–

Saras Energía SA, vertegenwoordigd door M. C. Flores Hernández en J. M. Almudí Cid, abogados,

–

Endesa SA, Endesa Energía SA en Endesa Energía XXI SLU, vertegenwoordigd door M. Marañon Hermoso, abogada, en door C. Piñeira de Campos, procurador,

–

Viesgo Infraestructuras Energéticas SL, vertegenwoordigd door E. Abril Fernández en G. Rubio Hernández-Sampelayo, abogados, en door M. J. Gutiérrez Aceves, procuradora,

–

Nexus Energía SA en Nexus Renovables SLU, vertegenwoordigd door J. Briones Méndez, procurador,

–

Engie España SL, vertegenwoordigd door G. Martínez-Villaseñor Fernández en G. Rubio Hernández-Sampelayo, abogados, en door A. Cano Lantero, procuradora,

–

Villar Mir Energía SL en Energya VM Gestión de Energía SLU, vertegenwoordigd door G. Rubio Hernández-Sampelayo en G. Martínez-Villaseñor Fernández, abogados, en door P. Domínguez Maestro, procurador,

–

Estaciones de Servicio de Guipúzcoa SA, vertegenwoordigd door J. Domingo Montes, abogado, en door M. Noya Otero, procuradora,

–

Acciona Green Energy Developments SLU, vertegenwoordigd door F. Calancha Marzana, abogado, en door A. G. López Orcera, procuradora,

–

Fortia Energia SL, vertegenwoordigd door R. Vázquez del Rey Villanueva, abogado, en door G. Robledo Machuca en J. M. Martín Rodríguez, procuradores,

–

de Spaanse regering, vertegenwoordigd door V. Ester Casas als gemachtigde,

–

de Luxemburgse regering, vertegenwoordigd door D. Holderer als gemachtigde, bijgestaan door P.‑E. Partsch, avocat,

–

de Europese Commissie, vertegenwoordigd door E. Sanfrutos Cano en K. Talabér-Ritz als gemachtigden,

1

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 7, leden 1, 4 en 9, en artikel 20, leden 4 en 6, van richtlijn 2012/27/EU van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2012 betreffende energie-efficiëntie, tot wijziging van richtlijnen 2009/125/EG en 2010/30/EU en houdende intrekking van de richtlijnen 2004/8/EG en 2006/32/EG (PB 2012, L 315, blz. 1).

2

Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Saras Energía SA en de Administración del Estado (Spaanse overheid) betreffende de wettigheid van Orden IET/289/2015 del Ministerio de Industria, Energía y Turismo (ministerieel besluit IET/289/2015 van het ministerie van Industrie, Energie en Toerisme) por la que se establecen las obligaciones de aportación al Fondo Nacional de Eficiencia Energética en el año 2015 (besluit IET/289/2015 tot vaststelling van de bijdrageverplichtingen aan het nationaal fonds voor energie-efficiëntie in 2015) van 20 februari 2015 (BOE nr. 47 van 24 februari 2015, blz. 15768), waarmee uitvoering wordt gegeven aan Ley 18/2014 de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia (wet 18/2014 betreffende de goedkeuring van dringende maatregelen voor groei, concurrentievermogen en efficiëntie) van 15 oktober 2014 (BOE nr. 252 van 17 oktober 2014, blz. 83921), zoals gewijzigd bij Ley 8/2015 por la que se modifica la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarburos, y por la que se regulan determinadas medidas tributarias y no tributarias en relación con la exploración, investigación y explotación de hidrocarburos (wet 8/2015 tot wijziging van wet 34/1998 van 7 oktober [1998] betreffende de koolwaterstofsector en tot regeling van bepaalde fiscale en niet-fiscale maatregelen in verband met de exploratie, het onderzoek en de exploitatie van koolwaterstoffen) van 21 mei 2015 (BOE nr. 122 van 22 mei 2015, blz. 43367) (hierna: „wet 18/2014”).

3

Overweging 20 van richtlijn 2012/27 luidt:

„Uit een beoordeling van de mogelijkheid om een systeem van witcertificaten in te stellen op het niveau van de Unie is gebleken dat een dergelijk systeem in de huidige omstandigheden tot te hoge administratieve kosten zou leiden en dat het risico bestaat dat de energiebesparingen in een aantal lidstaten zouden zijn geconcentreerd en geen ingang zouden vinden in de gehele Unie. De doelstelling van een dergelijk systeem op uniaal niveau zou, in dit stadium althans, beter kunnen worden bereikt aan de hand van nationale regelingen inzake energie-efficiëntieverplichtingen voor nutsbedrijven of andere alternatieve beleidsmaatregelen waarmee dezelfde hoeveelheid energiebesparingen worden bereikt. Gezien de ambities van dergelijke regelingen, dienen zij te worden opgesteld binnen een gemeenschappelijk kader op Unieniveau, maar dienen zij de lidstaten voldoende flexibiliteit te bieden om ten volle rekening te houden met de nationale organisatie van de marktdeelnemers, de specifieke context van de energiesector en de gewoonten van de eindafnemers. Het gemeenschappelijke kader moet energienutsbedrijven de mogelijkheid bieden energiediensten aan te bieden aan alle eindafnemers, niet alleen aan de afnemers aan wie zij energie verkopen. Dit verhoogt de concurrentie op de energiemarkt omdat energienutsbedrijven hun product kunnen differentiëren door aanvullende energiediensten aan te bieden. [...] De lidstaten dienen op basis van objectieve en niet‑discriminerende criteria te bepalen welke energiedistributeurs of detailhandelaars in energie moeten worden verplicht om het in deze richtlijn vastgelegde streefcijfer voor energiebesparingen op het niveau van de eindafnemer te behalen.

De lidstaten moeten met name de keuze krijgen deze verplichting niet op te leggen aan kleine energiedistributeurs, kleine detailhandelaars in energie en kleine energieverbruikers, teneinde al te grote administratieve lasten te vermijden. [...] Teneinde nationale initiatieven voor energie-efficiëntie te steunen, kunnen aan verplichtingen gebonden partijen in het kader van de nationale regelingen voor energie-efficiëntieverplichtingen aan hun verplichtingen voldoen door jaarlijks in een nationaal fonds voor energie-efficiëntie een bedrag te storten dat gelijk is aan de investeringen die bij de regeling zijn vereist.”

4

Die richtlijn legt volgens artikel 1, lid 1, ervan „een gemeenschappelijk kader met maatregelen vast voor de bevordering van energie-efficiëntie binnen de Unie, om ervoor te zorgen dat de Unie de kerndoelstelling van 20 % meer energie-efficiëntie in 2020 haalt en om de weg te effenen voor verdere verbeteringen van de energie-efficiëntie na die datum”.

5

Artikel 2 van die richtlijn bepaalt in de punten 14 en 18:

„Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder:

[...]

[...]

6

Artikel 7 van diezelfde richtlijn, met als opschrift „Verplichtingsregelingen voor energie-efficiëntie”, luidt als volgt:

„1.   Elke lidstaat stelt een verplichtingsregeling voor energie-efficiëntie op. Deze regeling zorgt ervoor dat alle energiedistributeurs en/of detailhandelaars in energie die overeenkomstig lid 4 als aan verplichtingen gebonden partijen zijn aangewezen en die op het grondgebied van een lidstaat actief zijn, uiterlijk op 31 december 2020 een cumulatief streefcijfer voor energiebesparing bij de eindafnemer halen, onverminderd lid 2.

Dat streefcijfer stemt ten minste overeen met nieuwe besparingen, ieder jaar vanaf 1 januari 2014 tot en met 31 december 2020, ten belope van 1,5 % van de jaarlijkse energieverkoop per volume, van alle energiedistributeurs of alle detailhandelaars in energie, aan eindafnemers, over de drie jaar vóór 1 januari 2013. De verkoop van energie, per volume, die gebruikt wordt voor vervoer, mag geheel of gedeeltelijk buiten de berekening blijven.

De lidstaten beslissen hoe de in de tweede alinea bedoelde berekende hoeveelheid aan nieuwe besparingen over de periode moet worden verdeeld.

[...]

4.   Onverminderd de berekening van de energiebesparingen voor het streefcijfer overeenkomstig de tweede alinea van lid 1, wijst elke lidstaat voor de toepassing van de eerste alinea van lid 1, volgens objectieve, niet-discriminerende criteria, onder de energiedistributeurs en/of detailhandelaars in energie die op zijn grondgebied actief zijn, de aan verplichtingen gebonden partijen aan; daaronder kunnen begrepen zijn de distributeurs en detailhandelaars van vervoersbrandstof die op zijn grondgebied actief zijn. De hoeveelheid energiebesparingen die nodig is om aan de verplichting te voldoen, wordt door de aan verplichtingen gebonden partijen gerealiseerd onder de eindafnemers, die waar passend door de lidstaat, los van de in lid 1 bedoelde berekening, zijn aangewezen, of, indien de lidstaten hiertoe besluiten, door middel van gecertificeerde besparingen afkomstig van andere partijen, als omschreven in lid 7, onder b).

[...]

9.   Als alternatief voor het instellen van een verplichtingsregeling voor energie-efficiëntie als bedoeld in lid 1 kunnen de lidstaten ervoor kiezen andere beleidsmaatregelen te nemen om energiebesparingen door eindafnemers te behalen, mits die beleidsmaatregelen voldoen aan de criteria van de leden 10 en 11. De jaarlijkse hoeveelheid nieuwe energiebesparingen die met deze aanpak wordt gerealiseerd, moet gelijk zijn aan de hoeveelheid nieuwe energiebesparingen die is vereist bij de leden 1, 2 en 3. Mits een gelijkwaardig resultaat wordt bereikt, mogen de lidstaten verplichtingsregelingen combineren met alternatieve beleidsmaatregelen, onder meer met nationale energie-efficiëntieprogramma’s.

De in de eerste alinea bedoelde beleidsmaatregelen kunnen bestaan in – maar zijn niet beperkt tot – de volgende beleidsmaatregelen of combinaties daarvan:

De lidstaten delen de Commissie uiterlijk op 5 december 2013 de beleidsmaatregelen mee die zij voornemens zijn vast te stellen op grond van de eerste alinea en van artikel 20, lid 6, conform het kader omschreven in punt 4 van bijlage V; zij tonen daarbij aan hoe zij de vereiste hoeveelheid besparingen gaan behalen. In het geval van de beleidsmaatregelen, bedoeld in de tweede alinea en in artikel 20, lid 6, wordt in die mededeling aangetoond hoe aan de criteria van lid 10 wordt voldaan. Waar het gaat om andere beleidsmaatregelen dan bedoeld in de tweede alinea of in artikel 20, lid 6, lichten de lidstaten toe hoe een gelijkwaardig niveau van besparingen, toezicht en controle wordt bereikt. De Commissie kan binnen drie maanden na de mededeling wijzigingen suggereren.

10.   Onverminderd lid 11, voldoen de beleidsmaatregelen die worden genomen op grond van lid 9, tweede alinea, en artikel 20, lid 6, aan de volgende criteria:

11.   De lidstaten zorgen ervoor dat de in lid 9, tweede alinea, onder a), bedoelde heffingen voldoen aan de in lid 10, onder a), b), c), d), f), h) en j), genoemde criteria.

De lidstaten zorgen ervoor dat de in lid 9, tweede alinea, onder c), bedoelde regelingen en vrijwillige overeenkomsten voldoen aan de in lid 10, onder a), b), c) d), e), g), h), i) en j), genoemde criteria.

De lidstaten zorgen ervoor dat de in lid 9, tweede alinea, bedoelde andere beleidsmaatregelen en de in artikel 20, lid 6, bedoelde nationale fondsen voor energie-efficiëntie voldoen aan de in lid 10, onder a), b), c), d), e), h), i) en j), genoemde criteria.

[...]”

7

Artikel 20 van richtlijn 2012/27, met als opschrift „Nationaal fonds voor energie-efficiëntie, financiering en technische ondersteuning”, luidt als volgt:

„1.   Onverminderd de artikelen 107 en 108 [VWEU], faciliteren de lidstaten de oprichting van financieringsfaciliteiten of het gebruik van bestaande faciliteiten met het oog op maatregelen ter verbetering van de energie-efficiëntie, opdat de voordelen van meerdere financieringsstromen maximaal worden benut.

[...]

4.   De lidstaten kunnen een nationaal fonds voor energie-efficiëntie oprichten. Doel van dit fonds is de ondersteuning van nationale initiatieven op het gebied van energie-efficiëntie.

[...]

6.   De lidstaten kunnen toestaan dat de aan verplichtingen gebonden partijen voldoen aan hun verplichtingen krachtens artikel 7, lid 1, door jaarlijks in het nationaal fonds voor energie-efficiëntie een bedrag te storten dat gelijk is aan de investeringen die nodig zijn om aan die verplichtingen te voldoen.

[...]”

8

De preambule van wet 18/2014, die strekt tot omzetting van richtlijn 2012/27, luidt als volgt:

„Deze wet heeft tot doel een verplichtingsregeling voor energie-efficiëntie vast te stellen overeenkomstig de richtsnoeren van de Unie. [...]

[...] [V]olgens artikel 20 van richtlijn [2012/27] kunnen de lidstaten, ter ondersteuning van nationale initiatieven op het gebied van energie-efficiëntie, een nationaal fonds voor energie-efficiëntie oprichten waaraan de krachtens artikel 7 aan verplichtingen gebonden ondernemingen jaarlijks kunnen bijdragen door een bedrag te storten dat gelijk is aan de investeringen die nodig zijn om aan hun energiebesparingsverplichtingen te voldoen. [...]

Hoewel de aan verplichtingen gebonden partijen volgens richtlijn [2012/27] energieleveranciers of energiedistributeurs kunnen zijn, zijn het de energieleveranciers die worden beschouwd als aan de verplichtingen gebonden partijen van wie de Unie energiebesparingen verlangt. In tegenstelling tot in andere lidstaten, houden energiedistributeurs in Spanje zich immers niet bezig met verkoopverrichtingen maar oefenen zij een gereglementeerde activiteit uit, namelijk netwerkbeheer.

Ook de transportsector behoort tot de aan verplichtingen gebonden partijen, vanwege het grote belang ervan in de vraag naar eindenergie en de vele energiebesparingen die in die sector kunnen worden gerealiseerd. Voor aardolieproducten en lpg werd het evenmin gepast geacht verplichtingen op te leggen aan de netwerkbeheerder, maar veeleer aan de ondernemingen die de producten de facto op de markt brengen voor verkoop aan de eindverbruikers en in het bijzonder aan de groothandelaars in aardolieproducten en lpg, gelet op de versnippering van de eindverkoop ervan.

[...]

[...] [O]m zo snel mogelijk en tegen de laagst mogelijke kosten maatregelen voor energie-efficiëntie te kunnen nemen, moet het nationaal fonds voor energie-efficiëntie over voldoende economische middelen beschikken om deze maatregelen op grote schaal te kunnen uitvoeren, aangezien de onverwijlde invoering van de verplichtingsregeling waarmee het Fonds kan worden gefinancierd voornamelijk het algemeen belang dient. Van alle onderzochte opties om vroegtijdig en op grote schaal energiebesparingsmaatregelen tot stand te brengen, kan met de invoering van een systeem van verplichte bijdragen aan een nationaal fonds voor energie-efficiëntie het snelst worden beschikt over de noodzakelijke middelen om energie-efficiëntiemaatregelen te nemen die tot vroegtijdige besparingen leiden, zodat de streefcijfers van richtlijn [2012/27] op de economisch meest efficiënte manier worden behaald.

[...]”

9

Artikel 69 van die wet bepaalt:

„1.   Er wordt een nationale verplichtingsregeling voor energie-efficiëntie ingevoerd, waarbij gas‑ en elektriciteitsleveranciers en groothandelaars in aardolieproducten en lpg (hierna ‚partijen voor wie de verplichtingsregeling geldt’ genoemd) een jaarlijks nationaal energiebesparingsquotum opgelegd krijgen, ‚besparingsverplichtingen’ genoemd.

Gedurende de gehele looptijd van de regeling stemmen die besparingsverplichtingen in geaggregeerde vorm overeen met het volgens artikel 7 van richtlijn [2012/27] [aan het Koninkrijk Spanje] opgelegde streefcijfer, na aftrek van de besparingen die met de in artikel 7, lid 9, van die richtlijn bedoelde alternatieve maatregelen worden gerealiseerd.

2.   De looptijd van de nationale verplichtingsregeling voor energie-efficiëntie vangt aan bij de inwerkingtreding van de Real Decreto-ley 8/2014 de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia (wetsbesluit 8/2014 betreffende de goedkeuring van dringende maatregelen voor groei, concurrentievermogen en efficiëntie) van 4 juli 2014, en eindigt op 31 december 2020.

3.   Om na te gaan of er vooruitgang wordt geboekt met het behalen van het [aan het Koninkrijk Spanje] opgelegde streefcijfer, kan de regeling worden herzien voor de periode van 1 januari 2017 tot en met 31 december 2020.”

10

Artikel 70, lid 1, van die wet luidt als volgt:

„De jaarlijkse besparingsstreefwaarden, de verdelingspercentages tussen de aan verplichtingen gebonden partijen in kwestie, alsook de daaruit voortvloeiende besparingsquota of ‑verplichtingen en hun financieel equivalent worden jaarlijks vastgesteld bij besluit van de minister van Industrie, Energie en Toerisme, met instemming van de gedelegeerde regeringscommissie voor economische zaken en na advies van het instituut voor diversificatie en energiebesparing.

Het vastgestelde jaarlijkse streefcijfer voor energiebesparing wordt proportioneel verdeeld over de aan verplichtingen gebonden partijen: voor de gas‑ en elektriciteitsleveranciers is dit naar rato van de hoeveelheid eindenergie zij op nationaal niveau aan de eindconsument verkopen, en voor de groothandelaars in aardolieproducten en lpg naar rato van de hoeveelheid eindenergie die zij in het tweede jaar vóór de jaarlijkse verplichtingsperiode op nationaal niveau verkopen voor de latere doorverkoop in detail en aan de eindconsument, uitgedrukt in gigawattuur (GWh).

[...]”

11

Artikel 71 van diezelfde wet, met als opschrift „Uitvoering van de energiebesparingsverplichtingen en ‑certificaten”, bepaalt:

„1.   Om aan hun jaarlijkse energiebesparingsverplichtingen te voldoen, storten de aan verplichtingen gebonden partijen in het nationaal fonds voor energie-efficiëntie als bedoeld in het volgende artikel een jaarlijkse financiële bijdrage die overeenstemt met het product van hun jaarlijkse besparingsverplichting en het vastgestelde financiële equivalent.

[...]

2.   [Bij wijze van alternatief] kan onder de door de Spaanse regering bij wege van regelgeving bepaalde voorwaarden een regeling worden ingevoerd waarbij wordt aangetoond dat een door die regeling vereiste hoeveelheid energiebesparingen wordt gerealiseerd. Daartoe worden verhandelbare energiebesparingscertificaten overgelegd [...], die worden verleend telkens wanneer de in een catalogus opgesomde energie-efficiëntiemaatregelen worden genomen overeenkomstig de daarin bepaalde vereisten en voorwaarden. Deze catalogus wordt beheerd door het instituut voor diversificatie en energiebesparing.

[...]”

12

Artikel 72 van wet 18/2014 luidt als volgt:

„1.   Ter financiering van nationale initiatieven op het gebied van energie-efficiëntie zoals bedoeld in artikel 20 van richtlijn [2012/27], wordt een nationaal fonds voor energie‑efficiëntie opgericht. Dit fonds heeft geen rechtspersoonlijkheid.

2.   Het nationaal fonds voor energie‑efficiëntie financiert economische en financiële steunregelingen, technische bijstand, opleiding, informatieverstrekking en andere maatregelen om de energie-efficiëntie in verschillende sectoren te vergroten, en draagt op die manier bij tot het behalen van het nationale streefcijfer voor energiebesparing dat is vastgesteld in de nationale verplichtingsregeling voor energie-efficiëntie als bedoeld in artikel 7 van de voormelde richtlijn.

[...]”

13

Saras Energía, een Spaanse onderneming uit de energiesector, heeft bij de Tribunal Supremo (hoogste rechterlijke instantie, Spanje) beroep ingesteld tegen besluit IET/289/2015, waarin onder meer ten aanzien van haar de bijdrageverplichtingen aan het nationaal fonds voor energie-efficiëntie voor het jaar 2015 zijn vastgesteld.

14

Volgens Saras Energía is dat besluit in strijd met richtlijn 2012/27, ten eerste omdat het haar de verplichting oplegt haar energiebesparingsverplichtingen na te komen door jaarlijks een bijdrage in het nationaal fonds voor energie-efficiëntie te storten, zonder dat het haar is toegestaan die verplichtingen na te komen door effectieve energiebesparingsmaatregelen te nemen, en ten tweede omdat de desbetreffende bijdrageverplichting enkel aan de detailhandelaars in energie en niet aan de energiedistributeurs wordt opgelegd.

15

De verwijzende rechter meent dat de essentiële vraag in het hoofdgeding is of artikel 71 van wet 18/2014 verenigbaar is met richtlijn 2012/27, aangezien dat artikel de storting van een jaarlijkse financiële bijdrage in het nationaal fonds voor energie‑efficiëntie naar voren schuift als de voornaamste manier om aan de energiebesparingsverplichtingen te voldoen. Hij preciseert dat dit fonds is opgericht overeenkomstig artikel 20, lid 4, van richtlijn 2012/27, en bedoeld is om nationale initiatieven op het gebied van energie‑efficiëntie te financieren.

16

Volgens de verwijzende rechter voorziet artikel 71, lid 2, van wet 18/2014 „bij wijze van alternatief” in de mogelijkheid voor de Spaanse regering om een regeling op basis van gerealiseerde energiebesparingen in te voeren overeenkomstig artikel 7, lid 1, van richtlijn 2012/27. Die rechter preciseert dat de Spaanse regelgever ten tijde van de feiten in het hoofdgeding geen dergelijke regeling in het leven had geroepen.

17

Uit richtlijn 2012/27 en in het bijzonder artikel 7 ervan volgt dat de aan verplichtingen gebonden partijen ten minste de mogelijkheid moeten hebben om de energiebesparingsdoelstellingen daadwerkelijk en rechtstreeks te behalen, te weten via specifieke maatregelen waarmee de eindgebruiker zijn energieverbruik kan verminderen.

18

Bovendien moet volgens de verwijzende rechter worden uitgemaakt of de jaarlijkse bijdrage aan het nationaal fonds voor energie-efficiëntie een „alternatieve” maatregel in de zin van artikel 7, lid 9, van richtlijn 2012/27 kan vormen. Hij betwijfelt dit en wijst erop, ten eerste, dat de mogelijkheid voor lidstaten om een nationaal fonds voor energie-efficiëntie op te richten uitdrukkelijk is bepaald in artikel 20, lid 4, van deze richtlijn en daarin niet wordt aangemerkt als een „alternatieve” maatregel in de zin van voormeld artikel 7, lid 9; ten tweede, dat wet 18/2014 laatstgenoemde bepaling niet aanwijst als grondslag voor de oprichting van dit fonds en, ten derde, dat de in artikel 7, lid 9, van richtlijn 2012/27 opgesomde „alternatieve” maatregelen, maatregelen lijken te zijn die het energieverbruik rechtstreeks verminderen, terwijl het fonds als bedoeld in artikel 20, lid 4, van deze richtlijn en in artikel 72 van wet 18/2014 meer algemeen tot doel heeft „nationale initiatieven op het gebied van energie-efficiëntie [te ondersteunen]”.

19

Bijgevolg vraagt de verwijzende rechter zich af of richtlijn 2012/27 wel correct wordt omgezet door een nationale regeling zoals die in het hoofdgeding, die, enerzijds, als voornaamste manier om aan de energie‑efficiëntieverplichtingen te voldoen een systeem invoert waarbij jaarlijks een financiële bijdrage in het nationaal fonds voor energie‑efficiëntie wordt gestort en, anderzijds, de in artikel 7, lid 1, van die richtlijn bedoelde hoofdregeling instelt als een alternatieve regeling die de regelgever naar eigen goeddunken in het leven kan roepen.

20

Voorts merkt de verwijzende rechter op dat wet 18/2014 enkel de gas‑ en elektriciteitsleveranciers en de groothandelaars in aardolieproducten en lpg aanwijst als „aan verplichtingen gebonden partijen” in de zin van artikel 7, leden 1 en 4, van richtlijn 2012/27, en niet de energiedistributeurs, terwijl de Spaanse versie van lid 4 van het desbetreffende artikel 7 gewaagt van energiedistributeurs „en” detailhandelaars in energie. Bovendien geeft die wet niet aan waarom de nationale wetgever energiedistributeurs heeft uitgesloten. De verwijzende rechter vraag zich dan ook af of het wel verenigbaar is met richtlijn 2012/27 om de aan verplichtingen gebonden partijen op die manier aan te wijzen.

21

In die omstandigheden heeft de Tribunal Supremo de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

22

Met zijn eerste drie vragen, die samen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 7, leden 1 en 9, en artikel 20, leden 4 en 6, van richtlijn 2012/27 aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale regeling die als voornaamste manier om aan de energie‑efficiëntieverplichtingen te voldoen, een systeem invoert waarbij jaarlijks een bijdrage in een nationaal fonds voor energie‑efficiëntie wordt gestort, zonder dat de aan verplichtingen gebonden partijen de mogelijkheid hebben om de energiebesparingsdoelstellingen daadwerkelijk en rechtstreeks te behalen in plaats van door voormelde bijdrage te storten.

23

Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat richtlijn 2012/27 in het Spaanse recht is omgezet bij wet 18/2014, ter uitvoering waarvan besluit IET/289/2015 de bijdrageverplichtingen aan het nationaal fonds voor energie-efficiëntie voor het jaar 2015 heeft vastgesteld, waaronder de door Saras Energía te betalen bijdrage. Volgens de verwijzende rechter voorziet die wet als voornaamste maatregel om aan de energie-efficiëntieverplichtingen in de zin van artikel 7, lid 1, van richtlijn 2012/27 te voldoen, in een systeem waarbij de aan verplichtingen gebonden partijen jaarlijks een bedrag in het nationaal fonds voor energie-efficiëntie moeten storten dat gelijk is aan de investeringen die noodzakelijk zijn om hun krachtens die bepaling vastgestelde verplichtingen na te komen. Enkel bij wijze van „alternatief” bepaalt die wet dat de Spaanse regering middels regelgeving een op energiebesparingscertificaten gebaseerd systeem kan invoeren waarbij de hoeveelheid gerealiseerde energiebesparingen wordt aangetoond. De verwijzende rechter preciseert dat dit systeem ten tijde van de feiten in het hoofdgeding niet was geïmplementeerd, terwijl het volgens hem een hoofdmaatregel had moeten zijn om de energie-efficiëntieverplichtingen van artikel 7, lid 1, van richtlijn 2012/27 te vervullen.

24

Zoals uit richtlijn 2012/27 en met name uit overweging 20 ervan blijkt, heeft de Uniewetgever de lidstaten een ruime beoordelingsbevoegdheid willen laten bij het bepalen van de middelen om de in artikel 1, lid 1, ervan bepaalde energiebesparingsdoelstellingen te halen (zie naar analogie arrest van 26 september 2013, IBV & Cie, C‑195/12, EU:C:2013:598, punt 61). Die richtlijn heeft immers tot doel, op het niveau van de Unie algemene beginselen vast te stellen die een kader vormen voor de vermindering van energieverbruik, terwijl de gedetailleerde tenuitvoerlegging daarvan wordt overgelaten aan de lidstaten. Overeenkomstig artikel 1 van richtlijn 2012/27 strekt deze richtlijn er dus louter toe een gemeenschappelijk kader van maatregelen vast te leggen voor de bevordering van energie-efficiëntie binnen de Unie, teneinde ervoor te zorgen dat de Unie de doelstelling van 20 % meer energie-efficiëntie in 2020 haalt en om de weg te effenen voor verdere verbeteringen van de energie-efficiëntie na die datum.

25

Aldus zijn de lidstaten krachtens richtlijn 2012/27 verplicht om verplichtingsregelingen voor energie-efficiëntie vast te stellen die waarborgen dat er, overeenkomstig de door die richtlijn nagestreefde doelstellingen, op het niveau van de eindafnemer energiebesparingen worden behaald.

26

Een van de maatregelen waarmee energie kan worden bespaard, is de oprichting van een nationaal fonds voor energie-efficiëntie overeenkomstig artikel 20, lid 4, van richtlijn 2012/27.

27

Uit de samenhang tussen artikel 7, leden 1 tot en met 4, en artikel 20, lid 6, van richtlijn 2012/27 blijkt echter dat een door een lidstaat ingevoerde regeling enkel onder artikel 7, lid 1, ervan valt indien het om energiebesparingen gaat die de betrokken ondernemingen zelf bij de eindconsumenten kunnen realiseren. Dit volgt met name uit de bewoordingen „[d]e hoeveelheid energiebesparingen die nodig is om aan de verplichting te voldoen, wordt door de aan verplichtingen gebonden partijen gerealiseerd onder de eindafnemers” in lid 4 van dat artikel, waarin lid 1 ervan wordt verduidelijkt.

28

Bovendien, zoals de advocaat-generaal in de punten 31 tot en met 34 van haar conclusie heeft opgemerkt, strookt een jaarlijkse bijdrageverplichting zoals die in het hoofdgeding, waarbij de aangewezen ondernemingen niet kunnen kiezen om ofwel de desbetreffende financiële bijdrage te storten ofwel daadwerkelijk en rechtstreeks energie te besparen, niet met de mogelijkheid die wordt beschreven in artikel 20, lid 6, van richtlijn 2012/27. Uit de bewoordingen „[d]e lidstaten kunnen toestaan dat de aan verplichtingen gebonden partijen voldoen aan hun verplichtingen krachtens artikel 7, lid 1, door jaarlijks in het nationaal fonds voor energie-efficiëntie een bedrag te storten” in voormeld artikel 20, lid 6, blijkt immers dat deze bepaling ziet op regelingen waarbij lidstaten de aangewezen ondernemingen de keuze laten. Een nationale regeling zoals die in het hoofdgeding verplicht deze ondernemingen echter de weg van een jaarlijkse bijdrage aan het fonds te volgen, zonder hun de mogelijkheid te bieden op een andere manier aan hun verplichtingen te voldoen.

29

Zoals de advocaat-generaal in punt 35 van haar conclusie heeft aangegeven, is de litigieuze bijdrageverplichting zonder alternatief bijgevolg enkel in overeenstemming met richtlijn 2012/27 indien zij als een andere beleidsmaatregel in de zin van artikel 7, lid 9, van deze richtlijn kan worden beschouwd.

30

Dienaangaande staat artikel 7, lid 9, van richtlijn 2012/27 lidstaten uitdrukkelijk toe om „[a]ls alternatief voor het instellen van een verplichtingsregeling voor energie-efficiëntie” andere beleidsmaatregelen te nemen om de energiebesparingsdoelstellingen bij eindafnemers te behalen. Artikel 2, punt 18, van deze richtlijn definieert de beleidsmaatregelen die lidstaten kunnen vaststellen als instrumenten van regulerende, financiële of fiscale aard, of gebaseerd op vrijwillige deelneming dan wel bedoeld voor informatieverstrekking, die formeel zijn ingesteld en worden toegepast teneinde een kader, vereiste of prikkel tot stand te brengen die de marktdeelnemers ertoe aanzet energiediensten te verstrekken en aan te kopen en andere maatregelen ter verbetering van de energie-efficiëntie te nemen.

31

Artikel 7, lid 9, van richtlijn 2012/27 bevat ook een niet-limitatieve lijst van beleidsmaatregelen die de lidstaten kunnen nemen, in voorkomend geval in combinatie met elkaar. Deze maatregelen kunnen onder meer worden genomen in de vorm van energieheffingen, financieringsregelingen en ‑instrumenten die aanzetten tot energiebesparingen, regelingen of vrijwillige overeenkomsten die leiden tot de toepassing van energie-efficiënte technologie of technieken, standaarden en normen die gericht zijn op de verbetering van de energie-efficiëntie van producten en diensten, energie-etiketteringsregelingen of onderwijs en opleiding.

32

Wat de verenigbaarheid met die bepaling van een nationale wettelijke regeling zoals die in het hoofdgeding betreft, zij eraan herinnerd dat met name uit artikel 72, leden 1 en 2, van wet 18/2014 blijkt dat het in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationaal fonds voor energie-efficiëntie tot doel heeft, nationale initiatieven betreffende energiebesparing te financieren. Het strekt tot financiering van economische en financiële steunregelingen, technische bijstand, opleiding, informatieverstrekking en andere maatregelen om de energie-efficiëntie te verhogen, en draagt er op die manier toe bij de doelstellingen te verwezenlijken die het Unierecht en het Spaanse recht ter zake nastreven. Zoals uit de verwijzingsbeslissing blijkt, worden de jaarlijkse bijdragen aan dat nationaal fonds voor energie-efficiëntie bovendien ook aangewend om maatregelen ter verbetering van de energiebesparing te bevorderen.

33

Derhalve dient ervan te worden uitgegaan dat de verplichting om jaarlijks bij te dragen aan het in het hoofdgeding aan de orde zijnde fonds onder artikel 7, lid 9, tweede alinea, onder b), van richtlijn 2012/27 valt, aangezien deze verplichting een financieringsinstrument betreft dat tot de toepassing van energie-efficiënte technologie of technieken en tot vermindering van het energieverbruik bij de eindverbruiker leidt.

34

Hieruit volgt dat de verplichting om bij te dragen aan het nationaal fonds voor energie-efficiëntie weliswaar geen verplichtingsregeling voor energiebesparing vormt in de zin van artikel 7, lid 1, juncto artikel 20, lid 6, van richtlijn 2012/27, maar niettemin beantwoordt aan een van de in deze richtlijn opgesomde maatregelen om energiebesparingen te behalen bij de eindafnemers. Dat dit soort maatregelen in artikel 7, lid 9, van die richtlijn bij wijze van „alternatief” wordt vermeld, betekent louter dat de eventuele keuze daarvoor aan de lidstaten wordt overgelaten.

35

De lidstaten beschikken dienaangaande over een grote flexibiliteit en een ruime beoordelingsmarge, aangezien de met richtlijn 2012/27 nagestreefde doelstellingen enkel kunnen worden verwezenlijkt indien elke lidstaat uit verschillende soorten regelingen de regeling kan kiezen die het beste bij zijn situatie past, en dit – zoals uit overweging 20 van die richtlijn volgt – rekening houdend met zijn specifieke nationale omstandigheden (zie naar analogie arrest van 26 september 2013, IBV & Cie, C‑195/12, EU:C:2013:598, punten 62 en 70).

36

In dit verband staat het aan de verwijzende rechter om te verifiëren of, zoals artikel 7, lid 9, van richtlijn 2012/27 bepaalt, de nationale regeling met betrekking tot de streefcijfers voor energiebesparing bij de eindafnemer – die tegen eind 2020 moeten worden behaald – tot eenzelfde resultaat leidt als de verplichtingsregelingen voor energie-efficiëntie die op grond van artikel 7, lid 1, van die richtlijn kunnen worden ingevoerd, en voldoet aan de vereisten van artikel 7, leden 10 en 11, ervan.

37

Bijgevolg dient op de eerste drie vragen te worden geantwoord dat de artikelen 7 en 20 van richtlijn 2012/27 aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich niet verzetten tegen een nationale regeling die als voornaamste manier om aan de energie‑efficiëntieverplichtingen te voldoen, een systeem invoert waarbij jaarlijks een bijdrage in een nationaal fonds voor energie‑efficiëntie wordt gestort, op voorwaarde dat die regeling, ten eerste, eenzelfde niveau van besparingen oplevert als de verplichtingsregelingen voor energie-efficiëntie die op grond van artikel 7, lid 1, van die richtlijn kunnen worden ingevoerd en, ten tweede, voldoet aan de vereisten van artikel 7, leden 10 en 11, van die richtlijn, waarbij het aan de verwijzende rechter staat om dit na te gaan.

38

Het Koninkrijk Spanje heeft ter terechtzitting opgeworpen dat de vierde en de vijfde vraag niet-ontvankelijk zijn omdat zij niet de oliesector betreffen. Het hoofdgeding heeft alleen betrekking op aardolieproducten. De ondernemingen uit de andere in de vragen vermelde sectoren – te weten de gas‑, lpg‑ en elektriciteitssector – zijn slechts toegelaten in het hoofdgeding als interveniënten aan de zijde van Saras Energía. Deze ondernemingen kunnen het voorwerp van het geschil dan ook niet uitbreiden naar andere sectoren dan die van de aardolieproducten, aldus het Koninkrijk Spanje.

39

Dienaangaande kan worden volstaan met de vaststelling dat noch uit de bewoordingen van de gestelde vragen, noch uit de motivering ervan blijkt dat zij enkel op ondernemingen uit de oliesector betrekking hebben en niet op ondernemingen uit andere sectoren zoals de gas‑ , lpg‑ of elektriciteitssector.

40

De vierde vraag moet aldus worden opgevat dat de verwijzende rechter daarmee wenst te vernemen of het verenigbaar is met artikel 7, leden 1 en 4, van richtlijn 2012/27 dat de energie-efficiëntieverplichtingen aan bepaalde ondernemingen uit de energiesector en niet aan andere ondernemingen uit die sector worden opgelegd.

41

De vijfde vraag moet aldus worden opgevat dat de verwijzende rechter daarmee wenst te vernemen of de lidstaat zijn selectie van ondernemingen die worden aangewezen als aan verplichtingen gebonden partijen in de zin van richtlijn 2012/27, moet motiveren aan de hand van objectieve en niet-discriminerende criteria.

42

Bijgevolg zijn de vierde en de vijfde vraag ontvankelijk.

43

Met zijn vierde en zijn vijfde vraag, die samen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter dus in wezen te vernemen of artikel 7, leden 1 en 4, van richtlijn 2012/27 aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling zoals die in het hoofdgeding, waarin, ten eerste, slechts aan bepaalde ondernemingen uit de energiesector – aangewezen als aan verplichtingen gebonden partijen – energie-efficiëntieverplichtingen worden opgelegd en, ten tweede, niet uitdrukkelijk wordt aangegeven waarom juist die ondernemingen als aan verplichtingen gebonden partijen worden aangewezen.

44

In dit verband moet erop worden gewezen dat artikel 7, lid 4, van richtlijn 2012/27 bepaalt dat elke lidstaat voor de toepassing van artikel 7, lid 1, ervan volgens objectieve, niet-discriminerende criteria de aan verplichtingen gebonden partijen aanwijst onder de energiedistributeurs „en/of” detailhandelaars in energie.

45

De uitlegging van artikel 7, lid 4, van die richtlijn is echter ook nuttig om te beoordelen of een lidstaat bij de uitvoering van een financieringsinstrument als bedoeld in lid 9 van dat artikel, de ondernemingen die daaraan moeten bijdragen op passende wijze heeft aangewezen. Een dergelijke maatregel wordt immers als „alternatief” voor een in lid 1 van dat artikel bedoelde regeling ingevoerd, en moet gepaard gaan met gelijkwaardige waarborgen. Bijgevolg moet worden voldaan aan de in artikel 7, lid 4, van richtlijn 2012/27 genoemde voorwaarden voor de aanwijzing van de aan verplichtingen gebonden partijen, ook wanneer dergelijke partijen worden aangewezen in het kader van een andere regeling dan die van voormeld lid 1.

46

Aan deze vaststelling wordt niet afgedaan door het feit dat de Spaanse versie van artikel 7, lid 4, van richtlijn 2012/27 niet de woorden „en/of” maar enkel het nevenschikkend voegwoord „en” bevat. Zoals ook de advocaat-generaal in punt 64 van haar conclusie heeft opgemerkt, blijkt uit de algemene opzet van deze bepaling immers dat de lidstaten daadwerkelijk kunnen kiezen of zij de energiedistributeurs dan wel de detailhandelaars in energie als aan verplichtingen gebonden partijen aanwijzen, en dat zij aldus een deel van de spelers van de energiesector kunnen uitsluiten van de categorie van aan verplichtingen gebonden partijen.

47

Net als de andere versies van artikel 7, lid 4, van richtlijn 2012/27, bepaalt de Spaanse versie van deze bepaling immers dat de lidstaten de aan verplichtingen gebonden ondernemingen moeten kiezen uit de energiedistributeurs en de detailhandelaars in energie.

48

Voorts moet erop worden gewezen dat artikel 7, lid 1, eerste alinea, van die richtlijn ook in de Spaanse versie ervan aangeeft dat de aan verplichtingen gebonden ondernemingen tot de categorie van energiedistributeurs „en/of” detailhandelaars kunnen behoren.

49

Bovendien wordt er in de definitie van „aan verplichtingen gebonden partij” in artikel 2, punt 14, van richtlijn 2012/27 enkel het voegwoord „of” gebruikt, zelfs in de Spaanse versie van deze bepaling.

50

Hieruit volgt ten eerste dat het de lidstaten vrijstaat om bepaalde marktdeelnemers wél en andere niet als aan verplichtingen gebonden partijen aan te wijzen, ongeacht de grondslag van de bij de nationale regeling in concreto ingevoerde maatregel ter uitvoering van de energie-efficiëntieverplichtingen.

51

Ten tweede volgt uit artikel 7, lid 4, van richtlijn 2012/27 dat voor de toepassing van lid 1, eerste alinea, van dat artikel, de aan verplichtingen gebonden partijen moeten worden aangewezen volgens objectieve en niet-discriminerende criteria.

52

Zoals de advocaat-generaal in punt 79 van haar conclusie heeft opgemerkt, moet de betrokken lidstaat die objectieve, niet-discriminerende criteria uitdrukkelijk uiteenzetten.

53

Het staat dan ook aan de verwijzende rechter om te verifiëren of het Koninkrijk Spanje bij de invoering van een jaarlijkse bijdrageverplichting aan een nationaal fonds voor energie-efficiëntie zoals die in het hoofdgeding, de aan verplichtingen gebonden ondernemingen daadwerkelijk op basis van expliciet omschreven objectieve en niet-discriminerende criteria heeft aangewezen.

54

Hierbij dient de verwijzende rechter rekening te houden met de opzet en de kenmerken van de nationale markt, alsook met de situatie van de deelnemers op deze markt, zoals in richtlijn 2012/27 en met name in overweging 20 ervan wordt bepleit.

55

Uit het voorgaande volgt dat op de vierde en de vijfde vraag dient te worden geantwoord dat artikel 7 van richtlijn 2012/27 aldus moet worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een nationale regeling zoals die in het hoofdgeding, die slechts aan welbepaalde ondernemingen uit de energiesector energie-efficiëntieverplichtingen oplegt, op voorwaarde dat deze ondernemingen daadwerkelijk op basis van uitdrukkelijk vermelde, objectieve en niet-discriminerende criteria worden aangewezen als aan verplichtingen gebonden partijen, waarbij het aan de verwijzende rechter staat om dit na te gaan.

56

Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Tweede kamer) verklaart voor recht: