Zaak C‑28/15
Koninklijke KPN NV e.a.
tegen
Autoriteit Consument en Markt (ACM)
(verzoek om een prejudiciële beslissing, ingediend door het College van Beroep voor het bedrijfsleven)
„Prejudiciële verwijzing — Gemeenschappelijk regelgevingskader voor elektronische-communicatienetwerken en ‑diensten — Richtlijn 2002/21/EG — Artikelen 4 en 19 — Nationale regelgevende instantie — Harmonisatiemaatregelen — Aanbeveling 2009/396/EG — Juridische draagwijdte — Richtlijn 2002/19/EG — Artikelen 8 en 13 — Exploitant die is aangewezen als onderneming met aanmerkelijke macht op een markt — Verplichtingen opgelegd door een nationale regelgevende instantie — Verplichtingen inzake prijscontrole en kostentoerekening — Tarieven voor vaste en mobiele gespreksafgifte — Omvang van de toetsing door de nationale rechterlijke instanties van de besluiten van de nationale regelgevende instanties”
Samenvatting – Arrest van het Hof (Tweede kamer) van 15 september 2016
Aanpassing van wetgeving – Telecommunicatiesector – Elektronischecommunicatienetwerken en ‑diensten – Regelgevingskader – Richtlijnen 2002/19 en 2002/21 – Toetsing door de nationale rechter van een besluit van een nationale regelgevende instantie houdende oplegging van tariefverplichtingen op de markt voor gespreksafgifte, waarbij die rechter afwijkt van een aanbeveling van de Commissie – Geen bevoegdheid om van deze aanbeveling af te wijken – Grenzen – Redenen die verband houden met de specifieke kenmerken van de markt
(Art. 288 VWEU; richtlijnen van het Europees Parlement en de Raad 2009/19, art. 8 en 13, en 2002/21, art. 4, lid 1; aanbeveling 2009/396 van de Commissie)
Harmonisatie van de wetgevingen – Telecommunicatiesector – Elektronischecommunicatienetwerken en ‑diensten – Regelgevingskader – Richtlijnen 2002/19 en 2002/21 – Toetsing door de nationale rechter van een besluit van een nationale regelgevende instantie houdende oplegging van tariefverplichtingen op de markt voor gespreksafgifte – Evenredigheidstoets – Toelaatbaarheid – Verplichting om aan te tonen dat de doelstellingen van genoemde richtlijnen daadwerkelijk worden verwezenlijkt – Geen
(Richtlijnen van het Europees Parlement en de Raad 2002/19, art. 8, lid 4, en. 13, en 2002/21, art. 6, 7 en 8; aanbeveling 2009/396 van de Commissie)
Artikel 4, lid 1, van richtlijn 2002/21 inzake een gemeenschappelijk regelgevingskader voor elektronische-communicatienetwerken en ‑diensten (kaderrichtlijn), zoals gewijzigd bij richtlijn 2009/140, gelezen in samenhang met de artikelen 8 en 13 van richtlijn 2002/19 inzake de toegang tot en interconnectie van elektronische-communicatienetwerken en bijbehorende faciliteiten (toegangsrichtlijn), zoals gewijzigd bij richtlijn 2009/140, moet aldus worden uitgelegd dat een nationale rechterlijke instantie waarbij een geschil aanhangig is over de rechtmatigheid van een door een nationale regelgevende instantie (NRI) opgelegde tariefverplichting ten aanzien van het aanbieden van diensten voor vaste en mobiele gespreksafgifte, slechts mag afwijken van aanbeveling 2009/396 inzake de regelgeving voor afgiftetarieven van vaste en mobiele telefonie in de Europese Unie – waarin het „pure Bulric”-kostenberekeningsmodel (Bottom-Up Long-Run Incremental Costs) wordt voorgestaan als passende tariefmaatregel op de markt voor gespreksafgifte – indien zij van oordeel is dat redenen verband houdend met de feitelijke omstandigheden van het geval, en met name met de specifieke kenmerken van de markt van de betrokken lidstaat, dat vereisen.
Uit artikel 4, lid 1, van de kaderrichtlijn volgt namelijk dat het in deze bepaling gewaarborgde recht van beroep dient te steunen op een doeltreffend mechanisme voor het instellen van beroep waarbij de feiten van de zaak op afdoende wijze in aanmerking kunnen worden genomen. Die bepaling maakt voorts duidelijk dat het lichaam dat bevoegd is om van een dergelijk beroep kennis te nemen, bijvoorbeeld een rechtbank, de nodige deskundigheid dient te bezitten om zijn taken effectief te kunnen uitoefenen. Een nationale rechterlijke instantie kan dus afwijken van aanbeveling 2009/396 wanneer aan haar een geschil over de rechtmatigheid van tariefverplichtingen als opgelegd door een NRI met toepassing van de artikelen 8 en 13 van de toegangsrichtlijn wordt voorgelegd. Niettemin zijn de nationale rechters gehouden deze aanbevelingen bij de beslechting van de bij hen aanhangige geschillen in aanmerking te nemen, ook al hebben deze geen bindende kracht, met name wanneer zij duidelijkheid verschaffen over de uitlegging van nationale bepalingen die ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld, of wanneer zij bedoeld zijn om dwingende Unierechtelijke bepalingen aan te vullen.
(cf. punten 39, 40‑43, dictum 1)
Het recht van de Unie moet aldus worden uitgelegd dat een nationale rechterlijke instantie waarbij een geschil aanhangig is over de rechtmatigheid van een door een nationale regelgevende instantie (NRI) opgelegde tariefverplichting ten aanzien van het aanbieden van diensten voor vaste en mobiele gespreksafgifte, mag beoordelen of deze verplichting evenredig is aan de in artikel 8 van richtlijn 2002/21 inzake een gemeenschappelijk regelgevingskader voor elektronische-communicatienetwerken en ‑diensten (kaderrichtlijn), zoals gewijzigd bij richtlijn 2009/140, en artikel 13 van richtlijn 2002/19 inzake de toegang tot en interconnectie van elektronische-communicatienetwerken en bijbehorende faciliteiten (toegangsrichtlijn), zoals gewijzigd bij richtlijn 2009/140, genoemde doelstellingen en daarbij mag laten meewegen dat die tariefverplichting strekt tot bescherming van de belangen van eindgebruikers op een retailmarkt die niet voor regulering in aanmerking komt.
Uit artikel 8, lid 4, en artikel 13 van de toegangsrichtlijn en artikel 8 van de kaderrichtlijn volgt namelijk dat de NRI’s zich er bij de vaststelling van een besluit tot oplegging van dergelijke tariefverplichtingen aan exploitanten, van dienen te vergewissen dat die verplichtingen beantwoorden aan alle in artikel 8 van de kaderrichtlijn en artikel 13 van de toegangsrichtlijn genoemde doelstellingen, te weten dat zij op de aard van het geconstateerde probleem worden gebaseerd en evenredig en gerechtvaardigd zijn gelet op de doelstellingen van artikel 8 van de kaderrichtlijn, en alleen kunnen worden opgelegd na overleg als bedoeld in de artikelen 6 en 7 van die richtlijn, en voorts dat zij erop gericht zijn efficiëntie en duurzame concurrentie te bevorderen en de consument maximaal voordeel te bieden. Evenzo dient een nationale rechterlijke instantie er in het kader van de rechterlijke toetsing van dat besluit op toe te zien dat de NRI’s alle eisen die voortvloeien uit de in artikel 8 van de kaderrichtlijn en artikel 13 van de toegangsrichtlijn genoemde doelstellingen, in acht nemen. Dienaangaande ontneemt het feit dat een tariefmaatregel is gebaseerd op aanbeveling 2009/396 de nationale rechterlijke instantie niet de bevoegdheid om te toetsen of die verplichtingen evenredig zijn aan de in die artikelen vermelde doelstellingen.
Een nationale rechterlijke instantie kan bij de rechterlijke toetsing van besluiten van een NRI van die instantie daarentegen niet verlangen dat zij aantoont dat met de tariefverplichting de in artikel 8 van de kaderrichtlijn genoemde doelstellingen daadwerkelijk worden verwezenlijkt. Aanvaarding van een dergelijke bewijslast voor een NRI zou immers buiten beschouwing laten dat de vaststelling van reguleringsverplichtingen berust op een prospectieve analyse van de ontwikkeling van de markt, die voor de oplossing van de geconstateerde concurrentieproblemen het gedrag en/of de kosten van een efficiënte exploitant als uitgangspunt neemt. Dergelijk bewijs, dat ziet op toekomstgerichte maatregelen, kan onmogelijk of uiterst moeilijk worden geleverd.
(zie punten 48‑51, 55, 58‑61, dictum 2)