—

Swiss International Air Lines AG, vertegenwoordigd door J. Robinson en M. Croft, solicitors, D. Piccinin, barrister, en M. Chamberlain, QC,

—

de Secretary of State for Energy and Climate Change, vertegenwoordigd door N. Cohen, barrister,

—

de Environment Agency, vertegenwoordigd door J. Welsh, solicitor,

—

de regering van het Verenigd Koninkrijk, vertegenwoordigd door M. Holt als gemachtigde, bijgestaan door R. Palmer en J. Holmes, barristers,

—

de Italiaanse regering, vertegenwoordigd door G. Palmieri als gemachtigde, bijgestaan door P. Grasso, avvocato dello Stato,

—

het Europees Parlement, vertegenwoordigd door J. Rodrigues, R. van de Westelaken en A. Tamás als gemachtigden,

—

de Raad van de Europese Unie, vertegenwoordigd door M. Simm en K. Michoel als gemachtigden,

—

de Europese Commissie, vertegenwoordigd door K. Mifsud-Bonnici en E. White als gemachtigden,

1

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de geldigheid van besluit nr. 377/2013/EU van het Europees Parlement en de Raad van 24 april 2013 tot tijdelijke afwijking van richtlijn 2003/87/EG tot vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap (PB 2013, L 113, blz. 1) vanuit het oogpunt van het algemene beginsel van gelijke behandeling, alsook de uitlegging van artikel 340 VWEU.

2

Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Swiss International Air Lines AG (hierna: „Swiss International”), enerzijds, en de Secretary of State for Energy and Climate Change (minister van Energie en Klimaatverandering, Verenigd Koninkrijk) en de Environment Agency (milieuagentschap, Verenigd Koninkrijk), anderzijds, betreffende de geldigheid van besluit nr. 377/2013 en de vergoeding voor broeikasgasemissierechten die Swiss International heeft ingeleverd voor vluchten van en naar Zwitserland in het jaar 2012.

3

Richtlijn 2003/87/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 oktober 2003 tot vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap en tot wijziging van richtlijn 96/61/EG van de Raad (PB 2003, L 275, blz. 32), zoals gewijzigd bij richtlijn 2008/101/EG van het Europees Parlement en de Raad van 19 november 2008 (PB 2009, L 8, blz. 3; hierna: „richtlijn 2003/87”), bepaalt in artikel 12, lid 2 bis:

„De lidstaten dragen er zorg voor dat elke luchtvaartexploitant uiterlijk 30 april van ieder jaar een hoeveelheid emissierechten inlevert die gelijk is aan de totale emissies gedurende het voorgaande kalenderjaar, als geverifieerd overeenkomstig artikel 15, die het gevolg zijn van in bijlage I genoemde luchtvaartactiviteiten waarvoor deze de luchtvaartexploitant is. De lidstaten dragen er zorg voor dat de overeenkomstig dit lid ingeleverde rechten vervolgens worden geannuleerd.”

4

Artikel 16 van deze richtlijn, met als opschrift „Sancties”, is als volgt geformuleerd:

„1.   De lidstaten stellen de regels vast inzake de sancties die van toepassing zijn op schendingen van de ter uitvoering van deze richtlijn vastgestelde nationale bepalingen en nemen de nodige maatregelen om de toepassing van die sancties te verzekeren. De aldus vastgestelde sancties moeten doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn. De lidstaten delen die bepalingen aan de Commissie mede en melden onverwijld eventuele wijzigingen daarvan.

2.   De lidstaten dragen er zorg voor dat de namen worden bekendgemaakt van de exploitanten en de luchtvaartexploitanten die zich niet houden aan de voorschriften van deze richtlijn inzake het inleveren van voldoende emissierechten.

3.   De lidstaten dragen er zorg voor dat een boete wegens overmatige emissie wordt opgelegd aan elke exploitant of luchtvaartexploitant die uiterlijk 30 april van elk jaar niet voldoende emissierechten heeft ingeleverd ter dekking van zijn emissies in het voorgaande jaar. De boete wegens overmatige emissie bedraagt 100 EUR voor elke ton uitgestoten kooldioxide-equivalent waarvoor de exploitant geen emissierechten heeft ingeleverd. De betaling van de boete wegens overmatige emissie ontslaat de exploitant of de luchtvaartexploitant niet van de verplichting bij de inlevering van emissierechten in verband met het volgende kalenderjaar een hoeveelheid emissierechten in te leveren die gelijk is aan die emissieoverschrijding.

[…]”

5

De overwegingen 4 tot en met 6 en 9 van besluit nr. 377/2013 luiden als volgt:

[…]

6

Artikel 1 van dit besluit bepaalt:

„In afwijking van artikel 16 van [richtlijn 2003/87] nemen de lidstaten geen maatregelen tegen luchtvaartexploitanten met betrekking tot de vereisten van artikel 12, lid 2 bis, en artikel 14, lid 3, van die richtlijn voor de kalenderjaren 2010, 2011 en 2012 ten aanzien van activiteiten van en naar luchtvaartterreinen in landen buiten de Unie die geen lid zijn van de EVA, onderhorigheden en gebiedsdelen van landen die deelnemen aan de EER of landen die een toetredingsverdrag met de Unie hebben ondertekend, wanneer aan zulke luchtvaartexploitanten in 2012 geen kosteloze emissierechten voor zulke activiteiten zijn verleend of die, indien aan hen zulke emissierechten zijn verleend, uiterlijk op de dertigste dag na de inwerkingtreding van dit besluit een aantal luchtvaartemissierechten voor 2012 dat overeenkomt met het aandeel van geverifieerde tonkilometers van vluchtactiviteiten gebaseerd op het referentiejaar 2010, voor annulering aan de lidstaten hebben teruggegeven.”

7

Overeenkomstig artikel 6 treedt dit besluit in werking op de dag van de bekendmaking ervan in het Publicatieblad van de Europese Unie, met name op 25 april 2013, en is het van toepassing vanaf 24 april 2013.

8

De Secretary of State for Energy and Climate Change heeft ter uitvoering van besluit nr. 377/2013 de nationale regelgeving met betrekking tot de regeling voor de handel in broeikasemissierechten gewijzigd door vaststelling van de Greenhouse Gas Emissions Trading Scheme (Amendment) Regulations 2013 (besluit van 2013 tot wijziging van de uitvoeringsbepalingen van de regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten).

9

Swiss International is een in Zwitserland gevestigde luchtvaartmaatschappij.

10

Voor het jaar 2012 heeft deze vennootschap een bepaald aantal broeikasgasemissierechten verworven, waarvan sommige kosteloos en sommige tegen betaling. Zij heeft emissierechten ingeleverd ten belope van de emissies van de vluchten die zij in de loop van dat jaar heeft uitgevoerd tussen de lidstaten van de EER en Zwitserland.

11

Swiss International heeft voor de High Court of Justice of England and Wales, Queen’s Bench Division (Administrative Court) [rechter in eerste aanleg van Engeland en Wales, afdeling van de Queen’s Bench (bestuursrechter), Verenigd Koninkrijk], verzocht om nietigverklaring van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regelgeving op grond dat het algemene beginsel van gelijke behandeling wordt geschonden door het feit dat vluchten van en naar Zwitserland krachtens deze regelgeving, waarbij besluit nr. 377/2013 in nationaal recht wordt omgezet, niet vallen onder de afwijking van de regels van richtlijn 2003/87.

12

Voorts heeft Swiss International verzocht om nietigverklaring van de teruggave van emissierechten die zij heeft verricht voor de vluchten die zij in 2012 heeft uitgevoerd tussen de lidstaten van de EER en Zwitserland. Subsidiair heeft zij een financiële vergoeding gevorderd voor de waarde van de ingeleverde emissierechten die zij tegen betaling heeft verworven, of enige andere geschikte vorm van vergoeding.

13

Nadat dit beroep was verworpen, heeft Swiss International hoger beroep ingesteld bij de Court of Appeal (England and Wales) (Civil Division) (rechter in tweede aanleg in burgerlijke zaken, Engeland en Wales, Verenigd Koninkrijk). Voor deze rechter hebben de partijen in het hoofdgeding met name een standpunt ingenomen over het verzoek tot nietigverklaring van de nationale regelgeving die in het hoofdgeding aan de orde is. Dienaangaande heeft Swiss International aangevoerd dat besluit nr. 377/2013 het beginsel van gelijke behandeling schendt door te bepalen dat vluchten tussen de lidstaten van de EER en Zwitserland niet vallen onder de afwijking van de bepalingen van richtlijn 2003/87 die geldt voor vluchten van en naar bijna alle derde landen.

14

Het Hof heeft immers weliswaar in haar arresten van 22 januari 1976, Balkan-Import-Export (55/75, EU:C:1976:8); 28 oktober 1982, Faust/Commissie (52/81, EU:C:1982:369), en 10 maart 1998, Duitsland/Raad (C‑122/95, EU:C:1998:94), geoordeeld dat het beginsel van gelijke behandeling niet in alle opzichten van toepassing is indien de Unie derde landen verschillend behandelt in het kader van haar externe betrekkingen, maar deze rechtspraak vormt volgens Swiss International een beperkte uitzondering op het beginsel van gelijke behandeling die enkel betrekking heeft op situaties waarbij de Unie haar bevoegdheden op het gebied van externe betrekkingen heeft uitgeoefend, in het bijzonder door een internationale overeenkomst te sluiten die een verschil in behandeling tussen derde landen rechtvaardigt. Voor de verschillende behandeling van vluchten van en naar Zwitserland die in het hoofgeding aan de orde is, bestaat er echter geen dergelijke internationale overeenkomst of andere handeling die de Unie op het gebied van haar externe betrekkingen zou hebben verricht.

15

Dit verschil in behandeling kan evenmin om andere redenen worden gerechtvaardigd. Met name de geografische nabijheid van Zwitserland ten opzichte van de Unie kan dit verschil niet rechtvaardigen. De toepassing van de afwijking op vluchten van en naar Zwitserland kan immers de mededinging niet verstoren, aangezien de in besluit nr. 377/2013 bedoelde afwijking enkel geldt voor vluchten die in 2012, vóór de vaststelling van dit besluit, zijn uitgevoerd. Wat betreft de doelstelling van dit besluit, de eenzijdige verbintenis van de Unie tot vermindering van de uitstoot van broeikasgassen tussen nu en het jaar 2020 niet te verzwakken, heeft Swiss International benadrukt dat de Zwitserse Bondsstaat deze eenzijdige verbintenis niet heeft aangegaan.

16

De Secretary of State for Energy and Climate Change en de Environment Agency hebben dit betoog betwist. Zij voeren aan dat het beginsel van gelijke behandeling niet geldt voor het verschil in behandeling tussen derde landen waarin besluit nr. 377/2013 voorziet om de internationale onderhandelingen op het niveau van de ICAO te bevorderen. Zelfs indien het beginsel van gelijke behandeling van toepassing was, zou de Uniewetgever de grenzen van zijn beoordelingsbevoegdheid niet hebben overschreden door de bij dit besluit ingestelde tijdelijke afwijking niet uit te breiden tot landen die nauw verbonden of geassocieerd zijn met de Unie, zoals de Zwitserse Bondsstaat.

17

In die omstandigheden heeft de Court of Appeal (England and Wales) (Civil Division) de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

18

Met zijn eerste vraag verzoekt de verwijzende rechter het Hof in wezen de geldigheid van besluit nr. 377/2013 vanuit het oogpunt van het beginsel van gelijke behandeling te onderzoeken voor zover de in artikel 1 van dit besluit vastgestelde tijdelijke afwijking van de vereisten van artikel 12, lid 2 bis, en artikel 16, van richtlijn 2003/87, die betrekking heeft op de inlevering van broeikasgasemissierechten voor vluchten tijdens het jaar 2012 tussen lidstaten van de Europese Unie en de meeste derde landen, met name niet geldt voor vluchten van en naar luchtvaartterreinen in Zwitserland.

19

Het in artikel 1 van besluit nr. 377/2013 gemaakte onderscheid tussen verschillende vluchten van en naar derde landen is uitsluitend gebaseerd op het buiten de Unie gelegen land van bestemming of herkomst van deze vluchten. Zoals de advocaat-generaal in punt 36 van zijn conclusie heeft opgemerkt, houdt een dergelijk onderscheid een verschil in behandeling tussen derde landen in.

20

Aangezien het Hof zich dient uit te spreken over de geldigheid van besluit nr. 377/2013 vanuit het oogpunt van het beginsel van gelijke behandeling, dat thans is vastgelegd in de artikelen 20 en 21 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, rijst de vraag of een verschil in behandeling tussen derde landen onder dit beginsel valt.

21

In dit verband zij opgemerkt dat de externe aspecten van het intern beleid van de Unie onder de bevoegdheden van de Unie op het gebied van de externe betrekkingen vallen (zie naar analogie arrest van 22 januari 1976, Balkan-Import-Export, 55/75, EU:C:1976:8, punt 14, betreffende een handeling inzake de interne markt en het gemeenschappelijk landbouwbeleid).

22

Besluit nr. 377/2013 is een maatregel die is genomen in het kader van de bevoegdheden van de Unie op het gebied van de externe betrekkingen. Zoals blijkt uit de overwegingen 5 en 6, beoogt dit besluit immers de vaststelling van een internationale overeenkomst binnen de ICAO inzake de toepassing van op marktwerking gebaseerde maatregelen op emissies van de internationale luchtvaart te vergemakkelijken, en is het aangenomen op grond van de externe bevoegdheid inzake milieu die voortvloeit uit artikel 192, lid 1, VWEU, gelezen in samenhang met artikel 191, lid 1, vierde streepje, van dit Verdrag.

23

Externe betrekkingen worden echter onderhouden door een veelvoud van maatregelen die niet beperkt zijn tot maatregelen die gelden ten aanzien van alle derde landen. In het kader van deze betrekkingen kan dus ook op één of enkele derde landen worden gefocust.

24

De instellingen en organen van de Unie beschikken over een ruime beleidsmarge bij het onderhouden van hun externe betrekkingen. Zoals het Verenigd Koninkrijk, het Parlement en de Raad in de procedure voor het Hof hebben benadrukt, worden in het kader van de externe betrekkingen immers noodzakelijkerwijze politieke keuzes gemaakt. De Unie moet dus in staat zijn om haar politieke keuzes te maken en om derde landen van elkaar te onderscheiden naargelang van de nagestreefde doelstellingen, zonder gehouden te zijn om alle landen gelijk te behandelen. De uitoefening van de prerogatieven van de instellingen en organen van de Unie op het gebied van het buitenlandse beleid kan dus tot gevolg hebben dat een derde land anders wordt behandeld dan andere derde landen.

25

In dit verband dient er op gewezen te worden dat het Unierecht geen expliciete verplichting aan de Unie oplegt om alle derde landen gelijk te behandelen. Zoals de advocaat-generaal in punt 65 van zijn conclusie heeft opgemerkt, ontbreekt in het internationale publiekrecht een algemeen beginsel van gelijke behandeling van derde landen. Aangezien de toepassing van het beginsel van gelijke behandeling op derde landen de actiemogelijkheden van de Unie op internationaal vlak eenzijdig zou beperken, kan de Unie een dergelijk vereiste niet hebben erkend zonder in de Verdragen uitdrukkelijk in de gelijke behandeling van derde landen te voorzien.

26

Zo bestaat er volgens vaste rechtspraak van het Hof geen algemeen beginsel in het VWEU dat de Unie verplicht om in het kader van haar externe betrekkingen derde landen in alle opzichten gelijk te behandelen, en kunnen marktdeelnemers zich geenszins op het bestaan van een dergelijk beginsel beroepen (zie met name arresten van 22 januari 1976, Balkan-Import-Export, 55/75, EU:C:1976:8, punt 14; 28 oktober 1982, Faust/Commissie, 52/81, EU:C:1982:369, punt 25; 10 maart 1998, Duitsland/Raad, C‑122/95, EU:C:1998:94, punt 56, en 10 maart 1998, T. Port, C‑364/95 en C‑365/95, EU:C:1998:95, punt 76).

27

Swiss International voert echter aan dat in deze rechtspraak slechts een beperkte uitzondering op het beginsel van gelijke behandeling wordt vastgesteld. Volgens haar is deze uitzondering enkel van toepassing in situaties waarin de Unie haar bevoegdheden op het gebied van externe betrekkingen heeft uitgeoefend, met name door het sluiten van een internationale overeenkomst die een verschil in behandeling van derde landen rechtvaardigt. Een dergelijk extern optreden ontbreekt evenwel in het kader van besluit nr. 377/2013, dat is vastgesteld om het sluiten van een internationaal akkoord in de ICAO te bevorderen, zodat het uit dit besluit voortvloeiende verschil in behandeling objectief gerechtvaardigd zou moeten zijn.

28

In dit verband dient te worden opgemerkt dat voormelde rechtspraak, in tegenstelling tot wat Swiss International betoogt, niet aldus kan worden opgevat dat de Unie in haar betrekkingen met derde landen in principe het beginsel van gelijke behandeling dient te eerbiedigen.

29

De in punt 25 aangehaalde rechtspraak heeft juist tot doel om de instellingen en organen van de Unie vrij te stellen van de toepassing van het beginsel van gelijke behandeling ten aanzien van derde landen teneinde hun beleidsvoerend vermogen op internationaal vlak niet te beknotten. Zo heeft het Hof in het algemeen opgemerkt dat een verschil in behandeling tussen derde landen niet strijdig is met het Unierecht, en heeft het benadrukt dat er geen enkele verplichting bestaat om derde landen gelijk te behandelen (zie in die zin arresten van 28 oktober 1982, Faust/Commissie, 52/81, EU:C:1982:369, punten 25 en 27, en 10 maart 1998, Duitsland/Raad, C‑122/95, EU:C:1998:94, punt 56, en T. Port, C‑364/95 en C‑365/95, EU:C:1998:95, punt 76).

30

Dat het beginsel van gelijke behandeling niet van toepassing is op de betrekkingen van de Unie met derde landen wordt bevestigd door de wijze waarop het Hof het in punt 26 van dit arrest in herinnering gebrachte jurisprudentiële beginsel heeft toegepast. Zo heeft het Hof in zijn arrest van28 oktober 1982, Faust/Commissie (52/81, EU:C:1982:369, punt 25), enkel vastgesteld dat de verschillende behandeling van bepaalde invoer het gevolg was van een verschil in behandeling tussen derde landen, en is het tot de conclusie gekomen dat dit verschil in behandeling niet in strijd was met Unierecht. Zo ook heeft het Hof geoordeeld dat het algemene beginsel van gelijke behandeling niet werd geschonden door de verschillende behandeling van marktdeelnemers die producten afkomstig van derde landen in de handel brachten, die automatisch voortvloeide uit een verschil in behandeling tussen derde landen (zie arresten van 10 maart 1998, Duitsland/Raad, C‑122/95, EU:C:1998:94, punten 56 tot en met 58, en T. Port, C‑364/95 en C‑365/95, EU:C:1998:95, punten 76 en 77).

31

In punt 15 van het arrest van 22 januari 1976, Balkan-Import-Export (55/75, EU:C:1976:8), heeft het Hof weliswaar de vergelijkbaarheid van Bulgaarse en Zwitserse kazen onderzocht, maar zoals het Parlement in haar opmerkingen bij het Hof heeft aangegeven, was dit onderzoek ten overvloede verricht en doet het bijgevolg geen afbreuk aan de in punt 14 van dat arrest vermelde vaststelling dat het beginsel van gelijke behandeling niet op betrekkingen van de Unie met derde landen van toepassing is.

32

Hieruit volgt dat de in punt 26 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak, anders dan Swiss International aanvoert, geen „uitzondering” op het beginsel van gelijke behandeling heeft ingevoerd die restrictief moet worden uitgelegd.

33

Voorts beperkt deze rechtspraak zich niet tot situaties waarin de Unie haar externe bevoegdheid vooraf heeft uitgeoefend door middel van een extern optreden, zoals een internationaal akkoord, maar betreft zij een verschil in behandeling tussen derde landen dat zich eveneens uitstrekt tot unilaterale maatregelen van de Unie die ertoe strekken het sluiten van een internationale overeenkomst te bevorderen, zoals besluit nr. 377/2013.

34

In tegenstelling tot wat Swiss International betoogt, heeft het Hof deze rechtspraak immers ook toegepast op gevallen waarin het verschil in behandeling tussen derde landen niet voortvloeide uit het feit dat de Unie vooraf haar externe bevoegdheid had uitgeoefend, met name door een internationale overeenkomst te sluiten. Zo was het verschil in behandeling tussen derde landen in de zaak die aanleiding heeft gegeven tot het arrest van 28 oktober 1982, Faust/Commissie (52/81, EU:C:1982:369), niet het resultaat van een door de Unie gesloten internationale overeenkomst, maar van regelgeving van de Unie die unilateraal de afgifte van invoercertificaten voor bepaalde producten afkomstig van alle derde landen opschortte, waarbij een uitzondering werd gemaakt voor derde landen die konden verzekeren dat de uitvoer van deze producten naar de Unie bepaalde hoeveelheden niet overschreed.

35

Hieruit volgt dat het in artikel 1 van besluit nr. 377/2013 vastgestelde verschil in behandeling tussen derde landen in het kader van de externe betrekkingen van de Unie niet onder het beginsel van gelijke behandeling valt.

36

Bijgevolg hoeft ter beantwoording van de eerste vraag niet te worden onderzocht of een dergelijk verschil in behandeling objectief kan worden gerechtvaardigd.

37

Gelet op een en ander dient op de eerste vraag te worden geantwoord dat bij de toetsing van besluit nr. 377/2013 aan het beginsel van gelijke behandeling niet is gebleken van elementen die de geldigheid van dit besluit aantasten, voor zover de in artikel 1 van dit besluit bedoelde tijdelijke afwijking van de uit artikel 12, lid 2 bis, en artikel 16 van richtlijn 2003/87 voortvloeiende vereisten inzake de inlevering van broeikasgasemissierechten voor vluchten die tijdens het jaar 2012 hebben plaatsgevonden tussen de lidstaten van de Europese Unie en de meeste derde landen, met name niet geldt voor vluchten van en naar luchtvaartterreinen in Zwitserland.

38

Gelet op het antwoord op de eerste vraag behoeft de tweede vraag niet te worden onderzocht.

39

Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Vierde kamer) verklaart voor recht:

Bij de toetsing van besluit nr. 377/2013/EU van het Europees Parlement en de Raad van 24 april 2013 tot tijdelijke afwijking van richtlijn 2003/87/EG tot vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap aan het beginsel van gelijke behandeling is niet gebleken van elementen die de geldigheid van dit besluit aantasten, voor zover de in artikel 1 van dit besluit bedoelde tijdelijke afwijking van de vereisten inzake de inlevering van broeikasgasemissierechten voor vluchten die tijdens het jaar 2012 hebben plaatsgevonden tussen de lidstaten van de Europese Unie en de meeste derde landen, die voortvloeien uit artikel 12, lid 2 bis, en artikel 16, van richtlijn 2003/87/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 oktober 2003 tot vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap en tot wijziging van richtlijn 96/61/EG van de Raad, zoals gewijzigd bij richtlijn 2008/101/EG van het Europees Parlement en de Raad van 19 november 2008, met name niet geldt voor vluchten van en naar luchtvaartterreinen in Zwitserland.