1.

Vrij naar George Orwell kan het volgende worden gesteld: alle dieren zijn gelijk, maar zijn dieren die binnen de Europese Unie worden vervoerd meer gelijk dan andere?

2.

Dat is één mogelijke benadering van de kwesties die aan de orde zijn in het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing van het College van Beroep voor het Bedrijfsleven (Nederland).

3.

In elk geval is algemeen bekend dat de betaling van restituties voor de uitvoer van levende dieren afhangt van de naleving van de Unierechtelijke voorschriften inzake het welzijn van dieren tijdens het vervoer. Het hoofdgeding betreft de geldigheid van een besluit waarbij op grond van verordening (EU) nr. 817/2010 ( 2 ) verleende uitvoerrestituties worden teruggevorderd wegens niet-naleving van verordening (EG) nr. 1/2005 ( 3 ) nadat een transport van runderen het grondgebied van de Unie had verlaten. ( 4 )

4.

Uit juridisch oogpunt zou deze zaak misschien wel de volgende stap kunnen zijn na de uitspraak van het Hof in de zaak Zuchtvieh-Export ( 5 ), waarin het, om zo te zeggen, ging om de toepasselijkheid ratione loci van verordening nr. 1/2005 op het deel van een transport dat in derde landen plaatsvindt. Anders dan in die zaak, gaat het in de onderhavige zaak evenwel om uitvoerrestituties. De vraag is dus niet zozeer waar de Unierechtelijke voorschriften inzake het welzijn van dieren tijdens het vervoer van toepassing zijn, maar wat de Unie van exporteurs van dieren mag verlangen in ruil voor het verlenen van financiële steun, zulks zowel „thuis”, binnen de Unie, als „over de grens”, in derde landen.

5.

Hierna zal ik uiteenzetten waarom, ongeacht de eigen territoriale werkingssfeer van verordening nr. 1/2005, er geen twijfel over kan bestaan dat, wat aanvragen voor restitutie bij uitvoer van levende runderen op grond van verordening nr. 817/2010 betreft, de vereisten die voortvloeien uit verordening nr. 1/2005 van toepassing zijn tot de eerste lossingsplaats in het derde land van de eindbestemming.

6.

Artikel 1 van verordening nr. 1/2005 heeft als opschrift „Toepassingsgebied”, en bepaalt in lid 1 dat „[d]eze verordening [...] van toepassing [is] op het vervoer van levende gewervelde dieren binnen de [Unie], alsmede op de door ambtenaren te verrichten speciale controles op partijen dieren die het douanegebied van de [Unie] binnenkomen of verlaten”.

7.

Artikel 5 van verordening nr. 1/2005, met als opschrift „Verplichtingen inzake de planning van het vervoer van dieren”, bepaalt in lid 4 het volgende:

„Voor lange transporten[ ( 6 )] tussen de lidstaten en met derde landen van als landbouwhuisdier gehouden eenhoevigen, met uitzondering van geregistreerde eenhoevigen, runderen, schapen, geiten en varkens [hierna: ‚de betrokken diersoorten’, met uitzondering van geregistreerde eenhoevigen] moeten de vervoerders[ ( 7 )] en organisatoren[ ( 8 )] voldoen aan de in bijlage II opgenomen voorschriften inzake het journaal.”

8.

Artikel 8 van verordening nr. 1/2005, met als opschrift „Houders”, bepaalt in lid 2 het volgende:

„De houders[ ( 9 )] controleren alle dieren bij aankomst op de plaats van doorvoer of op de plaats van bestemming, en gaan na of zij een lang transport tussen de lidstaten of met derde landen ondergaan, dan wel ondergaan hebben. In het geval van lange transporten van [de betrokken diersoorten met uitzondering van geregistreerde eenhoevigen] moeten de houders voldoen aan de bepalingen inzake het journaal van bijlage II.”

9.

Artikel 14 van verordening nr. 1/2005, met als opschrift „Door de bevoegde autoriteit in verband met het journaal vóór lange transporten te verrichten controles en andere te nemen maatregelen”, bepaalt in lid 1 het volgende:

„Ingeval van lange transporten tussen lidstaten en met derde landen van [de betrokken diersoorten] dient de bevoegde autoriteit van de plaats van vertrek:

10.

Artikel 21 van verordening nr. 1/2005, met als opschrift: „Controles op plaatsen van uitgang en grensinspectieposten”, luidt als volgt:

„1.   [...] [D]e officiële dierenartsen[ ( 10 )] van de lidstaten [controleren] of de dieren [die op plaatsen van uitgang[ ( 11 )] of grensinspectieposten worden aangeboden] conform deze verordening worden vervoerd en met name of:

2.   Bij lange transporten van [de betrokken diersoorten] verrichten de officiële dierenartsen van de plaatsen van uitgang en grensinspectieposten de in bijlage II, Journaal, afdeling 3 (‚Plaats van bestemming’) vermelde controles, en tekenen zij de resultaten daarvan op. De resultaten van die controles en van de in lid 1 bedoelde controle worden door de bevoegde autoriteit bewaard gedurende ten minste drie jaar na de datum van de controles [...].

3.   Indien de bevoegde autoriteit van oordeel is dat de dieren niet in staat zijn om de reis te voltooien, moeten zij uitgeladen, gedrenkt en gevoederd worden, en rust krijgen.”

11.

Volgens artikel 25 van verordening nr. 1/2005, met als opschrift „Sancties”, „[stellen] [d]e lidstaten [...] de regels vast inzake de sancties die gelden voor overtredingen van deze verordening, en nemen [zij] de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat deze sancties worden toegepast. De sancties moeten doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn.”

12.

In bijlage II bij verordening nr. 1/2005, getiteld „Journaal”, staat het volgende:

13.

Het aanhangsel bij bijlage II bij verordening nr. 1/2005 bevat een aantal afdelingen, die elk bestaan uit een standaardformulier. Afdeling 3 is een formulier met als opschrift „Plaats van bestemming”. Punt 4 van dat formulier vermeldt de door de houder op de plaats van bestemming/officiële dierenarts „[te] verrichte[n] controles”. Een van die controles – punt 4.5 – betreft „aantekeningen in het journaal en transporttijdlimieten”. Voorts is afdeling 4 een formulier dat een verklaring van de vervoerder bevat en dat door de bestuurder tijdens het transport moet worden ingevuld. Die verklaring moet, wat de feitelijke route (rustplaatsen, overlaadplaatsen en plaatsen van uitgang) betreft, melding maken van de verschillende plaatsen en adressen, data en tijden van aankomst en vertrek, de duur van de pauzes en de redenen daarvoor, redenen voor verschillen tussen de feitelijke en de voorgenomen route en andere opmerkingen, en het aantal en de oorzaak van de verwondingen en/of sterfgevallen tijdens het transport. De verklaring moet worden ondertekend door de bestuurder(s) en de vervoerder.

14.

Artikel 1 van verordening nr. 817/2010, met als opschrift „Toepassingsgebied”, bepaalt het volgende:

„[...] [D]e betaling van de restituties bij uitvoer van levende runderen van [...] [wordt] afhankelijk gesteld van de naleving, tijdens het vervoer van de dieren tot de eerste lossingsplaats in het derde land van de eindbestemming, van de artikelen 3 tot en met 9 van verordening [...] nr. 1/2005, alsmede van de daarin genoemde bijlagen, en van de onderhavige verordening.”

[...]”

15.

Artikel 2 van verordening nr. 817/2010, met als opschrift „Controle in het douanegebied van de [Unie]”, bepaalt in lid 2 het volgende:

„Een officiële dierenarts op de plaats van uitgang gaat [...] voor de dieren waarvoor een uitvoeraangifte aanvaard is, na of:

De officiële dierenarts die de controle heeft uitgevoerd, moet een verslag overeenkomstig het model in bijlage I bij deze verordening opstellen waarin hij verklaart dat de bevindingen van de overeenkomstig de eerste alinea verrichte controle al dan niet bevredigend waren.

De voor de plaats van uitgang bevoegde veterinaire autoriteit bewaart dat verslag gedurende ten minste drie jaar. Een kopie van het verslag wordt toegezonden aan het betaalorgaan.”

16.

In artikel 3 van verordening nr. 817/2010, met als opschrift „Controle in derde landen”, heet het:

„1.   Nadat de dieren het douanegebied van de [Unie] hebben verlaten, moet de exporteur ervoor zorgen dat de dieren een controle ondergaan:

2.   De in lid 1 bedoelde controles worden uitgevoerd door een op internationaal niveau in controle en toezicht gespecialiseerde firma die daartoe [...] door een lidstaat is erkend en wordt gecontroleerd, of door een officiële instantie van een lidstaat.

[...]

De dierenarts moet van elke door hem overeenkomstig lid 1 verrichte controle een verslag opstellen volgens de modellen in de bijlagen III en IV bij deze verordening.”

17.

In artikel 4 van verordening nr. 817/2010, met als opschrift „Procedure voor de restitutiebetaling”, staat het volgende:

„1.   Uiterlijk bij de indiening van de uitvoeraangifte verstrekt de exporteur de bevoegde autoriteit van de lidstaat waar de uitvoeraangifte wordt aanvaard, alle nodige gegevens over de reis.

[...]

2.   [...] [A]anvragen om betaling van de uitvoerrestitutie moeten [...] worden aangevuld met de volgende bewijsstukken:

3.   Indien door omstandigheden buiten de wil van de exporteur de in artikel 3, lid 1, bedoelde controle niet kon worden verricht, kan de bevoegde autoriteit op een met redenen omkleed verzoek van de exporteur andere documenten aanvaarden die ten haren genoegen bewijzen dat verordening [...] nr. 1/2005 in acht is genomen.”

18.

Artikel 5 van verordening nr. 817/2010 heeft als opschrift „Niet-betaling van de uitvoerrestitutie” en bepaalt in lid 1 het volgende:

„De totale som van de uitvoerrestitutie per dier, berekend overeenkomstig de tweede alinea, wordt niet betaald voor:

[...]

[...]”

19.

Artikel 7 van verordening nr. 817/2010, met als opschrift „Terugvordering van ten onrechte betaalde bedragen”, bepaalt dat „[i]ndien na de uitkering van de restitutie komt vast te staan dat de voorschriften van verordening [...] nr. 1/2005 niet in acht zijn genomen, [...] het desbetreffende deel van de restitutie [...] [wordt] geacht ten onrechte te zijn betaald en wordt [...] teruggevorderd [...]”.

20.

Bijlage IV bij verordening nr. 817/2010 bestaat uit een modelverslag van de controle op de eerste lossingsplaats in het derde land van de eindbestemming. Een van de vakjes voor de „uitgevoerde controles” betreft de „reisschemagegevens”.

21.

Vion Livestock (hierna: „Vion”), een in Nederland gevestigd exportbedrijf in levend vee, heeft op 9 september 2010 36 runderen ten uitvoer aangegeven met als bestemming Libanon. De Staatssecretaris van Economische Zaken heeft Vion voor dat vee restituties betaald.

22.

Op dezelfde dag zijn de dieren vertrokken in Woerden (Nederland) naar Beiroet (Libanon). Op 10 september 2010 zijn de dieren in Koper (Slovenië) aangekomen om 10.15 uur, waar zij uit de vrachtauto en in het veeschip MV Heidi H zijn geladen en het grondgebied van de Unie hebben verlaten. Op 21 september zijn de dieren op de lossingsplaats (Beiroet) aangekomen, waar zij op 22 september 2010 zijn gelost.

23.

In dat verband vermeldt afdeling 1 („Planning”) van het journaal Beiroet as plaats van bestemming, terwijl afdeling 3 („Plaats van bestemming’) vermeldt dat Koper en Slovenië de plaats respectievelijk lidstaat van bestemming zijn. Ook afdeling 4 van het journaal („Verklaring van de vervoerder”) wijst Koper aan als de plaats van bestemming. Afdeling 4 van het journaal is slechts tot Koper bijgehouden en niet tot en met Beiroet, en het journaal bevat geen informatie over het vertrek van de dieren uit Koper en over hun aankomst of lossing in Beiroet. Voorts is in afdeling 1 van het journaal vermeld dat de dieren op 16 september 2010 in Beiroet zouden moeten aankomen.

24.

Op 12 oktober 2010 heeft Control Union Nederland – een onderneming gespecialiseerd in de verlening van onafhankelijke inspectiediensten – verklaard dat zij de met het schip vervoerde dieren in opdracht van Vion had geïnspecteerd op de plaats van lossing en dat een onafhankelijke dierenarts de veterinaire inspectie had uitgevoerd. Haar verklaring vermeldt dat Beiroet de plaats van lossing was, dat 22 september 2010 de datum van lossen en inspectie was en dat de voorschriften van verordening nr. 1/2005 in acht waren genomen. Bij de verklaring was gevoegd een op 22 september 2010 gedateerd en door een dierenarts te Beiroet ondertekend verslag van de ingevolge artikel 3, lid 2, van verordening nr. 817/2010 verrichte controle op de eerste lossingsplaats in het derde land van de eindbestemming.

25.

Het verslag vermeldt dat plaats van eindbestemming Beiroet was, dat de reisschemagegevens in overeenstemming waren met de voorschriften van verordeningen nr. 1/2005 en nr. 817/2010. De dierenarts heeft verklaard dat hij de nodige controles overeenkomstig artikel 3, lid 2, van verordening nr. 817/2010 had uitgevoerd en dat het resultaat daarvan bevredigend was. Voorts bevatte het verslag de volgende opmerking: „Animals arrived at the place of destination of discharge on 21/09/2010 and have been discharged in my presence and my control on 22/0[9]/2010 from 11.15 hours till 13.30 hours. Above 139 heads were found to be in good general position and in good general condition.” ( 13 ) (vrije vertaling: „De dieren zijn aangekomen op de plaats van bestemming en van lossing op 21/09/2010 en zijn op 22/0[9]/2010 in mijn aanwezigheid en onder mijn toezicht gelost van 11.15 uur tot 13.30 uur. Voormelde 139 dieren werden in goede algemene toestand en gesteldheid bevonden.”)

26.

Bij besluit van 4 februari 2014 heeft de Staatssecretaris de aan Vion betaalde uitvoerrestitutie van 5292,92 EUR teruggevorderd, verhoogd met 10 % en rente voor een bedrag van 577,40 EUR. Bij besluit van 18 juni 2014 heeft de Staatssecretaris Vions bezwaar tegen het besluit van 4 februari 2014 ongegrond verklaard. Vion heeft bij de verwijzende rechter beroep ingesteld tegen het tweede besluit.

27.

Partijen in het hoofdgeding zijn het oneens of Vion verplicht was het journaal bij te houden tot de lossing van de dieren te Beiroet. Volgens de verwijzende rechter vloeit een dergelijke verplichting, zoals de Staatssecretaris betoogt, in wezen voort uit het arrest Zuchtvieh-Export, maar vindt Vions betoog dat geen sprake is van een dergelijke verplichting, steun in het voorschrift in punt 7 van bijlage II bij verordening nr. 1/2005, dat voorschrijft dat vervoerders het journaal overhandigen aan de officiële dierenarts op de plaats van uitgang indien de dieren naar een derde land worden vervoerd.

28.

Indien een dergelijke verplichting niet bestaat, vraagt de verwijzende rechter zich hoe dan ook af, hoe de dierenarts in Libanon in staat zou kunnen zijn geweest na te gaan dat was voldaan aan de uit verordening nr. 817/2010 voortvloeiende vereisten zonder dat hij in het bezit was van een journaal (reisschema) dat na Koper was bijgehouden. Dienaangaande stelt de verwijzende rechter dat het verslag van 22 september 2010 noch het journaal het precieze tijdstip vermelden waarop het schip op 21 september 2010 in de haven van Beiroet aankwam, en voorts dat de dieren aanvankelijk zouden aankomen op 16 september 2010. Hieraan voegt de verwijzende rechter toe dat hij aanneemt dat de vervoerder het journaal heeft overhandigd aan de officiële dierenarts in Koper en dat dit de enige reden is waarom dat deel van het journaal niet werd bijgehouden tot Beiroet. Aangezien de verwijzende rechter twijfels heeft over de juiste uitlegging van verordeningen nr. 1/2005 en nr. 817/2010, heeft hij de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

29.

Schriftelijke opmerkingen zijn ingediend door Vion, de Nederlandse regering, de Hongaarse regering en de Commissie. Op 17 mei 2017 hebben de Nederlandse regering en de Commissie pleidooi gehouden.

30.

Terwijl de tweede en de derde prejudiciële vraag gaan over de juiste uitlegging van de voorschriften betreffende restituties bij uitvoer van dieren van verordening nr. 817/2010 in combinatie met de vereisten van verordening nr. 1/2005, ziet de eerste vraag enkel op verordening nr. 1/2005.

31.

Zoals de Commissie aan het begin van haar opmerkingen uiteenzet, heeft het hoofdgeding echter betrekking op de rechtmatigheid van een besluit tot terugvordering van uitvoerrestituties. De Commissie is dan ook van mening dat de relevantie van de eerste vraag en dus ook de ontvankelijkheid ervan betwijfelbaar zijn indien deze vraag los van de tweede en de derde vraag zou worden beschouwd. De Commissie stelt derhalve voor om de eerste vraag tezamen met de twee andere vragen te beantwoorden.

32.

Vion heeft soortgelijke bedenkingen. Zij stelt dat het hoofdgeding volgens haar niet gaat om de vraag of de materiële normen van verordening nr. 1/2005 ook buiten het grondgebied van de Unie nageleefd moeten worden om uitvoerrestituties te ontvangen, maar veeleer om de vraag welke administratieve handelingen op grond van die verordening 1/2005 moeten worden verricht bij gebruik van het journaal.

33.

Ik ben het met die bedenkingen eens en wens voorts de volgende opmerkingen te maken betreffende het arrest Zuchtvieh-Export, waarin het Hof heeft geoordeeld dat met de normen inzake dierenwelzijn van verordening nr. 1/2005 rekening moet worden gehouden in het kader van de organisatie van een lang transport dat aanvangt binnen de Unie en eindigt buiten het grondgebied van de Unie. In die opmerkingen wordt uiteengezet waarom ik het Hof niet kan aanbevelen de eerste prejudiciële vraag los van de tweede en de derde vraag te beantwoorden.

34.

Anders dan verordening nr. 817/2010, die er onder meer toe strekt vervoerders van dieren te stimuleren om te voldoen aan de regels inzake dierenwelzijn door hun op vrijwillige basis economische steun te verlenen in de vorm van restituties wanneer zij dieren naar derde landen exporteren ( 14 ), zijn de voorschriften van verordening nr. 1/2005 betreffende het vervoer van dieren niet facultatief. Niet-naleving van verordening nr. 1/2005 kan ingevolge artikel 25 ervan resulteren in de oplegging van sancties, zoals vastgesteld in het nationale recht. Dergelijke sancties kunnen de vorm aannemen van een financiële straf (geldboete), een tijdelijke of definitieve intrekking van de betrokken beroepsvergunningen, strafrechtelijke vervolging op grond van wetgeving inzake dierenwelzijn, of andere denkbare types sancties. Het is goed dit in gedachten te houden bij de analyse van het voorwerp van het onderhavige geding.

35.

Voorts zij eraan herinnerd dat het arrest Zuchtvieh-Export betrekking had op een weigering van uitklaring, door de bevoegde Duitse autoriteit, van een partij runderen die zou worden geëxporteerd van Duitsland naar Oezbekistan. Uitvoerrestituties waren niet aangevraagd. ( 15 ) Het Hof kon dan ook niet ontkomen aan een van andere wetgeving losstaande uitlegging van verordening nr. 1/2005. ( 16 )

36.

Voorts werd het Hof in de zaak Zuchtvieh-Export verzocht om uitlegging van artikel 14, lid 1, van verordening nr. 1/2005. Die bepaling verplicht de bevoegde autoriteit van de plaats van vertrek uitdrukkelijk om vóór het vertrek te controleren of het journaal dat de organisator voor een lang transport tussen lidstaten en derde landen heeft overgelegd, realistisch is en blijk geeft van naleving van die verordening. Zo dat niet het geval is, verlangt de autoriteit van de organisator dat hij de organisatie zodanig wijzigt dat het voorgenomen transport voldoet aan die verordening.

37.

In wezen was bijgevolg in de zaak Zuchtvieh-Export aan de orde, of verordening nr. 1/2005 in een situatie van ex-antetoezicht van toepassing zou kunnen zijn op het deel van het in het journaal geplande transport dat in een derde land zou plaatsvinden. Zo gelezen is niet duidelijk dat met het vereiste dat het voorgenomen transport in zijn geheel voldoet aan de verordening, inbreuk zou worden gemaakt op het territorialiteitsbeginsel. Enigszins provocatief zou in feite kunnen worden gesteld dat, in weerwil van artikel 1 van verordening nr. 1/2005, gelet op de ondubbelzinnige bewoordingen van artikel 14, lid 1, van verordening nr. 1/2005, geen ander resultaat mogelijk was. ( 17 )

38.

In het hoofdgeding is daarentegen sprake van een situatie van ex-posttoezicht nadat het transport heeft plaatsgevonden. Aangevoerd is dat niet werd voldaan aan de vereisten van verordening nr. 1/2005, met name wat het deel van het transport betreft dat buiten het grondgebied van de Unie plaatsvond. Indien die beweringen bewezen worden, kan (kunnen) die overtreding(en), in plaats van tot de enkele weigering om uit te klaren, leiden tot de oplegging van sancties, zoals artikel 25 van die verordening voorschrijft.

39.

In werkelijkheid gaat het bij de oplegging van sancties met betrekking tot het gedeelte van het transport dat zich buiten de grenzen van de Unie afspeelt, niet alleen om de kwestie van de territoriale werkingssfeer van verordening nr. 1/2005. Daarbij rijst ook de netelige vraag, hoe lidstaten hun plicht om te voldoen aan artikel 25 van verordening nr. 1/2005 door de eventuele uitoefening van (strafrechtelijke) jurisdictie om een gedraging te bestraffen die plaatsvond in een derde land, in overeenstemming kunnen brengen met de reële mogelijkheid dat de gedraging in kwestie daar niet onwettig is. ( 18 )

40.

Die kwestie krijgt een bijzonder belang in het geval van de uitvoer van levende dieren naar derde landen. In dergelijke situaties verwijst artikel 21, lid 1, onder e), van verordening nr. 1/2005 naar de Europese overeenkomst inzake de bescherming van dieren tijdens internationaal vervoer. Verordening nr. 1/2005 lijkt dus een onderscheid te maken tussen in de Unie geldende (hogere) normen voor het welzijn van dieren tijdens het vervoer, en in derde landen geldende (lagere) normen. Er is – vrij overtuigend – aangevoerd dat dit erop wijst dat het transport tussen de plaats van uitgang en de eerste lossingsplaats in het derde land van de eindbestemming niet wordt beheerst door verordening nr. 1/2005 maar door internationale overeenkomsten. ( 19 ) Hoe dan ook sluit het arrest Zuchtvieh-Export de mogelijkheid niet uit dat dit het geval kan zijn in situaties van ex-posttoezicht.

41.

In de gegeven omstandigheden komt het mij voor dat het Hof, indien het de in de vorige drie punten vermelde kwesties zou behandelen, dit zou moeten doen in een vacuüm; in de bij het Hof ingediende opmerkingen komen deze aspecten helemaal niet ter sprake. In feite hebben de partijen die opmerkingen hebben ingediend zelfs niet stilgestaan bij de toepasselijkheid ratione loci van verordening nr. 1/2005 in een situatie van ex-posttoezicht, of bij de mogelijkheid dat de dierenwelzijnsnormen kunnen verschillen tussen de Unie en derde landen. ( 20 )

42.

Tegen die achtergrond zou het Hof er mijns inziens goed aan doen zijn antwoord voorzichtigheidshalve te beperken. Het Hof is niet ervan in kennis gesteld dat in het hoofdgeding sprake is van ingevolge artikel 25 van verordening nr. 1/2005 opgelegde sancties, en het zou niet raadzaam zijn ervan uit te gaan dat sancties zijn opgelegd of zouden kunnen worden opgelegd. Ware dat het geval, zou het de verwijzende rechter (of een andere bevoegde nationale rechter) hoe dan ook vrij staan om het Hof nog een vraag te stellen.

43.

Voorts is mij niet ontgaan dat de tweede prejudiciële vraag min of meer dezelfde vraag bevat als de eerste vraag, maar dan in de context van de regeling inzake restituties bij uitvoer van dieren. Aangezien ik voorstel dat de prejudiciële vragen worden beantwoord ervan uitgaande dat de regeling inzake restituties bij uitvoer van dieren van toepassing is, behoeft de eerste vraag niet afzonderlijk te worden beantwoord.

44.

Met zijn vragen wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of als voorwaarde voor de betaling van uitvoerrestituties op grond van verordening nr. 817/2010 geldt, dat de vervoerder het journaal bij dient te houden tot de eerste lossingsplaats in het derde land van de eindbestemming, dan wel dat het voldoende is dat het journaal wordt overhandigd aan de officiële dierenarts op de plaats van uitgang van de Unie. Voorts wenst de verwijzende rechter te vernemen of de exporteur het risico draagt, niet te kunnen bewijzen dat is voldaan aan de vereisten van verordening nr. 1/2005 in een situatie waarin de vervoerder het journaal heeft overhandigd aan de officiële dierenarts op de plaats van uitgang van de Unie en de dierenarts op de eerste lossingsplaats in het derde land van de eindbestemming bijgevolg dit journaal niet kan controleren.

45.

Om te beginnen heb ik reeds eerder gesteld dat de voorschriften van verordening nr. 1/2005 niet uitblinken in duidelijkheid. ( 21 ) Het hoofdgeding getuigt daarvan. De voorschriften van verordening nr. 1/2005 betreffende het journaal – in het bijzonder die in bijlage II erbij – lijken inderdaad niet altijd erg zinvol te zijn. ( 22 ) Dat is jammer, aangezien dit ook gevolgen heeft voor de uitlegging van verordening nr. 817/2010 door de verwijzing in die laatste verordening naar de eerste verordening.

46.

Een voorbeeld daarvan is het feit dat de verwijzende rechter twijfelt of het begrip „journaal”, dat centraal staat in verordening nr. 1/2005, overeenkomt met het begrip „reisschemagegevens”, dat wordt gebezigd in de bijlagen bij verordening nr. 817/2010. De verwijzende rechter denkt van wel, maar is niet zeker.

47.

Die twijfel neem ik echter graag weg. Er kan geen sprake zijn van verschillende begrippen: zoals ter terechtzitting door de Nederlandse regering is aangevoerd en uiteindelijk door de Commissie is toegeven, is het „reisschema” („reisschemagegevens” in de Nederlandse versie van de bijlagen bij verordening nr. 817/2010) de voorloper van het „journaal” en werd het gebruikt in richtlijn 91/628/EEG ( 23 ), de voorganger van verordening nr. 1/2005. Het valt te begrijpen dat die uitdrukking nog wordt gebruikt in de voorganger van verordening nr. 817/2010, namelijk verordening (EG) nr. 639/2003 ( 24 ), aangezien verordening nr. 1/2005 nog niet was vastgesteld. Jammer genoeg lijkt de Commissie de bijlagen bij verordening nr. 639/2003 gewoon te hebben „gerecycled” in verordening nr. 817/2010. Daarmee werd een uitdrukking behouden die niet meer voorkomt in verordening nr. 1/2005. Dat wekt geen vertrouwen in de kwaliteit van de wetgeving.

48.

Dat gezegd zijnde kom ik tot de conclusie dat, met het oog op de verlening (of terugvordering) van uitvoerrestituties op grond van verordening nr. 817/2010, het „reisschema” overeenstemt met het „journaal” in de zin van verordening nr. 1/2005.

49.

Hoewel daarin verschillende bepalingen worden aangehaald, gaat het zowel in de eerste als in de tweede vraag om de vraag of er een verplichting bestaat om het journaal bij te houden tot de eerste lossingsplaats in het derde land van de eindbestemming (de tweede vraag vermeldt voorts de kwestie van de terugvordering van uitvoerrestituties).

50.

De dubbelzinnigheid van een groot aantal bepalingen van verordeningen nr. 1/2005 en nr. 817/2010 neemt niet weg dat verordening nr. 817/2010 op één punt erg duidelijk is. Volgens artikel 1 van verordening nr. 817/2010 is de betaling van uitvoerrestituties afhankelijk gesteld van de naleving, „tijdens het vervoer van de dieren tot de eerste lossingsplaats in het derde land van de eindbestemming, van de artikelen 3 tot en met 9 van verordening [...] nr. 1/2005, alsmede van de daarin genoemde bijlagen, en van [...] verordening [nr. 817/2010]” (mijn cursivering). Hieruit volgt dat zelfs indien het standpunt wordt ingenomen dat verordening nr. 1/2005 als zodanig alleen in de Unie van toepassing is, artikel 1 van verordening nr. 817/2010 tot gevolg heeft, zoals de Hongaarse regering erkent, dat de territoriale werkingssfeer van een aantal bepalingen van verordening nr. 1/2005 wordt uitgebreid tot derde landen. ( 25 )

51.

Zowel artikel 5, lid 4, als artikel 8, lid 2, van verordening nr. 1/2005 wordt vermeld in artikel 1 van verordening nr. 817/2010, en zij verwijzen beide naar bijlage II bij verordening nr. 1/2005, betreffende het journaal. Bijgevolg gelden de voorschriften van die bijlage ook voor derde landen in het kader van de regeling voor uitvoerrestituties – zo veel is dus duidelijk. Onenigheid bestaat daarentegen over de vraag of de voorschriften van bijlage II bij verordening nr. 1/2005 de vervoerder verplichten om het journaal bij te houden na de plaats van uitgang van de Unie.

52.

In het bijzonder voert Vion, daarin gesteund door de Hongaarse regering, aan dat uit de eerste alinea van punt 7 van bijlage II bij verordening nr. 1/2005 volgt dat geen dergelijke verplichting bestaat, aangezien daarin is voorgeschreven dat de vervoerder het journaal dient te overhandigen aan de officiële dierenarts op de plaats van uitgang. Volgens Vions interpretatie van dat voorschrift dient het journaal dus op de plaats van uitgang van de Unie definitief te worden overhandigd aan de officiële dierenarts, waarna de vervoerder het niet langer in bezit heeft en dus niet langer ervoor verantwoordelijk is.

53.

Vions interpretatie is niet vergezocht. Zij vloeit rechtstreeks voort uit de bewoordingen van de eerste alinea van punt 7 van bijlage II bij verordening nr. 1/2005. Anderzijds is het onderliggende probleem dat die interpretatie – zoals hieronder wordt uiteengezet – weinig zinvol is in het specifieke geval van een uitvoerverrichting waarvoor om uitvoerrestituties wordt verzocht. Als zodanig lijkt het voorschrift van punt 7 mij nog een voorbeeld te zijn van onduidelijke regelgeving. ( 26 ) Bijgevolg dienen de context en het doel van de voorschriften van bijlage II nader te worden onderzocht.

54.

In de eerste plaats maken een aantal voorschriften van bijlage II een onderscheid tussen vervoer binnen de Unie en vervoer naar derde landen. ( 27 ) Wat de regels betreft waarin geen dergelijk onderscheid wordt gemaakt, is onduidelijk of dit stilzwijgen opzettelijk is en welke gevolgen daaraan moeten worden verbonden.

55.

In de tweede plaats lijkt het voorschrift in punt 2 van bijlage II bij verordening nr. 1/2005 het journaal te behandelen als een ondeelbaar geheel. Daarin wordt gesteld dat het journaal de afdelingen 1 tot en met 5 dient te omvatten en dat „de bladzijden van het journaal [...] aan elkaar [moeten] worden gehecht”.

56.

In de derde plaats kan het journaal geen louter statisch document zijn: terwijl afdeling 3 een momentopname vormt betreffende het welzijn van de dieren op de plaats van uitgang, is afdeling 4 bedoeld om gegevens te noteren die door de vervoerder (chauffeur) in de loop van het vervoer worden verzameld. De in het kader van afdeling 3 voorgeschreven controles van het journaal blijken niet zonder afdeling 4 te kunnen worden uitgevoerd.

57.

In de vierde plaats is de tweede alinea van punt 7 van bijlage II bij verordening nr. 1/2005, welke op het hoofdgeding van toepassing is, van belang. In die alinea heet het dat „bij uitvoer van levende runderen[ ( 28 )] met uitvoerrestitutie, [...] afdeling 3 van het journaal niet [hoeft] te worden ingevuld als de landbouwwetgeving een verslag voorschrijft”. Om duidelijk te zijn: verordening nr. 817/2010 is een type landbouwwetgeving ( 29 ) dat een verslag voorschrijft. ( 30 ) Op het eerste gezicht lijkt de tweede alinea van punt 7 van bijlage II dus Vions interpretatie te ondersteunen, in die zin dat daarin is aangegeven dat bij uitvoer alleen afdeling 3 van het journaal niet hoeft te worden overhandigd aan de officiële dierenarts.

58.

Daarmee zou echter, ten eerste, worden voorbijgegaan aan de opzet van de tweede alinea van punt 7 van bijlage II bij verordening nr. 1/2005, die louter erin bestaat de vervoerder in het geval van uitvoer van levende runderen met restituties, vrij te stellen van de verplichting om afdeling 3 van het journaal aan de officiële dierenarts op de plaats van uitgang te overhandigen. Op de eerste lossingsplaats in het derde land van de eindbestemming dient immers later een controle te worden verricht ingevolge bijlage IV bij verordening nr. 817/2010. De omstandigheid dat volgens de tweede alinea van punt 7 afdeling 3 van het journaal niet hoeft te worden overhandigd aan de officiële dierenarts betekent dat, in het geval van uitvoer van levende runderen waarvoor wordt verzocht om restituties, verordening nr. 1/2005 de eerste lossingsplaats in het derde land van de eindbestemming impliciet erkent als de „plaats van bestemming” in de zin van afdeling 3. In dat verband zou hetgeen geldt voor afdeling 3 van het journaal ook gelden voor bijlage IV bij verordening nr. 817/2010; de controles die moeten worden uitgevoerd met betrekking tot de „reisschemagegevens” – of het journaal – uit hoofde van bijlage IV bij verordening nr. 817/2010 kunnen niet worden afgerond zonder afdeling 4, zoals aangevuld tot de eerste lossingsplaats in het derde land van de eindbestemming. Tegen die achtergrond zou de tweede alinea van punt 7 veeleer de zienswijze ondersteunen dat het journaal moet worden bijgehouden na de plaats van uitgang van de Unie. Het zou immers geen zin hebben bijlage IV bij verordening nr. 817/2010 aldus uit te leggen dat zij louter vereist dat de dierenarts op de eerste lossingsplaats in het derde land van de eindbestemming controleert of het journaal (eventueel met uitzondering van afdeling 3 ervan) overeenkomstig punt 7 van bijlage II bij verordening nr. 1/2005 naar behoren is overhandigd aan de officiële dierenarts op de plaats van uitgang van de Unie. Eerstbedoelde dierenarts zal hierover doorgaans zelfs geen directe kennis hebben.

59.

Ten tweede wijst het feit dat door de tweede alinea van punt 7 bij bijlage II een van de afdelingen van het journaal wordt „afgescheiden” erop dat, anders dan het voorschrift van punt 2 suggereert, het journaal in feite geen ondeelbaar geheel is. De overeenkomstige bepaling in artikel 21, lid 2, van verordening nr. 1/2005 doet ook twijfel rijzen over de eenheid van het journaal. In de standaardsituatie (dit is in de eerste plaats een uitvoerverrichting waarvoor niet om restituties wordt verzocht) schrijft artikel 21, lid 2, voor dat de officiële dierenartsen op de plaats van uitgang „de in bijlage II, Journaal, afdeling 3 („Plaats van bestemming”) vermelde controles [verrichten], en [...] de resultaten daarvan [optekenen]” bij lange transporten van de betrokken soorten. Artikel 21, lid 2, stelt niet dat de officiële dierenarts het volledige journaal definitief in bezit moet hebben om de in afdeling 3 vermelde controles uit te voeren. Artikel 21, lid 2, lijkt hooguit te eisen dat de vervoerder afdeling 3 overhandigt aan de officiële dierenarts. ( 31 ) Dat ondersteunt eerder het idee van een „functioneel” journaal, in het verlengde van hetgeen waarop ik heb gezinspeeld in punt 56 hierboven.

60.

De dubbelzinnigheid van bijlage II bij verordening nr. 1/2005 wordt bevestigd door het voorschrift van punt 3, onder e), van bijlage II, dat, hoewel het is gericht tot de organisator van het transport, verlangt dat hij ervoor zorgt dat „het journaal de dieren gedurende het transport begeleidt tot aan de plaats van bestemming of, in geval van uitvoer naar een derde land, ten minste tot aan de plaats van uitgang” (mijn cursivering). Bovendien heet het in punt 8 van bijlage II dat de vervoerder die vermeld wordt in afdeling 3 van het journaal („Plaats van bestemming”) „een kopie van het [ingevulde] journaal” (mijn cursivering; het woord „ingevulde” staat niet in de Nederlandse taalversie van verordening nr. 1/2005) dient te bewaren. Behoudens indien het voorschrift van punt 8 het deel van het transport buiten de Unie zou uitsluiten (hetgeen, zoals ik in punt 54 hierboven heb gesteld, niet kan worden uitgesloten, maar evenmin kan worden aangenomen), lijkt dus een kopie van het journaal te moeten worden bijgehouden tot de eerste lossingsplaats in het derde land van de eindbestemming.

61.

In de vijfde plaats is, anders dan het geval is met de voorschriften van bijlage II bij verordening nr. 1/2005 – die zorgwekkend ondoorzichtig zijn –, het doel van verordening nr. 817/2010 kristalhelder. Het bestaat erin de normen inzake dierenwelzijn te handhaven gedurende de gehele uitvoerverrichting. ( 32 )

62.

Bijgevolg ben ik van mening dat de enige uitlegging die strookt met het doel van verordening nr. 817/2010 een uitlegging is welke verlangt dat de vervoerder het journaal bijhoudt na zijn vertrek uit het punt van uitgang van de Unie. Wanneer het journaal niet wordt bijgehouden, kan de dierenarts op de eerste lossingsplaats in het derde land van de eindbestemming eenvoudigweg niet zeker zijn dat bij het gedeelte van het transport dat plaatsvond buiten de Unie de voorschriften inzake dierenwelzijn zijn nageleefd. Het risico zou dus bestaan dat restituties worden betaald voor uitvoerverrichtingen waarbij de voorschriften inzake dierenwelzijn (zoals de voorschriften inzake transport- en rusttijden) niet in acht zijn genomen, hetgeen zou indruisen tegen de doelstelling van verordening nr. 817/2010. ( 33 )

63.

In de laatste plaats merk ik op dat het Hof heeft verklaard dat uit de praktijk betreffende de toekenning van uitvoerrestituties op basis van verordening nr. 817/2010, waarbij de voorwaarden van verordening nr. 1/2005 na het vervoer worden gecontroleerd, niet is gebleken dat zich bij het vervoer van dieren vanuit de Unie naar derde landen stelselmatig moeilijkheden voordoen op het punt van de naleving van die voorwaarden op het grondgebied van derde staten. ( 34 ) Hiermee lijkt het Hof dus in wezen argumenten in verband met de praktische moeilijkheden om verordening nr. 817/2010 in derde landen toe te passen – althans tot dusver – van de hand te hebben gewezen.

64.

Op basis van het voorgaande kom ik tot de conclusie dat artikel 1 van verordening nr. 817/2010, gelezen tegen de achtergrond van de tweede alinea van punt 7 van bijlage II bij verordening nr. 1/2005, alsmede tegen de achtergrond van artikel 3, lid 2, van verordening nr. 817/2010, aldus moet worden uitgelegd dat de vervoerder van levende runderen waarvoor is verzocht om uitvoerrestituties het journaal dient bij te houden tot de eerste lossingsplaats in het derde land van de eindbestemming. Wordt die verplichting niet nageleefd, heeft dit een aantal gevolgen voor de exporteur die om restituties heeft verzocht, zoals hierna zal worden besproken.

65.

Gelet op dat antwoord, acht ik het niet noodzakelijk een standpunt in te nemen over een aantal opmerkingen van de Commissie aangaande de feiten ( 35 ), die niet zijn vermeld in het verzoek om een verwijzende beslissing. In dat verband staat het aan de verwijzende rechter om de volgens hem relevante feiten vast te stellen en te beoordelen.

66.

Blijkens zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter ook te vernemen of het de exporteur dan wel de instantie die verantwoordelijk is voor de uitbetaling van uitvoerrestituties, is die het risico dient te dragen dat de vervoerder het journaal zou kunnen overhandigen aan de officiële dierenarts op de plaats van uitgang van de Unie, waardoor de dierenarts op de eerste lossingsplaats in het derde land van de eindbestemming de vereiste controles op basis van het journaal wellicht niet kan uitvoeren.

67.

Ik ben het eens met de Nederlandse regering dat die vraag mogelijkerwijze niet hoeft te worden beantwoord. Hij lijkt te zijn gebaseerd op de veronderstelling dat de vervoerder niet verplicht is het journaal bij te houden tot de eerste lossingsplaats in het derde land van de eindbestemming. Zoals ik reeds heb verklaard, is dat volgens mij niet het geval.

68.

Hoe dan ook wordt die kwestie geregeld door artikel 3 van verordening nr. 817/2010. Volgens die bepaling moet de exporteur ervoor zorgen dat de dieren een controle ondergaan op de eerste lossingsplaats in het derde land van de eindbestemming, en dat een externe controle-entiteit verantwoordelijk is voor de uitvoering van die controles. Daarbij moet gebruik worden gemaakt van het in bijlage IV bij die verordening opgenomen modelformulier, waarnaar ik heb verwezen in punt 58 hierboven. Volgens dat modelformulier dient de dierenarts de „reisschemagegevens” te controleren, welke overeenstemmen met het journaal in de zin van verordening nr. 1/2005, zoals ik in de punten 46 tot en met 48 hierboven reeds heb aangegeven. De dierenarts moet dan vermelden of het resultaat al dan niet bevredigend was. Een voetnoot preciseert dat het woord „bevredigend” betekent „in overeenstemming met de voorschriften van de [verordeningen nr. 1/2005 en nr. 817/2010]”.

69.

Uit artikel 1 en artikel 5, lid 1, onder c), van verordening nr. 817/2010 volgt dat de naleving van de in het vorige punt vermelde procedure en, in het bijzonder, een bevredigend resultaat, een vereiste is voor de betaling van uitvoerrestituties. Indien de dierenarts op de eerste lossingsplaats in het derde land van de eindbestemming de reisschemagegevens / het journaal niet kan controleren omdat deze hem niet werden overhandigd, is sprake van een situatie van niet-naleving.

70.

Wat de bewijslast betreft, heeft het Hof geoordeeld dat het stelsel van uitvoerrestituties berust op facultatieve verklaringen, waarbij de exporteur uit eigen beweging besluit om te verzoeken om een restitutie en de relevante gegevens moet verstrekken die noodzakelijk zijn voor de vaststelling van het recht op restitutie en de bepaling van het bedrag ervan. Aangezien het gaat om een steunregeling van de Europese Unie, wordt aan de toekenning van de steun noodzakelijk de voorwaarde verbonden dat de rechthebbende alle waarborgen van eerlijkheid en betrouwbaarheid biedt. Door de aangifte van een product in het kader van de procedure voor uitvoerrestituties laat een exporteur doorschemeren dat dit product alle voor de restitutie noodzakelijke voorwaarden vervult. Wanneer de aangifte door de bevoegde autoriteit in twijfel wordt getrokken, staat het aan de exporteur om volgens de bewijsregels van het nationale recht aan te tonen dat de voorwaarden wel degelijk zijn vervuld. ( 36 )

71.

Meer in het bijzonder staat het aan de exporteur om overeenkomstig artikel 4, leden 1 en 2, van verordening nr. 817/2010 aan te tonen dat is voldaan aan de voorwaarden voor toekenning van de uitvoerrestitutie. Om betaling te verkrijgen van de uitvoerrestitutie, moet de exporteur aan de bevoegde autoriteit van de lidstaat waar de verklaring is aanvaard, het bewijs overleggen dat de voorschriften van artikel 1 van verordening nr. 817/2010 en dus ook de voorschriften van verordening nr. 1/2005 zijn nageleefd, door de in artikel 2, lid 3, en artikel 3, lid 2, van verordening nr. 817/2010 bedoelde documenten over te leggen. Tot deze documenten behoort met name het verslag dat op de eerste lossingsplaats in het derde land van de eindbestemming door de controlerende dierenarts wordt opgesteld en ingevuld in overeenstemming met bijlage IV bij die verordening. ( 37 )

72.

In dat verband is het ontbreken van een document niet vergelijkbaar met een situatie waarin het gaat om de geloofwaardigheid van de inhoud van dat document. ( 38 ) Artikel 4, lid 3, van verordening nr. 817/2010 bepaalt dat een bevoegde autoriteit alleen in gevallen van overmacht andere documenten mag aanvaarden die bewijzen dat verordening nr. 1/2005 in acht is genomen. Als algemene regel geldt dus dat wanneer een vereist document niet wordt verstrekt, de aangevraagde restitutie niet kan worden uitbetaald.

73.

Vion stelt niet dat er sprake was van overmacht (een dergelijk betoog zou hoe dan ook weinig kans van slagen hebben). In haar opmerkingen voert Vion veeleer aan dat het rechtszekerheidsbeginsel met zich meebrengt dat het recht op restituties enkel kan vervallen, indien een exporteur duidelijk kenbare verplichtingen heeft geschonden.

74.

Dat argument betreft echter niet de kwestie, wie de bewijslast draagt in omstandigheden waarin de dierenarts op de eerste lossingsplaats in het derde land van de eindbestemming het journaal niet kan raadplegen, hetgeen het voorwerp is van de derde vraag van de verwijzende rechter. Dat argument lijkt veeleer betrekking te hebben op de vraag of terugvordering op grond van artikel 7 van verordening nr. 817/2010 uitgesloten is omdat dit in strijd zou zijn met de bescherming van het gewettigd vertrouwen, hetgeen een algemeen beginsel van Unierecht is ( 39 ), in de omstandigheden van het hoofdgeding, waarin de uitvoerrestituties vooraf zijn uitbetaald. In dat verband volgt uit de rechtspraak dat het vertrouwensbeginsel niet tegen een duidelijke bepaling van Unierecht kan worden aangevoerd. ( 40 ) De in casu in geding zijnde bepalingen zijn verre van duidelijk, maar het feit dat zij niet duidelijk zijn geeft als zodanig geen aanleiding tot toepassing van dat beginsel. Aangezien de verwijzende rechter niet specifiek heeft gevraagd of de bescherming van Vions gewettigd vertrouwen in de weg staat aan terugvordering van de in geding zijnde uitvoerrestituties, zal ik hier dan ook niet verder op ingaan en merk ik enkel nog op dat dit uiteindelijk ter beoordeling van de verwijzende rechter staat.

75.

Ik kom tot de conclusie dat artikel 5, lid 1, onder c), van verordening nr. 817/2010, gelezen in samenhang met artikel 4, lid 2, onder b), en artikel 3, lid 2, van deze verordening, aldus moet worden uitgelegd dat geen uitvoerrestituties mogen worden uitbetaald wanneer een dierenarts in het kader van de op grond van artikel 3 van die verordening in een derde land uit te voeren controles niet kan nagaan of de reisschemagegevens bevredigend zijn omdat de vervoerder het journaal aan de officiële dierenarts van een lidstaat op de plaats van uitgang uit de Unie heeft overhandigd. Bijgevolg moeten alle uitvoerrestituties die voor dat vervoer zijn vooruitbetaald volgens de procedure van artikel 7 van verordening nr. 817/2010 worden teruggevorderd. Het staat aan de verwijzende rechter om de uiteindelijke beslissing over de terugvordering te nemen, daarbij rekening houdend met alle relevante omstandigheden.

76.

Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging om de in zaak C‑383/16 door het College van Beroep voor het Bedrijfsleven (Nederland) gestelde prejudiciële vragen te beantwoorden als volgt: