1. 

Staan de bilaterale overeenkomsten tussen de Europese Unie en Turkije in de weg aan de door Duitsland in oktober 1980 ingevoerde strengere immigratievoorwaarden van Turkse staatsburgers, die de gezinshereniging van een Turkse werknemer met langdurig verblijf in die lidstaat met zijn Turkse echtgenote verhinderen? Dit verzoek om een prejudiciële beslissing van het Bundesverwaltungsgericht (hoogste federale bestuursrechter, Duitsland) betreft de temporele en materiële werkingssfeer van de standstillbepaling van artikel 7 van besluit nr. 2/76 ( 2 ) ter uitvoering van artikel 12 van de Associatieovereenkomst EEG-Turkije (hierna: „Associatieovereenkomst”) ( 3 ) met betrekking tot het vrije verkeer van werknemers. Dit biedt het Hof de mogelijkheid meer duidelijkheid te scheppen ten aanzien van de temporele werkingssfeer van twee opeenvolgende besluiten van de Associatieraad EEG-Turkije ( 4 ), besluit nr. 2/76 en besluit nr. 1/80 ( 5 ), en verdere toelichting te geven op hoe die besluiten moeten worden uitgelegd.

2.

De Associatieovereenkomst is in 1963 gesloten. Overeenkomstig artikel 2, lid 1, heeft de associatie tot doel de gestadige en evenwichtige versterking van de commerciële en economische betrekkingen tussen de overeenkomstsluitende partijen te bevorderen. De associatie zou een voorbereidende fase, een overgangsfase en een definitieve fase omvatten. ( 6 ) Tijdens de voorbereidende fase moest Turkije zijn economie versterken teneinde de verplichtingen op zich te kunnen nemen die tijdens de twee andere fasen op dit land zouden rusten. ( 7 ) De overgangsfase beoogt een douane-unie tussen de partijen tot stand te brengen en hun economisch beleid nader tot elkaar te brengen. ( 8 ) De definitieve fase, gebaseerd op de douane-unie, moest de versterking inhouden van de coördinatie van het economische beleid van Turkije en de Europese Unie. ( 9 )

3.

Artikel 9 bepaalt dat binnen de werkingssfeer van de overeenkomst en onverminderd de bijzondere bepalingen krachtens artikel 8, elke discriminatie uit hoofde van nationaliteit is verboden, overeenkomstig het in het huidige artikel 18 VWEU vermelde beginsel.

4.

Hoofdstuk 3 draagt de titel „Andere bepalingen van economische aard”. Artikel 12 van dit hoofdstuk bepaalt dat „de overeenkomstsluitende partijen [overeenkomen] […] zich te laten leiden door de artikelen [45 tot en met 47, VWEU], teneinde onderling geleidelijk het vrije verkeer van werknemers tot stand te brengen.”

5.

In 1970 tekenden de EEG en Turkije het Aanvullend Protocol bij de Associatieovereenkomst, waarmee de overgang van de voorbereidende fase naar de overgangsfase werd ingeluid. ( 10 )

6.

Artikel 36 bepaalt dat het vrije verkeer van werknemers tussen de lidstaten en Turkije geleidelijk tot stand wordt gebracht overeenkomstig de in artikel 12 van de Associatieovereenkomst neergelegde beginselen. Het verleent de uit hoofde van die overeenkomst ingestelde Associatieraad de bevoegdheid de hiertoe nodige nadere regels te bepalen.

7.

Bij artikel 41, lid 1, is een standstillbepaling ingevoerd die de overeenkomstsluitende partijen van de Associatieovereenkomst verbiedt onderling „nieuwe beperkingen in te voeren met betrekking tot de vrijheid van vestiging en de vrijheid van dienstverrichting”.

8.

Artikel 59 bepaalt dat „op de onder dit protocol vallende gebieden de behandeling van Turkije niet gunstiger mag zijn dan die welke de lidstaten elkaar toekennen krachtens het Verdrag tot oprichting van de Gemeenschap”.

9.

Krachtens artikel 62 maken het Aanvullend Protocol en de bijlagen daarbij integraal deel uit van de Associatieovereenkomst.

10.

Besluit nr. 2/76 van de Associatieraad bevatte een aantal maatregelen ter bevordering van het vrije verkeer van werknemers. In het bijzonder werden „de nadere regels voor de tenuitvoerlegging van artikel 36 van het Aanvullend Protocol” vastgesteld voor een eerste fase die „vier jaar zal duren, gerekend vanaf december 1976”. ( 11 ) De bepalingen moesten echter van kracht blijven totdat de volgende fase in werking was getreden. ( 12 )

11.

Artikel 7 luidt:

„De lidstaten van de Gemeenschap en Turkije mogen geen nieuwe beperkingen invoeren met betrekking tot de toegang tot werkgelegenheid van werknemers wier verblijf en arbeid op hun grondgebied legaal zijn.”

12.

Krachtens artikel 9 mag van de bepalingen afgeweken worden om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid.

13.

Besluit nr. 2/76 is op 20 december 1976 in werking getreden. ( 13 )

14.

Besluit nr. 1/80 werd eveneens door de Associatieraad aangenomen om het vrij verkeer van werknemers te bevorderen. In de derde overweging staat te lezen dat het op sociaal gebied „noodzakelijk is de regeling die geldt voor de werknemers en hun gezinsleden te verbeteren ten opzichte van de regeling ingesteld bij besluit nr. 2/76”.

15.

Artikel 13 luidt als volgt:

„De lidstaten van de Gemeenschap en Turkije mogen geen nieuwe beperkingen invoeren met betrekking tot de toegang tot werkgelegenheid van werknemers en hun gezinsleden wier verblijf en arbeid op hun onderscheiden grondgebied legaal zijn.”

16.

Artikel 14, lid, 1, biedt de mogelijkheid om van de bepalingen van het besluit af te wijken om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid.

17.

Artikel 16 bepaalde dat de Associatieraad de resultaten van de toepassing van die bepalingen zou onderzoeken „teneinde oplossingen uit te werken die met ingang van 1 december 1983 [zouden] kunnen worden toegepast”. Dergelijke verdere maatregelen werden echter niet genomen. ( 14 )

18.

De relevante bepalingen van besluit nr. 1/80 traden in werking op 1 december 1980. ( 15 )

19.

Op 1 juli 1980 werd bij § 1 van de Elfte Verordnung zur Änderung der Verordnung zur Durchführung des Ausländergesetzes (Elfde verordening tot wijziging van de verordening tot uitvoering van de vreemdelingenwet) een algemene visumplicht voor Turkse staatsburgers ingevoerd, die op 5 oktober 1980 van kracht werd. Vóór die wijziging dienden Turkse staatsburgers slechts over een verblijfstitel in de vorm van een visum te beschikken om in Duitsland een beroepsmatige activiteit te kunnen uitoefenen. ( 16 )

20.

Overeenkomstig § 4 van het Aufenthaltsgesetz (verblijfswet) dienen vreemdelingen voor de toegang tot en het verblijf op het grondgebied van de Bondsrepubliek over een verblijfstitel te beschikken, tenzij het recht van de Europese Unie of een verordening anders bepaalt of een verblijfsrecht bestaat op grond van de Associatieovereenkomst.

21.

§ 5, lid 2, van de verblijfswet bepaalt dat een verblijfsvergunning slechts mag worden toegekend wanneer de vreemdeling met het vereiste visum in de Bondsrepubliek is binnengekomen en bij de aanvraag van dit visum reeds de informatie heeft verstrekt die nodig is om die verblijfsvergunning uit te reiken. Er kan ontheffing van die vereisten worden verleend indien voldaan is aan de materiële vereisten voor een verblijfstitel of indien, gelet op de bijzondere omstandigheden van de zaak, het niet redelijk zou zijn de visumprocedure opnieuw te starten. § 6, lid 3, bepaalt dat voor langdurig verblijf een nationaal visum vereist is dat is afgegeven voordat de vreemdeling de Bondsrepubliek binnenkomt.

22.

§ 30 van de verblijfswet betreft de gezinshereniging van echtgenoten. Aan de echtgenoot van een vreemdeling wordt een verblijfsvergunning verleend wanneer de echtgenoot zich ten minste in eenvoudig Duits verstaanbaar kan maken. ( 17 ) Niettegenstaande dit vereiste wordt een verblijfsvergunning verleend wanneer de echtgenoot wegens een lichamelijke, geestelijke of psychische ziekte of handicap niet in staat is aan te tonen dat hij over eenvoudige kennis van het Duits beschikt; of wanneer het in de omstandigheden van de specifieke zaak niet mogelijk of niet redelijk is te verwachten dat hij een basiskennis van de Duitse taal verwerft alvorens Duitsland binnen te komen. ( 18 )

23.

Mevrouw Nefiye Yön is Turks staatsburger. Haar echtgenoot, eveneens Turks staatsburger, verblijft sinds 1995 in Duitsland. Hij diende een eerste asielverzoek in, dat werd afgewezen. Hij huwde vervolgens een Duits staatsburger, van wie hij vervolgens weer scheidde. In 2004 huwde hij mevrouw Yön. Hij beschikt ten minste sinds 2005 over een permanente verblijfsvergunning en is sinds 2009 in dienst van een bakkerij. Het echtpaar heeft drie volwassen kinderen, die in Oostenrijk, Duitsland en Turkije woonachtig zijn.

24.

Het eerste verzoek voor een visum om zich met het oog op gezinshereniging bij haar echtgenoot te voegen werd door mevrouw Yön in 2007 bij de Duitse ambassade in Ankara ingediend. In 2011 diende zij nog twee verzoeken in. De drie verzoeken werden afgewezen op grond van het feit dat zij de Duitse taal onvoldoende kende. In maart 2013 is verzoekster op een Nederlands Schengenvisum Nederland binnengekomen om haar zuster te bezoeken die daar woonachtig was. In april 2013 is zij doorgereisd naar Duitsland om zich bij haar echtgenoot te voegen. In mei 2013 heeft zij in Duitsland een verzoek ingediend tot verstrekking van een tijdelijke verblijfsvergunning ten behoeve van gezinshereniging. Naar verluidt heeft zij gezondheidsproblemen en is zij analfabeet; zij is daarom aangewezen op de hulp van haar echtgenoot.

25.

Het verzoek van mevrouw Yön is in maart 2014 door de Landeshauptstadt Stuttgart (Stuttgart, hoofdstad van de Duitse deelstaat Baden-Württemberg) afgewezen op grond van het feit dat zij niet had aangetoond dat zij op basisniveau in de Duitse taal kon communiceren en omdat zij zonder het vereiste visum Duitsland was binnengekomen.

26.

Het Verwaltungsgericht (bestuursrechter in eerste aanleg, Duitsland) heeft het beroep van mevrouw Yön tegen die beslissing toegewezen. Het was van oordeel dat de gronden voor de afwijzing van haar verzoek niet strookten met de standstillbepalingen van besluiten nr. 2/76 en nr. 1/80.

27.

De Landeshauptstadt Stuttgart stelde tegen die beslissing hoger beroep in bij het Bundesverwaltungsgericht (hierna: „verwijzende rechter”).

28.

De verwijzende rechter is van oordeel dat indien het in § 30, lid 1, van de verblijfswet neergelegde taalvereiste voor de verstrekking van een verblijfsvergunning een „nieuwe beperking” in de zin van de standstillbepaling zou inhouden, dit nog steeds gerechtvaardigd zou kunnen worden op grond van een dwingende reden van algemeen belang. Teneinde te voldoen aan het beginsel van evenredigheid werd de verblijfswet gewijzigd en werd de mogelijkheid ingevoerd een aanvrager ontheffing te verlenen van het taalvereiste. De verwijzende rechter licht echter toe dat de onderhavige verwijzing geen betrekking heeft op het taalvereiste, aangezien die kwestie nog niet door de nationale rechterlijke instanties behandeld is, maar veelal betrekking heeft op het vereiste (uit hoofde van § 5, lid 2, van de verblijfswet) dat er voor binnenkomst op het nationale grondgebied een visum vereist is, wat een voorwaarde is voor de verstrekking van een verblijfsvergunning.

29.

De verwijzende rechter merkt verder op dat de visumplicht zou kunnen worden aangemerkt als een „nieuwe beperking” van het vrije verkeer van Turkse werknemers. Tegen deze achtergrond heeft de verwijzende rechter de volgende prejudiciële vragen aan het Hof voorgelegd:

30.

Mevrouw Yön heeft zeer beknopte schriftelijke opmerkingen ingediend. Meer gedetailleerde schriftelijke opmerkingen werden ingediend door verzoekster in het hoofdgeding, de Duitse regering en de Europese Commissie. Ter terechtzitting van 18 januari 2018 hebben verzoekster in het hoofdgeding, de Duitse regering en de Commissie mondelinge opmerkingen gemaakt.

31.

Het doel van de Associatieovereenkomst is steeds hechtere banden tot stand te brengen met Turkije en de gestadige en evenwichtige versterking van de commerciële en economische betrekkingen tussen Turkije en de Europese Unie te bevorderen. ( 19 ) Hoewel het doel op de lange termijn de toetreding van Turkije tot de Europese Unie is ( 20 ), is de doelstelling van de Associatieovereenkomst voornamelijk economisch van aard. ( 21 ) Die twee aspecten van de Associatieovereenkomst zijn niet tegenstrijdig met elkaar. Het is uitdrukkelijk bepaald dat de associatie in haar „definitieve fase” een douane-unie moet zijn en het economisch karakter van de overeenkomst wordt weerspiegeld in de bewoording en de structuur ervan. ( 22 ) De overeenkomst verwijst echter ook uitdrukkelijk naar de mogelijkheid van toetreding van Turkije tot de Europese Unie. ( 23 ) Het is de bedoelding dat voor de verwezenlijking van die toekomstige doelstelling wordt voortgebouwd op de economische resultaten van de Associatieovereenkomst, terwijl verdere maatregelen van de partijen vereist zijn.

32.

Hoofdstuk 3 van de Associatieovereenkomst („Andere bepalingen van economische aard”) begint met artikel 12, waarin het beginsel van het vrije verkeer van werknemers wordt vastgesteld. Vervolgens wordt in artikel 36 van het Aanvullend Protocol een plan voor tien jaar uiteengezet om het vrije verkeer van werknemers „geleidelijk tot stand te brengen” en wordt bepaald dat het aan de Associatieraad is om de „hiertoe nodige regels” te bepalen. De Associatieraad heeft vervolgens besluit nr. 2/76 vastgesteld, waarin de inhoud van de eerste van de opeenvolgende fasen wordt beschreven. ( 24 ) In 1980 vond, met de vaststelling van besluit nr. 1/80, een verdere „herwaardering en ontwikkeling van de associatie” plaats. ( 25 ) En daar is het wetgevende proces tot stilstand gekomen. Hoewel de Associatieraad in artikel 16 van besluit nr. 1/80 de opdracht kreeg „de resultaten van de toepassing van de bepalingen [betreffende het vrije verkeer van werknemers] te onderzoeken teneinde oplossingen uit te werken die met ingang van 1 december 1983 [zouden] kunnen worden toegepast”, is geen wetgevingsinstrument tot stand gekomen waarin het vrije verkeer van werknemers verder is ontwikkeld. Dientengevolge zijn, zoals het Hof heeft opgemerkt, enkele wezenlijke elementen van die wens tot dusver nog niet verwezenlijkt en is de geleidelijke invoering van het vrije verkeer van werknemers nog niet afgerond. ( 26 )

33.

In tegenstelling tot bepaalde andere overeenkomsten zoals de EER-overeenkomst en de overeenkomst met Zwitserland over het vrije verkeer van personen ( 27 ), voorziet de Associatieovereenkomst niet in een algemene uitbreiding van de bepalingen inzake de interne markt naar Turkije. De Associatieovereenkomst creëert dus geen vrij verkeer van werknemers tussen de Europese Unie en Turkije. Zij voorziet louter in de geleidelijke instelling van dit vrije verkeer. ( 28 ) Het Hof heeft herhaaldelijk geoordeeld dat Turkse onderdanen, anders dan werknemers uit de Europese Unie, thans niet het recht hebben zich vrij binnen de Europese Unie te verplaatsen; de Associatieovereenkomst waarborgt het genot van bepaalde rechten slechts op het grondgebied van de lidstaat van ontvangst. ( 29 )

34.

De uitlegging van een door de Europese Unie afgesloten internationale overeenkomst dient niet alleen plaats te vinden op basis van de bewoording ervan maar ook in het licht van de doelstellingen van die overeenkomst. ( 30 ) Het Hof bracht in herinnering dat artikel 31 van het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht ( 31 ) preciseert dat een verdrag te goeder trouw moet worden uitgelegd overeenkomstig de gewone betekenis van de termen van het verdrag in hun context en in het licht van het voorwerp en het doel van dat verdrag. ( 32 ) Het feit dat bepalingen in de Verdragen van de Unie en bepalingen in internationale overeenkomsten op identieke wijze verwoord zijn, betekent niet automatisch dat zij hetzelfde moeten worden uitgelegd („Polydorbeginsel”). ( 33 )

35.

In het kader van de Associatieovereenkomst en de uitvoeringsinstrumenten ervan is het Polydorbeginsel eveneens van toepassing. Of de aan een bepaling van de Unie gegeven uitlegging kan worden toegepast op een in vergelijkbare, overeenkomstige of zelfs identieke bewoordingen geformuleerde bepaling van een door de Europese Unie met een derde land gesloten overeenkomst, hangt dus onder andere af van het doel dat door elk van deze bepalingen in de eigen specifieke context ervan wordt nagestreefd. Om vast te stellen of een Unierechtelijke bepaling naar analogie kan worden toegepast in het kader van de associatie EEG-Turkije, moeten de doelstelling en de context van de Associatieovereenkomst worden vergeleken met de doelstelling en de context van de betrokken Unierechtelijke handeling. ( 34 ) Bovendien betekent het bestaan van een toetredingsdoelstelling niet dat de rechtspraak over de uitlegging van bepalingen van de Unieverdragen, automatisch naar een overeenkomst met een niet-lidstaat mag worden uitgebreid. ( 35 )

36.

In artikel 12 van de Associatieovereenkomst zijn de partijen overeengekomen „zich te laten leiden” door de bepalingen van het primaire recht van de Unie inzake het vrije verkeer van werknemers. Zoals advocaat-generaal Cruz Villalón heeft opgemerkt, blijkt uit de uitdrukking „zich laten leiden” dat de in het primaire recht van de Unie vastgestelde economische vrijheid als model moet dienen. De gekozen bewoording maakt echter ook duidelijk dat de in het primaire recht van de Unie vastgestelde economische vrijheid niet volledig mag worden uitgebreid naar de associatie. De uitdrukking „zich laten leiden” impliceert niet dat er sprake is van uniformiteit, integendeel, er wordt in beginsel ruimte gelaten voor verschillende uitleggingen. ( 36 )

37.

Sinds het arrest in de zaak Bozkurt is het vaste rechtspraak dat de beginselen die zijn aanvaard in het kader van bepalingen van het primaire Unierecht betreffende het vrije verkeer van werknemers zo veel mogelijk moeten worden uitgebreid naar Turkse staatsburgers die uit hoofde van de Associatieovereenkomst rechten genieten. ( 37 ) De overeenkomstsluitende partijen zijn echter niet verplicht die regels als zodanig toe te passen. ( 38 ) Die beginselen moeten eerder worden toegepast in het licht van de bewoordingen en het doel van de specifieke uit te leggen bepaling alsmede van het daarbij ingevoerde stelsel. ( 39 )

38.

Het Hof heeft zich bereid getoond de uitdrukking „zo veel mogelijk” vrij toe te passen en heeft bij de uitlegging van de bepalingen van de Associatieovereenkomst en de desbetreffende wettelijke regeling niet geaarzeld gebruik te maken van bepalingen van afgeleid Unierecht. ( 40 ) Zo heeft het Hof voor de uitlegging van het begrip „gezinslid” in artikel 6 van besluit nr. 1/80 verwezen naar verordening (EEG) nr. 1612/68. ( 41 ) Bij de bepaling van de draagwijdte van de in artikel 14 van besluit nr. 1/80 opgenomen exceptie van openbare orde heeft het Hof geoordeeld dat „moet worden uitgegaan van de uitlegging zoals die aan dezelfde exceptie is gegeven op het gebied van het vrije verkeer van werknemers die [onderdaan van een lidstaat] zijn” en meer in het bijzonder aan richtlijn 64/221/EEG van de Raad. ( 42 )

39.

Het arrest in de zaak Toprak ging zo ver dat er een parallel werd getrokken tussen de standstillbepaling in artikel 13 van besluit nr. 1/80 en een standstillbepaling in de Zesde btw-richtlijn. ( 43 ) (In die zaak werd uitspraak gedaan zonder conclusie van de advocaat-generaal en ik betwijfel enigszins of het werkelijk correct is de uitlegging van fiscale wetgeving naar analogie toe te passen op arbeidsmarktbepalingen die deel uitmaken van de associatieovereenkomsten tussen de Unie en een derde land.)

40.

Het Hof heeft eveneens beginselen uit zijn rechtspraak inzake het vrije verkeer van werknemers binnen de Europese Unie naar analogie toegepast op het vrije verkeer van werknemers tussen de lidstaten en Turkije. Reeds in de zaak Kus verwees het Hof naar de in de zaak Antonissen ( 44 ) uiteengezette beginselen toen het van oordeel was dat een Turkse werknemer zich rechtstreeks kon beroepen op artikel 6, lid 1, van besluit nr. 1/80 voor de verlenging van niet alleen zijn werkvergunning maar ook van zijn verblijfsvergunning. ( 45 )

41.

Voorts heeft het Hof verwezen naar zijn rechtspraak inzake andere met derde landen gesloten internationale overeenkomsten, ongeacht hun aard (of het al dan niet associatieovereenkomsten betrof) en hun doelstelling (of zij al dan niet betrekking hadden op toetreding tot de Europese Unie). ( 46 )

42.

In de rechtspraak zijn echter ook enkele belangrijke beperkingen erkend ten aanzien van de toepassing van de formulering „zo veel mogelijk”.

43.

Ten eerste oordeelde het Hof in de zaak Demirkan dat „de uitlegging die is gegeven aan de bepalingen van het recht van de Unie betreffende de interne markt, waaronder de Verdragsbepalingen, niet automatisch naar analogie kunnen worden toegepast op de uitlegging van een door de Europese Unie met een derde staat gesloten overeenkomst, behoudens uitdrukkelijke bepalingen in die zin in de overeenkomst zelf”. ( 47 )

44.

Het Hof heeft dus uitdrukkelijk verworpen dat, wanneer de wettelijke regeling inzake de associatie EEG-Turkije geen specifieke bepaling met betrekking tot een bepaalde kwestie kent, de voor deze kwestie in het Unierecht opgenomen bepalingen naar analogie mogen worden toegepast. In de zaak Bozkurt was het Hof van oordeel dat bij gebrek aan een specifieke bepaling die aan Turkse werknemers het recht verleent van voortgezet verblijf op het grondgebied van een lidstaat na er arbeid te hebben verricht, het verblijfsrecht van een Turkse onderdaan vervalt indien hij volledig en blijvend arbeidsongeschikt is geworden. Aangezien de voorwaarden waaronder werknemers uit de Europese Unie konden gebruikmaken van een recht op voortgezet verblijf, krachtens het huidige artikel 45, lid 3, onder d), VWEU onderworpen werden aan door de Commissie vast te stellen verordeningen, kon de krachtens die verordeningen geldende regeling niet zonder meer worden toegepast op Turkse werknemers. ( 48 )

45.

Ten tweede heeft het Hof bepaald dat, wanneer de doelstellingen en de inhoud van bepalingen van afgeleid Unierecht die van de daarmee vergelijkbare bepalingen van de wettelijke regeling inzake de associatie EEG-Turkije overstijgen, deze laatste niet naar analogie van de eerste mogen worden uitgelegd. Zo kon bijvoorbeeld het in artikel 28, lid 3, onder a), van richtlijn 2004/38/EG ( 49 ) neergelegde stelsel van bescherming tegen verwijdering dat voor burgers van de Unie geldt, niet naar analogie worden toegepast op de in artikel 14, lid 1, van besluit nr. 1/80 opgenomen waarborgen tegen verwijdering van Turkse staatsburgers. Door aldus te oordelen, heeft het Hof vastgesteld dat richtlijn 2004/38 niet louter een economische doelstelling had, doch ook gericht was op de versterking van de rechten van EU-burgers; dat de richtlijn een bredere wettelijke grondslag had dan de bepalingen inzake het vrije verkeer van werknemers, en dat de twee betrokken wettelijke regelingen niet als gelijkwaardig konden worden beschouwd. ( 50 )

46.

Ten derde heeft het Hof geweigerd de uitlegging van een Unievrijheid in zijn rechtspraak toe te passen op de associatie EEG-Turkije wanneer het tot deze uitlegging is gekomen in een arrest dat na de goedkeuring van de associatieregels is gewezen en er geen aanwijzing bestaat dat de overeenkomstsluitende partijen, toen zij de Associatieovereenkomst en het Aanvullend Protocol sloten, beoogden dat deze instrumenten op zodanige wijze zouden worden uitgelegd. Derhalve kan de uitlegging in het Unierecht van de vrijheid van dienstverrichting, met inbegrip van de „passieve” vrijheid voor ontvangers van diensten om zich naar een andere lidstaat te begeven om daar een dienst te ontvangen, zoals in 1984 in de rechtspraak erkend ( 51 ), niet worden toegepast op de standstillbepaling betreffende de vrijheid van dienstverrichting in artikel 41, lid 1, van het in 1970 ondertekende Aanvullend Protocol. ( 52 )

47.

De standstillbepalingen in de besluiten van de Associatieraad zijn het voorwerp geweest van een aantal prejudiciële verwijzingen, te beginnen met de zaak Sevince. In het arrest in die zaak heeft het Hof erkend dat dergelijke bepalingen rechtstreekse werking hebben. ( 53 )

48.

Op zichzelf schept een standstillbepaling geen rechten. ( 54 ) De daarbij opgelegde verplichting komt in rechte overeen met een verplichting om iets niet te doen. Zij werkt niet op dezelfde wijze als een materiële regel waarmee de materiële rechtsnorm die door deze regel wordt vervangen geen toepassing meer kan vinden. Het is eerder een quasi-procedurele regel die ratione temporis bepaalt welke wettelijke bepalingen van een lidstaat van toepassing zijn bij de beoordeling van de positie van een Turks staatsburger die in een bepaalde lidstaat voornemens is van zijn economische vrijheden gebruik te maken. ( 55 ) Deze bepalingen regelen onder andere de materiële en procedurele voorwaarden inzake de eerste toelating op het grondgebied van een lidstaat van Turkse staatsburgers die voornemens zijn gebruik te maken van deze economische vrijheden. ( 56 )

49.

De principiële bevoegdheid van de lidstaten om hun nationale immigratiebeleid te bepalen wordt in de standstillbepalingen in de besluiten van de Associatieraad niet in twijfel getrokken. ( 57 ) Die standstillbepalingen verhinderen slechts het vaststellen van nieuwe beperkingen in de nationale wetgeving die de geleidelijke invoering van het vrije verkeer van werknemers tussen de lidstaten en Turkije verder zouden kunnen belemmeren. Om het grafisch uit te drukken: op het moment dat de standstillbepaling in werking trad, is de toepasselijke wettelijke regeling van elke lidstaat met betrekking tot de beperkingen van de toegang tot werkgelegenheid voor Turkse onderdanen bevroren.

50.

De eerste vraag betreft de temporele werkingssfeer van de standstillbepaling in besluit nr. 2/76. De verwijzende rechter vraagt in wezen of dit besluit nog steeds van toepassing is op de aan de orde zijnde nationale wettelijke regeling, die op 5 oktober 1980 is ingevoerd (d.w.z. voorafgaand aan de inwerkingtreding van besluit nr. 1/80 op 1 december 1980).

51.

De Landeshauptstadt Stuttgart en de Duitse regering betogen dat besluit nr. 2/76 en de daarin opgenomen standstillbepaling niet langer kunnen worden toegepast. Zij voeren aan dat deze benadering in overeenstemming is met artikel 59, lid 1, onder a), VWV en de rechtspraak van het Hof in de zaak Bozkurt. ( 58 ) De Duitse regering heeft ter terechtzitting betoogd dat besluit nr. 1/80, op het moment dat het in werking trad, met terugwerkende kracht en voor alle doeleinden in de plaats kwam van besluit nr. 2/76, waarmee het dus het enige referentiepunt werd voor de beoordeling van de geldigheid van nieuwe beperkingen. Aangezien de Duitse wettelijke regeling in kwestie reeds bestond toen besluit nr. 1/80 in werking trad, valt deze echter buiten de werkingssfeer van de standstillbepaling in artikel 13 van dit besluit.

52.

De Commissie voert aan dat de standstillbepaling in artikel 7 van besluit nr. 2/76 nog steeds van toepassing is op nationale maatregelen die in de periode van 1 december 1976 tot en met 30 november 1980 zijn ingevoerd.

53.

Ik ben het eens met de Commissie.

54.

De temporele werkingssfeer van besluit nr. 2/76 is uitdrukkelijk bepaald in dit besluit gelezen in samenhang met besluit nr. 1/80. Besluit nr. 2/76 is op 20 december 1976 in werking getreden ( 59 ) en gold voor een „eerste fase” van vier jaar, met ingang van 1 december 1976. Besluit nr. 2/76 moest „van toepassing blijven tot het begin van de volgende fase”. ( 60 ) Het begin van de volgende fase werd gemarkeerd door besluit nr. 1/80. Dit besluit trad op 1 juli 1980 in werking ( 61 ), maar deel 1 („Arbeidsmarktvraagstukken en vraagstukken betreffende het vrije verkeer van werknemers”) van hoofdstuk II („Sociale bepalingen”) gold met ingang van 1 december 1980. ( 62 )

55.

Uit de tekst van de twee besluiten en het in de wettelijke regeling inzake de associatie EEG-Turkije voorziene stelsel van geleidelijke tenuitvoerlegging van het vrije verkeer van werknemers blijkt duidelijk de bedoeling om besluit nr. 1/80 naadloos te laten aansluiten op besluit nr. 2/76. Besluit nr. 2/76 was dus van toepassing van 20 december 1976 tot en met 30 november 1980. ( 63 ) De relevante bepalingen van besluit nr. 1/80 zijn in werking getreden op 1 december 1980. ( 64 )

56.

Niets in besluit nr. 1/80 of in de algemene opzet van de wettelijke regeling inzake de associatie EEG-Turkije wijst erop dat het de bedoeling was dat besluit nr. 1/80 een terugwerkend effect op de temporele werking van besluit nr. 2/76 zou hebben of dat dit laatste besluit ex tunc zou worden ontbonden. De uitwerking van een rechtshandeling die in de plaats komt van de handeling die eraan vooraf gaat is ex nunc, tenzij de in de plaats komende rechtshandeling met terugwerkende kracht wordt ingevoerd of de voorgaande handeling hierdoor ex tunc ontbonden wordt. ( 65 )

57.

Bovendien zou de door de Duitse regering voorgestelde uitlegging ex post een wettelijk vacuüm scheppen. Besluit nr. 1/80 kan niet met terugwerkende kracht van toepassing zijn op situaties die voor 1 december 1980 zijn ontstaan. Dergelijke situaties, die eerst wel bestreken werden door besluit nr. 2/76, zouden, in de denkwijze van de Duitse regering, niet langer geregeld zijn op het moment dat besluit nr. 1/80 in werking trad en zouden ook daarna ongeregeld blijven. Dat kan niet juist zijn.

58.

In de zaak Bozkurt heeft het Hof opgemerkt dat besluit nr. 1/80 een volgende fase in het waarborgen van het vrije verkeer van werknemers vormt en, vanaf het moment van inwerkingtreding ervan, in de plaats kwam van de gerelateerde, minder gunstige bepalingen van besluit nr. 2/76. ( 66 ) Zoals ik dit arrest lees, suggereert het Hof echter nergens dat met de inwerkingtreding van besluit nr. 1/80 de rechtsgevolgen van besluit nr. 2/76 werden uitgewist met betrekking tot gebeurtenissen die plaatsvonden toen dit laatste besluit van kracht was (in casu de inwerkingtreding van de betwiste Duitse regels op 5 oktober 1980).

59.

Mijn conclusie is derhalve dat de rechtsgeldigheid van nieuwe beperkingen van het vrije verkeer van werknemers die zijn ingevoerd door een lidstaat in de periode tussen de inwerkingtreding van besluit nr. 2/76 en de inwerkingtreding van besluit nr. 1/80, dient te worden beoordeeld overeenkomstig artikel 7 van besluit nr. 2/76.

60.

De kern van de door de verwijzende rechter voorgelegde tweede vraag is of, in het licht van de rechtspraak van het Hof inzake de standstillbepaling in artikel 13 van besluit nr. 1/80, de standstillbepaling in artikel 7 van besluit nr. 2/76 moet worden uitgelegd als onverenigbaar met het opleggen van nieuwe beperkingen op gezinshereniging voor gezinsleden van Turkse werknemers.

61.

De Landeshauptstadt Stuttgart en de Duitse regering voeren aan dat gezinshereniging niet binnen de werkingssfeer van de standstillbepaling van artikel 7 van besluit nr. 2/76 valt, aangezien deze bepaling geen betrekking heeft op gezinsleden van Turkse staatsburgers. De Landeshauptstadt Stuttgart voegt daaraan toe dat Turkse staatsburgers ook op grond van Unierecht onderworpen zijn aan een visumplicht. ( 67 )

62.

De Commissie merkt op dat, zoals de standstillbepalingen in artikel 13 van besluit nr. 1/80 en in artikel 41, lid 1, van het Aanvullend Protocol, artikel 7 van besluit nr. 2/76 ook betrekking heeft op gezinshereniging. De rechtspraak van het Hof met betrekking tot deze overige bepalingen ( 68 ) zou nu moeten worden toegepast op de standstillbepaling in besluit nr. 2/76.

63.

Zoals de Commissie terecht opmerkt in haar schriftelijke opmerkingen, wordt in geen enkele rechtshandeling van de wetgeving betreffende de associatie EEG-Turkije geregeld of de uitdrukking „nieuwe beperkingen met betrekking tot de toegang tot werkgelegenheid” ook beperkingen op gezinshereniging zou moeten bestrijken. Ik zal daarom eerst de werkingssfeer en de uitlegging van deze zin onderzoeken en vervolgens nagaan of de rechtspraak van het Hof over de betekenis van deze uitdrukking in het kader van besluit nr. 1/80 moet worden toegepast op het eerdere besluit nr. 2/76.

64.

De kwestie van gezinshereniging in de wettelijke regeling inzake de associatie EEG-Turkije met betrekking tot het vrije verkeer van werknemers is voor het eerst aan de orde gesteld in de zaak Demirel ( 69 ), waarin de echtgenote van een in Duitsland wonende en werkende Turkse staatsburger werd uitgewezen nadat haar visum was verlopen. Het desbetreffende visum was uitsluitend geldig voor een bezoek en niet voor gezinshereniging.

65.

In zijn conclusie onderzocht advocaat-generaal Darmon de werkingssfeer van de standstillbepaling in besluit nr. 1/80 in het kader van gezinshereniging. Hij wees erop dat het recht op gezinshereniging voor werknemers die staatsburgers van een lidstaat zijn, had moeten worden ingevoerd via een uitdrukkelijke bepaling in verordening nr. 1612/68. Bij gebrek aan een analoge bepaling in de wettelijke regeling inzake de associatie EEG-Turkije kon er niet van uit worden gegaan dat een dergelijk recht impliciet ontstaat. Hoewel gezinshereniging zeker een noodzakelijk onderdeel is in het verwezenlijken van het vrije verkeer van werknemers, ontstaat er pas een recht op als de vrijheid die gezinshereniging vertegenwoordigt, van kracht is geworden en een bijzondere bepaling daaromtrent is vastgesteld. Advocaat-generaal Darmon oordeelde dat de standstillbepaling in artikel 13 van besluit nr. 1/80 betrekking heeft op „de toegang tot de arbeidsmarkt en niet [op] de gezinshereniging. Zij stelt het verblijf van de gezinsleden afhankelijk van een vergunning van de bevoegde autoriteiten van de staten die partij zijn bij de Overeenkomst. Een recht op gezinshereniging […] kan daaruit dus niet worden afgeleid.” ( 70 )

66.

Het Hof heeft deze conclusie onderschreven. Het merkt op dat besluit nr. 1/80 het enige door de Associatieraad genomen besluit was waarin de geleidelijke verwezenlijking van het vrije verkeer van werknemers werd geregeld ( 71 ), en dat in dit besluit verdere beperkingen van de toegang tot werkgelegenheid voor Turkse werknemers die reeds goed ingeburgerd waren in de beroepsbevolking van een lidstaat, niet werden toegestaan. Met betrekking tot gezinshereniging werd geen besluit vastgesteld. ( 72 ) Derhalve onderzocht het Hof de bij hem aanhangig gemaakte zaak uitsluitend op grond van de artikelen 7 en 12 van de Associatieovereenkomst en artikel 36 van het Aanvullend Protocol. Het was van oordeel dat artikel 12 van de Associatieovereenkomst en artikel 36 van het Aanvullend Protocol „in wezen een programmatisch karakter hebben en niet voldoende nauwkeurig en onvoorwaardelijk zijn om het vrije verkeer van werknemers rechtstreeks te kunnen regelen”, en dat „uit artikel 7 van de Associatieovereenkomst geen verbod op invoering van nieuwe beperkingen met betrekking tot gezinshereniging kan worden afgeleid”. ( 73 ) Het is derhalve glashelder dat het Hof in de zaak Demirel van oordeel was dat besluit nr. 1/80 (met inbegrip van de standstillbepaling in artikel 13 van dat besluit) niet van toepassing was op beperkingen op gezinshereniging voor Turkse werknemers.

67.

Negenentwintig jaar later is de kwestie opnieuw bij het Hof aanhangig gemaakt in de zaak Genc. ( 74 ) Het Hof vatte de vier zeer uitvoerige en intelligente vragen van de verwijzende rechter samen in een enkele uit twee delen bestaande vraag: i) viel een nationale maatregel die gezinshereniging moeilijker maakte, onder de standstillbepaling in artikel 13 van besluit nr. 1/80 en ii) zo ja, kon de met de bestreden nationale maatregel opgelegde beperking desalniettemin worden gerechtvaardigd? Uitgaande van de duidelijke uitspraak in het arrest Demirel (zonder echter naar dat arrest te verwijzen), heeft het Hof deze twee delen respectievelijk met „ja” en „nee” beantwoord. Het is de moeite waard zorgvuldig te onderzoeken via welke redenering het Hof tot het eerste deel van deze conclusie is gekomen, voordat de vraag wordt gesteld of deze redenering in verband met besluit nr. 1/80 moet worden toegepast op het daaraan voorafgaande besluit nr. 2/76.

68.

Het Hof begon met het aanhalen van een zaak uit de vaste rechtspraak betreffende de vrijheid van vestiging in het kader van de associatie EEG-Turkije (Savas) ( 75 ) en een in het kader van besluit nr. 1/80 aanhangig gemaakte zaak over leges voor de uitgifte van verblijfsvergunningen (Sahin) ( 76 )ter ondersteuning van de stelling dat „de in artikel 13 van besluit nr. 1/80 en artikel 41, lid 1, van het Aanvullend Protocol vervatte standstillbepalingen in algemene zin de invoering verbieden van alle nieuwe nationale maatregelen die tot doel of tot gevolg zouden hebben dat aan de gebruikmaking van een economische vrijheid door een Turkse staatsburger op het grondgebied van de betrokken lidstaat, strengere voorwaarden worden gesteld dan die welke golden bij de inwerkingtreding van dat besluit of van dat protocol voor deze lidstaat”. ( 77 ) In de zaak Savas (punten 56‑63) had het Hof zich uitgebreid gebaseerd op uitspraken waarin besluit nr. 1/80 aan de orde was voor beginselen die „naar analogie ook van toepassing moeten zijn in het kader van […] het recht van vestiging”. In de zaak Sahin (punt 65) had het Hof eerder geoordeeld dat „aangezien […] de standstillclausule van artikel 13 van besluit nr. 1/80 eenzelfde soort bepaling is als die van artikel 41, lid 1, van het Aanvullend Protocol en […] deze twee clausules hetzelfde doel hebben (zie [arresten] van 11 mei 2000, Savas, C‑37/98, Jurispr. blz. I‑2927, punt 50, en [21 oktober 2003,] Abatay e.a., punten 70‑74), […] de in het vorige punt[ ( 78 )] weergegeven uitlegging [van artikel 41, lid 1, van het Aanvullend Protocol] ook [dient] te gelden voor de standstillverplichting die ten grondslag ligt aan artikel 13 met betrekking tot het vrije verkeer van werknemers”.

69.

Hier pauzeer ik even om op te merken dat het Hof in het arrest Abatay e.a. de bewoording van artikel 41, lid 1, van het Aanvullend Protocol, dat de invoering van „nieuwe beperkingen met betrekking tot de vrijheid van vestiging en de vrijheid van dienstverrichting” in algemene zin uitsluit, reeds had samengevoegd met de bewoording van artikel 13 van besluit nr. 1/80, op grond waarvan „nieuwe beperkingen met betrekking tot de toegang tot werkgelegenheid van werknemers en hun gezinsleden wier verblijf en arbeid in [de EU en Turkije] legaal zijn” niet zijn toegestaan (cursivering van mij). ( 79 ) Het is echter evident dat de twee bepalingen in duidelijk verschillende bewoordingen zijn opgesteld. Voor de toepassing van de door het Hof in eerdere rechtspraak gebruikte uitleggingsbeginselen, met name het Polydor-beginsel en de algemene uitleggingsbeginselen alsook het beginsel „zo veel mogelijk” ( 80 ), zou er goed moeten worden gekeken naar deze uiteenlopende formuleringen en naar het algehele kader en stelsel van de regelingen (vrijheid van vestiging en de vrijheid van dienstverrichting in algemene zin in artikel 41, lid 1, van het Aanvullend Protocol, en het waarborgen van vrij verkeer van werknemers in geleidelijke fasen in artikel 36 van het Aanvullend Protocol, dat ten grondslag ligt aan besluit nr. 1/80). Zowel de tekstuele als de teleologische benadering laat dus zien dat niet exact dezelfde uitlegging en werkingssfeer kan worden toegekend aan de twee reeksen bepalingen.

70.

In de zaak Genc heeft het Hof vervolgens bevestigd dat bij een onderzoek uit hoofde van artikel 13 van besluit nr. 1/80 niet het binnenkomende familielid centraal staat, maar de Turkse werknemer die in de betrokken lidstaat verblijft. ( 81 ) In de onderhavige zaak is de vraag derhalve of de echtgenoot, de heer Yön, benadeeld is door de in het geding zijnde maatregelen (ervan uitgaand dat dit „nieuwe beperkingen” zijn), en niet of mevrouw Yön zo benadeeld is. De aandacht moet worden toegespitst op het recht op vrij verkeer van werknemers.

71.

Het Hof heeft voorts de motivering van zijn recente uitspraak in de zaak Dogan naar voren gebracht. In deze zaak had de echtgenote van een Turkse zakenman (bedrijfsvoerder van een klein bedrijf) die in Duitsland was gevestigd en daar sinds 1998 verbleef, in Turkije een visum aangevraagd voor gezinshereniging. Haar verzoek was afgewezen op grond van het feit dat zij niet beschikte over de noodzakelijke basiskennis van de Duitse taal om in aanmerking te komen voor een visum voor gezinshereniging. ( 82 ) Het Hof bepaalde dat deze voorwaarde, ingevoerd na de inwerkingtreding van het Aanvullend Protocol, door de standstillbepaling in artikel 41, lid 1, ervan werd uitgesloten. ( 83 )

72.

Verwijzend naar de zaak Dogan merkte het Hof op dat „het besluit van een Turks staatsburger in een lidstaat te gaan wonen om aldaar duurzaam een economische activiteit uit te oefenen, ongunstig kan worden beïnvloed wanneer de wettelijke regeling van die lidstaat gezinshereniging moeilijk of onmogelijk maakt, zodat die staatsburger zich mogelijkerwijs genoopt ziet te kiezen tussen zijn activiteit in de betrokken lidstaat en zijn gezinsleven in Turkije”. ( 84 ) Op grond van het feit dat de standstillbepalingen in artikel 13 van besluit nr. 1/80 en artikel 41, lid 1, van het Aanvullend Protocol gelijksoortig zijn en een identieke doelstelling nastreven, was het Hof van oordeel dat de aan artikel 41, lid 1, van het Aanvullend Protocol gegeven uitlegging in het arrest Dogan naar analogie kon worden toegepast in de zaak Genc. ( 85 ) Het Hof voegde hier onmiddellijk aan toe dat „een nationale regeling waarbij de voorwaarden voor gezinshereniging worden aangescherpt […] enkel [dient] te worden geacht binnen de werkingssfeer van […] artikel 13 van besluit nr. 1/80 te vallen voor zover zij de uitoefening van een economische activiteit op het grondgebied van de betrokken lidstaat door Turkse werknemers […] ongunstig beïnvloedt” en dat „de in artikel 13 van besluit nr. 1/80 en in artikel 41, lid 1, van het Aanvullend Protocol geformuleerde standstillbepalingen, zoals deze door het Hof worden uitgelegd, […] geenszins de erkenning [inhouden] van een recht op gezinshereniging of van een recht op vestiging en verblijf voor gezinsleden van Turkse werknemers”. ( 86 )

73.

Tot slot heeft het Hof op grond van de feiten een onderscheid gemaakt met de zaak Demirkan ( 87 ) (aangezien deze zaak betrekking had op een passieve begunstigde van het recht op het ontvangen van diensten, bestond er geen verband met de uitoefening van economische activiteiten) en heeft het geoordeeld dat de uitlegging die het op grond van de zaak Dogan gaf, „in overeenstemming was met de uitlegging die het Hof aan artikel 7, eerste alinea, van besluit nr. 1/80 [had] gegeven, volgens welke laatstgenoemde bepaling tot doel heeft de gezinshereniging in de lidstaat van ontvangst te bevorderen teneinde de tewerkstelling en het verblijf van de in de betrokken lidstaat tot de legale arbeidsmarkt behorende Turkse werknemer te vergemakkelijken”. ( 88 )

74.

Met het volste respect voor het Hof kunnen ten aanzien van de benadering in de zaak Genc bepaalde problemen worden vastgesteld.

75.

Ten eerste wordt geen rekening gehouden met het aanzienlijke verschil tussen de bewoordingen van twee standstillbepalingen die zijn opgenomen in twee instrumenten die een verschillende hiërarchische status hebben. De overeenkomstsluitende partijen kwamen overeen om in het Aanvullend Protocol een algemene standstillbepaling op te nemen betreffende „nieuwe beperkingen met betrekking tot de vrijheid van vestiging en de vrijheid van dienstverrichting”. ( 89 ) De Associatieraad, gebruikmakend van gedelegeerde bevoegdheden op grond van artikel 36 van het Aanvullend Protocol om het vrije verkeer van werknemers „geleidelijk” tot stand te brengen, ontwierp in besluit nr. 1/80 een veel beperktere standstillbepaling die uitsluitend betrekking had op „nieuwe beperkingen […] met betrekking tot de toegang tot werkgelegenheid van werknemers en hun gezinsleden wier verblijf en arbeid [in de Unie en Turkije] legaal zijn”.

76.

Ten tweede is de zaak Genc in tegenspraak met zowel de zaak Demirel als met meer recente rechtspraak met betrekking tot de associatie EEG-Turkije waarin het Hof van oordeel was dat aan een Turkse werknemer geen aanvullend recht kan worden toegekend indien daar geen specifieke bepaling in een besluit van de Associatieraad aan ten grondslag ligt. ( 90 ) Naar mijn mening kan de Associatieraad op grond van artikel 36 van het Aanvullend Protocol duidelijk regelgeving opstellen om omstandigheden aan te pakken die de gezinshereniging van Turkse werknemers belemmeren, maar heeft hij dat tot nu toe nog niet gedaan. Daarnaast had het Hof in zijn arrest in de zaak Genc kunnen ingaan op de zaken Demirel en Bozkurt en, als het zich op deze zaken had willen baseren, een meer nauwkeurige argumentatie kunnen opbouwen (mogelijk gebaseerd op de algemene ontwikkeling van de rechtspraak, de rol van het Handvest van de grondrechten enz.). Het Hof heeft dit evenwel niet gedaan.

77.

Ten derde is het belangrijk op te merken dat het primaire Unierecht betreffende het vrije verkeer van werknemers (artikel 45 VWEU) niet het recht op gezinshereniging bestrijkt. Dat recht voor werknemers die onderdanen zijn van de Unie is met opzet in afgeleid recht ingevoerd. ( 91 ) In verordening nr. 1612/68 (reeds eerder door het Hof gebruikt als richtsnoer bij de uitlegging van besluit nr. 1/80) ( 92 ) wordt de toegang tot werkgelegenheid behandeld in titel I van deel I. In een andere titel (deel I, titel III, met als opschrift „Familie van de werknemers”) is de gezinshereniging geregeld voor werknemers die onderdaan zijn van een lidstaat en die op het grondgebied van een andere lidstaat arbeid verrichten. In verordening nr. 1612/68 wordt gezinshereniging dus niet gekoppeld aan de toegang tot werkgelegenheid (het enige inhoudelijke punt dat in de tekst van artikel 13 van besluit nr. 1/80 wordt vastgesteld).

78.

Ten vierde verwijzen andere bepalingen van besluit nr. 1/80 met betrekking tot gezinsleden van werknemers naar personen die „toestemming hebben gekregen om zich te voegen” bij die werknemers ( 93 ) of die op legale wijze verblijven in de lidstaat van ontvangst. ( 94 ) Daaruit valt op te maken dat het niet de bedoeling van de Associatieraad was dat de eerste binnenkomst van gezinsleden in besluit nr. 1/80 zou worden geregeld. Voorts heeft het Hof inderdaad in andere arresten uitdrukkelijk bepaald dat in het kader van de wettelijke regeling inzake de associatie EEG-Turkije „gezinshereniging […] geen recht is voor de gezinsleden van de Turkse werknemer, maar […] integendeel afhankelijk [is] van een besluit van de nationale instanties dat deze nemen met toepassing van enkel het recht van de betrokken lidstaat” ( 95 ); en dat „de lidstaten […] de bevoegdheid [hebben behouden] om regels te stellen voor de toegang van een gezinslid van een Turkse werknemer tot hun grondgebied”. ( 96 )

79.

Tot slot wordt in het arrest in de zaak Genc zelf herhaald dat artikel 13 van besluit nr. 1/80 zich richt op de situatie van de Turkse werknemer, en niet op die van het gezinslid. ( 97 ) De eerste binnenkomst van een Turks onderdaan in een lidstaat is afhankelijk gesteld van het voornemen gebruik te maken van zijn economische vrijheid om daar arbeid te verrichten. ( 98 ) Vreemd genoeg lijkt de daaropvolgende binnenkomst van een gezinslid met als doel gezinshereniging met die werknemer aan minder vereisten onderworpen te zijn dan het primaire recht van de werknemer zelf.

80.

Met deze opmerkingen wil ik niet suggereren dat de voorwaarden voor binnenkomst en verblijf van gezinsleden van een Turks staatsburger met het oog op gezinshereniging niet op enigerlei wijze van invloed zijn op de beslissingen die hij neemt over het uitvoeren, en de periode ervan, van economische activiteiten binnen de Europese Unie. Natuurlijk zijn ze dat. De vraag hier is eenvoudigweg of artikel 13 van besluit nr. 1/80, in tekstuele en teleologische zin, op overtuigende wijze de betekenis heeft die het Hof in de zaak Genc eraan gegeven heeft.

81.

Evenmin verzet ik mij tegen de liberale benadering van het Hof bij het vinden van „nieuwe beperkingen” ten aanzien van de economische vrijheden van Turkse werknemers met betrekking tot onder andere het vereiste van een werkvergunning voor vrachtwagenchauffeurs ( 99 ), visumplicht voor vrachtwagenchauffeurs die niet in een van de lidstaten gevestigd zijn ( 100 ), en de invoering van een leges voor de verstrekking van een verblijfsvergunning in de lidstaat van ontvangst ( 101 ). Al deze beslissingen hadden betrekking op beperkingen die vrij gemakkelijk waren in te passen in de bewoording en de teleologie van artikel 13 van besluit nr. 1/80. Naar mijn mening kan van de nieuwe beperkingen op gezinshereniging niet hetzelfde worden gezegd.

82.

Het vertrekpunt van mijn betoog is dat de associatie EEG-Turkije tot doel heeft een geleidelijke verbetering van de arbeidsvoorwaarden voor Turkse werknemers in de Europese Unie tot stand te brengen.

83.

In besluit nr. 2/76 zijn nauwkeurige regels voor de „eerste fase” na de vaststelling van het Aanvullend Protocol neergelegd. ( 102 ) In artikel 3 van dat besluit is bepaald dat „Turkse kinderen die legaal met hun ouders in een lidstaat […] woonachtig zijn, […] aldaar toegang [hebben] tot het algemeen onderwijs” en dat zij op grond hiervan gerechtigd zijn gebruik te maken van de „door de nationale wetgevingen op dit gebied geboden voordelen”. ( 103 ) De gezinsleden van Turkse werknemers worden verder op geen enkele plaats in besluit nr. 2/76 genoemd. De tekst van de standstillbepaling in dat besluit (artikel 7) bevat geen aanwijzing dat gezinshereniging bedoeld was hieronder te vallen.

84.

In besluit nr. 1/80 wordt opgemerkt dat het noodzakelijk is „de regeling die geldt voor de werknemers en hun gezinsleden te verbeteren ten opzichte van de regeling ingesteld bij besluit nr. 2/76”. ( 104 ) Het enige verschil tussen de bewoordingen van de twee standstillbepalingen – artikel 7 van besluit nr. 2/76 en artikel 13 van besluit nr. 1/80 – is inderdaad dat het laatstgenoemde artikel na de zin „nieuwe beperkingen […] met betrekking tot de toegang tot werkgelegenheid van werknemers” drie extra woorden bevat: „en hun gezinsleden”.

85.

Gezien het feit dat de twee besluiten opeenvolgende stappen in de „geleidelijke totstandbrenging” van het vrije verkeer van werknemers vertegenwoordigen en dat besluit nr. 1/80 bedoeld is om „de behandeling te verbeteren” die op grond van besluit nr. 2/76 aan de werknemers en hun gezinnen is toegekend, zou de tendens in de tijd moeten lopen van een „minder gunstige behandeling” naar een „meer gunstige behandeling”. Het zou dus niet vreemd zijn de bepalingen van besluit nr. 2/76 minder grondig uit te leggen wanneer het gaat om kwesties met betrekking tot het gezinsleven en gezinsleden dan de bepalingen van besluit nr. 1/80, dat daarvoor in de plaats is gekomen.

86.

Om de redenen die ik hierboven heb uiteengezet ( 105 ), is de analyse van het Hof met betrekking tot artikel 13 van besluit nr. 1/80 in de zaak Genc minder degelijk dan men zou wensen. Ik verzoek het Hof deze uitlegging niet toe te passen op de voorganger van de standstillbepaling betreffende beperkingen met betrekking tot de toegang tot werkgelegenheid van werknemers, namelijk artikel 7 van besluit nr. 2/76.

87.

Ik voeg hieraan toe dat dit niet tot gevolg heeft dat Turkse werknemers op enigerlei wijze het recht wordt ontzegd zich op het grondgebied van de Europese Unie met hun gezin te herenigen. Richtlijn 2003/86/EG van de Raad bevat een lex generalis waarin de gezinshereniging wordt geregeld. ( 106 ) De wettelijke regeling inzake de associatie EEG-Turkije is een lex specialis waarin meer specifieke bepalingen zijn opgenomen die op Turkse staatsburgers van toepassing zijn voor het gebied dat tot de werkingssfeer van die regeling behoort. ( 107 ) Indien Turkse werknemers niet onder de lex specialis vallen, kunnen zij zich nog steeds op de lex generalis beroepen.

88.

Mocht het Hof, anders dan ik heb betoogd, van oordeel zijn dat de betrokken nationale wettelijke regeling onder artikel 7 van besluit nr. 2/76 valt, dan moet worden onderzocht of artikel 59 van het Aanvullend Protocol de toepassing van deze standstillbepaling opheft.

89.

Artikel 59 van het Aanvullend Protocol bepaalt dat „op de onder dit protocol vallende gebieden […] de behandeling van Turkije niet gunstiger [mag] zijn dan die welke de lidstaten elkaar toekennen krachtens [de Unieverdragen]”. Het is dus een uiting van het beginsel dat het lidmaatschap van de Europese Unie de meest vergaande en meest bijzondere relatie is die een staat kan krijgen, en dat elke andere relatie tussen een derde land en de Europese Unie (zoals de Associatieovereenkomst EEG-Turkije) noodzakelijkerwijs dus minder bevoorrecht moeten worden.

90.

Binnen de hiërarchie van de wettelijke regeling inzake de associatie EEG-Turkije heeft het Aanvullend Protocol de status van primair recht. Door de Associatieraad op grond van zijn gedelegeerde bevoegdheden genomen besluiten moeten dus worden uitgelegd op een manier die strookt met de daarin neergelegde regel dat er „geen gunstiger behandeling” plaatsvindt. Ik merk op dat dit bijkomende en noodzakelijke uitleggingscriterium blijkbaar niet is onderzocht in recente arresten die gezinshereniging binnen de werkingssfeer van de standstillbepaling van artikel 13 van besluit nr. 1/80 brachten. ( 108 )

91.

Dit gezegd zijnde, heeft het Hof artikel 59 van het Aanvullend Protocol eerder toegepast in het kader van het vrije verkeer van Turkse werknemers, waarbij het steeds terecht heeft geoordeeld dat Turkse staatsburgers niet gunstiger mogen worden behandeld dan burgers van de Unie. ( 109 ) Er zijn twee tendensen in de rechtspraak, één die betrekking heeft op de materiële (positieve) rechten die voor Turkse werknemers en hun gezinsleden zijn vastgesteld en een andere die betrekking heeft op de negatieve verplichting die door de standstillbepalingen aan de lidstaten wordt opgelegd.

92.

De eerste tendens houdt in dat het Hof meer naar het totaalbeeld dan naar de exacte gelijkwaardigheid van de aan Turkse staatsburgers toegekende rechten en de aan EU-burgers toegekende rechten heeft gekeken. ( 110 ) Bijgevolg is bijvoorbeeld een vergelijking van de situatie van het kind van een Turkse werknemer met die van een nakomeling van een onderdaan van een lidstaat door het Hof afgewezen, gelet op de aanzienlijke verschillen tussen hun respectieve rechtsposities. ( 111 )

93.

De tweede tendens, bestaande uit twee zaken met betrekking tot de invoering van leges voor het verkrijgen van een verblijfsvergunning in Nederland, houdt in dat het Hof voor een andere benadering koos. Het oordeelde dat artikel 13 van besluit nr. 1/80, toegepast in samenhang met de regel dat er „geen gunstiger behandeling” plaatsvindt, op zich niet verhindert dat een wettelijke regeling wordt ingevoerd waarin voor de verlening of verlenging van een verblijfsvergunning de betaling van leges wordt gevraagd van Turkse staatsburgers die op het grondgebied van de lidstaat van ontvangst verblijven. Vervolgens onderzocht het Hof de evenredigheid van de nieuwe beperking die anders door de standstillbepaling zou worden uitgesloten. ( 112 )

94.

Uit mijn onderzoek van de rechtspraak leid ik de volgende beginselen af: i) artikel 59 van het Aanvullend Protocol belemmert niet de vaststelling van nieuwe beperkingen die op gelijke wijze gelden voor Turkse staatsburgers en onderdanen van de Unie; ii) het is echter noodzakelijk de daaruit voortvloeiende rechtspositie van Turkse staatsburgers, enerzijds, en die van onderdanen van de Unie, anderzijds, met elkaar te vergelijken; iii) de nieuwe beperkingen voor Turkse werknemers hoeven niet gelijk te zijn aan de beperkingen die voor onderdanen van de Unie gelden, maar moeten wel, gelet op de verschillende posities van de twee categorieën, daaraan gelijkwaardig zijn ( 113 ); iv) de nieuwe beperkingen voor Turkse werknemers mogen niet onevenredig zijn aan de voor onderdanen van de Unie geldende bepalingen ( 114 ); v) onevenredige nieuwe beperkingen zouden ook strijdig zijn met het in artikel 9 van de Associatieovereenkomst neergelegde beginsel van non-discriminatie. ( 115 )

95.

De in de onderhavige zaak gepaste vergelijking is die tussen, enerzijds, een Turkse werknemer die in Duitsland werkt en wenst dat zijn Turkse echtgenote zich bij hem voegt en, anderzijds, een onderdaan van de Unie met een andere nationaliteit dan de Duitse die in Duitsland werkt en wenst dat zijn echtgenote die staatsburger is van een derde land zich bij hem voegt, waarbij die echtgenote ook een Turks staatsburger zou kunnen zijn.

96.

Tenzij het betrokken gezinslid al in het bezit is van een geldige verblijfsvergunning, vereist artikel 5, lid 2, van richtlijn 2004/38 een inreisvisum overeenkomstig verordening nr. 539/2001 of, in voorkomend geval, het nationale recht. ( 116 ) Sinds de inwerkingtreding van deze richtlijn zou het, naar mijn mening, toelaatbaar zijn dat de lidstaten een vergelijkbare visumplicht instellen voor gezinsleden van Turkse werknemers, zolang de hun opgelegde vereisten niet onevenredig zijn in vergelijking met de in richtlijn 2004/38 ingevoerde visumplicht. ( 117 )

97.

Bovendien bepaalt artikel 5, lid 2, van richtlijn 2004/38 dat een gezinslid van een burger van de Unie dat niet in het bezit is van de benodigde documenten of een inreisvisum, niet automatisch mag worden teruggestuurd, maar op redelijke wijze in staat moet worden gesteld de benodigde documenten te verkrijgen. Voor dezelfde categorie personen bepaalt artikel 9, lid 3, dat niet-naleving van de verplichting om een verblijfskaart aan te vragen kan worden bestraft met evenredige en niet-discriminerende sancties. De Commissie voert aan dat de positie van gezinsleden van Turkse werknemers derhalve niet gunstiger is dan die van gezinsleden van EU-onderdanen die onderdanen van een derde land zijn, aangezien voor laatstgenoemden de illegale binnenkomst in een lidstaat geen grond vormt voor het weigeren van een verblijfsvergunning. Hieruit volgt dat artikel 59 van het Aanvullend Protocol het resultaat van de toepassing van de standstillbepaling niet zou wijzigen. Indien de toepassing van de standstillbepaling tot gevolg zou hebben dat voor gezinsleden van Turkse staatsburgers die onderdanen van derde landen zijn geen visumvereiste zou gelden, terwijl voor gezinsleden van EU-burgers die onderdanen van derde landen zijn wel een visumvereiste zou gelden, zou artikel 59 van het Aanvullend Protocol zich hiertegen echter verzetten.

98.

Het feit dat een aan een Turks staatsburger opgelegde verplichting strenger is dan de aan een onderdaan van de Unie opgelegde verplichting betekent niet per se dat de eerstgenoemde verplichting onevenredig is. ( 118 ) Hierbij moet rekening worden gehouden met het volgende: de specifieke situatie van Turkse staatsburgers als onderdanen van derde landen, het feit dat lidstaten overeenkomstig het nationale recht toestemming moeten verlenen zodat gezinsleden zich bij een Turkse werknemer kunnen voegen en de procedure om een dergelijk vereiste uit te kunnen voeren.

99.

Tevens dient te worden onderzocht of de gevolgen van een overtreding van de regels onevenredig zwaar zijn voor een gezinslid van een Turkse werknemer in vergelijking met die voor een onderdaan van een derde land die gezinslid is van een EU-onderdaan. Ik wijs er in dit verband op dat § 5, lid 2, van de verblijfswet bepaalt dat voor binnenkomst in Duitsland ontheffing kan worden verleend van de visumplicht indien het gelet op de bijzondere omstandigheden van de zaak niet redelijk zou zijn de visumprocedure opnieuw te starten. Naar mijn mening is daarmee afdoende tegemoetgekomen aan de eis van evenredigheid.

100.

Met betrekking tot de tweede prejudiciële vraag luidt mijn conclusie dat het antwoord op deze vraag moet zijn dat de invoering van een visumplicht voor de echtgenote van een Turkse werknemer die zich bij die werknemer wil voegen met het oog op gezinshereniging, niet binnen de werkingssfeer van artikel 7 van besluit nr. 2/76 valt.

101.

Vraag 3 is uitsluitend van belang wanneer het Hof, anders dan ik zojuist heb betoogd, besluit zijn uitspraak in de zaak Genc toe te passen op de standstillbepaling in artikel 7 van besluit nr. 2/76. In zijn derde vraag vraagt de verwijzende rechter of de nationale regeling op grond waarvan een visum is vereist, kan worden gerechtvaardigd door een dwingende reden van algemeen belang, in het bijzonder door het doel van een effectieve immigratiecontrole en het beheer van de migratiestromen, wanneer door middel van een hardheidsclausule rekening wordt gehouden met de bijzondere omstandigheden van het concrete geval?

102.

De Landeshauptstadt Stuttgart, de Duitse regering en de Commissie stellen alle drie dat de standstillbepaling in besluit nr. 2/76 niet de invoering van een met deze doelstelling aangenomen nationale wettelijke regeling verhindert, mits het beginsel van evenredigheid daarin gerespecteerd wordt.

103.

Ik ben het eens met deze argumenten.

104.

Ten eerste voldoet deze uitlegging aan de beginselen van het VWEU en de rechtspraak van het Hof betreffende het vrije verkeer van werknemers die zoveel mogelijk moeten worden toegepast op het vrije verkeer van werknemers in het kader van de associatie EEG-Turkije. ( 119 )

105.

Vanwege de brede werkingssfeer van het huidige artikel 45 VWEU en het feit dat de in artikel 45, lid 3, VWEU opgenomen afwijkingen van het vrije verkeer van werknemers strikt moeten worden uitgelegd, is door het Hof het begrip rechtmatige doelstellingen ingevoerd, op grond waarvan nationale regelingen die het vrije verkeer van werknemers binnen de Europese Unie beperken, gerechtvaardigd kunnen worden. Bijgevolg kan een belemmering van deze vrijheid desalniettemin verenigbaar zijn met artikel 45 VWEU, mits hiermee een rechtmatig, met het Verdrag verenigbaar doel wordt nagestreefd, zij wordt gerechtvaardigd door dwingende redenen van algemeen belang, en de toepassing ervan de verwezenlijking van het nagestreefde doel waarborgt en niet verder gaat dan nodig is voor het bereiken van dat doel. ( 120 )

106.

In het kader van de wettelijke regeling inzake de associatie EEG-Turkije leidt de in besluit nr. 2/76 en besluit nr. 1/80 gegeven brede uitlegging van het vrije verkeer van werknemers, samen met de restrictieve uitlegging van de uitzonderingen om redenen van openbare orde, openbare veiligheid en volksgezondheid (in respectievelijk de artikelen 9 en 14 van deze besluiten) ( 121 ), ertoe dat het begrip dwingende redenen van openbare orde nodig is om in het stelsel van vrij verkeer van werknemers in de associatie EEG-Turkije een gepast evenwicht te vinden, naar analogie met de situatie op de interne markt.

107.

Ten tweede is deze rechtvaardiging in het kader van een verbod op nieuwe voorwaarden voor de gezinshereniging van Turkse werknemers met hun gezinsleden in de rechtspraak reeds erkend, voor zover de daaruit voortvloeiende beperkingen geschikt zijn om het nagestreefde rechtmatige doel te verwezenlijken en zij niet verder gaan dan nodig is om dit te bereiken. ( 122 )

108.

In de rechtspraak zijn de volgende situaties erkend als dwingende redenen van algemeen belang die de invoering van nieuwe beperkingen op de uitoefening van de economische vrijheden uit hoofde van de wettelijke regeling inzake de associatie EEG-Turkije rechtvaardigen: voorkomen van onrechtmatige binnenkomst en verblijf ( 123 ); voorkomen van gedwongen huwelijken ( 124 ); waarborgen van de succesvolle integratie van onderdanen van derde landen ( 125 ), en een efficiënt beheer van migratiestromen ( 126 ). De lijst is niet uitputtend en ik ben het eens met advocaat-generaal Mengozzi dat het Hof erkent dat de lidstaten op dit gebied over een speelruimte beschikken. ( 127 )

109.

In de onderhavige zaak beroept Duitsland zich op het efficiënte beheer van migratiestromen om de invoering van een visumplicht voor de gezinshereniging met een Turkse werknemer te rechtvaardigen. Deze doelstelling is reeds aanvaard als een met het Verdrag verenigbare dwingende reden van algemeen belang. Zij kan dus in beginsel een nieuwe beperking rechtvaardigen ondanks de standstillbepaling. ( 128 ) De nationale rechter zal echter ook moeten toetsen of het vereiste in kwestie de toets van evenredigheid doorstaat. ( 129 ) Hij moet daarbij overwegen of de nationale regeling passend is om het nagestreefde doel te verwezenlijken en niet verder gaat dan wat nodig is om dat doel te bereiken. ( 130 )

110.

Wat de gepastheid van de regeling betreft, ben ik van mening dat in de rechtspraak reeds is aanvaard dat een visumplicht, waarmee de mogelijkheid wordt geboden de migratiestromen te bewaken, een gepast middel is om het doel van een efficiënt beheer van migratiestromen te verwezenlijken. ( 131 )

111.

Wat de vraag betreft of de regeling in kwestie verder gaat dan nodig is om het nagestreefde doel te bereiken, heeft het Hof toegelicht dat de verplichting voor onderdanen van een derde land om in het bezit te zijn van een visum voor binnenkomst en verblijf in een lidstaat in beginsel op zichzelf niet beschouwd kan worden als zijnde onevenredig aan het nagestreefde doel. Het evenredigheidsbeginsel vereist evenwel tevens dat de regels voor de uitvoering van een dergelijke verplichting niet verder gaan dan noodzakelijk is om het nagestreefde doel te bereiken. ( 132 )

112.

In dit verband vereist de Duitse wettelijke regeling in kwestie dat een onderdaan van een derde land die een verblijfsvergunning wenst te verkrijgen, met het vereiste visum het land is binnengekomen en reeds in zijn visumaanvraag de voor de verblijfsvergunning vereiste essentiële informatie heeft verstrekt. Er mag echter ontheffing van de visumplicht worden verleend wanneer het op grond van bijzondere omstandigheden in de individuele zaak onredelijk zou zijn om alsnog een visumaanvraag te eisen.

113.

Ik ben van mening dat de in de Duitse wettelijke regeling vastgestelde procedure voor de uitvoering van de visumplicht het evenredigheidsbeginsel eerbiedigt, doordat wordt voorzien in de mogelijkheid in een toepasselijke individuele zaak een ontheffing te verlenen.

114.

Het staat aan de nationale rechter, die de beschikking heeft over de benodigde informatie, te beoordelen of in de zaak van mevrouw Yön de vereiste bijzondere kenmerken aanwezig zijn om deze ontheffing toe te passen. Belangrijke factoren hierbij zijn waarschijnlijk de leeftijd van mevrouw Yön, haar gezondheidssituatie, de mate waarin zij van haar echtgenoot afhankelijkheid is en haar vermogen om te reizen. ( 133 )

115.

Ik ben derhalve van mening dat, mocht het Hof van oordeel zijn dat een wettelijke regeling als die aan de orde in het hoofdgeding een nieuwe beperking van de toegang tot werkgelegenheid voor Turkse werknemers in de zin van artikel 7 van besluit nr. 2/76 vormt, deze beperking kan worden gerechtvaardigd op grond van dwingende redenen van algemeen belang, zoals bijvoorbeeld het efficiënte beheer van migratiestromen. Elke beperking moet passend zijn om het nagestreefde rechtmatige doel te verwezenlijken en mag niet verder gaan dan wat nodig is om dit doel te bereiken. Het staat aan de nationale rechter om te beoordelen of dit het geval is.

116.

Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen van het Bundesverwaltungsgericht als volgt te beantwoorden: