1.

Het begrip „plannen en programma’s” is van essentieel belang voor de bepaling van de werkingssfeer van de richtlijn betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma’s ( 2 ) (hierna: „SMB-richtlijn”; SMB staat voor strategische milieubeoordeling). Weliswaar heeft het Hof de interpretatie onlangs gepreciseerd ( 3 ), toch zijn er in dit verband nog steeds vragen die een antwoord behoeven, zoals tevens blijkt uit de zaak Inter-Environnement Bruxelles e.a. (C‑671/16), in welke zaak ik heden eveneens mijn conclusie bekendmaak.

2.

Zo dient in de onderhavige prejudiciële procedure te worden onderzocht of reeds de vaststelling van een „omtrek voor stedelijke verkaveling” door de Waalse regering als een plan of programma moet worden aangemerkt en om die reden een milieubeoordeling moet worden verricht. Een dergelijke vaststelling beperkt zich tot de afbakening van het gebied, maar maakt het vooral gemakkelijker om binnen dit gebied af te wijken van de voorschriften voor bepaalde bestaande stedenbouwkundige projecten.

3.

Om die reden is het Hof tevens gevraagd om zijn rechtspraak uit te leggen op grond waarvan de intrekking van plannen en programma’s een milieubeoordeling als plan of programma kan vereisen. ( 4 )

4.

Bij de beantwoording van dit verzoek om een prejudiciële beslissing dient ten slotte in aanmerking te worden genomen dat de noodzaak van een strategische milieubeoordeling ook afhankelijk is van het soort project waarvoor het betreffende voorschrift is vastgesteld. Volgens de SMB-richtlijn dient een milieubeoordeling namelijk niet alleen te worden verricht voor een plan of programma dat een kader vormt voor projecten die aan de MEB-richtlijn ( 5 ) zijn onderworpen [artikel 3, lid 2, onder a)], maar ook wanneer dit een kader vormt voor andere projecten die aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben (artikel 3, lid 4), alsmede voor plannen en programma’s waarvoor een bijzondere beoordeling is vereist uit hoofde van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn ( 6 ) [artikel 3, lid 2, onder b)].

5.

Het doel van de SMB-richtlijn komt in het bijzonder naar voren in artikel 1:

„Deze richtlijn heeft ten doel te voorzien in een hoog milieubeschermingsniveau en bij te dragen tot de integratie van milieuoverwegingen in de voorbereiding en vaststelling van plannen en programma’s, met het oog op de bevordering van duurzame ontwikkeling, door ervoor te zorgen dat bepaalde plannen en programma’s die aanzienlijke effecten op het milieu kunnen hebben overeenkomstig deze richtlijn aan een milieubeoordeling worden onderworpen.”

6.

Plannen en programma’s worden in artikel 2, onder a), van de SMB-richtlijn als volgt gedefinieerd:

„In deze richtlijn wordt verstaan onder:

7.

In het hoofdgeding is in het bijzonder de verplichting tot uitvoering van een strategische milieubeoordeling uit hoofde van artikel 3, leden 2, 4 en 5, van de SMB-richtlijn van belang:

„2.   Onverminderd lid 3, wordt een milieubeoordeling gemaakt van alle plannen en programma’s,

[…]

4.   Voor andere dan de in lid 2 bedoelde plannen en programma’s, die het kader vormen voor de toekenning van toekomstige vergunningen voor projecten, bepalen de lidstaten of het plan of het programma aanzienlijke milieueffecten kan hebben.

5.   De lidstaten stellen vast, door een onderzoek per geval of door specificatie van soorten plannen en programma’s, of door combinatie van beide werkwijzen, of de in de leden 3 en 4 bedoelde plannen of programma’s aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben. Hierbij houden zij voor alle gevallen rekening met de relevante criteria van bijlage II, om ervoor te zorgen dat plannen en programma’s met mogelijke aanzienlijke milieueffecten door deze richtlijn zijn gedekt.”

8.

In artikel 127 van het Waals wetboek van ruimtelijke ordening, stedenbouw en patrimonium zijn voorschriften opgenomen over de verhouding tussen een omtrek voor stedelijke verkaveling en een bouwvergunning:

„§ 1. In afwijking van de artikelen 88, 89, 107 en 109 wordt de [stedenbouwkundige vergunning] afgegeven door de regering […],

[…]

de omtrek wordt vastgesteld door de regering; […] de omtrek ziet op elk stedenbouwkundig project tot herwaardering en ontwikkeling van stedelijke functies waarvoor de aanleg, de wijziging, de uitbreiding, de afschaffing of de overhang van wegen en openbare ruimten vereist zijn;

[…]

§ 3. […] de verleende vergunning kan afwijken van het gewestplan, van een gemeentelijk bestemmingsplan, van een gemeentelijk stedenbouwkundig reglement of van een aanpassingsplan.”

9.

Artikel 181 van het Waals wetboek van ruimtelijke ordening, stedenbouw en patrimonium staat de onteigening toe van onroerende goederen in een omtrek voor stedelijke verkaveling:

„De regering kan de onteigening van onroerende goederen van algemeen belang verklaren indien zij:

[…]

10.

Raoul Thybaut e.a. hebben bij de Belgische Raad van State een beroep ingesteld tot nietigverklaring van een besluit van de Waalse regering van 3 mei 2012 waarbij in het dorp Orp-Jauche (Waals-Brabant, België) een „omtrek voor stedelijke verkaveling” wordt vastgesteld met een oppervlakte van méér dan 4 hectare, waar zich onder meer de hangars van de voormalige onderneming van landbouwmaterieel Ed. de Saint-Hubert bevinden.

11.

Voor projecten in een dergelijke omtrek geldt in wezen een vereenvoudigde procedure voor het verlenen van een bouwvergunning, waarbij kan worden afgeweken van de toepasselijke stedenbouwkundige voorschriften, alsook een vereenvoudigde onteigeningsprocedure, waarbij het project wordt geacht van openbaar belang te zijn. Ook verleent niet meer de gemeente, maar de Waalse regering de bouwvergunning.

12.

De aanvraag voor een omtrek voor stedelijke verkaveling moet gepaard gaan met een concreet „stedenbouwkundig project” (afbraak en bouw van gebouwen, aanleg van wegen, behoud van open ruimten, enzovoort) waarvoor in voorkomend geval nadien een afzonderlijke stedenbouwkundige vergunning wordt afgegeven. Aangezien de regelgevende waarde van de omtrek voor stedelijke verkaveling niet beperkt is in de tijd, komt niet alleen dit project, maar elk toekomstig project in aanmerking voor de vereenvoudigde procedures, zelfs indien het geen verband houdt met het oorspronkelijke stedenbouwkundige project in kwestie.

13.

In casu is de „omtrek voor stedelijke verkaveling” aangevraagd door de naamloze vennootschap Bodymat, die voornemens is om „de industriële gebouwen te renoveren en daarin een doe-het-zelfzaak, een voedingszaak en andere aanvullende kleine handelszaken […] [onder te brengen] [alsook] huisvesting […] [en] een nieuwe weg [aan te leggen] die is verbonden met het bestaande wegennet”.

14.

Een studie- en adviesbureau op het gebied van milieu heeft een milieueffectbeoordeling van het stedenbouwkundige project van Bodymat verricht.

15.

Verzoekers in het hoofdgeding zijn particulieren die in de omgeving van de omtrek voor stedelijke verkaveling wonen. Zij beroepen zich op de SMB-richtlijn en hebben aangevoerd dat de in de onderhavige zaak uitgevoerde studie niet voldoet aan de vereisten als genoemd in de richtlijn, aangezien zij onvolledig, onjuist en onregelmatig is.

16.

De Waalse regering is van mening dat het niet de omtrek voor stedelijke verkaveling maar wel het stedenbouwkundig project is waarvoor een effectbeoordeling is vereist. In casu is voor het stedenbouwkundig project een effectbeoordeling verricht. De administratieve instantie was terecht van mening dat deze beoordeling volledig was en de nodige gegevens bevatte om over de aanvraag te kunnen beslissen.

17.

Na bij het Belgische Grondwettelijk Hof een verzoek om een prejudiciële beslissing te hebben ingediend omtrent de grondwettigheid van de regelingen inzake de omtrek voor stedelijke verkaveling, heeft de Raad van State het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:

„Dient artikel 2, onder a), van de SMB-richtlijn aldus te worden uitgelegd dat het begrip ‚plan of programma’ een in een wettelijke bepaling voorziene omtrek omvat die is vastgesteld door een regionale autoriteit en

18.

Thybaut e.a., Bodymat S.A., het Koninkrijk België en de Europese Commissie hebben zich schriftelijk en tijdens de mondelinge behandeling van 30 november 2017, met zowel de onderhavige procedure als zaak C‑671/16, Inter-Environnement Bruxelles e.a., als voorwerp, over de zaak uitgelaten. Bovendien heeft het Koninkrijk Denemarken aan deze behandeling deelgenomen.

19.

Voor de beantwoording van het verzoek om een prejudiciële beslissing dient eerst kort te worden ingegaan op de „definitie” van plannen en programma’s neergelegd in artikel 2, onder a), van de SMB-richtlijn en vervolgens op de uitleg van dit begrip door het Hof.

20.

In artikel 2, onder a), van de SMB-richtlijn wordt verstaan onder „plannen en programma’s” plannen en programma’s, alsmede wijzigingen daarvan, die ten eerste door een instantie op nationaal, regionaal of lokaal niveau worden opgesteld en/of vastgesteld of die door een instantie worden opgesteld om middels een wetgevingsprocedure door het parlement of de regering te worden vastgesteld en die ten tweede door wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen zijn voorgeschreven.

21.

Reeds uit de formulering van de vraag van de Raad van State blijkt dat over deze twee voorwaarden geen twijfel bestaat. Hieruit volgt namelijk dat tot de litigieuze vaststelling van de omtrek is besloten door een regionale instantie, namelijk het Waalse gewest (België), zodat aan de eerste voorwaarde is voldaan. Wat de tweede voorwaarde betreft, is er weliswaar geen sprake van een verplichting tot het vastleggen van de betrokken omtrek, maar is het voldoende wanneer een maatregel in nationale wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen is geregeld, waarin de bevoegde instanties en de procedure voor het opstellen ervan zijn vastgelegd. ( 7 ) Volgens de prejudiciële vraag is de vaststelling van de omtrek in een wettelijke bepaling voorzien. En in deze bepaling, artikel 127, § 1, 8°, van het Waals wetboek van ruimtelijke ordening, stedenbouw en patrimonium, zijn tevens de bevoegde instanties en de procedure voor het opstellen ervan vastgelegd.

22.

In feite gaat het de Raad van State erom of de rechtsgevolgen van de vaststelling van een omtrek voor stedelijke verkaveling volstaan om deze gelijk te stellen met een plan of een programma in de zin van de SMB-richtlijn. Deze vraag biedt het Hof de gelegenheid om de onlangs ontwikkelde uitleg van het begrip „plannen en programma’s” op een nieuwe situatie toe te passen.

23.

Op grond daarvan heeft het begrip „plannen en programma’s” betrekking op „iedere handeling die, door vaststelling van op de betrokken sector toepasselijke regels en controleprocedures, een groot pakket criteria en modaliteiten vaststelt voor de goedkeuring en de uitvoering van één of meerdere projecten die aanzienlijke gevolgen voor het milieu kunnen hebben”. ( 8 )

24.

Ten aanzien van deze uitleg betoog ik in mijn heden openbaar gemaakte conclusie in zaak C‑671/16, Inter-Environnement Bruxelles, dat bij de beoordeling of er sprake is van een plan of een programma in de zin van artikel 2, onder a), van de SMB-richtlijn dient te worden onderzocht of de vaststelling van de betreffende maatregel aanzienlijke gevolgen voor het milieu kan hebben. ( 9 )

25.

In het hoofdgeding moet de Raad van State beoordelen of de litigieuze omtrek voor stedelijke verkaveling voldoet aan deze criteria.

26.

Voor deze beoordeling lijkt op het eerste gezicht van belang dat de vaststelling van de omtrek voor een stedelijke verkaveling niet uitdrukkelijk positieve criteria en modaliteiten voor de goedkeuring en uitvoering van projecten bevat, maar zich beperkt tot de definitie van een omtrek. Dit zou kunnen uitsluiten dat deze vaststelling aanzienlijke gevolgen voor het milieu kan hebben.

27.

Ook twee van de drie binnen een dergelijke omtrek geldende bijzondere regelingen, namelijk de gewijzigde bevoegdheid voor de verlening van vergunningen en de mogelijkheid van onteigening van gronden zijn als zodanig niet geschikt om aanzienlijke gevolgen voor het milieu te veroorzaken.

28.

De derde bijzondere regeling voor omtrekken voor stedelijke verkavelingen is echter van een ander niveau. Volgens artikel 127, § 3, van het Waals wetboek van ruimtelijke ordening, stedenbouw en patrimonium kan de verleende vergunning voor projecten in een dergelijke omtrek afwijken van bestaande stedenbouwkundige voorschriften. Deze regeling noemt dienaangaande een gewestplan, een gemeentelijk bestemmingsplan, een gemeentelijk stedenbouwkundig reglement en een aanpassingsplan.

29.

De mogelijkheid om van bestaande voorschriften af te wijken vertoont gelijkenissen met de intrekking van dergelijke voorschriften. Naar aanleiding van de vaststelling van een omtrek voor stedelijke verkaveling kunnen immers in principe projecten met aanzienlijke milieueffecten worden gerealiseerd die voordien in tegenspraak waren met de voorschriften van bestaande projecten. Hierbij kan worden gedacht aan beperkingen van de omvang van het bouwwerk of het gebruik van gronden die niet meer in acht moeten worden genomen.

30.

Hierin schuilt echter indirect een mogelijk doorslaggevende vaststelling van criteria en modaliteiten voor de goedkeuring en uitvoering van projecten: de betreffende gronden worden aantrekkelijk voor alle soorten projecten die afhankelijk zijn van afwijkingen van bestaande stedenbouwkundige voorschriften.

31.

Ten aanzien van de intrekking van plannen of programma’s heeft het Hof reeds beslist dat dit gelet op de kenmerken en effecten van besluiten tot intrekking van plannen of programma’s, strijdig is met de door de Uniewetgever nagestreefde doelstellingen en deels afbreuk kan doen aan de nuttige werking van de SMB-richtlijn, wanneer deze besluiten van de werkingssfeer van de SMB-richtlijn worden uitgesloten. ( 10 ) Door een besluit tot intrekking van een plan of programma wordt namelijk eveneens het kader voor toekomstige goedkeuringen van projecten aanzienlijk beïnvloed. ( 11 ) Deze overwegingen gelden in gelijke mate voor de mogelijkheid om van bestaande stedenbouwkundige voorschriften af te wijken.

32.

Weliswaar betekent de vaststelling van een omtrek voor stedelijke verkaveling als zodanig nog niet dat daadwerkelijk projecten worden gerealiseerd die de feitelijk bestaande mogelijkheden om het milieu te beïnvloeden uitputten. Veeleer wordt eerst bij de goedkeuring van latere projecten een concrete beoordeling van milieueffecten toegestaan. Maar deze overweging geldt ten slotte voor alle voorschriften met betrekking tot plannen en programma’s: hierdoor wordt slechts de mogelijkheid van milieueffecten gecreëerd, die door het project in kwestie kunnen worden veroorzaakt. De wetgever ging er echter kennelijk vanuit dat deze potentiële aard van voorschriften voor plannen en programma’s niet in de weg staat aan een milieubeoordeling.

33.

Om die reden is het argument van België en Bodymat, dat nog helemaal niet duidelijk is welke milieueffecten beoordeeld moeten worden, niet overtuigend.

34.

Het is juist dat door een milieubeoordeling van de vaststelling van een omtrek voor stedelijke verkaveling niet kan worden gewaarborgd dat hierdoor de op een later moment daadwerkelijk voorkomende milieueffecten exact worden gedekt. De mogelijkheden om af te wijken van stedenbouwkundige voorschriften zijn namelijk juist niet beperkt tot een specifiek project waarvan de gevolgen reeds beoordeeld konden worden, maar komen alle in de toekomst in deze omtrek uitgevoerde projecten ten goede, ook projecten die nog niet te voorzien zijn.

35.

Door een milieubeoordeling kan ten minste worden getracht op basis van de omstandigheden in de omtrek alsook van de technische randvoorwaarden de milieueffecten te beschrijven die realistisch gezien mogelijk zijn, wanneer projecten worden gerealiseerd die niet meer worden beperkt door de bestaande stedenbouwkundige voorschriften. Deze werkwijze zou aanzienlijk bijdragen tot transparantie, daar de instanties hierdoor gedwongen worden opheldering te verschaffen over de toekomstige ontwikkelingen die zij door de vaststelling van de omtrek voor stedelijke verkaveling mogelijk maken.

36.

Ten slotte staat de kwalificatie van een omtrek van stedelijke verkaveling als plan of programma ook niet in de weg aan de omstandigheid dat het in principe mogelijk is om in het kader van een beoordeling van latere projecten conform de MEB-richtlijn ten volle rekening te houden met een eventuele afwijking van bestaande stedenbouwkundige voorschriften.

37.

Weliswaar stoelt het initiatief voor de vaststelling van de SMB-richtlijn op het inzicht dat bepaalde milieueffecten ten tijde van de beoordeling conform de MEB-richtlijn reeds wegens tevoren genomen planningsbesluiten vaststaan en ongeacht het resultaat van de beoordeling bij de beslissing over het project niet meer ter discussie kunnen worden gesteld. ( 12 ) Echter kan op grond hiervan niet worden geconcludeerd dat de milieubeoordeling uit hoofde van de SMB-richtlijn ontbeerlijk is, indien alle vaststellingen bij de toepassing van de MEB-richtlijn kunnen worden gecontroleerd en beoordeeld.

38.

Ten eerste wordt in elk geval niet door het Unierecht gewaarborgd dat elk denkbaar project conform de MEB-richtlijn dient te worden beoordeeld. Slechts de in de bijlagen I en II bij deze richtlijn neergelegde soort projecten vallen binnen de werkingssfeer ervan. Daarentegen voorziet de SMB-richtlijn in artikel 3, lid 2, onder b), en lid 4 ook in de beoordeling van plannen en programma’s die niet noodzakelijkerwijs samenhangen met projecten die onderworpen zijn aan de MEB-richtlijn.

39.

Ten tweede zou de milieubeoordeling zo vroeg mogelijk moeten worden verricht, opdat de resultaten ervan eventuele beslissingen nog kunnen beïnvloeden. Deze doelstelling is niet alleen in artikel 6, lid 2, van de SMB-richtlijn neergelegd, maar ook in artikel 8, lid 1, en artikel 9, lid 2, van het Protocol van Kiev ( 13 ), in artikel 7 van de preambule en artikel 3, lid 1, van het Verdrag van Espoo ( 14 ), in artikel 6, lid 4, van het Verdrag van Aarhus ( 15 ) alsook in de tweede overweging van de MEB-richtlijn ( 16 ).

40.

Ten derde betekent een eventueel naast elkaar bestaan van beoordelingen uit hoofde van de twee richtlijnen niet dat overbodige dubbele beoordelingen noodzakelijk zijn. Integendeel, de resultaten van de eerste beoordeling kunnen (en moeten) conform artikel 11, lid 2, van de SMB-richtlijn in het kader van de tweede beoordeling worden meegewogen, in elk geval voor zover deze (nog) van belang zijn voor de tweede beoordeling. ( 17 )

41.

Of de vaststelling van een omtrek voor stedelijke verkaveling daadwerkelijk als significant in de zin van het arrest D’Oultremont dient te worden aangemerkt, is afhankelijk van de voorschriften die in de bestaande plannen zijn neergelegd en waarvan mag worden afgeweken. Hoe gewichtiger deze voorschriften zijn, des te belangrijker is de mogelijkheid ervan af te wijken.

42.

De nationale rechter dient derhalve te beoordelen of de bestaande stedenbouwkundige voorschriften, waarvan afgeweken kan worden, gelet op de concrete lokale situatie zich verzetten tegen projecten die aanzienlijke gevolgen voor het milieu kunnen hebben.

43.

Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging te beslissen als volgt:

„Een rechtshandeling die bij de goedkeuring van projecten binnen een bepaalde omtrek een afwijking van stedenbouwkundige voorschriften voor bepaalde plannen toestaat, dient te worden aangemerkt als een plan of een programma in de zin van artikel 2, onder a), van richtlijn 2001/42/EG betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma’s, indien de bestaande stedenbouwkundige voorschriften, waarvan afgeweken kan worden, gelet op de concrete lokale situatie zich verzetten tegen projecten die aanzienlijke gevolgen voor het milieu kunnen hebben.”