op grond dat zij niet in Nederland gevestigd was.

20

A-Fonds heeft bij de Rechtbank Zeeland-West-Brabant te Breda (Nederland) beroepen ingesteld tegen de besluiten tot weigering van de teruggaaf. Die beroepen zijn echter bij uitspraak van 6 mei 2014 door die rechtbank ongegrond verklaard, met name omdat de situatie van A-Fonds niet vergelijkbaar was met die van een lichaam in de zin van artikel 10, lid 1, van de Wet DB 1965.

21

A-Fonds heeft tegen die uitspraak hoger beroep ingesteld bij het gerechtshof ’s-Hertogenbosch (Nederland).

22

Het gerechtshof ’s-Hertogenbosch (hierna: „gerechtshof”) is van oordeel dat zowel de door A-Fonds aan de belastingdienst gerichte verzoeken om teruggaaf als de rechtsvorderingen van A-Fonds moeten worden geacht te zijn ingediend namens BBB.

23

Het gerechtshof is van mening dat de besluiten van de belastingdienst om de door BBB gevraagde teruggaaf van dividendbelasting te weigeren omdat zij in een andere lidstaat dan het Koninkrijk der Nederlanden is gevestigd, in strijd zijn met het vrije verkeer van kapitaal.

24

Het gerechtshof wijst erop dat dividenden die voortvloeien uit beleggingen van publiekrechtelijke rechtspersonen die in Nederland zijn gevestigd en die op grond van de Wet Vpb 1969 niet onderworpen zijn aan de vennootschapsbelasting omdat zij andere dan de in artikel 2, lid 3, van de Wet Vpb 1969 genoemde activiteiten uitoefenen, in beginsel in Nederland aan dividendbelasting zijn onderworpen. Deze zou hun dan echter vervolgens overeenkomstig artikel 10, lid 1, van de Wet DB 1965 worden teruggegeven.

25

Het gerechtshof leidt daaruit af dat het feit dat BBB geen aanspraak kon maken op teruggaaf van dividendbelasting krachtens die bepaling, hoewel zij activiteiten uitoefent die vergelijkbaar zijn met die van Nederlandse publiekrechtelijke rechtspersonen die in Nederland niet aan de vennootschapsbelasting zijn onderworpen, een beperking van het vrije verkeer van kapitaal vormt.

26

Het gerechtshof is dan ook van oordeel dat BBB teruggaaf dient te worden verleend van een bedrag dat overeenkomt met het bedrag dat een in Nederland gevestigde publiekrechtelijke rechtspersoon die in die lidstaat niet aan de vennootschapsbelasting is onderworpen, op grond van artikel 10, lid 1, van de Wet BD 1965 zou ontvangen.

27

Het werpt echter de vraag op of het verlenen van een dergelijke teruggaaf verenigbaar is met het Unierecht inzake staatssteun.

28

Het gerechtshof is van oordeel dat in het hoofdgeding de teruggaaf van dividendbelasting op grond van artikel 10, lid 1, van de Wet DB 1965 onlosmakelijk verbonden is met de uit artikel 2, lid 3, van de Wet Vpb 1969 voortvloeiende vrijstelling van vennootschapsbelasting, die de Europese Commissie in haar besluit C(2013) 2372 final van 2 mei 2013 heeft aangemerkt als een met de interne markt onverenigbare, bestaande steunregeling, en leidt hieruit af dat deze teruggaaf derhalve eveneens een bestaande steunregeling vormt.

29

In deze context wenst het gerechtshof te vernemen of inwilliging van het verzoek om teruggaaf van verzoekster in het hoofdgeding, op grond van artikel 56, lid 1, EG, thans artikel 63, lid 1, VWEU, een wijziging van bestaande steun is, die nieuwe steun vormt in de zin van artikel 1, onder c), van verordening nr. 659/1999.

30

Indien dit het geval is, vraagt het zich af of het mogelijk is een besluit te nemen tot inwilliging van een dergelijk verzoek, en met name of het noodzakelijk is om dat besluit overeenkomstig artikel 108, lid 3, VWEU aan de Commissie te melden.

31

Het wijst erop dat het hier gaat om een proefproces en dat de belastingdienst al bijna 1000 soortgelijke verzoeken om teruggaaf heeft ontvangen.

32

In die omstandigheden heeft het gerechtshof de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

33

De Commissie is van mening dat het verzoek om een prejudiciële beslissing niet-ontvankelijk is omdat het niet de feitelijke en juridische elementen bevat die nodig zijn om het Hof in staat te stellen een nuttig antwoord te geven op de gestelde vragen.

34

In dit verband zij erop gewezen dat de twee door de verwijzende rechter gestelde vragen berusten op de premisse dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling voor de teruggaaf van dividendbelasting een bestaande steunregeling vormt.

35

De verwijzende rechter baseert zijn onderzoek met name op het feit dat in het hoofdgeding de in artikel 10, lid 1, van de wet DB 1965 bedoelde teruggaaf onlosmakelijk verbonden is met de in artikel 2 van de wet Vpb 1969 voor publiekrechtelijke rechtspersonen voorziene vrijstelling van vennootschapsbelasting, die de Europese Commissie in haar besluit C(2013) 2372 final heeft aangemerkt als een met de interne markt onverenigbare, bestaande steunregeling.

36

Zoals de Commissie zelf in haar schriftelijke opmerkingen stelt, dient evenwel te worden geconstateerd dat dit besluit uitsluitend betrekking heeft op de regeling voor de vrijstelling van de vennootschapsbelasting van publiekrechtelijke personen die is voorzien in de Wet Vpb 1969, en niet op de regeling voor de teruggaaf van dividendbelasting die is voorzien in artikel 10, lid 1, van de Wet DB 1965.

37

Bovendien hebben die twee regelingen niet dezelfde werkingssfeer, aangezien de tweede regeling, meer in het algemeen, alle Nederlandse ondernemingen bestrijkt die van de vennootschapsbelasting zijn vrijgesteld.

38

De vaststelling door de Commissie dat de in artikel 2 van de Wet Vpb 1969 voorziene regeling waarbij Nederlandse publiekrechtelijke ondernemingen van vennootschapsbelasting zijn vrijgesteld, een met de interne markt onverenigbare, bestaande steunregeling vormt, kan dus niet worden geacht mutatis mutandis te gelden voor de regeling voor de teruggaaf van dividendbelasting die is voorzien in artikel 10, lid 1, van de Wet DB 1965.

39

Niettemin kan, zoals de verwijzende rechter overigens aangeeft, niet worden ontkend dat in het specifieke geval waarin een Nederlandse publiekrechtelijke onderneming teruggaaf wordt verleend van dividendbelasting omdat zij krachtens artikel 2 van de Wet Vpb 1969 is vrijgesteld van de vennootschapsbelasting, die teruggaaf het rechtstreekse en onlosmakelijke gevolg is van de toekenning van staatssteun en dus ook als staatssteun kan worden aangemerkt.

40

Aangezien niet kan worden uitgesloten dat de betrokken wetgevingsmaatregel als staatssteun moet worden aangemerkt en het aan de nationale rechter staat om dit te verifiëren teneinde ervoor te zorgen dat artikel 108, lid 3, VWEU wordt nageleefd, moet ervan uitgegaan worden dat de antwoorden op de gestelde vragen voor de verwijzende rechter van nut zijn met het oog op de beslechting van het hoofdgeding en derhalve moeten worden geacht te berusten op de premisse dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling voor de teruggaaf van dividendbelasting een steunregeling is.

41

Om te beginnen zij erop gewezen dat de verwijzende rechter het Hof niet vraagt om een uitlegging van artikel 56, lid 1, EG, thans artikel 63, lid 1, VWEU, dat alle beperkingen van het kapitaalverkeer tussen de lidstaten en tussen de lidstaten en derde landen verbiedt, en waarvan de schending volgens hem lijkt vast te staan. Uit de verwijzingsbeslissing blijkt immers dat deze schending voortvloeit uit het feit dat de Nederlandse wettelijke regeling die voorziet in de teruggaaf van dividendbelasting, die teruggaaf afhankelijk stelt van een vereiste van woonplaats op het nationale grondgebied.

42

Voorts moet worden opgemerkt dat de relevante bepalingen van verordening nr. 659/1999, waarnaar de verwijzende rechter verwijst, in gelijke bewoordingen zijn opgenomen in verordening 2015/1589, die eerstgenoemde verordening heeft vervangen, zodat het niet nodig is te bepalen of deze twee verordeningen ratione temporis van toepassing zijn op de feiten van het hoofdgeding.

43

Gelet op het voorgaande moet ervan worden uitgegaan dat de verwijzende rechter met zijn twee vragen, die tezamen moeten worden onderzocht, in wezen wenst te vernemen of het Unierecht zich ertegen verzet dat een rechterlijke instantie van een lidstaat, om de naleving van artikel 56, lid 1, EG, thans artikel 63, lid 1, VWEU, te waarborgen, het gebruik van een steunregeling, zoals die welke door de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling inzake de teruggaaf van dividendbelasting in het leven zou zijn geroepen, toestaat aan een in een andere lidstaat gevestigde onderneming. De verwijzende rechter vraagt in het bijzonder of, wanneer een dergelijke steunregeling als een bestaande steunregeling moet worden beschouwd, het besluit om het gebruik van deze regeling toe te staan nieuwe steun is in de zin van artikel 1, onder c), van verordening nr. 659/1999, die overeenkomstig artikel 108, lid 3, laatste zin, VWEU bij de Commissie zou moeten worden aangemeld.

44

Opgemerkt zij dat de door de verwijzende rechter gestelde vragen, zoals deze overigens zelf opmerkt, impliceren dat allereerst wordt nagegaan of het Unierecht zich ertegen verzet dat hij bevoegd blijft om de verenigbaarheid van het in het hoofdgeding aan de orde zijnde woonplaatsvereiste met het vrije verkeer van kapitaal te onderzoeken, dan wel of dit onderzoek, ter beoordeling van de verenigbaarheid van een steunregeling met de interne markt, onder de uitsluitende bevoegdheid van de Commissie valt.

45

Uit vaste rechtspraak van het Hof volgt dat de nationale rechterlijke instanties en de Commissie in het bij het Verdrag ingestelde systeem voor toezicht op staatssteun aanvullende, maar onderscheiden taken vervullen (zie in die zin arresten van 11 juli 1996, SFEI e.a., C‑39/94, EU:C:1996:285, punt 41, en 15 september 2016, PGE, C‑574/14, EU:C:2016:686, punt 30 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

46

Terwijl de beoordeling van de verenigbaarheid van steunmaatregelen met de interne markt onder de exclusieve bevoegdheid valt van de Commissie, die daarbij onder toezicht van de rechterlijke instanties van de Unie staat, zien de nationale rechterlijke instanties toe op de vrijwaring van de rechten van de justitiabelen in geval van schending van de bij artikel 108, lid 3, laatste zin, VWEU opgelegde verplichting om staatssteun vooraf bij de Commissie aan te melden (zie in die zin arrest van 8 december 2011, Residex Capital IV, C‑275/10, EU:C:2011:814, punt 27). Wanneer de justitiabelen zich op een dergelijke miskenning beroepen, en de nationale rechter deze miskenning vaststelt, moet hij daaruit overeenkomstig zijn nationale recht alle consequenties trekken, zonder dat zijn beslissing echter een beoordeling impliceert van de verenigbaarheid van de steun met de interne markt, wat tot de uitsluitende bevoegdheid van de Commissie behoort, onder toezicht van het Hof (zie in die zin arrest van 23 april 2002, Nygård, C‑234/99, EU:C:2002:244, punt 59 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

47

Uit de rechtspraak van het Hof volgt ook dat een nationale rechter enkel bevoegd is om te beoordelen of de uitvoeringsvoorschriften van een steunregeling verenigbaar zijn met rechtstreeks werkende Verdragsbepalingen – andere dan die inzake staatssteun – wanneer die voorschriften afzonderlijk kunnen worden beoordeeld en wanneer zij, ofschoon zij onderdeel zijn van de betrokken steunregeling, niet noodzakelijk zijn ter bereiking van het doel of voor de goede werking ervan (zie in die zin arresten van 22 maart 1977, Iannelli & Volpi, 74/76, EU:C:1977:51, punt 14, en 23 april 2002, Nygård, C‑234/99, EU:C:2002:244, punt 57).

48

Daarentegen kan er een dermate nauw verband bestaan tussen enerzijds het doel van de steun en anderzijds de uitvoeringsvoorschriften ervan, dat een afzonderlijke beoordeling van die voorschriften niet mogelijk is en ter beoordeling van hun consequenties voor de verenigbaarheid van de steun in zijn geheel noodzakelijkerwijze de procedure van artikel 108 VWEU moet worden gevolgd (zie in die zin arrest van 22 maart 1977, Iannelli & Volpi, 74/76, EU:C:1977:51, punt 14).

49

In casu is dit inderdaad het geval met een woonplaatsvereiste zoals voorzien in de regeling inzake teruggaaf van dividendbelasting die in het hoofdgeding aan de orde is, ervan uitgaande evenwel dat het daarbij om een staatssteunregeling gaat, aangezien dat vereiste onlosmakelijk lijkt samen te hangen met het doel van de betrokken vrijstellingsmaatregelen, te weten het begunstigen van uitsluitend nationale ondernemingen.

50

Bovendien moet worden opgemerkt dat in het hoofdgeding een dergelijk toezicht onvermijdelijk, ook al is het slechts indirect, tot gevolg zou hebben dat het woonplaatsvereiste van artikel 2 van de Wet Vpb 1969 voor de vrijstelling van vennootschapsbelasting voor publiekrechtelijke ondernemingen, dat een noodzakelijk vereiste is voor de verwezenlijking van het doel en de werking van deze steunregeling, ter discussie wordt gesteld.

51

Het lijkt dan ook niet mogelijk een dergelijk vereiste, dat noodzakelijk blijkt te zijn voor de verwezenlijking van het doel en voor de werking van een steunregeling, te isoleren zonder afbreuk te doen aan de bevoegdheidsverdeling tussen de Commissie en de nationale rechterlijke instanties op het gebied van staatssteun.

52

Bijgevolg moet worden vastgesteld dat het Unierecht zich ertegen verzet dat een nationale rechter beoordeelt of een woonplaatsvereiste als aan de orde in het hoofdgeding verenigbaar is met het vrije verkeer van kapitaal, wanneer de betrokken regeling voor de teruggaaf van dividendbelasting een steunregeling is.

53

Hieruit volgt dat die rechter a fortiori geen gevolgen kan verbinden aan een eventuele schending, wegens dat woonplaatsvereiste, van het vrij verkeer van kapitaal door de teruggaaf van die belasting toe te staan, zodat de in punt 43 van dit arrest vermelde vraag niet hoeft te worden beantwoord.

54

Gelet op het voorgaande moet op de gestelde vragen worden geantwoord dat de artikelen 107 en 108 VWEU aldus moeten worden uitgelegd dat een nationale rechter niet kan beoordelen of een woonplaatsvereiste als aan de orde in het hoofdgeding verenigbaar is met artikel 56, lid 1, EG, thans artikel 63, lid 1, VWEU, wanneer de betrokken regeling voor de teruggaaf van dividendbelasting een steunregeling is.

55

Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Eerste kamer) verklaart voor recht:

De artikelen 107 en 108 VWEU moeten aldus worden uitgelegd dat een nationale rechter niet kan beoordelen of een woonplaatsvereiste als aan de orde in het hoofdgeding verenigbaar is met artikel 56, lid 1, EG, thans artikel 63, lid 1, VWEU, wanneer de betrokken regeling voor de teruggaaf van dividendbelasting een steunregeling is.