Zaak C‑395/17

Europese Commissie

tegen

Koninkrijk der Nederlanden

Arrest van het Hof (Grote kamer) van 31 oktober 2019

„Niet-nakoming – Eigen middelen – Associatie van de landen en gebieden overzee (LGO) met de Europese Unie – Besluit 91/482/EEG – Besluit 2001/822/EG – Toestemming om producten van oorsprong uit de LGO vrij van douanerechten in te voeren in de Unie – Certificaat inzake goederenverkeer EUR.1 – Onregelmatige afgifte van certificaten door de autoriteiten van een LGO – Door de lidstaten van invoer niet-geïnde douanerechten – Artikel 4, lid 3, VEU – Beginsel van loyale samenwerking – Aansprakelijkheid van de lidstaat die bijzondere betrekkingen onderhoudt met de betrokken LGO – Verplichting tot compensatie van het verlies aan eigen middelen van de Unie dat voortvloeit uit de onregelmatige afgifte van EUR.1‑certificaten – Invoer van melkpoeder en rijst uit Curaçao en van gries en griesmeel uit Aruba”

Lidstaten – Verplichtingen – Verplichting tot loyale samenwerking – Eigen middelen – Associatie van de landen en gebieden overzee (LGO) met de Europese Unie – Toestemming voor invoer in de Unie met vrijstelling van douanerechten – Onregelmatige afgifte van certificaten inzake goederenverkeer EUR.1 door de autoriteiten van een LGO – Aansprakelijkheid van de lidstaat die bijzondere betrekkingen onderhoudt met het betrokken LGO – Niet-compensatie door de lidstaat van het verlies dat voortvloeit uit de onregelmatige afgifte – Niet-nakoming van de verplichting tot loyale samenwerking – Verplichting tot betaling van vertragingsrente

(Art. 4, lid 3, VEU)

(zie punten 78‑88, 94‑104, 112)

Samenvatting

De lidstaten die bijzondere betrekkingen onderhouden met de landen en gebieden overzee (LGO), zijn gehouden tot compensatie van het verlies aan eigen middelen van de Unie dat voortvloeit uit de onregelmatige afgifte van uitvoercertificaten door de lokale autoriteiten van die LGO

In de arresten Commissie/Verenigd Koninkrijk (C‑391/17) en Commissie/Nederland (C‑395/17) heeft het Hof geoordeeld dat het Verenigd Koninkrijk en het Koninkrijk der Nederlanden de krachtens artikel 4, lid 3, VEU op hen rustende verplichtingen niet zijn nagekomen door het verlies aan eigen middelen niet te compenseren dat is ontstaan wegens de onregelmatige afgifte door de autoriteiten van Anguilla van uitvoercertificaten EXP respectievelijk de autoriteiten van Curaçao en Aruba van certificaten inzake goederenverkeer EUR.1 in strijd met de besluiten betreffende de associatie van de landen en gebieden overzee met de Europese Economische Gemeenschap/Europese Gemeenschap ( 1 ) (hierna: „LGO‑besluiten”), voor de invoer van uit Anguilla afkomstig aluminium in de periode 1999‑2000 respectievelijk de invoer van melkpoeder en rijst uit Curaçao in de periode 1997‑2000 en van gries en griesmeel uit Aruba in de periode 2002‑2003.

De twee zaken betreffen beroepen die door de Commissie zijn ingesteld na de aanmaningen die zij het Verenigd Koninkrijk en het Koninkrijk der Nederlanden had toegezonden met het verzoek om compensatie van het met de douanerechten overeenkomend verlies aan eigen middelen dat was ontstaan wegens fouten van de lokale autoriteiten van de betrokken LGO. Omdat deze twee lidstaten elke aansprakelijkheid voor de handelingen van die lokale autoriteiten van de hand hadden gewezen, heeft de Commissie de twee beroepen wegens niet-nakoming ingesteld bij het Hof.

Met betrekking tot de LGO zijn de lidstaten krachtens het EG-Verdrag overeengekomen om de niet-Europese landen en gebieden welke bijzondere betrekkingen onderhouden met bepaalde lidstaten, waaronder het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland en het Koninkrijk der Nederlanden, te associëren met de Unie. Krachtens het Verdrag vallen de betrokken LGO dus onder een bijzondere associatieregeling die in dat Verdrag wordt omschreven. Deze bijzondere regeling houdt onder meer in dat de goederen van oorsprong uit de LGO bij hun invoer in de lidstaten volledig vrijgesteld zijn van douanerechten. Deze vrijstelling wordt in de betrokken besluiten verduidelijkt, in die zin dat de producten van oorsprong uit de LGO en, onder bepaalde voorwaarden, de producten die niet van oorsprong uit de LGO zijn, en die zich in het vrije verkeer in een LGO bevinden en in ongewijzigde toestand worden heruitgevoerd naar de Unie, worden toegelaten in de Unie met vrijstelling van douanerechten en heffingen van gelijke werking. Uit de LGO‑besluiten blijkt voorts dat zowel de lidstaten als de bevoegde autoriteiten van de LGO samen met de Commissie betrokken zijn bij de door de Unie in het kader van deze besluiten gevoerde acties.

Het bewijs van de inachtneming van de vrijstellingsbepalingen wordt gevormd door een door de douaneautoriteiten van het LGO van uitvoer afgegeven certificaat. Voor dat certificaat kan door de douaneautoriteiten van de staat van invoer een controle achteraf worden verricht. Geschillen in dat verband worden evenwel voorgelegd aan een Comité dat wordt voorgezeten door een vertegenwoordiger van de Commissie en is samengesteld uit vertegenwoordigers van de lidstaten, zonder dat de lokale autoriteiten van het LGO van uitvoer daaraan deelnemen.

In zaak C‑391/17 had een in Anguilla gevestigde vennootschap in de loop van 1998 een overladingssysteem opgezet waarbij de invoer van aluminium vanuit derde landen werd aangegeven bij de douane in Anguilla en dat aluminium vervolgens werd vervoerd naar de Unie. De autoriteiten van Anguilla hadden voor de betrokken wederuitvoer uitvoercertificaten afgegeven waarbij zij tegelijkertijd aan de importeurs naar de Unie een „transportvergoeding bij uitvoer” toekenden.

In zaak C‑395/17 werd van 1997 tot en met 2000 melkpoeder en rijst uit Curaçao ingevoerd in Duitsland. Voorts werd in 2002 en 2003 gries en griesmeel uit Aruba ingevoerd in Nederland. De autoriteiten van Curaçao en Aruba hadden voor deze producten certificaten inzake goederenverkeer afgegeven, hoewel deze goederen niet voldeden aan de voorwaarden om te worden aangemerkt als producten van oorsprong uit deze LGO die vallen onder de vrijstelling van douanerechten en heffingen van gelijke werking.

In beide zaken waren er onderzoeken verricht. Naar aanleiding daarvan heeft de Commissie besluiten vastgesteld waarbij zij, na de onregelmatigheid van de onderzochte certificaten te hebben vastgesteld, tot de slotsom is gekomen dat voor de onder overlegging van die certificaten verrichte invoer niet tot boeking achteraf van de douanerechten behoefde te worden overgegaan. Op basis van die besluiten zijn de lidstaten van invoer van de betrokken uit Anguilla, Curaçao en Aruba afkomstige producten niet overgegaan tot boeking achteraf van die rechten. De Commissie had derhalve het Verenigd Koninkrijk en het Koninkrijk der Nederlanden verzocht om compensatie van het verlies aan eigen middelen van de Unie dat voortvloeit uit de afgifte van de betrokken certificaten. Omdat die lidstaten elke aansprakelijkheid ter zake van de hand hadden gewezen, heeft de Commissie tegen hen beroepen wegens niet-nakoming ingesteld.

Het Hof onderzoekt die beroepen in het licht van het beginsel van loyale samenwerking, zoals neergelegd in artikel 4, lid 3, VEU.

Allereerst brengt het Hof in herinnering dat de twee betrokken lidstaten op grond van artikel 198, eerste alinea, VWEU behoren tot die welke bijzondere betrekkingen onderhouden met LGO en dat de bijzondere associatieregeling ten tijde van de afgifte van de betrokken certificaten op die bijzondere betrekkingen was gebaseerd. Kenmerkend voor deze bijzondere betrekkingen is dat die LGO geen onafhankelijke staten zijn, maar afhankelijk zijn van een lidstaat die met name hun vertegenwoordiging op internationaal vlak verzekert. Overeenkomstig dat artikel komt de toepassing van de bijzondere associatieregeling alleen ten goede aan de landen en gebieden die bijzondere betrekkingen onderhouden met de betrokken lidstaat die heeft verzocht de bijzondere associatieregeling op hen van toepassing te verklaren.

Vervolgens stelt het Hof vast dat de afgifte van de litigieuze certificaten werd geregeld door de LGO‑besluiten en dus door het Unierecht, en dat de autoriteiten van de LGO derhalve moesten voldoen aan de eisen in die besluiten. De in die besluiten vastgestelde procedures voor de beslechting of de oplossing van de geschillen of de problemen in dit verband, weerspiegelen de centrale rol die bij de associatieregeling toekomt aan de bijzondere betrekkingen tussen het betrokken LGO en de lidstaat waartoe dat behoort. Die bijzondere betrekkingen kunnen voor deze lidstaat een specifieke aansprakelijkheid jegens de Unie in het leven roepen ingeval de autoriteiten van de LGO in strijd met deze besluiten certificaten afgeven. Het Hof verduidelijkt dat de voor de douaneregeling kenmerkende voordelen en ontheffingen waarvoor de betrokken producten in de twee zaken in aanmerking komen, impliceren dat de met het beginsel van loyale samenwerking samenhangende verplichting voor de lidstaten om alle passende maatregelen te nemen teneinde de draagwijdte en de doeltreffendheid van het Unierecht te waarborgen, in deze zaken uiterst stipt moet worden nageleefd. Het Hof komt daarbij tot de slotsom dat de twee betrokken lidstaten jegens de Unie aansprakelijk zijn voor alle fouten die de autoriteiten van hun LGO in het kader van de afgifte van de betrokken certificaten hebben gemaakt.

Ten slotte verklaart het Hof dat aangezien een dergelijke, met de LGO‑besluiten strijdige afgifte de lidstaat van invoer belet om de douanerechten te innen die hij zonder die certificaten had moeten innen, het daaraan verbonden verlies aan eigen middelen van de Unie het onrechtmatige gevolg vormt van een schending van het Unierecht. Dit gevolg verplicht de lidstaat die jegens de Unie aansprakelijk is voor de onregelmatige afgifte van certificaten, tot compensatie van dat verlies. De compensatieverplichting is slechts een specifieke uitdrukking van de uit het beginsel van loyale samenwerking voortvloeiende verplichting volgens welke de lidstaten alle nodige maatregelen moeten nemen om een schending van het Unierecht te beëindigen en de onrechtmatige gevolgen ervan ongedaan te maken. Dat verlies dient te worden vermeerderd met vertragingsrente, die wordt berekend vanaf de datum van het verzoek van de Commissie om compensatie van dat verlies, aangezien de compensatie alleen van het bedrag aan douanerechten dat niet kon worden geïnd, niet volstaat om de onrechtmatige gevolgen van een onregelmatige afgifte van de betrokken certificaten ongedaan te maken.

( 1 ) Besluit 91/482/EEG van de Raad van 25 juli 1991 betreffende de associatie van de landen en gebieden overzee met de Europese Economische Gemeenschap (PB 1991, L 263, blz. 1) en besluit 2001/822/EG van de Raad van 27 november 2001 betreffende de associatie van de landen en gebieden overzee met de Europese Gemeenschap („LGO‑besluit”) (PB 2001, L 314, blz. 1).