Zaak T‑53/16

(gedeeltelijke publicatie)

Ryanair DAC, voorheen Ryanair Ltd
en
Airport Marketing Services Ltd

tegen

Europese Commissie

„Staatssteun – Overeenkomsten tussen de Chambre de commerce et d’industrie de Nîmes-Uzès-Le Vigan en Ryanair en haar dochteronderneming Airport Marketing Services – Luchthavendiensten – Marketingdiensten – Besluit waarbij steun onverenigbaar met de interne markt wordt verklaard en de terugvordering ervan wordt gelast – Begrip staatssteun – Toerekenbaarheid aan de staat – Kamer van koophandel en industrie – Voordeel – Criterium van de particuliere investeerder – Terugvordering – Artikel 41 van het Handvest van de grondrechten – Recht van toegang tot het dossier – Recht om te worden gehoord”

Samenvatting – Arrest van het Gerecht (Zesde kamer – uitgebreid) van 13 december 2018

1. Steunmaatregelen van de staten – Administratieve procedure – Verplichtingen van de Commissie – Mogelijkheid voor de ontvanger van de steun om zich op zo ruime rechten als de rechten van de verdediging als zodanig te beroepen – Geen – Recht van de ontvanger van steun om op adequate wijze bij de procedure te worden betrokken – Omvang

   (Artikel 108, lid 2, VWEU; Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 41)

2. Steunmaatregelen van de staten – Begrip – Door regionale en lokale lichamen toegekende steun – Daaronder begrepen – Kamer van koophandel en industrie – Kwalificatie van deze entiteit als zowel overheidsorgaan als steunontvanger – Geen onjuiste rechtsopvatting

   (Art. 107, lid 1, VWEU)

3. Steunmaatregelen van de staten – Begrip – Toekenning van voordelen die aan de staat kan worden toegerekend – Overheidsinstanties die bij de vaststelling van de maatregel betrokken zijn geweest

   (Art. 107, lid 1, VWEU)

4. Steunmaatregelen van de staten – Begrip – Steun die met staatsmiddelen is bekostigd – Forfaitaire bijdrage die door een luchthavensamenwerkingsverband aan een privaatrechtelijke vennootschap wordt toegekend – Daaronder begrepen

   (Art. 107, lid 1, VWEU)

5. Steunmaatregelen van de staten – Begrip – Beoordeling volgens het criterium van de particuliere investeerder – Ingewikkelde economische beoordeling – Beoordelingsbevoegdheid van de Commissie – Rechterlijke toetsing – Grenzen

   (Art. 107, lid 1, VWEU)

6. Steunmaatregelen van de staten – Begrip – Selectiviteit van de maatregel – Onderscheid tussen het selectiviteitsvereiste en het daarmee samengaande bewijs van een economisch voordeel alsook tussen een steunregeling en individuele steun – Individuele steun – Luchthavendiensten- en marketingovereenkomsten die een luchtvaartmaatschappij een voordeel verschaffen – Vermoeden van selectiviteit – Noodzaak van een vergelijking van de begunstigde met andere marktdeelnemers die zich in een vergelijkbare feitelijke en juridische situatie bevinden – Geen

   (Art. 107, lid 1, VWEU)

7. Steunmaatregelen van de staten – Begrip – Beoordeling volgens het criterium van de particuliere investeerder – Beoordeling met inachtneming van alle relevante aspecten van de betrokken operatie en van de context ervan – Geen hiërarchie tussen de vergelijkende analyse en de andere beoordelingsmethoden

   (Art. 107, lid 1, VWEU)

8. Steunmaatregelen van de staten – Begrip – Toetsing aan artikel 107, lid 1, VWEU – Inaanmerkingneming van een vroegere praktijk – Uitgesloten

   (Art. 107, lid 1, VWEU)

9. Steunmaatregelen van de staten – Begrip – Beoordeling volgens het criterium van de particuliere investeerder – Beoordeling met inachtneming van alle relevante aspecten van de betrokken operatie en van de context ervan – Complex geheel van luchthavendiensten- en marketingovereenkomsten – Inaanmerkingneming van het te verwachten negatieve rendement – Toelaatbaarheid – Analyse van de winstgevendheid van genoemd complex geheel

   (Art. 107, lid 1, VWEU)

10. Handelingen van de instellingen – Motivering – Verplichting – Draagwijdte/Strekking/Omvang – Besluit van de Commissie inzake staatssteun – Toepasselijkheid van het criterium van de particuliere investeerder – Vereiste van een specifieke motivering voor elke technische keuze of elk becijferd gegeven – Geen

    (Art. 296 VWEU)

11. Steunmaatregelen van de staten – Begrip – Beoordeling volgens het criterium van de particuliere investeerder – Beoordeling met inachtneming van alle relevante aspecten van de betrokken operatie en van de context ervan – Inaanmerkingneming van de gegevens die beschikbaar zijn op het moment waarop het besluit over de maatregel in kwestie wordt vastgesteld – Onderzoeksplichten van de Commissie – Omvang

    (Art. 107, lid 1, VWEU)

1.  De Europese Commissie handelt niet in strijd met het beginsel van behoorlijk bestuur als neergelegd in artikel 41, leden 1 en 2, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, of met de rechten van verdediging van de ondernemingen die steun ontvangen, wanneer zij een besluit vaststelt waarbij die steun met de interne markt onverenigbaar wordt verklaard en de terugvordering ervan wordt gelast zonder bedoelde ontvangers toegang tot het dossier te hebben verleend en zonder hun voorafgaand kennis te hebben gegeven van de feiten en overwegingen waarop zij dat besluit wilde baseren. In de controleprocedure inzake staatssteun kunnen de ontvangers van de steun zich immers niet op echte rechten van de verdediging beroepen.

   Het Handvest heeft in dit verband niet tot doel om de aard van het toezicht op staatssteun als ingevoerd bij het VWEU te wijzigen of om aan derden een recht van controle te verlenen waarin artikel 108 VWEU niet voorziet. Indien de belanghebbenden in het kader van een controleprocedure inzake staatssteun toegang tot de stukken in het administratieve dossier van de Commissie konden verkrijgen, zou namelijk afbreuk worden gedaan aan het stelsel van controle van staatssteun waarin artikel 108 VWEU voorziet. In diezelfde zin zou de verplichting voor de Commissie om de ontvangers van steun voorafgaand mededeling te doen van alle gegevens waarop zij haar eindbesluit wil baseren, erop neerkomen dat een contradictoir debat tot stand komt, zoals het debat dat voor de voor steunverlening verantwoordelijke lidstaat openstaat, terwijl aan die ontvangers slechts een rol als informatiebron toekomt in de procedure.

   De belanghebbenden in de zin van artikel 108, lid 2, VWEU hebben evenwel het recht om op adequate wijze, rekening houdend met de concrete omstandigheden van het geval, bij de administratieve procedure te worden betrokken. Zo moet het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure de belanghebbenden in staat stellen doeltreffend deel te nemen aan die procedure, waarin zij hun argumenten zullen kunnen aanvoeren. Daartoe volstaat het, dat partijen weten op grond van welke redenering de Commissie voorlopig heeft geoordeeld dat de betrokken maatregel een met de interne markt onverenigbare nieuwe steunmaatregel is.

   (zie punten 52‑55, 57, 68, 71)

2.  Zie de tekst van de beslissing.

   (zie punten 83‑101, 103‑109)

3.  Zie de tekst van de beslissing.

   (zie punten 125‑140)

4.  Zie de tekst van de beslissing.

   (zie punten 143‑151)

5.  Zie de tekst van de beslissing.

   (zie punten 156‑159)

6.  Het in artikel 107, lid 1, VWEU vervatte selectiviteitsvereiste moet duidelijk worden onderscheiden van het daarmee samengaande bewijs van een economisch voordeel. Wanneer de Commissie een voordeel in ruime zin heeft vastgesteld dat direct of indirect voortvloeit uit een bepaalde maatregel, moet zij immers ook nog aantonen dat dit voordeel specifiek aan een of meer ondernemingen ten goede komt. Te dien einde moet zij in het bijzonder bewijzen dat de maatregel in kwestie leidt tot verschillen tussen ondernemingen die zich ten aanzien van het doel van de maatregel in een vergelijkbare situatie bevinden. Het voordeel moet dus op selectieve wijze worden toegekend en moet bepaalde ondernemingen in een gunstiger situatie kunnen brengen dan andere.

   Het vereiste van selectiviteit verschilt evenwel naargelang de betrokken maatregel bedoeld is als een algemene steunregeling dan wel als individuele steun. In dit laatste geval kan bij de vaststelling van een economisch voordeel in beginsel worden vermoed dat er sprake is van selectiviteit. Bij het onderzoek van een algemene steunregeling moet daarentegen worden vastgesteld of de betrokken maatregel, hoewel hij een algemeen geldend voordeel betreft, dit voordeel enkel voor bepaalde ondernemingen of sectoren schept.

   Hieruit volgt dat luchthavendiensten- en marketingovereenkomsten tussen een overheidsorgaan dat een luchthaven exploiteert en een luchtvaartmaatschappij en haar dochteronderneming selectief zijn wanneer zij specifiek tussen deze partijen overeengekomen voorwaarden bevatten en zij aan de luchtvaartmaatschappij en haar dochteronderneming een voordeel verschaffen.

   In dat verband hoeft niet te worden nagegaan of de overeenkomsten in kwestie genoemde luchtvaartmaatschappij en haar dochteronderneming voordelen toekennen ten opzichte van andere marktdeelnemers die zich in een vergelijkbare feitelijke en juridische situatie bevinden. Het criterium van de vergelijking van de begunstigde met andere marktdeelnemers die zich, gelet op de door die maatregel nagestreefde doelstelling, in een feitelijk en juridisch vergelijkbare situatie bevinden, berust op en wordt gerechtvaardigd door het kader waarbinnen het selectieve karakter wordt beoordeeld van maatregelen die potentieel algemeen van toepassing zijn. Een dergelijk criterium is niet relevant wanneer het gaat om het beoordelen van het selectieve karakter van een ad-hocmaatregel die slechts betrekking heeft op één onderneming en die beoogt een bepaalde concurrentiedruk die specifiek is voor die onderneming, te wijzigen.

   (zie punten 162‑169)

7.  Aan de voorwaarden opdat een maatregel onder het begrip „steun” in de zin van artikel 107 VWEU valt, is niet voldaan wanneer de begunstigde onderneming hetzelfde voordeel als het voordeel dat met staatsmiddelen ter beschikking is gesteld, onder met normale marktvoorwaarden overeenkomende omstandigheden had kunnen genieten. Deze beoordeling wordt in beginsel aan de hand van het criterium van de marktdeelnemer in een markteconomie verricht.

   Om te bepalen of een maatregel van de staat steun vormt, moet worden beoordeeld of een marktdeelnemer in een markteconomie die qua omvang vergelijkbaar is met de organen die de publieke sector beheren, in soortgelijke omstandigheden ertoe zou kunnen worden gebracht om tot de regeling in kwestie over te gaan. Wanneer moet worden bepaald of een marktdeelnemer in een markteconomie tot een dergelijke regeling zou zijn overgaan, betekent dit echter niet per se dat de Commissie verplicht is de methode van de vergelijkende analyse te hanteren. Deze methode is immers slechts één van de analytische instrumenten aan de hand waarvan kan worden bepaald of de begunstigde onderneming een economisch voordeel heeft verkregen dat zij onder normale marktvoorwaarden niet zou hebben verkregen. Het is aan de Commissie om het geschikte instrument te kiezen in het kader van haar verplichting om een volledig onderzoek uit te voeren van alle relevante aspecten van de litigieuze transactie en haar context, met inbegrip van de situatie van de begunstigde onderneming en de betrokken markt.

   Hieruit volgt dat de Commissie, zonder een fout te begaan, in een besluit waarin staatssteun die uit hoofde van luchthavendiensten- en marketingovereenkomsten is verleend als met de interne markt onverenigbare steun wordt aangemerkt, een omstandige analyse mag verrichten van de beoordelingsmethode die het meest geschikt is om de toets van de marktdeelnemer in een markteconomie toe te passen en dat zij daartoe van de analyse van de incrementele winstgevendheid in plaats van van de vergelijkende analyse mag uitgaan.

   (zie punten 180‑184)

8.  Zie de tekst van de beslissing.

   (zie punten 203, 333)

9.  Zie de tekst van de beslissing.

   (zie punten 207‑220, 293‑327, 335‑363, 377‑420)

10.  Zie de tekst van de beslissing.

    (zie punten 228‑235)

11.  Zie de tekst van de beslissing.

    (zie punten 249‑260, 263‑267)