1.

Het verrichten van internationaal vrachtvervoer over de weg in de Europese Unie is niet onderhevig aan quota of beperkingen wat het aantal diensten of de frequentie ervan betreft. ( 2 ) Daarentegen is cabotage, wat kan worden gedefinieerd als het verrichten van nationaal vrachtvervoer over de weg, onderworpen aan beperkingen wanneer zij door niet-ingezeten vervoerders wordt verricht. Weliswaar gelden er geen quota voor het verrichten van cabotagediensten door niet-ingezeten vervoerders, maar krachtens artikel 8, lid 2, van verordening nr. 1072/2009 mogen dergelijke vervoerders aansluitend op internationaal vervoer vanuit een andere lidstaat of vanuit een derde land maximaal drie cabotageritten uitvoeren. Bovendien moeten die drie ritten plaatsvinden binnen zeven dagen na de laatste lossing die in het kader van het internationale vervoer heeft plaatsgevonden.

2.

Artikel 8, lid 2, van verordening nr. 1072/2009, waarin deze zogenaamde drie-zeven-regel is vervat ( 3 ), wordt op nationaal niveau op uiteenlopende wijze uitgelegd. ( 4 ) Hierdoor hebben zich problemen voorgedaan die in het bijzonder betrekking hebben op de wijze waarop cabotageritten worden geteld.

3.

In deze zaak worden de Deense voorschriften getoetst volgens welke een cabotagerit ofwel meerdere laadplaatsen ofwel meerdere losplaatsen, maar niet beide kan omvatten.

4.

De Europese Commissie is van mening dat een cabotagerit zowel meerdere laadplaatsen als meerdere losplaatsen kan omvatten. Daarom heeft zij bij het Hof van Justitie een beroep ingesteld overeenkomstig artikel 258 VWEU, waarin zij het Hof verzoekt voor recht te verklaren dat het Koninkrijk Denemarken de krachtens verordening nr. 1072/2009 op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen doordat het heeft geweigerd om een rit die meerdere laadplaatsen én meerdere losplaatsen omvat, als één enkele cabotagerit te beschouwen.

5.

Ik zou erop willen wijzen dat cabotage weliswaar slechts een klein deel uitmaakt van het nationale goederenvervoer over de weg in Denemarken ( 5 ) en dat illegale cabotage niet veelvuldig voorkomt ( 6 ), maar dat de uitlegging van de drie-zeven-regel desalniettemin van belang kan zijn voor die lidstaat, omdat Denemarken in bijzondere mate te maken heeft met zogenaamde „systematische cabotage”, waarbij „vervoerders het merendeel van hun werktijd doorbrengen met nationaal vervoer in een andere lidstaat”. Dit lijkt te wijten te zijn aan de verhoudingsgewijs hoge lonen voor chauffeurs in Denemarken ( 7 ) en vermoedelijk aan de geografische ligging van die lidstaat.

6.

Artikel 2 van verordening nr. 1072/2009 bepaalt:

„Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:

[…]

[…]”

7.

Artikel 8 van verordening nr. 1072/2009 luidt als volgt:

„1.   Vervoerders voor rekening van derden die houder zijn van een [uniale] vergunning mogen, mits de bestuurder, indien deze onderdaan is van een derde land, houder is van een bestuurdersattest, onder de in dit hoofdstuk vastgestelde voorwaarden cabotagevervoer verrichten.

2.   Zodra de in het kader van het inkomende internationale vervoer vervoerde goederen zijn geleverd, wordt de in lid 1 bedoelde vervoerders toestemming verleend om, aansluitend op internationaal vervoer vanuit een andere lidstaat of vanuit een derde land naar de lidstaat van ontvangst, met hetzelfde voertuig of, in het geval van een samenstel van voertuigen, het trekkende voertuig van datzelfde voertuig, tot drie cabotageritten uit te voeren. De laatste lossing in het kader van een cabotagerit, alvorens de lidstaat van ontvangst te verlaten, vindt plaats binnen zeven dagen na de laatste lossing die in het kader van het inkomende internationale vervoer in de lidstaat van ontvangst heeft plaatsgevonden.

Binnen de in de eerste alinea bedoelde termijn mogen de vervoerders een aantal of alle van de in die alinea bedoelde cabotageritten in iedere lidstaat uitvoeren, op voorwaarde dat zij worden beperkt tot één cabotagerit per lidstaat binnen drie dagen na de binnenkomst zonder lading op het grondgebied van die lidstaat.

[…]”

8.

Punt 3 van de richtsnoeren betreffende de cabotagebepalingen van verordening nr. 1072/2009 van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke regels voor toegang tot de markt voor internationaal goederenvervoer over de weg ( 8 ) (hierna: „cabotagerichtsnoeren”), zoals op 21 mei 2010 bekendgemaakt op de website van de Trafikstyrelse (dienst Verkeer), luidt als volgt:

„Onder ‚cabotagerit’ wordt verstaan het nationaal vervoer van een zending, van het ophalen van de goederen tot de aflevering ervan bij de geadresseerde overeenkomstig de specificaties van de vrachtbrieven. Een cabotagerit kan ofwel meerdere laadplaatsen ofwel meerdere afleverplaatsen omvatten.

[…]”

9.

Bij brieven van 9 september en 2 oktober 2013 heeft de Commissie het Koninkrijk Denemarken in het kader van een EU‑pilot-procedure ( 9 ) verzocht om informatie over nationale voorschriften inzake cabotage. Het Koninkrijk Denemarken heeft hierop geantwoord bij brieven van 18 november en 12 december 2013.

10.

Daar de Commissie deze antwoorden onbevredigend achtte, heeft zij het Koninkrijk Denemarken op 11 juli 2014 een schriftelijke aanmaning gestuurd, waarin zij in het bijzonder stelde dat die lidstaat de artikelen 2 en 8 van verordening nr. 1072/2009 had geschonden. Naar mening van de Commissie waren de cabotagerichtsnoeren, volgens welke een cabotagerit ofwel meerdere laadplaatsen ofwel meerdere losplaatsen, maar niet beide kan omvatten, in strijd met die bepalingen, aangezien deze niet in een maximaal aantal laad‑ of losplaatsen voorzien.

11.

Bij brief van 9 september 2014 heeft het Koninkrijk Denemarken opmerkingen ingediend naar aanleiding van de schriftelijke aanmaning.

12.

Op 25 september 2015 heeft de Commissie het Koninkrijk Denemarken een met redenen omkleed advies toegezonden. Daarin stelde de Commissie in het bijzonder dat de definitie volgens welke een cabotagerit ofwel meerdere laadplaatsen ofwel meerdere losplaatsen omvat, in strijd was met artikel 2, punt 6, en artikel 8, lid 2, van verordening nr. 1072/2009.

13.

Bij brief van 25 november 2015 heeft het Koninkrijk Denemarken opmerkingen ingediend naar aanleiding van het met redenen omklede advies.

14.

Aangezien de argumenten van het Koninkrijk Denemarken de Commissie niet konden overtuigen, heeft deze instelling op 25 oktober 2016 het onderhavige beroep ingesteld.

15.

De Commissie verzoekt het Hof voor recht te verklaren dat het Koninkrijk Denemarken niet heeft voldaan aan zijn verplichtingen krachtens artikel 2, punt 6, en artikel 8 van verordening nr. 1072/2009 en het Koninkrijk Denemarken te verwijzen in de kosten.

16.

Het Koninkrijk Denemarken stelt dat het de bepalingen van verordening nr. 1072/2009 met betrekking tot cabotage niet heeft geschonden en verzoekt het Hof daarom het beroep te verwerpen. Het Koninkrijk Denemarken verzoekt het Hof daarnaast de Commissie te verwijzen in de kosten.

17.

De Commissie en het Koninkrijk Denemarken hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Zowel het Koninkrijk Denemarken als de Commissie heeft pleidooi gehouden ter terechtzitting van 11 oktober 2017.

18.

De Commissie stelt dat het Koninkrijk Denemarken de krachtens artikel 2, punt 6, en artikel 8 van verordening nr. 1072/2009 op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen door te bepalen dat een cabotagerit ofwel meerdere laadplaatsen ofwel meerdere losplaatsen, maar niet beide kan omvatten.

19.

Ten eerste betoogt de Commissie dat artikel 8, lid 2, van verordening nr. 1072/2009 niet voorziet in een maximaal aantal laad‑ en/of losplaatsen in het kader van een en dezelfde cabotagerit. Een cabotagerit kan derhalve een willekeurig aantal laad‑ en/of losplaatsen omvatten. Bijgevolg voegen de cabotagerichtsnoeren, volgens welke een cabotagerit ofwel meerdere laadplaatsen ofwel meerdere losplaatsen, maar niet beide kan omvatten, een nieuwe voorwaarde toe aan de vereisten van verordening nr. 1072/2009. Die verordening beperkt immers weliswaar het aantal cabotageritten dat aansluitend op internationaal vervoer mag worden uitgevoerd, maar zij bevat geen beperking van het aantal laad‑ en/of losplaatsen in het kader van één enkele cabotagerit.

20.

Ten tweede voert de Commissie aan dat cabotage in artikel 2, punt 6, en artikel 8, lid 2, van verordening nr. 1072/2009 uitputtend is gedefinieerd. Bijgevolg beschikken de lidstaten in dezen niet over een beoordelingsmarge. Er is slechts één uitlegging van het begrip „cabotage” mogelijk. Die uitlegging wordt gegeven in een document dat de Commissie heeft goedgekeurd in de vorm van vragen en antwoorden (hierna: „vragen en antwoorden”) ( 10 ) en dat is gepubliceerd op de website van het directoraat-generaal Mobiliteit en vervoer van de Commissie. Dit document is bindend voor alle lidstaten. In dit verband is het volgens de Commissie niet van belang dat dit document niet ter stemming is gebracht in het Comité voor het wegvervoer, aangezien een dergelijke stemming niet noodzakelijk was.

21.

Ten derde erkent de Commissie dat het Comité voor het wegvervoer aanvankelijk van opvatting was dat een cabotagerit slechts „ofwel meerdere laadplaatsen ofwel meerdere afleverplaatsen” kan omvatten. Het comité had dit standpunt echter verdedigd op zijn vergadering van 17 november 2009, dat wil zeggen vóór de inwerkingtreding van verordening nr. 1072/2009. Met de inwerkingtreding van de artikelen 8 en 9 van verordening nr. 1072/2009 op 14 mei 2010 ( 11 ) deden zich problemen voor bij de definitie van cabotage. Daarom werd deze kwestie opnieuw aan de orde gesteld op de vergadering van het Comité voor het wegvervoer van 25 oktober 2010. Tijdens die bijeenkomst hebben de vertegenwoordigers van de lidstaten een overeenkomst bereikt. Zij kwamen tot de conclusie dat een cabotagerit „naargelang het geval meerdere laadplaatsen, meerdere losplaatsen of zelfs meerdere laad‑ en losplaatsen” kan omvatten. Deze uitlegging van „cabotagerit” werd vervolgens door de Commissie bekendgemaakt in de vorm van de voornoemde vragen en antwoorden.

22.

Ten vierde kan volgens de Commissie niet worden betoogd dat een regeling volgens welke een cabotagerit meerdere laadplaatsen en meerdere losplaatsen kan omvatten, in strijd is met het doel van verordening nr. 1072/2009 en met het tijdelijke karakter van cabotage. Het tijdelijke karakter ervan wordt namelijk gegarandeerd door de drie-zeven-regel van artikel 8, lid 2, van verordening nr. 1072/2009.

23.

Ten vijfde stelt de Commissie dat de invulling die in de cabotagerichtsnoeren aan het begrip „cabotagerit” wordt gegeven, zich – in tegenstelling tot hetgeen het Koninkrijk Denemarken betoogt – niet verdraagt met het evenredigheidsbeginsel. Door niet-ingezeten vervoerders te beletten cabotageritten uit te voeren die meerdere laadplaatsen én meerdere losplaatsen omvatten, worden de mogelijkheden van die vervoerders om cabotagevervoer te verrichten ten onrechte beperkt. Wanneer niet-ingezeten vervoerders wordt toegestaan ritten uit te voeren die meerdere laadplaatsen en meerdere losplaatsen omvatten, kunnen daarentegen lege ritten worden voorkomen en kan de vervoersefficiëntie worden verhoogd.

24.

Het Koninkrijk Denemarken houdt vol dat het artikel 2, punt 6, en artikel 8 van verordening nr. 1072/2009 niet heeft geschonden door te bepalen dat een cabotagerit ofwel meerdere laadplaatsen ofwel meerdere losplaatsen, maar niet beide kan omvatten.

25.

Het Koninkrijk Denemarken voert aan dat verordening nr. 1072/2009 het cabotagevervoer niet uitputtend regelt, aangezien de in die verordening vastgestelde bepalingen met betrekking tot cabotage de nodige duidelijkheid ontberen. Bijgevolg staat het de lidstaten vrij maatregelen tot uitvoering van die bepalingen vast te stellen, mits die maatregelen met het evenredigheidsbeginsel stroken.

26.

Ten eerste stelt het Koninkrijk Denemarken dat verordening nr. 1072/2009 geen duidelijke definitie van cabotageritten bevat. In de verordening wordt niet nader gespecificeerd hoeveel laadplaatsen en/of losplaatsen een cabotagerit mag omvatten. Daarom kan niet worden bepaald wanneer de in artikel 8, lid 2, van de verordening bedoelde bovengrens van drie ritten is bereikt. Het gebrek aan duidelijkheid blijkt verder uit het feit dat i) de Commissie de opvatting van het Koninkrijk Denemarken aanvankelijk deelde en pas van mening is veranderd tijdens de vergadering van het Comité voor het wegvervoer van 25 oktober 2010; ii) de Commissie in een verslag van 2014 ( 12 ) heeft toegegeven dat de definitie van cabotage in verordening nr. 1072/2009 onduidelijk was en moest worden gewijzigd, en iii) de lidstaten uiteenlopende uitleggingen aan dat begrip hebben gegeven.

27.

Ten tweede betoogt het Koninkrijk Denemarken dat de cabotagerichtsnoeren geschikt zijn om het doel van verordening nr. 1072/2009 te bereiken. Doel van die verordening is om te voorkomen dat niet-ingezeten vervoerders overgaan tot permanente cabotage in de lidstaat van ontvangst. Indien een cabotagerit meerdere laadplaatsen en meerdere losplaatsen zou mogen omvatten, zou een groot aantal ritten kunnen worden aangemerkt als één cabotagerit. De in artikel 8, lid 2, van verordening nr. 1072/2009 vastgestelde bovengrens van drie ritten zou in dat geval iedere betekenis verliezen. Cabotage zou dan niet langer „tijdelijk” van aard zijn, zoals bepaald in artikel 2, punt 6, van de verordening.

28.

Ten derde stelt het Koninkrijk Denemarken dat de cabotagerichtsnoeren niet verder gaan dan nodig is voor het bereiken van het doel van verordening nr. 1072/2009. Inzonderheid is een cabotagerit volgens die richtsnoeren niet beperkt tot één laadplaats en één losplaats. Evenmin voorziet de Deense wetgeving in een beperking van het aantal opdrachtgevers of verzenders. Bijgevolg zijn de cabotagerichtsnoeren in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel.

29.

Om te beginnen zal ik laten zien dat artikel 2, punt 6, en artikel 8, lid 2, van verordening nr. 1072/2009 niet ingaan op de vraag of een cabotagerit al dan niet meerdere laadplaatsen én meerdere losplaatsen kan omvatten. Vervolgens zal ik onderzoeken of die bepalingen de lidstaten de mogelijkheid bieden om maatregelen tot uitvoering ervan vast te stellen. Aangezien ik van mening ben dat dat het geval is, zal ik daarna nagaan of de cabotagerichtsnoeren evenredig kunnen worden geacht. Tot slot zal ik ingaan op de kwestie van de rechtskracht van de op de website van de Commissie gepubliceerde vragen en antwoorden waarin de Commissie uitlegging geeft aan het begrip „cabotagerit”.

30.

Ik constateer dat artikel 2, punt 6, van verordening nr. 1072/2009 geen gewag maakt van laadplaatsen of losplaatsen. In die bepaling wordt alleen het „tijdelijke” karakter van cabotage benadrukt.

31.

Ook in artikel 8, lid 2, van verordening nr. 1072/2009 wordt geen gewag gemaakt van laad‑ of losplaatsen. Volgens die bepaling mogen binnen zeven dagen na een internationaal transport maximaal drie cabotageritten worden uitgevoerd. ( 13 ) Wel kan uit artikel 8, lid 2, van verordening nr. 1072/2009 worden opgemaakt dat een cabotagerit meerdere losplaatsen kan omvatten. De laatste zin van de eerste alinea van dat lid bepaalt namelijk dat „[d]e laatste lossing in het kader van een cabotagerit […] [plaatsvindt] binnen zeven dagen na de laatste lossing die in het kader van het inkomende internationale vervoer […] heeft plaatsgevonden”. ( 14 ) Artikel 8, lid 2, van die verordening verduidelijkt echter niet of een cabotagerit ook meerdere laadplaatsen kan omvatten. Bijgevolg blijkt uit die bepaling niet of een cabotagerit zowel meerdere laadplaatsen als meerdere losplaatsen kan omvatten.

32.

Met andere woorden is in artikel 2, punt 6, en artikel 8, lid 2, van verordening nr. 1072/2009 eenvoudigweg niet geregeld of een cabotagerit al dan niet meerdere laadplaatsen én meerdere losplaatsen kan omvatten.

33.

Daarentegen is in de cabotagerichtsnoeren duidelijk bepaald dat „[e]en cabotagerit […]ofwel meerdere laadplaatsen ofwel meerdere afleverplaatsen [kan] omvatten” ( 15 ), zodat cabotageritten die zowel meerdere laadplaatsen als meerdere losplaatsen omvatten, uitgesloten zijn. Met de vaststelling van de cabotagerichtsnoeren heeft het Koninkrijk Denemarken zich duidelijk over deze kwestie uitgesproken.

34.

Dientengevolge moet worden onderzocht of het Koninkrijk Denemarken aan verordening nr. 1072/2009 de nodige beoordelingsbevoegdheid kan ontlenen om cabotagerichtsnoeren vast te stellen ter verduidelijking van de definitie van cabotage en de „drie-zeven-regel”, als neergelegd in artikel 2, punt 6, en artikel 8, lid 2, van die verordening.

35.

Ik wil erop wijzen dat de Unierechtelijke handeling waarvan gesteld wordt dat het Koninkrijk Denemarken ze heeft geschonden, een verordening is en geen richtlijn.

36.

Anders dan richtlijnen zijn verordeningen overeenkomstig artikel 288, tweede alinea, VWEU verbindend in al hun onderdelen en rechtstreeks toepasselijk in elke lidstaat. De lidstaten kunnen daarom geen nationale maatregelen vaststellen waarin de inhoud van een verordening is overgenomen. ( 16 ) Evenmin kunnen zij nationale bepalingen vaststellen die de draagwijdte van een verordening ( 17 ) of van de bepalingen ervan beogen te beïnvloeden.

37.

Dit betekent echter niet dat de lidstaten geen maatregelen tot uitvoering van een verordening kunnen vaststellen. Voor de toepassing van sommige bepalingen van verordeningen kan de vaststelling van uitvoeringsmaatregelen door de lidstaten namelijk noodzakelijk zijn. ( 18 ) Met andere woorden: verordeningen bevatten soms geen uitputtende regelingen en kunnen de lidstaten een beoordelingsmarge toekennen om maatregelen tot uitvoering ervan vast te stellen. ( 19 )

38.

Volgens vaste rechtspraak mogen de lidstaten maatregelen ter uitvoering van een verordening vaststellen indien deze de rechtstreekse werking ervan niet belemmeren, het karakter van handeling van Unierecht ervan niet verbergen en, binnen de grenzen van de bepalingen ervan, het gebruik van de bij die verordening toegekende beoordelingsmarge preciseren. ( 20 )

39.

Onder verwijzing naar de relevante bepalingen van de betrokken verordening, uitgelegd tegen de achtergrond van de doelstellingen van die verordening, moet worden bepaald of zij de lidstaten verbieden, opleggen of toestaan bepaalde uitvoeringsmaatregelen te nemen en, met name in dit laatste geval, of de betrokken maatregel binnen het kader van de aan elke lidstaat toegekende beoordelingsmarge is genomen. ( 21 )

40.

In het onderhavige geval wordt noch in artikel 2, punt 6, noch in artikel 8, lid 2, van verordening nr. 1072/2009 naar nationaal recht verwezen. Bij de ene noch de andere bepaling wordt de lidstaten uitdrukkelijk de bevoegdheid verleend om uitvoeringsmaatregelen vast te stellen met betrekking tot de definitie van het begrip „cabotagerit” of de drie-zeven-regel. Evenmin voorziet enige andere bepaling van verordening nr. 1072/2009 in een dergelijke bevoegdheid. ( 22 )

41.

De lidstaten mogen echter maatregelen tot uitvoering van verordeningen vaststellen ook al zijn zij daartoe niet uitdrukkelijk gemachtigd. ( 23 )

42.

Zo is bijvoorbeeld in artikel 3 van verordening (EG) nr. 1/2005 van de Raad ( 24 ) bepaald dat bij het vervoer van dieren aan de voorwaarde moet worden voldaan dat „de dieren […], gelet op hun grootte en op het voorgenomen transport, over voldoende […] stahoogte” beschikken. Wat het wegvervoer van varkens betreft, voorziet verordening nr. 1/2005 echter niet in numerieke voorschriften inzake de stahoogte van de binnencompartimenten waarin deze dieren worden vervoerd. Evenmin wordt de lidstaten bij die verordening uitdrukkelijk de bevoegdheid toegekend om desbetreffende vereisten vast te stellen. Niettemin heeft het Hof geoordeeld dat de lidstaten uitvoeringsmaatregelen mogen vaststellen houdende numerieke voorschriften inzake de stahoogte van de compartimenten waarin varkens worden vervoerd. ( 25 )

43.

Evenzo worden in artikel 5 van verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 van de Raad ( 26 ) de sancties opgesomd die „kunnen” worden opgelegd in het geval van een inbreuk op bepalingen van Unierecht die ten koste gaat van de begroting van de Unie. ( 27 ) Artikel 7 van verordening nr. 2988/95 bepaalt dat die sancties kunnen worden opgelegd aan marktdeelnemers die een dergelijke inbreuk hebben begaan of aan degenen die voor de inbreuk aansprakelijk kunnen worden gesteld of die het begaan ervan hadden moeten voorkomen. In verordening nr. 2988/95 is echter niet gespecificeerd in welke situaties of op wie de verschillende in artikel 5 genoemde sancties van toepassing zijn. Evenmin worden de lidstaten bij die verordening uitdrukkelijk gemachtigd om dienaangaande voorschriften vast te stellen. ( 28 ) Desalniettemin heeft het Hof geoordeeld dat de lidstaten voorschriften op dat gebied hadden mogen of zelfs hadden moeten vaststellen. ( 29 )

44.

In dit verband zij erop gewezen dat, zoals het Koninkrijk Denemarken betoogt, het feit dat een bepaling van een verordening in algemene of onnauwkeurige bewoordingen is geformuleerd een aanwijzing is dat nationale maatregelen tot uitvoering ervan moeten worden vastgesteld. Zo heeft het Hof in de zaak Zerbone geoordeeld „dat de nationale administratie […] ingeval van uitleggingsmoeilijkheden aanleiding kan vinden tot het nemen van maatregelen ter uitvoering van een [Unieverordening], van de gelegenheid gebruik makende om bepaalde twijfels op te heffen”. ( 30 ) In de zaak Danske Svineproducenter werd bevestigd dat de lidstaten over een zekere beoordelingsmarge beschikken op grond waarvan zij numerieke voorschriften kunnen vaststellen betreffende de stahoogte van de voor het wegvervoer van varkens bestemde binnencompartimenten, omdat de toepasselijke verordening de stahoogte van die compartimenten „niet nauwkeurig” vaststelt, dat wil zeggen zelf geen numerieke voorschriften bevat. ( 31 ) Evenzo heeft het Hof in de zaak SGS Belgium erkend dat de lidstaten het recht hebben om uitvoeringsmaatregelen houdende sanctievoorschriften vast te stellen omdat in de betreffende bepalingen van verordening nr. 2988/95 „enkel de algemene regels [zijn] opgenomen” en zij „niet precies [toelichten] welke van de in artikel 5 […] genoemde sancties geldt […] en evenmin aan welke categorie actoren […] die sanctie moet worden opgelegd.” ( 32 )

45.

In het onderhavige geval ben ik om de hieronder uiteengezette redenen van mening dat artikel 2, punt 6, en artikel 8, lid 2, van verordening nr. 1072/2009 de vaststelling van nationale uitvoeringsmaatregelen vereisen, ook al voorzien die bepalingen daar niet uitdrukkelijk in.

46.

Om te kunnen vaststellen of de in artikel 8, lid 2, van verordening nr. 1072/2009 bedoelde bovengrens van drie ritten is bereikt, is het ten eerste noodzakelijk om te bepalen of een rit die meerdere laadplaatsen en meerdere losplaatsen omvat, als één enkele rit, als twee ritten of als meer ritten moet worden aangemerkt. Bij gebreke van verduidelijking van deze kwestie door de lidstaten kan de bovengrens van drie ritten geen toepassing vinden.

47.

Ten tweede wordt „cabotage” in artikel 2, punt 6, van verordening nr. 1072/2009 in algemene termen gedefinieerd, waarbij alleen wordt aangegeven dat het om „nationaal vervoer” gaat dat „tijdelijk” wordt verricht. Zoals hierboven in punt 44 is opgemerkt, vormt het feit dat een bepaling in onnauwkeurige bewoordingen is gesteld, een aanwijzing dat nationale uitvoeringsmaatregelen vereist zijn.

48.

Ten derde blijkt uit de uiteenlopende uitleggingen die de lidstaten aan het begrip „cabotagerit” hebben gegeven ( 33 ) dat artikel 2, punt 6, en artikel 8, lid 2, van verordening nr. 1072/2009 onvoldoende duidelijkheid scheppen en onnauwkeurig zijn.

49.

Sommige lidstaten, zoals Nederland ( 34 ) en Zweden ( 35 ), zijn net als de Commissie van opvatting dat een cabotagerit zowel meerdere laadplaatsen als meerdere losplaatsen kan omvatten. Andere lidstaten, zoals Denemarken of – althans tot voor kort – Finland, zijn van mening dat een cabotagerit niet zowel meerdere laadplaatsen als meerdere losplaatsen kan omvatten. ( 36 ) Volgens de nationale wetgeving van bepaalde lidstaten gelden er uitzonderingen op dit laatstgenoemde standpunt in gevallen waarin er sprake is van één vervoersovereenkomst die in meerdere laadplaatsen en losplaatsen voorziet of waarin goederen voor dezelfde opdrachtgever en/of dezelfde geadresseerde op verschillende locaties worden opgehaald en/of op verschillende locaties worden afgeleverd. ( 37 ) Bovendien zij gewezen op het standpunt van de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk die bij de telling van het aantal ritten in gevallen waarin goederen op meerdere plaatsen worden opgehaald en op meerdere plaatsen worden afgeleverd, „uitgaan van het aantal ophalingen of het aantal afleveringen, indien dit aantal lager is”. ( 38 )

50.

Ten vierde heeft de Commissie in haar verslag over de stand van de communautaire markt voor vervoer over de weg zelf erkend dat het begrip „cabotage” moet worden verduidelijkt, aangezien zij daarin vermeldde dat „de herziening [van verordening nr. 1072/2009] gericht [zou] zijn op verduidelijking van problematische termen in de verordening, in het bijzonder de definitie van […] cabotage”. ( 39 )

51.

Ik zie daarom geen reden om het Koninkrijk Denemarken te bekritiseren vanwege het feit dat het nationale voorschriften heeft vastgesteld voor de uitvoering van artikel 2, punt 6, en artikel 8, lid 2, van verordening nr. 1072/2009.

52.

Tot slot moet worden benadrukt dat aan die conclusie niet wordt afgedaan door het feit dat de Commissie in 2017 heeft voorgesteld om de definitie van cabotage zodanig aan te passen dat daarin wordt toegelicht dat een cabotagerit zowel meerdere laadplaatsen als ook meerdere losplaatsen kan omvatten. ( 40 )

53.

Volgens artikel 2, punt 2, van het voorstel van de Commissie van 2017 zou artikel 2, punt 6, van verordening nr. 1072/2009 namelijk door de volgende tekst worden vervangen: „‚cabotageactiviteit’: nationaal vervoer voor rekening van derden dat tijdelijk wordt verricht in een lidstaat van ontvangst, gaande van het ophalen van de goederen op een of meerdere laadpunten tot de levering ervan op een of meerdere afleverpunten, zoals gespecificeerd in de vrachtbrief”. ( 41 )

54.

Het feit dat de Commissie voorstelt om artikel 2, punt 6, van verordening nr. 1072/2009 zodanig te wijzigen dat daarin wordt toegelicht dat een cabotagerit meerdere laadplaatsen en meerdere losplaatsen kan omvatten, betekent niet dat de lidstaten vóór die wijziging of bij het uitblijven ervan niet zouden mogen bepalen dat een cabotagerit meerdere laadplaatsen en meerdere losplaatsen kan omvatten. Evenmin zijn de lidstaten daardoor vóór die wijziging of bij het uitblijven ervan gehouden te bepalen dat een cabotagerit meerdere laadplaatsen en meerdere losplaatsen kan omvatten. Zoals ik reeds heb toegelicht, gaat artikel 2, punt 6, van verordening nr. 1072/2009 eenvoudigweg niet in op deze kwestie. De Commissie kiest in haar voorstel van 2017 voor een bepaalde uitlegging. Het voorstel doet echter niets af aan het feit dat de huidige definitie van cabotage in zeer algemene bewoordingen is gesteld, zodat de lidstaten over de nodige beoordelingsmarge beschikken om de ene of de andere uitlegging te kiezen.

55.

Tevens zij erop gewezen dat de Commissie in haar voorstel van 2017 ook heeft voorgesteld om de drie-zeven-regel te schrappen. Niet-ingezeten vervoerders kunnen thans drie cabotageritten uitvoeren binnen zeven dagen na de laatste lossing die in het kader van internationaal vervoer heeft plaatsgevonden, terwijl zij volgens het voorstel van de Commissie van 2017 een onbeperkt aantal ritten binnen een kortere periode zouden mogen uitvoeren, namelijk binnen vijf dagen na de laatste lossing in het kader van internationaal vervoer. ( 42 )

56.

Indien artikel 8, lid 2, van verordening nr. 1072/2009 overeenkomstig het voorstel van de Commissie zou worden gewijzigd, zou het aantal cabotageritten niet meer hoeven te worden geteld, aangezien er geen beperking meer zou gelden voor het aantal toegestane ritten binnen de referentieperiode. Daardoor zou de vraag of een cabotagerit zowel meerdere laadplaatsen als meerdere losplaatsen kan omvatten, niet meer ter zake doen en zou de voorgestelde wijziging van artikel 2, punt 6, van verordening nr. 1072/2009 iedere betekenis verliezen.

57.

In elk geval zij erop gewezen dat het voorstel van de Commissie van 2017 momenteel voorwerp van discussie is en dat verschillende lidstaten bezwaren tegen het voorstel hebben geuit. ( 43 ) Momenteel gaat het om niet meer dan een opvatting van de Commissie om artikel 2, punt 6, van verordening nr. 1072/2009 te wijzigen zoals hierboven aangegeven.

58.

Bijgevolg kunnen geen conclusies worden verbonden aan het voorstel van de Commissie van 2017 om artikel 2, punt 6, van verordening nr. 1072/2009 zodanig te wijzigen dat daarin wordt toegelicht dat een cabotagerit zowel meerdere laadplaatsen als meerdere losplaatsen kan omvatten.

59.

Ik kom tot de slotsom dat de lidstaten aan artikel 2, punt 6, en artikel 8, lid 2, van verordening nr. 1072/2009 de beoordelingsbevoegdheid kunnen ontlenen om uitvoeringsmaatregelen vast te stellen ter verduidelijking van het begrip „cabotagerit”.

60.

De door de lidstaten vastgestelde maatregelen tot uitvoering van artikel 2, punt 6, en artikel 8, lid 2, van verordening nr. 1072/2009 moeten echter wel in overeenstemming zijn met de algemene beginselen van het Unierecht, in het bijzonder het evenredigheidsbeginsel. ( 44 )

61.

Dat beginsel, dat vereist dat de middelen waarmee een bepaling de nagestreefde doelstelling beoogt te bereiken, passend zijn en niet verder gaan dan daarvoor noodzakelijk is, moet onder meer in acht worden genomen door de nationale wetgevende en regelgevende instanties die het Unierecht toepassen. ( 45 )

62.

Mijns inziens voldoen de cabotagerichtsnoeren aan het evenredigheidsbeginsel.

63.

Ten eerste zijn zij geschikt om het door verordening nr. 1072/2009 met betrekking tot cabotage nagestreefde doel te bereiken.

64.

Met betrekking tot cabotage heeft verordening nr. 1072/2009 ten doel te „voorzien in een tijdelijke [regeling]”. ( 46 ) Voor een „verdere openstelling van […] cabotage” en een grotere liberalisering wordt alleen gezorgd indien dit gepast lijkt in het licht van „de doeltreffendheid van de controles en […] de ontwikkeling van de in het beroep geldende arbeidsvoorwaarden, alsmede […] de harmonisering van de voorschriften op het gebied van onder meer handhaving en heffingen voor het gebruik van de wegeninfrastructuur, alsook sociale wetgeving en wetgeving op het gebied van veiligheid”. ( 47 ) In dit verband is de Commissie krachtens artikel 17, lid 3, van verordening nr. 1072/2009 gehouden te beoordelen of de harmonisering op die gebieden „zodanig is gevorderd dat de verdere openstelling van de markten voor binnenlands wegvervoer, met inbegrip van cabotage, in overweging kan worden genomen”. ( 48 )

65.

Met andere woorden, verordening nr. 1072/2009 heeft, wat cabotage betreft, niet ten doel de binnenlandse markten volledig open te stellen voor niet-ingezeten wegvervoerders. Daarom is cabotage overeenkomstig artikel 8, lid 2, van verordening nr. 1072/2009 alleen toegestaan in aansluiting op internationaal vervoer en beperkt tot drie ritten binnen zeven dagen na de laatste lossing in het kader van dat internationale vervoer. Ik wil er in dit verband op wijzen dat de Commissie bij de voorbereiding van het voorstel voor de huidige verordening nr. 1072/2009 de optie heeft overwogen om niet-ingezeten wegvervoerders toe te staan om binnen een periode van een maand een onbeperkt aantal cabotageritten uit te voeren, maar deze optie heeft verworpen. ( 49 ) Daarom wordt in overweging 13 en artikel 2, punt 6, van verordening nr. 1072/2009 het „tijdelijke” karakter van cabotage benadrukt, en wordt in overweging 15 van die verordening onderstreept dat cabotage geen „permanente” of „ononderbroken” activiteit mag worden.

66.

Indien niet-ingezeten vervoerders wordt toegestaan drie cabotageritten uit te voeren die een onbeperkt aantal laadplaatsen en losplaatsen omvatten, dreigt de in artikel 8, lid 2, van verordening nr. 1072/2009 vastgestelde bovengrens van drie ritten iedere betekenis te verliezen. Een niet-ingezeten vervoerder zou bijvoorbeeld goederen kunnen laden op plaats A, waarna hij bepaalde goederen zou kunnen lossen op plaats B, andere goederen zou kunnen laden op plaats C, bepaalde goederen zou kunnen lossen op plaats D, andere goederen zou kunnen laden op plaats E, om vervolgens alle goederen te lossen op plaats F, en dat alles in het kader van de uitvoering van één enkele cabotagerit. Het tijdelijke karakter van het cabotagevervoer zou dan alleen worden gewaarborgd door de tijdslimiet van zeven dagen.

67.

Ik wil benadrukken dat, zoals hierboven in punt 65 hierboven vermeld, de optie om een onbeperkt aantal cabotageritten toe te staan binnen een bepaalde periode (zij het van een maand in plaats van zeven dagen) door de Commissie bij de opstelling van het voorstel voor de huidige verordening nr. 1072/2009 is verworpen. Die optie heeft de Commissie pas recentelijk naar voren geschoven in haar voorstel van 2017 (met een kortere periode van vijf dagen). ( 50 )

68.

Daarom heb ik de indruk dat het in strijd zou zijn met het tijdelijke karakter van cabotage waarin artikel 2, punt 6, van verordening nr. 1072/2009 voorziet, met de in artikel 8, lid 2, vastgestelde bovengrens van drie ritten en met het door verordening nr. 1072/2009 met betrekking tot cabotage nagestreefde doel, indien cabotageritten met een onbeperkt aantal laadplaatsen en een onbeperkt aantal losplaatsen zouden worden toegestaan.

69.

Omgekeerd is een regeling die niet-ingezeten vervoerders belet om cabotageritten met zowel meerdere laadplaatsen als meerdere losplaatsen uit te voeren, erop gericht te waarborgen dat cabotage van tijdelijke aard blijft en een beperkte liberalisering van de cabotagemarkt tot stand wordt gebracht.

70.

Daarom zijn de cabotagerichtsnoeren geschikt om het door verordening nr. 1072/2009 met betrekking tot cabotage nagestreefde doel te bereiken.

71.

Ten tweede gaan de cabotagerichtsnoeren niet verder dan hetgeen noodzakelijk is voor het bereiken van dat doel.

72.

Zoals het Koninkrijk Denemarken betoogt, beletten de cabotagerichtsnoeren immers niet dat cabotageritten worden uitgevoerd die meerdere laadplaatsen en één losplaats omvatten, of die één laadplaats en meerdere losplaatsen omvatten. Zij sluiten alleen ritten uit die meerdere laadplaatsen én meerdere losplaatsen omvatten. Daarnaast wijst het Koninkrijk Denemarken erop dat de cabotagerichtsnoeren het aantal opdrachtgevers of geadresseerden niet beperken.

73.

Ik kom tot de conclusie dat het Koninkrijk Denemarken over de nodige beoordelingsmarge beschikte om de cabotagerichtsnoeren vast te stellen, dat die richtsnoeren in overeenstemming zijn met het evenredigheidsbeginsel en dat het Koninkrijk Denemarken de krachtens artikel 2, punt 6, en artikel 8, lid 2, van verordening nr. 1072/2009 op hem rustende verplichtingen niet heeft verzaakt door de vaststelling ervan.

74.

Aan die conclusie doet niet af dat de Commissie de betrokken vragen en antwoorden ( 51 ) heeft aangenomen, die zijn gepubliceerd op de website van haar directoraat-generaal Mobiliteit en vervoer en waarin is vermeld dat „een cabotagerit naargelang het geval meerdere laadplaatsen, meerdere losplaatsen of zelfs meerdere laad‑ en losplaatsen kan omvatten”. ( 52 )

75.

In dit verband stelt de Commissie dat haar uitlegging van het begrip „cabotagerit”, zoals zij die in de vragen en antwoorden heeft uiteengezet, bindend is voor de lidstaten, omdat de vertegenwoordigers van de lidstaten die uitlegging op de vergadering van het Comité voor het wegvervoer van 25 oktober 2010 hebben besproken en aanvaard en omdat die uitlegging is gepubliceerd op de website van de Commissie. ( 53 )

76.

Dit argument lijkt mij niet houdbaar. De vragen en antwoorden kunnen om de hieronder aangegeven redenen niet bindend voor de lidstaten worden geacht.

77.

Ten eerste zij erop gewezen dat de vragen en antwoorden weliswaar op de website van het directoraat-generaal Mobiliteit en vervoer zijn gepubliceerd, zoals de Commissie betoogt, maar dat zij niet zijn bekendgemaakt in het Publicatieblad.

78.

Ten tweede moet worden benadrukt dat de vertegenwoordigers van de lidstaten, anders dan de Commissie stelt, geen overeenstemming hebben bereikt over de uitlegging van het begrip „cabotagerit” zoals die in de vragen en antwoorden is uiteengezet.

79.

In dit verband moet worden onderstreept dat de Commissie noch bij artikel 2, punt 6, noch bij artikel 8, lid 2, van verordening nr. 1072/2009 de bevoegdheid is verleend om een handeling vast te stellen tot verduidelijking van het begrip „cabotagerit” of van de drie-zeven-regel. Noch wordt haar een dergelijke bevoegdheid bij enige andere bepaling van die verordening toegekend.

80.

Daarentegen bepaalt artikel 4, lid 2, derde alinea, van verordening nr. 1072/2009 dat de Commissie de geldigheidsduur van de aan wegvervoerders afgegeven uniale vergunning „[aanpast] aan de technische vooruitgang”. Tevens is in artikel 4, lid 4, tweede alinea, en artikel 5, lid 4, van verordening nr. 1072/2009 bepaald dat de Commissie de bijlagen I en II respectievelijk bijlage III bij die verordening „[aanpast] aan de technische vooruitgang”. ( 54 ) Overeenkomstig artikel 4, lid 2, derde alinea, artikel 4, lid 4, tweede alinea, en artikel 5, lid 4, van verordening nr. 1072/2009 is de Commissie gehouden om, wanneer zij de betrokken elementen aan de technische vooruitgang „[aanpast]”, de in artikel 15, lid 2, van die verordening bedoelde regelgevingsprocedure met toetsing toe te passen. Volgens die procedure, die is omschreven in artikel 5 bis, leden 1 tot en met 4, van besluit 1999/468/EG van de Raad ( 55 ), zoals gewijzigd bij besluit 2006/512/EG van de Raad ( 56 ), is een stemming in het betrokken comité, in dit geval het Comité voor het wegvervoer ( 57 ), vereist.

81.

Aangezien de Commissie bij geen enkele bepaling van verordening nr. 1072/2009 de bevoegdheid is verleend om handelingen vast te stellen tot verduidelijking van het begrip „cabotagerit” of van de drie-zeven-regel, is nergens in die verordening bepaald dat dergelijke handelingen ter stemming moeten worden gebracht in het comité. Vast staat dat de regelgevingsprocedure met toetsing of welke procedure dan ook die een stemming in dat comité vereist ( 58 ), niet van toepassing is op de goedkeuring van de vragen en antwoorden. De Commissie heeft dit zelf erkend in haar schriftelijke opmerkingen. ( 59 )

82.

Bovendien bepaalt artikel 2, lid 2, van het reglement van orde van het Comité voor het wegvervoer ( 60 ) dat in de agenda voor elke vergadering een „onderscheid wordt gemaakt” tussen enerzijds „voorgestelde maatregelen waarover het comité verzocht wordt advies uit te brengen overeenkomstig de regelgevingsprocedure met toetsing” en anderzijds „kwesties die ter informatie of met het oog op een gewone gedachtewisseling onder de aandacht van het comité worden gebracht”.

83.

Uit het dossier blijkt dat de uitlegging van het begrip „cabotagerit” op de agenda stond van twee vergaderingen van het Comité voor het wegvervoer. Die vergaderingen zijn gehouden op 17 november 2009 en 25 oktober 2010. Op beide vergaderingen vond slechts een discussie over deze kwestie plaats. ( 61 ) De aangelegenheid werd niet ter stemming gebracht. ( 62 ) Zoals het Koninkrijk Denemarken ter terechtzitting heeft aangevoerd, blijkt hieruit dat die kwestie onder de in artikel 2, lid 2, van het reglement van orde van het Comité voor het wegvervoer genoemde categorie „overige kwesties” viel, die „ter informatie of met het oog op een gewone gedachtewisseling” onder de aandacht van het comité worden gebracht.

84.

De in de vragen en antwoorden opgenomen definitie van het begrip „cabotagerit” is dus geenszins door een meerderheid van de lidstaten overeengekomen, maar vormt slechts de uitlegging die de Commissie aan dat begrip heeft gegeven.

85.

Voorts zij opgemerkt dat indien de regelgevingsprocedure met toetsing van toepassing was geweest, de door de Commissie aan het begrip „cabotagerit” gegeven uitlegging niet reeds bindend zou zijn geworden voor de lidstaten wanneer het Comité voor het wegvervoer voor die uitlegging zou hebben gestemd. Volgens artikel 5 bis, lid 3, van besluit 1999/468, zoals gewijzigd bij besluit 2006/512, moeten daartoe namelijk nog verdere stappen worden gezet. ( 63 )

86.

Ten derde wijs ik erop dat de Commissie in haar effectbeoordeling bij het voorstel van 2017 zelf heeft erkend dat de vragen en antwoorden „geen juridisch bindende kracht hebben”. ( 64 ) De vertegenwoordiger van de Commissie heeft dit ter terechtzitting herhaald. ( 65 )

87.

De vragen en antwoorden kunnen mijns inziens dus niet geacht worden bindend te zijn voor de lidstaten.

88.

Uit bovenstaande overwegingen volgt dat de Commissie niet heeft aangetoond dat het Koninkrijk Denemarken de krachtens artikel 2, punt 6, en artikel 8 van verordening nr. 1072/2009 op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen.

89.

Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging: