Gevoegde zaken T‑282/16 en T‑283/16

Inpost Paczkomaty sp. z o.o.
en
Inpost S.A.

tegen

Europese Commissie

Arrest van het Gerecht (Derde kamer – uitgebreid) van 19 maart 2019

„Staatssteun – Postsector – Compensatie voor de nettokosten van de universeledienstverplichtingen – Besluit waarbij de steun verenigbaar met de interne markt wordt verklaard – Beroep tot nietigverklaring – Procesbelang – Motiveringsplicht – Gelijke behandeling – Evenredigheid – Recht op eigendom – Vrijheid van ondernemerschap”

Vrij verrichten van diensten – Postdiensten – Richtlijn 97/67 – Aanwijzing van de ondernemingen die universele postdiensten verlenen – Verplichting voor de lidstaat om de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten toe te passen – Geen – Naleving van de beginselen van transparantie, gelijke behandeling en non-discriminatie

(Richtlijnen van het Europees Parlement en de Raad 97/67, art. 7, lid 2, en 2008/6, overweging 23)

(zie punten 31‑40)
Steunmaatregelen van de staten – Onderzoek door de Commissie – Verenigbaarheid van steun met de interne markt – Beoordelingsbevoegdheid – Eerbiediging van de samenhang tussen de bepalingen betreffende staatssteun en andere bepalingen van het Verdrag – Postdiensten – Naleving van de verplichtingen uit hoofde van richtlijn 97/67 – Verplichting die uitsluitend geldt wanneer de uitvoeringsvoorschriften voor de steunmaatregel onlosmakelijk verbonden zijn met de doelstelling van de steun – Onderzoek van de financieringswijze voor een fonds ter compensatie van de kosten van universeledienstverplichtingen waarmee een onderneming is belast

(Art. 106, 107 en 108 VWEU; richtlijn 97/67 van het Europees Parlement en de Raad, art. 7, leden 1 en 3‑5)

(zie punten 63‑71)
Vrij verrichten van diensten – Postdiensten – Richtlijn 97/67 – Financiering van de universele dienst – Fonds ter compensatie van de kosten van universeledienstverplichtingen waarmee een onderneming is belast – Nationale wettelijke regeling waarbij het percentage ter bepaling van de maximumbijdrage aan dat compensatiefonds uniform wordt toegepast op de exploitant van de universele dienst en aanbieders van gelijkwaardige diensten – Vergelijkbaarheid van de situaties – Geen discriminatie – Toelaatbaarheid

(Richtlijn 97/67 van het Europees Parlement en de Raad, overweging 27 en art. 7, lid 5; mededeling 2012/C 8/03 van de Commissie, punt 52)

(zie punten 84, 85 en 87)
Vrij verrichten van diensten – Postdiensten – Richtlijn 97/67 – Financiering van de universele diensten – Fonds ter compensatie van de kosten van universeledienstverplichtingen waarmee een onderneming is belast – Nationale wettelijke regeling die de verplichting om bij te dragen aan het compensatiefonds oplegt aan de exploitanten van postdiensten, met uitsluiting van de exploitanten van exprespostdiensten – Discriminatie – Toetsing of de diensten, gelet op hun intrinsieke kenmerken, in voldoende mate onderling uitwisselbaar zijn – Geen vergelijkbare situaties – Toelaatbaarheid

(Richtlijn 97/67 van het Europees Parlement en de Raad, overweging 27 en art. 7, lid 5; mededeling 2012/C 8/03 van de Commissie, punt 52)

(zie punten 91‑102)
Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Uitzonderingen – Ondernemingen die belast zijn met het beheer van diensten van algemeen economisch belang – Besluit van de Commissie om geen bezwaar te maken tegen een steunmaatregel ter compensatie van de kosten van universeledienstverplichtingen waarmee een onderneming is belast – Verplichting tot naleving van het evenredigheidsbeginsel – Grenzen – Rechterlijke toetsing – Beoordeling van de rechtmatigheid aan de hand van de gegevens die beschikbaar waren op het tijdstip van de vaststelling van het besluit

(Art. 106, lid 2, VWEU)

(zie punten 114‑116)
Vrij verrichten van diensten – Postdiensten – Richtlijn 97/67 – Financiering van de universele dienst – Berekening van de nettokosten van de universeledienstverplichtingen – Onredelijke last – Beoordeling door de lidstaat – Recht op compensatie afhankelijk van het bestaan van boekhoudkundige verliezen – Toelaatbaarheid

(Richtlijn 97/67 van het Europees Parlement en de Raad, art. 7, lid 3)

(zie punten 153‑156)

Samenvatting

In het arrest Inpost Paczkomaty en Inpost/Commissie (T‑282/16 en T‑283/16) van 19 maart 2019 heeft het Gerecht in het kader van beroepen tot nietigverklaring krachtens artikel 263 VWEU de vorderingen van de verzoeksters tot nietigverklaring van besluit C(2015) 8236 final van de Commissie van 26 november 2015 (hierna: „bestreden besluit”) afgewezen. Bij dit besluit zag de Commissie ervan af bezwaar te maken tegen de door de Poolse autoriteiten aangemelde maatregel waarbij aan Poczta Polska steun is verleend in de vorm van een compensatie voor de nettokosten die deze onderneming had gedragen bij het vervullen van haar universelepostdienstverplichtingen in de periode van 1 januari 2013 tot en met 31 december 2015.

Krachtens artikel 7, lid 3, onder b), van richtlijn 97/67 betreffende gemeenschappelijke regels voor de ontwikkeling van de interne markt voor postdiensten in de Gemeenschap en de verbetering van de kwaliteit van de dienst (hierna: „postrichtlijn”) ( 1 ) kan een lidstaat die vaststelt dat de universeledienstverplichtingen waarin deze richtlijn voorziet nettokosten en een onredelijke financiële last voor de aanbieder(s) van de universele dienst met zich meebrengen, „een regeling instellen voor het delen van de nettokosten van de universeledienstverplichtingen door de aanbieders van de diensten en/of de gebruikers”.

In casu is de Poolse naamloze vennootschap Poczta Polska (hierna: „PP”) bij de nationale wet tot omzetting van de postrichtlijn aangewezen om gedurende een periode van drie jaar, die inging op 1 januari 2013, de verplichtingen van aanbieder van de universele postdienst op het gehele Poolse grondgebied te vervullen. Ter compensatie van dergelijke verplichtingen hebben de Poolse autoriteiten een compensatiefonds opgezet, dat wordt gefinancierd uit bijdragen van de postdienstexploitanten die universele en/of gelijkwaardige universele diensten aanbieden en, zo nodig, uit overheidsmiddelen. Het fonds is bedoeld om de nettokosten van de universeledienstverplichtingen te dekken.

In het kader van hun beroepen tegen het bestreden besluit hebben de verzoeksters, die als postdienstexploitanten aan het compensatiefonds moeten bijdragen, zeven middelen aangevoerd. De eerste vijf daarvan betreffen schending van artikel 106, lid 2, VWEU, doordat inbreuk is gemaakt op de mededeling van de Commissie over de kaderregeling van de Unie inzake staatssteun in de vorm van compensatie voor de openbare dienst (2011) ( 2 ) en op artikel 7 van de postrichtlijn. Het zesde middel betreft schending van de artikelen 16 en 17 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en het laatste middel ziet op niet-nakoming van de motiveringsplicht.

Alle grieven van de verzoeksters zijn door het Gerecht afgewezen.

Het eerste middel, waarmee de verzoeksters erover klagen dat Polen PP rechtstreeks en uitsluitend bij wet als aanbieder van de universele postdiensten heeft aangewezen, zonder een openbare aanbesteding uit te schrijven, wordt door het Gerecht afgewezen omdat de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten volgens artikel 7, lid 2, van de postrichtlijn slechts één van de mogelijkheden zijn waartussen de betrokken lidstaat kan kiezen wanneer hij universele diensten aanbesteedt. Het Gerecht voegt daaraan toe dat bij die keuze de beginselen van transparantie, gelijke behandeling en non-discriminatie naar behoren moeten worden geëerbiedigd, maar dat het feit dat PP rechtstreeks en uitsluitend bij wet is aangewezen, op zich niet volstaat om aan te tonen dat die beginselen zijn geschonden.

Het Gerecht verwerpt eveneens de vier onderdelen van het derde middel. Met dat middel stellen de verzoeksters dat punt 52 van de DAEB-kaderregeling en artikel 7, leden 1 en 3 tot en met 5, van de postrichtlijn zijn geschonden aangezien de regels inzake het compensatiefonds discriminerend en onevenredig zijn en volgens een niet-transparante procedure zijn vastgesteld. In casu is het bedrag dat de bijdrageplichtige postdienstexploitanten in het compensatiefonds moeten storten, uniform bepaald op 2 % van hun omzet voor zover de omzet uit universele diensten en gelijkwaardige diensten in het referentiejaar meer dan 1 miljoen PLN bedraagt. De kosten waarmee de universeledienstverplichtingen van PP gepaard gaan, geven evenwel slechts recht op compensatie indien de universeledienstverlening daadwerkelijk tot een boekhoudkundig verlies heeft geleid.

Dienaangaande is het Gerecht allereerst van oordeel dat het derde middel wel degelijk ter zake dienend is voor zover het betrekking heeft op schending van artikel 7 van de postrichtlijn. Het herinnert er in dit verband aan dat de Commissie bij de toepassing van de controleprocedure inzake staatssteun op grond van de algemene structuur van het Verdrag de samenhang tussen de bepalingen op dit gebied en de specifieke bepalingen op andere gebieden dan staatssteun in acht dient te nemen en dus de verenigbaarheid van de betrokken steun met deze specifieke bepalingen moet beoordelen. Een dergelijke verplichting geldt echter enkel met betrekking tot voorschriften ter uitvoering van een steunmaatregel die dermate onlosmakelijk verbonden zijn met de doelstelling van de steun dat zij niet afzonderlijk kunnen worden beoordeeld.

In de onderhavige zaak stelt het Gerecht vast dat de voor de werking van het compensatiefonds noodzakelijke financieringsregels onlosmakelijk verbonden zijn met het doel van de steun zelf, namelijk PP compenseren voor haar universeledienstverplichtingen. Het merkt op dat de Commissie uitdrukkelijk het standpunt heeft ingenomen dat de vaststelling van de bijdragen van de postdienstexploitanten op een passend niveau (d.w.z. een evenredig en niet-discriminerend niveau) van bijzonder belang was en dat zij zelf uitdrukkelijk heeft verwezen naar de verenigbaarheid van de maatregel in kwestie met de postrichtlijn. Het Gerecht verklaart de vier grieven van de verzoeksters echter ongegrond.

Het Gerecht is namelijk van oordeel dat de uniforme toepassing van het percentage ter bepaling van de maximumbijdrage van aanbieders van universele diensten en aanbieders van gelijkwaardige diensten, dat op 2 % van de relevante omzet is vastgesteld, niet in strijd is met het beginsel van non-discriminatie. Het merkt in dit verband met name op dat de twee diensten soortgelijke kenmerken vertonen en uit het oogpunt van de consument als onderling verwisselbaar moeten worden beschouwd. Het feit dat aanbieders van exprespostdiensten geen bijdrage hoeven te leveren, is volgens het Gerecht niet discriminerend, aangezien die zich niet in een vergelijkbare situatie bevinden. Exprespostdiensten onderscheiden zich namelijk van de universele postdienst door de waarde die voor elke klant wordt toegevoegd en waarvoor de gebruiker bereid is meer te betalen. Exprespostdiensten onderscheiden zich ook nu nog van de „traditionele postdienst”, die wordt gedefinieerd als een dienst ten behoeve van alle gebruikers, over het gehele grondgebied van de betrokken lidstaat, zodat die diensten wegens hun specifieke kenmerken niet kunnen worden beschouwd als uitwisselbaar met de universele postdiensten.

Het Gerecht oordeelt voorts dat noch het op 2 % van de relevante omzet vastgestelde percentage ter bepaling van de maximumbijdrage, noch de omzetdrempel van 1 miljoen PLN onevenredig is. In dit verband herinnert het Gerecht eraan dat de evenredigheidstoets een van de controles is die de Commissie moet verrichten wanneer zij onderzoekt of een steunmaatregel verenigbaar is met artikel 106, lid 2, VWEU. Deze toetsing van de evenredigheid van een maatregel tot uitvoering van een taak van algemeen economisch belang is beperkt tot het onderzoek of die maatregel noodzakelijk is om de betrokken taak van algemeen economisch belang onder economisch aanvaardbare omstandigheden te vervullen dan wel of, omgekeerd, de betrokken maatregel kennelijk ongeschikt is in het licht van het nagestreefde doel. Wat het eerste punt betreft, stelt het Gerecht vast dat de Commissie, bij gebrek aan gedetailleerde gegevens over de rentabiliteit van de postdienstexploitanten die aan het compensatiefonds moeten bijdragen, rekening mocht houden met de rentabiliteit van PP voor gelijkwaardige diensten. Het Gerecht is in casu van oordeel dat de Commissie redelijkerwijs kon aannemen dat de andere exploitanten een rentabiliteit konden behalen die vergelijkbaar was met die van PP, omdat zij doeltreffender, efficiënter en flexibeler zijn en zich dus beter op de meest rendabele marktsegmenten kunnen richten.

Ten slotte oordeelt het Gerecht dat de betrokken compensatieregeling geen inbreuk kan vormen op de vrijheid van ondernemerschap van de verzoeksters en hen evenmin kan verhinderen om bij de ontwikkeling en commercialisering van deze diensten hun recht op eigendom – met name intellectuele eigendom – uit te oefenen, aangezien niet is aangetoond dat de regeling eraan in de weg staat dat postdienstexploitanten in Polen diensten aanbieden die gelijkwaardig zijn aan de universele dienst.

( 1 ) Richtlijn 97/67/EG van het Europees Parlement en de Raad van 15 december 1997 (PB 1998, L 15, blz. 14).

( 2 ) PB 2012, C 8, blz. 15; hierna: „DAEB-kaderregeling”.