1.

Op basis van verschillende inspecties hebben de Nederlandse autoriteiten zeven slachthuisexploitanten een boete opgelegd wegens niet-naleving van de nationale en de Uniewetgeving inzake levensmiddelen van dierlijke oorsprong. De inspecties hebben plaatsgevonden in de fase van het slachtproces die volgt op het verwijderen van de ingewanden en het schoonmaken van het pluimvee en vóór de koeling ervan. Op een aantal karkassen werd zichtbare verontreiniging met fecaliën, gal en kropinhoud aangetroffen.

2.

De pluimveeslachthuizen komen bij de nationale autoriteiten op tegen de wijze waarop de controles zijn uitgevoerd en tegen de gedane vaststellingen. In deze context wordt het Hof verzocht zich uit te spreken over de aard en inhoud van de verplichtingen van slachthuizen die voortvloeien uit het Unierecht in de pluimveesector en in het bijzonder over de vraag welk type verontreiniging moet worden voorkomen tijdens het slachten en welke bevoegdheden het Unierecht aan de veterinaire autoriteiten verleent bij de controles op het slachtproces.

3.

Artikel 3, lid 1, van verordening (EG) nr. 853/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 houdende vaststelling van specifieke hygiënevoorschriften voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong (hierna: „verordening nr. 853/2004”) ( 2 ) bepaalt dat „[e]xploitanten van levensmiddelenbedrijven dienen te voldoen aan de toepasselijke bepalingen van de bijlagen II en III”.

4.

Bijlage III, sectie II, bevat specifieke verplichtingen met betrekking tot vlees van pluimvee en lagomorfen. Hoofdstuk II regelt de verplichtingen waaraan slachthuizen in die sector moeten voldoen:

„Exploitanten van levensmiddelenbedrijven moeten ervoor zorgen dat de bouw, de indeling en de uitrusting van slachthuizen waar pluimvee of lagomorfen worden geslacht, aan de volgende eisen voldoen:

[…]

[…]”

5.

Hoofdstuk IV van bijlage III, sectie II, bevat een aantal verplichtingen betreffende de hygiëne bij het slachten waaraan exploitanten van levensmiddelenbedrijven die slachthuizen in de pluimveesector beheren, moeten voldoen:

„[…]

[…]

[…]”

6.

Overweging 8 van verordening (EG) nr. 854/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 houdende vaststelling van specifieke voorschriften voor de organisatie van de officiële controles van voor menselijke consumptie bestemde producten van dierlijke oorsprong (hierna: „verordening nr. 854/2004”) ( 3 ) luidt: „Er zijn officiële controles van de productie van vlees nodig om na te gaan of de exploitanten van levensmiddelenbedrijven de hygiënevoorschriften naleven en voldoen aan de in de communautaire wetgeving vastgelegde criteria en doelstellingen. Deze officiële controles dienen te bestaan uit audits van de activiteiten van de exploitanten, en uit inspectieactiviteiten, waaronder het toezicht op de eigen controles van de exploitanten van de levensmiddelenbedrijven.”

7.

Ingevolge artikel 4, lid 3, omvatten de officiële controles:

8.

Artikel 5 luidt:

„De lidstaten zorgen ervoor dat de officiële controles van vers vlees overeenkomstig bijlage I worden uitgevoerd.

9.

Bijlage I, sectie I, regelt de taken van de officiële dierenarts in de sector voor vers vlees. In het bijzonder regelt hoofdstuk I audittaken en hoofdstuk II inspectietaken.

10.

Punt 2, onder b), van hoofdstuk I bepaalt het volgende:

„Afgezien van de algemene voorschriften van artikel 4, lid 5, betreffende de audit van de HACCP-beginselen, moet de officiële dierenarts erop toezien dat de procedures van de exploitanten, voor zover mogelijk, de garantie bieden dat het vlees:

[…]

b) geen sporen van fecaliën of andere verontreiniging vertoont;

[…]”

11.

Onderdeel D van hoofdstuk II regelt de postmortemkeuringen als volgt:

[…]

[…]”

12.

Bijlage I, sectie II, hoofdstuk V, bevat voorschriften ter zake van beslissingen die na de controles moeten worden genomen. Punt 1, onder s), bepaalt met name dat „[v]lees […] ongeschikt voor menselijke consumptie [moet] worden verklaard als het: […] sporen van vervuiling, fecaliën of andere verontreiniging vertoont”.

13.

Bijlage I, Sectie IV, hoofdstuk V, onderdeel B, ziet specifiek op postmorteminspecties van pluimvee en bepaalt het volgende:

14.

Artikel 3, lid 3, van verordening (EG) nr. 882/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake officiële controles op de naleving van de wetgeving inzake diervoeders en levensmiddelen en de voorschriften inzake diergezondheid en dierenwelzijn (hierna: „verordening nr. 882/2004”) ( 4 ) bepaalt dat „[d]e officiële controles […] uitgevoerd [worden] in elk stadium van de productie, verwerking en distributie van diervoeders of levensmiddelen en van dieren en dierlijke producten”.

15.

Ingevolge artikel 10, lid 1, van deze verordening „[wordt] [v]oor taken in verband met officiële controles […] in de regel gebruikgemaakt van passende controlemethoden en ‑technieken, zoals monitoring, bewaking, verificatie, audits, inspectie, bemonstering en analyse”.

16.

Artikel 2, lid 1, onder f), van verordening (EG) nr. 852/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake levensmiddelenhygiëne (hierna: „verordening nr. 852/2004”) ( 5 ) definieert „verontreiniging” als „de aanwezigheid of de introductie van een gevaar”.

17.

Artikel 5 van verordening nr. 852/2004 betreft risicoanalyse en kritische controlepunten (HACCP) en bepaalt het volgende:

„1.   Exploitanten van levensmiddelenbedrijven dragen zorg voor de invoering, de uitvoering en de handhaving van één of meer permanente procedures die gebaseerd zijn op de HACCP-beginselen.

2.   De in lid 1 bedoelde HACCP-beginselen betreffen:

[…]”

18.

Artikel 3, punt 14, van verordening (EG) nr. 178/2002 van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2002 tot vaststelling van de algemene beginselen en voorschriften van de levensmiddelenwetgeving, tot oprichting van een Europese Autoriteit voor voedselveiligheid en tot vaststelling van procedures voor voedselveiligheidsaangelegenheden (hierna: „verordening nr. 178/2002” of „algemene levensmiddelenverordening”) ( 6 ) definieert „gevaar” als een „biologisch, chemisch of fysisch agens in een levensmiddel of diervoeder, of de toestand van een levensmiddel of diervoeder, met mogelijk nadelige gevolgen voor de gezondheid”.

19.

Artikel 14 betreft voedselveiligheidsvoorschriften en luidt:

„1.   Levensmiddelen worden niet in de handel gebracht indien zij onveilig zijn.

2.   Levensmiddelen worden geacht onveilig te zijn indien zij worden beschouwd als:

3.   Bij de beoordeling of een levensmiddel onveilig is, worden de volgende punten in aanmerking genomen:

4.   Bij de beoordeling of een levensmiddel schadelijk voor de gezondheid is, worden de volgende punten in aanmerking genomen:

5.   Bij de beoordeling of een levensmiddel ongeschikt is voor menselijke consumptie, wordt bezien of een levensmiddel onaanvaardbaar is voor menselijke consumptie, gelet op het gebruik waarvoor het is bestemd, als gevolg van verontreiniging door vreemd materiaal of anderszins, of door verrotting, kwaliteitsverlies of bederf.”

20.

Artikel 6.2, lid 1, van de wet van 19 mei 2011 houdende een integraal kader voor regels over gehouden dieren en daaraan gerelateerde onderwerpen (hierna: „Wet dieren”) ( 7 ) luidt:

„Het is verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU‑verordeningen betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is.”

21.

Ingevolge artikel 8.7 van de Wet dieren kan de minister van Economische Zaken degene die een overtreding begaat als bedoeld in artikel 8.6, lid 1, van die wet een bestuurlijke boete opleggen.

22.

Artikel 2.4, lid 1, van de regeling van de minister van Economische Zaken van 7 december 2012, nr. WJZ/12346914, houdende regels met betrekking tot dierlijke producten ( 8 ) luidt:

„Voorschriften van EU‑verordeningen als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de wet zijn:

[…]

[…]”

23.

De Nederlandse Voedsel‑ en Warenautoriteit (hierna: „NVWA”) is in 2015 gestart met een risicogerichte wijze van controleren in de grote pluimveeslachthuizen. Deze aanpak houdt in dat dagelijks bij de grote pluimveeslachthuizen meerdere steekproeven worden genomen, waarbij per slachtshift drie keer 50 karkassen ter controle van de slachtlijn worden gehaald.

24.

Bij verzoeksters in het hoofdgeding gaat het om zeven ondernemingen die pluimveeslachthuizen in Nederland exploiteren. Uit door de NVWA in die slachthuizen uitgevoerde controles (inspecties) bleek dat daar verontreinigde pluimveekarkassen waren. De controles werden uitgevoerd aan het einde van de zogenoemde panklaarlijn (de fase waarin het maagdarmpakket en de krop worden verwijderd), voordat de koeling begint. Bij deze controles is zowel de buitenzijde als de binnenzijde van karkassen bekeken en soms is ter inspectie ook vetweefsel omgeklapt. Er zijn drie typen verontreiniging aangetroffen: fecaliën (ook wel omschreven als mest of darminhoud), kropinhoud (graankorrels of vliesjes daarvan) en gal.

25.

De eerste twee vaststellingen van een overtreding zijn door middel van een aan verzoeksters in het hoofdgeding verzonden schriftelijke waarschuwing afgedaan. Bij de derde vaststelling van een overtreding is aan verzoeksters in het hoofdgeding een corrigerende maatregel opgelegd, inhoudende dat zij hun HACCP-procedures moesten aanpassen. Tevens werd bij besluiten van 27 november 2015, 11 december 2015 en 18 december 2015 aan elk van hen een boete van 2500 EUR opgelegd.

26.

Verzoeksters in het hoofdgeding hebben tegen deze besluiten bezwaar gemaakt bij de Staatssecretaris van Economische Zaken (hierna: „verweerder”). Bij besluiten van 29 april 2016, 2 mei 2016 en 3 mei 2016 (hierna: „bestreden besluiten”) heeft verweerder de bezwaren van verzoeksters in het hoofdgeding ongegrond verklaard.

27.

Verzoeksters in het hoofdgeding hebben tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld bij de rechtbank Rotterdam (Nederland). Zij komen met name op tegen het feit dat de boeten betrekking hebben op verontreiniging die in de panklaarfase is gebleken. Die fase zou evenwel te „vroeg” zijn om te controleren of karkassen sporen van verontreiniging vertonen en, zo ja, een boete op te leggen. Voorts betwisten verzoeksters in het hoofdgeding het feit dat verontreiniging door zowel fecaliën, gal, als kropinhoud kan worden veroorzaakt. Ook plaatsen zij vraagtekens bij de wijze waarop de controles zijn uitgevoerd.

28.

In deze feitelijke en juridische context heeft de rechtbank Rotterdam de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

29.

Schriftelijke opmerkingen zijn ingediend door verzoeksters in het hoofdgeding, de Deense, de Duitse, de Nederlandse en de Finse regering, alsmede de Europese Commissie. Ter terechtzitting van 4 oktober 2018 hebben verzoeksters in het hoofdgeding, de Deense en de Nederlandse regering, alsmede de Commissie mondelinge opmerkingen gemaakt.

30.

De vijf vragen van de verwijzende rechter hebben in wezen betrekking op drie aspecten. Ten eerste: de uitlegging van de reikwijdte van het begrip verontreiniging in punt 5 van bijlage III, sectie II, hoofdstuk IV van verordening nr. 853/2004 („punt 5”) (vragen 2, 5 en een deel van vraag 1). Ten tweede: de aard en inhoud van de verplichtingen die door punt 5 en ook door punt 8 van dezelfde bijlage („punt 8”) worden opgelegd aan pluimveeslachthuizen en de specifieke fase van het slachtproces gedurende welke aan die verplichtingen moet zijn voldaan (vraag 3 en een deel van vraag 1). Ten derde: de officiële controles waarmee de naleving van die verschillende verplichtingen kan worden beoordeeld (vraag 4 en een deel van vraag 1).

31.

In deze conclusie zal ik de vragen van de verwijzende rechter behandelen in het kader van de afzonderlijke kwesties die hiermee worden opgeworpen, namelijk (A) wat in het slachtproces precies moet worden gecontroleerd door de autoriteiten; (B) wanneer die controles tijdens het slachtproces moeten worden uitgevoerd, en (C) wie deze controles moet uitvoeren en op basis van welke rechtsgrondslag. Na de belangrijkste aspecten van deze zaak op deze manier te hebben beoordeeld, lijkt mij het antwoord op de precieze vragen van de verwijzende rechter duidelijk (D).

32.

Ingevolge punt 5 moeten „[h]et bedwelmen, het verbloeden, het villen of plukken, het verwijderen van de ingewanden en andere vormen van uitslachten […] zonder onnodig uitstel plaatsvinden op zodanige wijze dat verontreiniging van het vlees wordt voorkomen. Met name moeten maatregelen worden getroffen om te voorkomen dat bij het uitnemen van de ingewanden de inhoud van maag en darmen wordt gemorst.” ( 9 )

33.

Punt 8 schrijft voor dat „[n]a keuring en verwijdering van de ingewanden […] geslachte dieren zo spoedig mogelijk [moeten] worden schoongemaakt en gekoeld tot een temperatuur van ten hoogste 4 °C, tenzij het vlees warm wordt uitgesneden”.

34.

In deze subsectie zal ik eerst ingaan op de vraag of de punten 5 en 8 alleen betrekking hebben op zichtbare verontreiniging, aangezien de verwijzende rechter zijn vragen uitsluitend met betrekking tot dat specifieke soort verontreiniging heeft geformuleerd (1). Vervolgens zal ik mij buigen over de bronnen van de in punt 5 bedoelde verontreiniging en in het bijzonder ingaan op de vraag of verontreiniging te wijten kan zijn aan fecaliën, gal en kropinhoud (2).

35.

De verwijzende rechter heeft zich in de formulering van zijn vragen, en met name van de eerste vraag, beperkt tot „zichtbare verontreiniging”. Mijns inziens volgt deze specifieke en vrij beperkte toespitsing uit de feitelijke context van de zaak in het hoofdgeding. De onderhavige zaak heeft immers alleen betrekking op vermeende zichtbare verontreiniging van pluimveekarkassen.

36.

Aangezien evenwel wordt verzocht om een algemene uitlegging van een Unierechtelijk begrip, namelijk van het begrip „verontreiniging”, is een voorafgaande verduidelijking nodig.

37.

Wat betreft de uitlegging van verordening nr. 853/2004 zoals van toepassing op pluimvee bestaat er mijns inziens geen reden om zichtbare verontreiniging uit te sluiten. Zoals door alle deelnemers aan de terechtzitting is erkend, vallen zichtbare en niet-zichtbare verontreiniging onder punt 5 en, logischerwijs, ook onder punt 8. Dat volgt uit de bewoordingen, de samenhang en het doel ervan.

38.

Wat, in de eerste plaats, de bewoordingen van de punten 5 en 8 betreft, moet direct al worden opgemerkt dat geen van deze twee door de verwijzende rechter genoemde bepalingen haar respectieve reikwijdte beperkt tot zichtbare verontreiniging. In punt 8 wordt dat begrip niet expliciet gebruikt. Punt 5 verwijst naar verontreiniging in het algemeen, zonder onderscheid te maken tussen zichtbare en niet-zichtbare verontreiniging.

39.

Waar het, in de tweede plaats, gaat om haar samenhang blijkt verordening nr. 853/2004 het begrip „zichtbare verontreiniging” slechts één keer te gebruiken, namelijk in het specifieke geval van de als landbouwhuisdier gehouden hoefdieren. ( 10 ) Het lijkt er dus op dat de Uniewetgever, wanneer hij dit begrip strikt wilde gebruiken, dat uitdrukkelijk kon doen in een geval waarin blijkbaar een dergelijke onderscheiding nodig was. Er is daarentegen geen sprake van een dergelijke beperking als het gaat om pluimvee.

40.

In de derde plaats vindt die uitlegging tevens steun in een systematische lezing van de punten 5 en 8, niet alleen binnen verordening nr. 853/2004, maar ook daarbuiten in andere wetgeving. Een aantal andere bepalingen van verordening nr. 853/2004 verwijst inderdaad naar de verplichting voor pluimveeslachterijen om verontreiniging te voorkomen, zonder enige verdere uitleg over het type verontreiniging. Om bijvoorbeeld verontreiniging of kruisverontreiniging te voorkomen, moeten slachthuizen zorgen voor de fysieke scheiding van stadia in het slachtproces en voor verschillende tijdstippen waarop die stadia plaatsvinden. ( 11 ) De nodige voorzorgen moeten worden genomen ter voorkoming van verontreiniging van karkassen wanneer die door onderdompeling worden gekoeld. ( 12 ) Buiten verordening nr. 853/2004, die specifiek ziet op levensmiddelen van dierlijke oorsprong, definieert artikel 2, lid 1, onder f), van verordening nr. 852/2004 inzake levensmiddelenhygiëne in het algemeen het begrip „verontreiniging” daarenboven ruim als „de aanwezigheid of de introductie van een gevaar”. ( 13 ) Het begrip „gevaar” zelf wordt ruim gedefinieerd door artikel 3, punt 14, van verordening nr. 178/2002 tot vaststelling van de algemene beginselen van de levensmiddelenwetgeving als een „biologisch, chemisch of fysisch agens in een levensmiddel of diervoeder, of de toestand van een levensmiddel of diervoeder, met mogelijk nadelige gevolgen voor de gezondheid”.

41.

In de vierde plaats, en tot slot, doet het algemene doel van verordening nr. 853/2004 voorts vermoeden dat alle soorten verontreiniging, zichtbare of niet-zichtbare, onder de reikwijdte van dat begrip vallen. Volgens overweging 9 heeft verordening nr. 853/2004 ten doel om, met betrekking tot voedselveiligheid, een hoog niveau van bescherming van de consument te garanderen. Het valt lastig vol te houden dat een dergelijk hoog niveau kan worden bereikt door enkel te mikken op zichtbare verontreiniging. Dit geldt wellicht des te meer met betrekking tot pluimvee, waarbij de verontreiniging, zoals is gesteld door verzoeksters in het hoofdgeding, vooral afkomstig is van hun vel, poten en veren, en feitelijk zeer waarschijnlijk niet zichtbaar is.

42.

Naar mijn mening omvat de in punt 5 vervatte verplichting tot het vermijden van verontreiniging van het vlees dus zowel zichtbare als niet-zichtbare verontreiniging.

43.

De tweede vraag van de verwijzende rechter betreft drie mogelijke bronnen van (zichtbare) verontreiniging die pluimveeslachterijen moeten voorkomen. Het gaat om de vraag of fecaliën, gal en kropinhoud binnen de werkingssfeer van punt 5, gelezen in samenhang met punt 8, vallen.

44.

Volgens verzoeksters in het hoofdgeding moet deze vraag ontkennend worden beantwoord. In het bijzonder kan gal niet als verontreiniging worden beschouwd, aangezien het vanuit microbiologisch oogpunt steriel is. Ook kropinhoud kan niet worden aangemerkt als verontreiniging, omdat het geen deel uitmaakt van het maagdarmkanaal en daarom niet onder punt 5 valt.

45.

De Nederlandse regering is, evenals de Deense, de Duitse en de Finse regering alsmede de Commissie, van mening dat fecaliën, gal en kropinhoud allemaal verontreiniging kunnen vormen, aangezien zij allemaal deel uitmaken van het „spijsverteringskanaal”, zijnde het woord dat in de meeste taalversies van punt 5 wordt gebruikt, zij het niet in de Nederlandse versie.

46.

Ik deel deze opvatting. Fecaliën, gal en kropinhoud op een karkas kunnen worden aangemerkt als verontreiniging in de zin van verordening nr. 853/2004, in het bijzonder punt 5 ervan.

47.

In de eerste plaats bevat punt 5 geen uitdrukkelijke omschrijving wat betreft de mogelijke bronnen van de verontreiniging. De structuur van de daarin vervatte regel laat evenwel vermoeden dat er een verband bestaat tussen het morsen van de inhoud van het spijsverteringskanaal tijdens het verwijderen van de ingewanden en de verontreiniging van het vlees. Terwijl namelijk de eerste volzin van punt 5 in het algemeen vereist dat de verschillende stappen van de panklaarfase van het slachtproces zodanig worden uitgevoerd dat verontreiniging van het vlees wordt vermeden, schrijft de tweede volzin specifiek maatregelen voor „om te voorkomen dat bij het uitnemen van de ingewanden de inhoud van maag en darmen wordt gemorst”. Het is bijgevolg vrij duidelijk dat de inhoud van het spijsverteringkanaal is opgevat als een bron van verontreiniging (van het vlees), hetgeen het vereiste om morsen te voorkomen verklaart.

48.

Wat, in de tweede plaats, het specifieke begrip „spijsverteringskanaal” betreft, heeft de verwijzende rechter, net als andere deelnemers aan de procedure bij het Hof, gewezen op het bestaan van verschillen in de verschillende taalversies van de tweede volzin van punt 5. Terwijl de Nederlandse en de Duitse taalversie ogenschijnlijk beperkter lijken qua strekking omdat ze alleen verwijzen naar de inhoud van de maag en de darmen ( 14 ), verwijzen de meeste andere taalversies naar de inhoud van het spijsverteringskanaal in bredere zin. ( 15 )

49.

Volgens vaste rechtspraak van het Hof op dit punt maakt de gelijkheid van alle talen van de Unie het in geval van verschillen in verschillende taalversies onmogelijk om één versie van de tekst op zich te beschouwen. Er moet worden uitgegaan van de algemene opzet en de doelstellingen van de betreffende bepalingen tegen de achtergrond van de tekst in de andere officiële talen. ( 16 )

50.

Gelet op de wijze waarop het slachtproces plaatsvindt, zou ik het, logisch gezien, inderdaad nogal vreemd vinden wanneer de Uniewetgever bij het voorschrift met betrekking tot wat niet op de karkassen mag terechtkomen een onderscheid had beoogd wat betreft de inhoud van wat zojuist zonder onderscheid uit een pluimveekarkas was verwijderd. Daarom ben ik van mening dat punt 5 aldus moet worden uitgelegd dat slachthuizen verplicht zijn om tijdens de verwijdering van de ingewanden maatregelen te nemen om te voorkomen dat „de inhoud van het spijsverteringskanaal” op de karkassen wordt gemorst. De voor de hand liggende lezing van dat brede begrip omvat niet alleen alle organen, maar ook de inhoud van de organen die deel uitmaken van het spijsverteringsstelsel, van de bek tot de anale opening. Punt 5 omvat dus noodzakelijkerwijs de lever (en de gal), de darmen (en de fecaliën) en de krop (en de inhoud ervan).

51.

In de derde plaats, en zoals hierboven al is opgemerkt ( 17 ), wilde de Uniewetgever een stimulans bieden voor het bereiken van een hoog niveau van voedselveiligheid door uit te gaan van een brede opvatting van het begrip verontreiniging, inclusief alle biologische, chemische of fysische agentia in, of toestand van, voedsel of diervoeder met een potentieel nadelig gevolg voor de gezondheid. In dit opzicht kunnen de drie bovengenoemde mogelijke bronnen van verontreiniging, inclusief de gal, bacteriën bevatten, zoals is betoogd door de Nederlandse regering.

52.

In de vierde plaats en tot slot ben ik het eens – al was het maar op basis van het gezonde verstand, gesteld dat dit niet helemaal uit dit rechtsgebied is weggesneden – met de opvatting van de Deense regering dat het begrip verontreiniging toch moeilijk valt te beperken tot enkel de schadelijkheid van het levensmiddel voor de gezondheid. Verontreiniging van levensmiddelen houdt ook in dat vlees eenvoudigweg ongeschikt is voor menselijke consumptie ( 18 ), ook al leidt deze consumptie niet onmiddellijk tot voedselvergiftiging of andere rechtstreekse gezondheidsschade. Dus zelfs wanneer een karkas dat restsporen van fecaliën, gal of kropinhoud vertoont vanuit microbiologisch oogpunt niet direct schadelijk is gebleken voor de gezondheid, zoals is betoogd door verzoeksters in het hoofdgeding, kan nog steeds gevoeglijk worden aangenomen dat – de bizarre voorkeur van deze of gene culinaire zonderling even daargelaten – dergelijk vlees waarschijnlijk ongeschikt is voor (gewone) menselijke consumptie.

53.

Samenvattend moet punt 5 van bijlage III, sectie II, hoofdstuk IV van verordening nr. 853/2004 aldus worden uitgelegd dat het van toepassing is op verontreiniging door fecaliën, gal en kropinhoud.

54.

Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter opheldering te verkrijgen over de aard en de inhoud van de verplichtingen die zijn opgelegd aan pluimveeslachterijen door verordening nr. 853/2004 met betrekking tot (zichtbare) verontreiniging. Schrijven de punten 5 en 8 voor dat een pluimveekarkas na het verwijderen van de ingewanden en het schoonmaken niet langer welke (zichtbare) verontreiniging dan ook mag vertonen? Indien de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen, door middel van de derde vraag, wanneer het schoonmaken in het slachtproces plaatsvindt. Moet het met name onmiddellijk na het verwijderen van de ingewanden plaatsvinden of kan het in een latere fase plaatsvinden, misschien zelfs tijdens het koelen, het uitsnijden of het verpakken?

55.

Met deze vragen wordt het Hof verzocht zich te buigen over twee nauw met elkaar verbonden punten. Ten eerste: wat voor soort verplichting is van toepassing op pluimveeslachterijen met betrekking tot verontreiniging en verandert de aard van die verplichting tijdens het slachtproces? Ten tweede: wanneer moet de in punt 8 bedoelde specifieke schoonmaakoperatie plaatsvinden?

56.

In dit deel zal ik uitleggen (1) waarom de reikwijdte en de aard van de verplichting verschillen naargelang de fase van het slachtproces, en (2) waarom het schoonmaken, zoals bedoeld in punt 8, dient plaats te vinden na de postmortemkeuring en het verwijderen van de ingewanden, maar vóór het koelen.

57.

Volgens verzoeksters in het hoofdgeding geldt voor pluimveeslachthuizen tijdens het hele slachtproces een inspanningsverbintenis. Aangezien het onmogelijk is om het morsen van de inhoud van het spijsverteringskanaal tijdens het verwijderen van de ingewanden volledig te voorkomen, zijn slachthuizen verplicht zich maximaal in te spannen om besmetting van het vlees te voorkomen. Een dergelijke verplichting is van toepassing in zowel de fase van het verwijderen van de ingewanden als die van het schoonmaken. Op basis van punt 5 of punt 8 kan dus niet worden verwacht dat er niet wordt gemorst en dat de karkassen aan het einde van de panklaarlijn, vóór het koelen, absoluut schoon zijn, wat ook de opvatting van de verwijzende rechter is. Punt 8 voorziet niet in een specifieke uitkomst (zoals „niet-zichtbare verontreiniging”) na het schoonmaken. Verzoeksters in het hoofdgeding betogen dat sporen van verontreiniging nog in een latere fase, tijdens het uitsnijden of verpakken, kunnen worden verwijderd, zodat hun in dit opzicht geen strikte resultaatsverbintenis („nultolerantienorm”) kan worden opgelegd, na het verwijderen van de ingewanden en het schoonmaken en vóór het koelen. Volgens hen zou het technisch beschouwd onrealistisch zijn om zo’n hoge standaard te eisen vanwege de snelheid van de slachtlijn in een mechanisch proces. Daarnaast mist de eis dat zichtbare verontreiniging wordt verwijderd na het verwijderen van de ingewanden en vóór het koelen wetenschappelijke onderbouwing, omdat verontreiniging meestal vroeger kan optreden, wanneer het pluimvee wordt geplukt.

58.

Met een paar kleine verschillen maken de andere deelnemers aan de procedure voor het Hof in wezen een onderscheid tussen de verplichtingen van slachthuizen in de fase van het verwijderen van de ingewanden en die van het schoonmaken. Enerzijds moet het verwijderen van de ingewanden zorgvuldig gebeuren, zodat verontreiniging kan worden vermeden. Aan de andere kant moeten de karkassen na het verwijderen van de ingewanden en vóór het koelen, zodra de reiniging voltooid is, schoon en vrij van verontreinigingen zijn, aangezien het schoonmaken tot doel heeft alle zichtbare sporen van verontreiniging te verwijderen.

59.

Ik ben het grotendeels eens met deze laatste zienswijze.

60.

Punt 5 en punt 8 bevatten twee afzonderlijke, maar elkaar aanvullende verplichtingen die van toepassing zijn op verschillende fasen van het slachtproces. Tot na de fase waarin het verwijderen van de ingewanden is voltooid, geldt de zorgvuldigheidsplicht: slachtlijnen moeten zodanig worden opgezet en bedreven dat verontreiniging zoveel als technisch mogelijk wordt voorkomen (punt 5). Na de verwijdering van de ingewanden, de postmortemkeuring en het schoonmaken moeten slachthuizen ervoor zorgen dat karkassen vrij zijn van verontreiniging (punt 8).

61.

Ten eerste blijkt uit de bewoordingen van punt 5 dat alle passende en tijdige maatregelen moeten worden getroffen door de pluimveeslachthuizen met het oog op het voorkomen van verontreiniging van het vlees in elke fase van het slachtproces, met name het bedwelmen, het verbloeden, het villen of plukken, het verwijderen van de ingewanden en andere vormen van uitslachten. In het bijzonder moeten de slachthuizen hun uiterste best doen om ervoor te zorgen dat het verwijderen van de ingewanden niet op een zodanige wijze gebeurt dat de inhoud van het spijsverteringskanaal op het karkas wordt gemorst, hetgeen, zoals hiervoor opgemerkt ( 19 ), een bron van verontreiniging zou vormen.

62.

Ten tweede blijkt uit een systematische lezing van punt 5 dat de Uniewetgever niet de bedoeling kan hebben gehad dat het verwijderen van de ingewanden, als een stap in het slachtproces, altijd vlekkeloos moet zijn en nooit enige verontreiniging mag veroorzaken. Dit zou niet alleen onredelijk zijn, maar ook de postmortemkeuring min of meer overbodig maken. Zoals namelijk volgt uit de punten 6 en 7, die als logisch vervolg na punt 5 komen, moeten delen die na de postmortemkeuring niet voor menselijke consumptie geschikt zijn verklaard, zo spoedig mogelijk uit de reine afdeling van de inrichting worden verwijderd en moeten ingewanden of delen van ingewanden die in het karkas zijn achtergebleven zo spoedig mogelijk worden verwijderd. Uit die voorschriften blijkt duidelijk dat slachthuizen in de onmiddellijk daaropvolgende fase problemen die zich mogelijkerwijs tijdens het verwijderen van de ingewanden hebben voorgedaan, kunnen identificeren en oplossen. Hierbij wordt ofwel het verwijderen van de ingewanden op enige wijze voltooid, ofwel het gehele karkas verwijderd.

63.

Wat dit laatste betreft zij erop gewezen dat vlees dat sporen van vervuiling, fecaliën of andere verontreiniging vertoont, ongeschikt voor menselijke consumptie wordt verklaard. ( 20 ) Zoals echter naar mijn mening op zinnige wijze door de Deense regering ter terechtzitting is betoogd, moet deze verplichting strikt worden geïnterpreteerd in het geval van een grotere verontreiniging van dat type. Als de verontreiniging gering is, moet het karkas vóór het koelen grondig worden schoongemaakt. Als dat niet is gebeurd of niet kon gebeuren, moet dit vlees uiteindelijk ongeschikt voor menselijke consumptie worden verklaard.

64.

Ten derde bevestigen diverse andere bepalingen in verschillende relevante delen van de Uniewetgeving dat de verplichting om in de fase van het verwijderen van de ingewanden verontreiniging te voorkomen een inspannings‑ of zorgvuldigheidsverplichting is. De slachtprocessen moeten zodanig van opzet zijn dat verontreiniging van het vlees zoveel als technisch mogelijk is wordt voorkomen. Er moet bijvoorbeeld sprake zijn van een fysieke scheiding van dieren en van verschillende tijden en ruimten voor de verschillende bewerkingen tijdens het slachtproces om kruisverontreiniging te voorkomen. ( 21 ) De op de HACCP-beginselen gebaseerde procedures moeten gevaar voorkomen, elimineren of tot een aanvaardbaar niveau reduceren. ( 22 ) Evenzo schrijft punt 2, onder b), van bijlage I, sectie I, hoofdstuk I, van verordening nr. 854/2004 voor – in nauwe samenhang met de zichtbare verontreiniging – dat de officiële dierenarts erop moet toezien dat de procedures van de exploitanten, voor zover mogelijk, de garantie bieden dat het vlees geen sporen van fecaliën of andere verontreiniging vertoont.

65.

Al met al en zoals alle deelnemers aan de procedure bij het Hof eensluidend van mening zijn, moet punt 5 bijgevolg aldus worden uitgelegd dat het de slachthuizen verplicht om hun slachtlijn op zodanige wijze te bedrijven dat, met name met het oog op het verwijderen van de ingewanden, verontreiniging zoveel als technisch mogelijk wordt voorkomen.

66.

Omwille van de duidelijkheid, en omdat verzoeksters in het hoofdgeding een aantal argumenten naar voren hebben gebracht over de werking van het slachtproces, wil ik een punt toevoegen. Volgens mij is „technisch onmogelijk” een andere categorie dan „technisch mogelijk, maar duur”. De noodzaak van een mogelijke herstructurering van het productieproces en/of het genereren van extra kosten voor de slachthuisexploitanten, waardoor het proces minder winstgevend wordt (bijvoorbeeld als dat zou resulteren in minder dan de huidige ongeveer 10000 kippen per uur die langs de slachtlijn passeren, zodat meer tijd kan worden besteed aan het schoonmaken), valt duidelijk binnen de laatste categorie.

67.

De in punt 8 neergelegde verplichting heeft daarentegen betrekking op een andere (opvolgende) fase van het slachtproces, namelijk het einde van de panklaarlijn. Zij is ook van een andere aard. Punt 8 vestigt een aanvullende en strengere verplichting voor slachthuizen met betrekking tot een volgende fase van het slachtproces, wanneer het vlees panklaar wordt gemaakt. Op dat moment moet het slachthuis ervoor zorgen dat het vlees in die laatste fase vrij is van verontreiniging.

68.

Ik geef toe dat punt 8 niet expliciet naar verontreiniging verwijst. Het vermeldt alleen de vereisten voor het schoonmaken en koelen van het vlees na het verwijderen van de ingewanden en de keuring. Ik ben het echter met de Nederlandse regering eens dat het schoonmaken in die fase tot doel heeft om alle, en zeker alle zichtbare, sporen van verontreiniging te verwijderen. Zoals mijns inziens volkomen terecht door de Deense regering in overweging is gegeven ( 23 ), geldt ook hier dat wanneer een grote mate van verontreiniging ertoe zou moeten leiden dat het vlees ongeschikt voor menselijke consumptie wordt verklaard in de fase van de postmortemkeuring, een geringe mate van verontreiniging kan worden toegestaan, mits in dat geval het vlees grondig wordt schoongemaakt om geschikt te worden gemaakt voor menselijke consumptie.

69.

Uit een gezamenlijke lezing van de punten 5 en 8 volgt dus dat, om te beginnen, het slachtproces tot aan de postmortemkeuring zodanig van opzet moet zijn dat verontreiniging zoveel mogelijk wordt vermeden. Voorts moet pluimvee in ieder geval na het schoonmaken vrij zijn van verontreiniging.

70.

De belanghebbende partijen hebben voor twee verschillende benaderingen gekozen met betrekking tot het exacte tijdstip waarop het schoonmaken als bedoeld in punt 8 tijdens het slachtproces moet plaatsvinden.

71.

Volgens verzoeksters in het hoofdgeding betekent het feit dat punt 8 eerst het schoonmaken en daarna het koelen vermeldt, niet dat het schoonmaken vóór het koelen moet zijn voltooid. Uit deze bepaling zou enkel voortvloeien dat het schoonmaken moet zijn begonnen vóór het koelen. De Nederlandse regering en de andere deelnemers aan de procedure zijn daarentegen van mening dat de schoonmaak plaats moet vinden (en moet zijn voltooid) vóór het koelen, omdat dit de laatste keer is dat het vlees kan worden schoongemaakt tijdens het slachtproces. Het zou te laat zijn als het schoonmaken zou plaatsvinden in de fase van het uitsnijden of het uitbenen, die overigens wordt geregeld door hoofdstuk V, en niet door hoofdstuk IV, van bijlage III, sectie II.

72.

Naar mijn mening is het evident dat het door punt 8 vereiste schoonmaken vóór het koelen moet plaatsvinden en moet zijn voltooid.

73.

De letterlijke tekst van punt 8 is inderdaad enigszins onduidelijk. Hierin wordt bepaald dat „[n]a keuring en verwijdering van de ingewanden […] geslachte dieren zo spoedig mogelijk [moeten] worden schoongemaakt en gekoeld tot een temperatuur van ten hoogste 4 °C, tenzij het vlees warm wordt uitgesneden”. De volgorde van de vermelde handelingen komt erop neer dat de keuring voor (en niet na) het verwijderen van de ingewanden plaatsvindt en dat geslachte dieren moeten worden schoongemaakt en gekoeld. Uitgaande van het voegwoord „en” zou een grammaticale uitlegging kunnen behelzen dat beide handelingen tegelijkertijd kunnen plaatsvinden.

74.

Zowel de structuur als de logica pleit evenwel duidelijk tegen een dergelijke lezing van die bepaling.

75.

In de eerste plaats geven de volgorde en de structuur van de afzonderlijke punten in hoofdstuk IV van bijlage III, sectie II, van verordening nr. 853/2004 duidelijk aan dat de dieren, ten eerste, een antemortemkeuring ondergaan, ten tweede, worden geslacht (alle in punt 5 vastgestelde stappen) en dat, ten derde, de karkassen aan een postmortemkeuring worden onderworpen (punt 6). In het licht van de twee aparte keuringen die moeten plaatsvinden, lijkt de expliciete chronologische volgorde bijgevolg niet helemaal onjuist. Het schoonmaken dient plaats te vinden na de (postmortem)inspectie en vóór het koelen.

76.

In de tweede plaats wordt deze lezing van punt 8 bevestigd door het doel van het schoonmaken met water, namelijk het verwijderen van alle (zichtbare) verontreiniging. In weerwil van de beweringen van verzoeksters in het hoofdgeding met betrekking tot de gelijkwaardigheid van alle schoonmaakhandelingen tijdens het gehele slachtproces, is de in punt 8 genoemde schoonmaak door zijn aard doorslaggevend, aangezien, zoals uiteengezet in het vorige deel van deze conclusie, die specifieke schoonmaak van cruciaal belang is voor het verwijderen van achtergebleven verontreiniging. Met een dergelijk doel zou het vanuit praktisch oogpunt enigszins onlogisch zijn als het schoonmaken zou plaatsvinden vóór de postmortemkeuring of na de koeling. In het eerste scenario zou de inspecteur de keuring niet naar behoren kunnen uitvoeren, omdat hij in het bijzonder beduidende sporen van verontreiniging niet kan herkennen (omdat deze zou worden weggespoeld). In het tweede scenario bestaat het risico, waarnaar wordt verwezen in punt 9, onder a), van bijlage III, sectie II, hoofdstuk IV, van verordening nr. 853/2004 ( 24 ), van kruisverontreiniging van karkassen wanneer een verontreinigd karkas door onderdompeling wordt gekoeld.

77.

In de derde plaats onderstreept dit laatste punt ook het zeer verschillende doel en de zeer verschillende aard van het contact dat de karkassen hebben met water in de schoonmaakfase in tegenstelling tot de koelfase. Zoals door verzoeksters in het hoofdgeding is opgemerkt, kan immers de onderdompeling van karkassen in een bassin met water van een bepaalde temperatuur om ze te koelen ook tot op zekere hoogte het schoonmaken ervan inhouden. Maar zelfs als we de in het vorige punt behandelde kwestie van de verontreiniging in die fase buiten beschouwing laten, blijft het een feit dat koeling (evenals het uitsnijden of verpakken) gewoon deel uitmaakt van een ander proces, dat volgt nadat de panklaarlijn is doorlopen, met als doel het vlees niet nog meer panklaar te maken maar om het klaar te maken voor vervoer.

78.

Samenvattend houdt het voorschrift dat de „dieren […] [moeten] worden schoongemaakt” in punt 8 de verplichting in om alle verontreiniging die is achtergebleven na het verwijderen van de ingewanden en het schoonmaken maar onmiskenbaar vóór aanvang van het koelen te verwijderen.

79.

Met zijn vierde vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen hoe officiële controles moeten plaatsvinden en in het bijzonder of de bevoegde autoriteit bij de controle karkassen van de slachtlijn mag halen en zowel de buitenzijde als de binnenzijde en onder het vetweefsel op zichtbare verontreiniging mag controleren.

80.

Alle deelnemers aan de procedure hebben deze vraag bevestigend beantwoord, zij het dat verzoeksters in het hoofdgeding opkomen tegen de nultolerantienorm die door de keuringsautoriteiten zou worden gehanteerd.

81.

Om te beginnen lijkt er een zekere verwarring te bestaan over de aard en de rechtsgrondslag van de controles die in het hoofdgeding aan de orde zijn. De verwijzende rechter verwijst naar een bepaling van verordening nr. 854/2004 die is gewijd aan postmortemkeuringen, namelijk punt 1 van bijlage I, sectie I, hoofdstuk II, deel D. Volgens verzoeksters in het hoofdgeding behelzen de postmortemkeuringen evenwel geen controle van verontreiniging op de karkassen. Een dergelijke controle zou onlogisch zijn, aangezien de postmortemkeuring niet aan het einde plaatsvindt, maar halverwege de panklaarfase, waarna de karkassen nog verschillende schoonmaakprocedures doorlopen. De Nederlandse regering betoogt dat de betrokken controles niet tot doel hebben mogelijke ziekten te identificeren, aangezien daarbij steekproeven worden genomen na de postmortemkeuring en het schoonmaken. Hun rechtsgrondslag zou dus eerder artikel 4 van verordening nr. 854/2004 en de artikelen 3 en 10 van verordening nr. 882/2004 zijn. De Deense regering is van mening dat de relevante bepaling wellicht ook kan bestaan in bijlage I, sectie IV, hoofdstuk V, deel B, punt 1, van verordening nr. 854/2004 betreffende de bemonstering en de dagelijkse keuring van de ingewanden.

82.

Uitgaande van de verklaringen van de Nederlandse regering, maar uiteraard zonder enige andere mogelijk relevante rechtsgrondslag uit te sluiten ( 25 ), die uiteindelijk door de nationale rechter moet worden vastgesteld, lijkt het er inderdaad op dat de artikelen 3 en 10 van verordening nr. 882/2004, die betrekking hebben op in het algemeen officiële controles op de naleving van de wetgeving inzake diervoeders en levensmiddelen, zouden kunnen dienen als rechtsgrondslag voor de controles die in het hoofdgeding aan de orde zijn. In het bijzonder bepaalt artikel 3, lid 3, dat „[d]e officiële controles […] in elk stadium van de productie, verwerking en distributie van diervoeders of levensmiddelen en van dieren en dierlijke producten [worden uitgevoerd]”. Artikel 10, lid 2, onder b), punt i), van verordening nr. 882/2004 voorziet meer specifiek in de inspectie van diervoeder en levensmiddelen, met name door middel van steekproeven.

83.

Wat de bevoegdheden van officiële dierenartsen betreft, waarop de verwijzende rechter de nadruk legt, verwijzen de bepalingen van verordening nr. 882/2004 niet in het bijzonder naar specifieke acties. Deze verordening is ruim van opzet. Hieruit volgt dat de bevoegdheid van de controle-autoriteiten zou kunnen bestaan uit een inspectie, na het schoonmaken en vóór het koelen, van de buitenzijde en de binnenzijde, alsmede het vetweefsel van karkassen die steekproefsgewijs ter controle van de slachtlijn worden gehaald. Het is dus duidelijk dat de bevoegde nationale autoriteiten het recht hebben controles uit te voeren in elke fase van het slachtproces.

84.

De vraag wanneer een inspectie kan worden uitgevoerd, is natuurlijk een andere dan de vraag wat kan worden geïnspecteerd en aan de hand van welke maatstaf. Het antwoord op deze laatste vraag moet worden gegeven door een verwijzing naar de werkingssfeer en de aard van de hierboven uiteengezette taken ( 26 ) en hangt af van de vraag of de inspecteurs de naleving van de verplichtingen van punt 5 of die van punt 8 controleren. Wanneer dat is komen vast te staan, zal de exacte norm die redelijkerwijs door de inspecteurs kan worden toegepast, op zijn beurt duidelijk worden.

85.

Gezien de beperkte informatie over de precieze feitelijke en juridische aard van de betrokken controles is het nauwelijks mogelijk om in dit verband nadere aanwijzingen te geven, met uitzondering van de algemene opmerking dat zij, net als het geval is voor andere controles, ook op een redelijke en evenredige manier moeten worden uitgevoerd. Afhankelijk van wat precies en in welke fase van het slachtproces moet worden geverifieerd, moeten de middelen die worden gekozen voor de uitvoering van de specifieke inspecties (het aantal monsters, of de lijn moet worden gestopt dan wel of het pluimveemonster uit de lopende lijn wordt gehaald enzovoort) geëigend zijn voor wat moet worden gecontroleerd (zodat die controles inderdaad representatief kunnen zijn), maar zij mogen niet verder gaan dan nodig is om die controles naar behoren te kunnen uitvoeren.

86.

Nu ik de drie aspecten heb behandeld waarop de vijf vragen van de verwijzende rechter betrekking hebben, zal ik duidelijkheidshalve de specifieke prejudiciële vragen beknopt beantwoorden.

87.

De eerste vraag moet bevestigend worden beantwoord. Wanneer de betrokken controles plaatsvinden na het verwijderen van de ingewanden en het schoonmaken om te controleren of aan de voorschriften van punt 8 is voldaan, mag er geen sprake meer zijn van verontreiniging en in het bijzonder niet van zichtbare verontreiniging.

88.

Ondanks een aantal van de andere punten die door de verwijzende rechter naar voren zijn gebracht en met name in weerwil van het gedetailleerde betoog van verzoeksters in het hoofdgeding ter terechtzitting, ben ik van mening dat het niet aan het Hof staat om verder te gaan dan dat. Natuurlijk is het een inherent boeiende vraag of kleine spikkels (en in voorkomend geval van welke doorsnede) fecaliën of gal vlak bij de anus in een karkas nog kunnen worden aangemerkt als een „aanvaardbare” graad van verontreiniging (zoals door verzoeksters in het hoofdgeding bij wijze van voorbeeld is vermeld), maar het is niet de taak van het Hof om de feiten vast te stellen en te beoordelen ter beslechting van een geding dat bij de verwijzende rechter aanhangig is.

89.

De tweede vraag moet eveneens bevestigend worden beantwoord: het begrip „verontreiniging” omvat mede verontreiniging door fecaliën, gal of kropinhoud.

90.

Wat de derde vraag betreft: het schoonmaken moet zo snel mogelijk na het verwijderen van de ingewanden plaatsvinden, zoals duidelijk wordt bepaald in punt 8, en vóórdat wordt begonnen met het koelen, uitsnijden of verpakken.

91.

Waar het gaat om vraag 4 is het, ondanks een gebrek aan duidelijkheid met betrekking tot de vraag wat precies op basis van welke Uniebepaling is gecontroleerd, vrij duidelijk dat de bevoegde autoriteiten een aantal karkassen van de slachtlijn kunnen halen ter controle van de naleving van de respectieve voorschriften in elke fase van het slachtproces, in het bijzonder na het schoonmaken omdat dit doorslaggevend is wanneer het pluimvee panklaar is. Wat precies kan worden gecontroleerd en aan de hand van welke standaard hangt af van de fase waarin de controle plaatsvindt en, bijgevolg, of de naleving van de verplichtingen van punt 5 of punt 8, dan wel van om het even welk ander toepasselijk voorschrift, wordt gecontroleerd.

92.

Gelet op de bovenstaande antwoorden en in het bijzonder het antwoord op de eerste vraag hoeft de vijfde vraag niet meer te worden beantwoord.

93.

Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging om de vragen van de rechtbank Rotterdam (Nederland) te beantwoorden als volgt: