1.

In juli 2006 kwamen in Duitsland twee auto’s met elkaar in botsing: een auto die in Litouwen was ingeschreven, en een taxi die in Duitsland was ingeschreven. Beide bestuurders hebben vanwege het ongeval een boete gekregen. De Litouwse auto was niet verzekerd. De Duitse bestuurder heeft tegen het Duitse bureau van motorrijtuigenverzekeraars een vordering tot schadevergoeding ingediend. De partijen zijn echter uiteindelijk tot een schikking gekomen zonder dat de Duitse rechter ter zake een definitieve uitspraak had gedaan. Het Duitse bureau heeft aan de Duitse bestuurder een schikkingsbedrag betaald. Het heeft vervolgens dat bedrag terugbetaald gekregen van het Litouwse bureau van motorrijtuigenverzekeraars. Daarna heeft het Litouwse bureau bij de Litouwse rechter van zowel de bestuurder als de eigenaar van het Litouwse voertuig terugbetaling van dat bedrag gevorderd.

2.

De vragen die in deze zaak aan het Hof zijn voorgelegd, hebben in essentie betrekking op de juridische gevolgen van de hierboven bedoelde vaststellingsovereenkomst en de daarmee samenhangende rechten, met name de procedurele waarborgen, wanneer een dergelijke schikking in rechte tegen derden ten uitvoer wordt gelegd. Zoals de verwijzende rechter heeft uiteengezet, zijn deze personen op geen enkel moment betrokken geweest bij de gerechtelijke procedures en de onderhandelingen over de schikking in Duitsland.

3.

Voordat dit kan worden beoordeeld, moet echter eerst nog een ander vraagstuk worden behandeld: de bevoegdheid van het Hof. Het huidige regelgevingslandschap inzake motorrijtuigenverzekeringen in de Europese Unie is nogal complex en bestaat uit twee soorten instrumenten: de richtlijnen betreffende motorrijtuigenverzekeringen en het groenekaartsysteem. Het groenekaartsysteem is in de onderhavige zaak kennelijk het toepasselijke instrument. Dit werd vastgesteld op grond van het Algemeen Reglement, een instrument dat niet door een instelling van de Unie is opgesteld, maar als bijlage bij een besluit van de Commissie is bekendgemaakt. Hierdoor rijst de vraag of het Hof bevoegd is uitspraak te doen over de uitlegging van dit Algemeen Reglement.

4.

Artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) voorziet in het recht op een doeltreffende voorziening in rechte en op een onpartijdig gerecht:

„Eenieder wiens door het recht van de Unie gewaarborgde rechten en vrijheden zijn geschonden, heeft recht op een doeltreffende voorziening in rechte, met inachtneming van de in dit artikel gestelde voorwaarden.

Eenieder heeft recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat vooraf bij wet is ingesteld. [...]”

5.

Er zijn zes richtlijnen betreffende motorrijtuigenverzekeringen, waarvan de zesde richtlijn de vijf voorgaande richtlijnen codificeert.

6.

Artikel 2 van richtlijn 72/166/EEG ( 2 ) luidt:

„1.   Elke lidstaat ziet er van af, controle uit te oefenen op de verzekering tegen de wettelijke aansprakelijkheid waartoe de deelneming aan het verkeer van voertuigen aanleiding kan geven, wanneer deze gewoonlijk zijn gestald op het grondgebied van een andere lidstaat.

Elke lidstaat ziet er tevens van af, op deze verzekering controle uit te oefenen wanneer voertuigen, komend uit het grondgebied van een andere lidstaat, die gewoonlijk gestald zijn op het grondgebied van een derde land, zijn grondgebied binnenkomen. Hij kan evenwel een controle door middel van steekproeven uitoefenen.

2.   Het bepaalde in deze richtlijn, uitgezonderd de artikelen 3 en 4, wordt ten aanzien van voertuigen die gewoonlijk op het grondgebied van een der lidstaten zijn gestald, van kracht:

7.

Artikel 1 van richtlijn 84/5/EEG ( 3 ) luidt:

„[...]

4.   Elke lidstaat stelt een orgaan in of erkent een orgaan dat tot taak heeft materiële schade en lichamelijk letsel, die zijn veroorzaakt door een niet-geïdentificeerd voertuig of een voertuig waarvoor niet aan de in lid 1 bedoelde verzekeringsplicht is voldaan, ten minste binnen de grenzen van de verplichte verzekering te vergoeden.

[...]

5.   Het slachtoffer kan zich in ieder geval rechtstreeks tot dit orgaan wenden; het orgaan is verplicht aan de hand van de inlichtingen die het op zijn verzoek van het slachtoffer heeft gekregen, een met redenen omkleed antwoord met betrekking tot zijn tussenkomst te geven.

[...]

7.   Iedere lidstaat past op de vergoeding door het orgaan zijn wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen toe, onverminderd elke andere regeling die voor het slachtoffer voordeliger is.”

8.

In artikel 6 van richtlijn 2000/26/EG ( 4 ) was bepaald dat aan een persoon die letsel of schade oploopt bij een ongeval dat zich in een andere lidstaat dan die van zijn woonplaats heeft voorgedaan, schadevergoeding moet worden uitgekeerd. Volgens dit artikel kan de benadeelde partij die in het buitenland letsel oploopt, schadevergoeding krijgen van het schadevergoedingsorgaan in de lidstaat van zijn woonplaats. Verder wordt bepaald dat het schadevergoedingsorgaan de vergoeding dan kan verhalen op het bevoegde schadevergoedingsorgaan in de lidstaat van vestiging van de verzekeringsonderneming die de polis heeft afgesloten. Het laatstgenoemde schadevergoedingsorgaan wordt vervolgens gesubrogeerd in de rechten van de benadeelde partij tegen degene die het ongeval heeft veroorzaakt, of diens verzekeringsonderneming. Lidstaten zijn verplicht deze subrogatie, zoals door een andere lidstaat geregeld, te erkennen.

9.

Richtlijn 2009/103/EG ( 5 ) is de codificatierichtlijn.

10.

Het Algemeen Reglement is opgenomen in een bijlage bij beschikking 2003/564/EG van de Commissie. ( 6 ) Artikel 3 van het Algemeen Reglement betreft de behandeling van de schade-eisen. Het bepaalt dat:

„1.   Wanneer een bureau verneemt dat er zich een ongeval heeft voorgedaan op het grondgebied van het land waarvoor het bevoegd is, waarin een uit een ander land afkomstig voertuig betrokken is, moet het overgaan tot een onderzoek zonder te wachten op een formele schade-eis. Het deelt, binnen de kortst mogelijke termijn, deze informatie mee aan de verzekeraar die de groene kaart of verzekeringspolis heeft uitgereikt, of bij gebreke daaraan, aan het betrokken bureau. Om het even welke nalatigheid van het bureau kan in dit opzicht er evenwel niet tegen worden ingeroepen.

[...]

4.   Elke schade-eis moet door het bureau behandeld worden in volstrekte autonomie en overeenkomstig de wettelijke en reglementaire beschikkingen, die van kracht zijn in het land van het ongeval en die betrekking hebben op de aansprakelijkheid, de vergoeding van de benadeelden en de verplichte motorrijtuigenverzekering, en, in zijn optreden, moet het bureau de belangen van de verzekeraar die de groene kaart of verzekeringspolis heeft uitgereikt of, bij ontstentenis, van het betrokken bureau, zo goed mogelijk behartigen.

Het bureau is als enige bevoegd voor alle vragen aangaande de interpretatie van de in het land van ongeval toepasselijke wetgeving, ook als deze verwijst naar wetsbepalingen van een ander land, en de afwikkeling van de schade-eis. Onder voorbehoud van laatstgenoemde beschikking, en zo het daartoe uitdrukkelijk wordt uitgenodigd, licht het bureau de verzekeraar of het aanbelangende bureau in, alvorens een definitieve beslissing te nemen.”

11.

Artikel 5 betreft de terugbetalingsmodaliteiten tussen de respectieve bureaus.

12.

Ingevolge artikel 6 waarborgt elk nationaal bureau van verzekeraars de terugbetaling door zijn leden van overeenkomstig de bepalingen van artikel 5 opgevorderde bedragen.

13.

Artikel 17, lid 4, van de Transporto priemonių valdytojų civilinės atsakomybės privalomojo draudimo įstatymas (wet op de verplichte verzekering) luidt: „Het bureau [van Litouwse motorrijtuigenverzekeraars] vergoedt de in een andere lidstaat van de Europese Unie veroorzaakte schade in overeenstemming met de wetgeving van de andere lidstaat van de Europese Unie (waarvan het nationale bureau van verzekeraars het Algemeen Reglement heeft ondertekend) als de verantwoordelijke wiens motorrijtuig gewoonlijk wordt gestald op Litouws grondgebied niet is gedekt door de verplichte verzekering tegen de wettelijke aansprakelijkheid waartoe de deelneming aan het verkeer van motorrijtuigen aanleiding kan geven. [...] Het bureau betaalt tevens schadevergoeding in andere gevallen, overeenkomstig de vereisten van het Algemeen Reglement.”

14.

Artikel 23, lid 5, van deze wet bepaalt: „Na betaling van het door het schadevergoedingsorgaan van een andere lidstaat van de Europese Unie geëiste bedrag heeft het bureau het recht terugbetaling van het aldus betaalde bedrag te eisen van de verantwoordelijke die niet verzekerd is of van de verzekeraar van de verantwoordelijke.”

15.

Op 20 juli 2006 vond in Duitsland een verkeersongeval plaats waarbij een in Duitsland geregistreerd voertuig, dat werd bestuurd door de heer Floros, en een in Litouwen geregistreerd voertuig, dat werd bestuurd door Gintaras Dockevičius (en eigendom was van Jurgita Dockevičienė), betrokken waren. Het bleef onduidelijk wie voor het ongeval aansprakelijk was: de Duitse autoriteiten legden Floros en Dockevičius beiden een boete op van respectievelijk 35 EUR en 60 EUR. Het Litouwse voertuig bleek ten tijde van het ongeval niet verzekerd te zijn.

16.

Op 11 oktober 2010 eiste Floros vergoeding van de schade aan zijn voertuig. Hij diende een vordering tot schadevergoeding in bij het Deutsche Büro Grüne Karte e.V. (Duits bureau van verzekeraars; hierna: „bureau A”). Dit bureau heeft zijn verzoek echter afgewezen.

17.

Floros heeft daarom tegen bureau A een gerechtelijke procedure ingesteld bij het Landgericht Frankfurt am Main (rechter in eerste aanleg Frankfurt am Main, Duitsland). Hij eiste een bedrag van 10831,77 EUR aan schadevergoeding.

18.

Op 27 december 2010 heeft die rechter het beroep verworpen en een verstekvonnis gewezen vanwege de afwezigheid van Floros. Vervolgens heeft de 25e kamer voor civiel recht van het Landgericht Frankfurt am Main op 8 augustus 2011 de verwerping van het beroep bevestigd, maar vanwege een andere grond, namelijk dat de feitelijke omschrijving van het ongeval tekortkomingen bevatte.

19.

Floros ging daartegen in hoger beroep bij het Oberlandesgericht Frankfurt am Main (hoogste rechterlijke instantie van de deelstaat Hessen, Frankfurt am Main, Duitsland). Bij beschikking van 31 januari 2012 heeft deze rechter geoordeeld dat de in eerste aanleg gegeven beslissing fouten wegens ontoereikend bewijs bevatte en dat indien partijen niet tot een schikking kwamen, het nodig zou zijn de zaak terug te verwijzen voor een nieuwe behandeling. Hij heeft voorgesteld dat de partijen een schikking troffen en dat bureau A aan Floros 4095 EUR betaalde. Indien zij niet tot een schikking zouden komen, was hij van oordeel dat ter terechtzitting getuigen moesten worden gehoord.

20.

Op dit voorstel hebben Floros en bureau A een overeenkomst gesloten (hierna: „vaststellingsovereenkomst”). Aan Floros werd een totaalbedrag van 8352,96 EUR (hierna: „schikkingsbedrag”) betaald, dat het voorgestelde bedrag en proceskosten omvatte.

21.

Bureau A heeft het schikkingsbedrag teruggekregen van het Lietuvos Respublikos transporto priemonių draudikų biuras (bureau van autoverzekeraars van de Republiek Litouwen; hierna „bureau B” of „verzoeker”).

22.

Vervolgens heeft bureau B een gerechtelijke procedure ingesteld bij de Litouwse rechter. Het vorderde het schikkingsbedrag van Dockevičius en Dockevičienė (hierna: „medeverweerders”). De juridische grondslag voor de vordering was de Litouwse wet op de verplichte verzekering, die volgens de verwijzingsbeslissing de geconsolideerde richtlijn motorrijtuigenverzekering ( 7 ) omzet.

23.

Op 5 mei 2014 wees de Marijampolės rajono apylinkės teismas (districtsrechter, Marijampolė, Litouwen) de vordering van bureau B toe (hierna: „beslissing in eerste aanleg”).

24.

Medeverweerders gingen tegen dit arrest in hoger beroep. Op 7 oktober 2014 werd de beslissing in eerste aanleg door de Kauno apygardos teismas (regionale rechter, civiele kamer, Kaunas, Litouwen) vernietigd (hierna: „beslissing in tweede aanleg”).

25.

Bij de vernietiging van de beslissing in eerste aanleg heeft de rechter in hoger beroep opgemerkt dat medeverweerders het schikkingsbedrag niet hadden aanvaard. Zij zijn geen partij geweest bij de rechtsbetrekkingen tussen bureau A en B. De informatie van verzoeker dat bureau A schadevergoeding aan Floros had betaald, kon daarom niet worden geacht te volstaan voor de vaststelling van het schadebedrag. De beslissing in tweede aanleg stelde tevens vast dat de bewijslast in dit verband op verzoeker bleef rusten. Daarbij werd opgemerkt dat het Algemeen Reglement, als juridische grondslag voor de terugbetaling tussen de nationale bureaus van verzekeraars, uitsluitend ziet op de betrekkingen tussen die bureaus: dit is niet rechtstreeks toepasselijk op de betrekkingen tussen de bureaus en derden. Evenmin volgt uit de wet op de verplichte verzekering of uit de geconsolideerde richtlijn motorrijtuigenverzekering dat verzoeker het bedrag (dat hij aan bureau A heeft terugbetaald) mag verhalen op degene die de schade heeft veroorzaakt, zonder na te gaan of dat bedrag gerechtvaardigd was.

26.

Tegen deze beslissing in tweede aanleg is opgekomen bij de verwijzende rechter, de Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (hoogste rechter in burgerlijke en strafzaken, Litouwen).

27.

De verwijzende rechter merkt op dat medeverweerders niet betrokken waren of geen partij waren bij de procedure in Duitsland of bij de onderhandelingen over het schikkingsbedrag dat aan Floros is betaald. Het standpunt van bureau A is namelijk steeds geweest dat de vordering van Floros ongegrond was. De verwijzende rechter merkt bovendien op dat Dockevičius heeft ontkend voor het betrokken ongeval aansprakelijk te zijn.

28.

Op grond van het bovenstaande twijfelt de verwijzende rechter over de draagwijdte van de procedurele verplichtingen voor de desbetreffende nationale bureaus van verzekeraars en de overeenkomstige rechten van medeverweerders krachtens de geconsolideerde richtlijn motorrijtuigenverzekering, het Algemeen Reglement alsmede het Handvest.

29.

Tegen deze achtergrond heeft de Lietuvos Aukščiausiasis Teismas de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

30.

Schriftelijke opmerkingen zijn ingediend door bureau B, de Tsjechische en de Italiaanse regering en de Commissie. De Litouwse regering en de Commissie hebben pleidooi gehouden ter terechtzitting van 14 december 2016.

31.

Deze conclusie is als volgt opgebouwd: aangezien de vragen die aan het Hof zijn gesteld, zowel naar de geconsolideerde richtlijn motorrijtuigenverzekering als naar het Algemeen Reglement verwijzen, behandel ik eerst het verband tussen deze twee regelingen (A). Op de onderhavige zaak is het groenekaartsysteem van toepassing dat in het Algemeen Reglement is vastgelegd, onder voorbehoud van verificatie door de nationale rechter. Dit laatste is niet door een instelling van de Unie opgesteld. Om die reden onderzoek ik of het Hof bevoegd is uitspraak te doen over de uitlegging hiervan (B). Vervolgens beoordeel ik welke voorschriften uit het Unierecht voortvloeien in verband met de procedurele rechten van medeverweerders (C).

32.

Van oudsher moest de reizende automobilist bij het overschrijden van grenzen kunnen aantonen dat hij was verzekerd voor reizen in het buitenland. Bovendien moest de motorrijtuigenverzekering tegen wettelijke aansprakelijkheid vaak bij een lokale verzekeraar worden afgesloten. ( 8 )

33.

De problemen met betrekking tot buitenlandse reizen en verzekeringen werden geregeld in een overeenkomst die op 17 december 1953 werd ondertekend onder auspiciën van de Economische Commissie voor Europa van de Verenigde Naties. ( 9 ) Dit is de zogenaamde „modelovereenkomst tussen bureaus” (hierna: „overeenkomst van 1953”). ( 10 )

34.

De overeenkomst van 1953 heeft een stelsel van de „groene kaart” (hierna: „groenekaartsysteem”) in het leven geroepen. ( 11 ) De groene kaart is een internationaal certificaat waaruit blijkt dat de bestuurder is verzekerd tegen wettelijke aansprakelijkheid voor ongevallen die zich in het „gastland” voordoen. Het geeft ook aan dat de verzekeraar in het „land van herkomst” of het desbetreffende bureau voor motorrijtuigenverzekeringen de verplichtingen zal voldoen die uit deze aansprakelijkheid voortvloeien.

35.

De overeenkomst van 1953 is later verschillende malen gewijzigd. Het Algemeen Reglement is de recentste wijziging daarvan. Momenteel zijn de nationale bureaus van verzekeraars van 48 landen (waaronder alle lidstaten van de Unie) aangesloten bij het groenekaartsysteem.

36.

Het Algemeen Reglement werd aangenomen en wordt beheerd door de Raad van Bureaus (hierna: „RvB”), een internationale vereniging zonder winstoogmerk naar Belgisch recht.

37.

Bij het Algemeen Reglement worden de betreffende nationale bureaus van verzekeraars (leden van de RvB) verplicht tot schadeloosstelling bij ongevallen die zich op hun grondgebied hebben voorgedaan en die zijn veroorzaakt door voertuigen die gewoonlijk op het grondgebied van een ander land zijn gestald. Het voorziet tevens in een verplichting voor het bureau van het land waar deze voertuigen zijn ingeschreven, om de bedragen terug te betalen die zijn betaald door het bureau dat is gevestigd in het land waar het ongeval zich heeft voorgedaan.

38.

Hoe vooruitstrevend het groenekaartsysteem ook was, andere problemen met betrekking tot het rijden in het buitenland, zoals grenscontroles van motorrijtuigen, verschillen tussen de diverse nationale regels over de vergoeding van schade en de moeilijkheden in verband met grensoverschrijdende procesvoering, bleven onopgelost. ( 12 )

39.

Deze aspecten werden binnen de Unie geregeld in de vijf richtlijnen motorrijtuigenverzekering ( 13 ), die nu bij de geconsolideerde richtlijn motorrijtuigenverzekering zijn gecodificeerd en vervangen. ( 14 ) Het intracommunautaire stelsel voor motorrijtuigenverzekeringen was van meet af aan vooral bedoeld als een middel om het vrije verkeer van personen te vergemakkelijken en aldus de goede werking van de interne markt te bevorderen. ( 15 )

40.

Om deze doelstelling te verwezenlijken, steunde de Unie op het groenekaartsysteem en breidde zij dit in enkele opzichten uit. Duidelijk is wel dat beide systemen parallel werden ontwikkeld; zij bouwden op elkaar voort en zij verwezen naar elkaar.

41.

Krachtens de eerste richtlijn motorrijtuigenverzekering moesten de lidstaten een verplichte wettelijke aansprakelijkheidsverzekering invoeren en afzien van het uitoefenen van controle op de verzekering tegen de wettelijke aansprakelijkheid ten aanzien van voertuigen die gewoonlijk zijn gestald op het grondgebied van een andere lidstaat.

42.

Deze afschaffing van grenscontroles op de motorrijtuigenverzekeringen was echter afhankelijk gesteld van de totstandkoming van een overeenkomst tussen de betreffende nationale bureaus van verzekeraars van de lidstaten. ( 16 ) Naar aanleiding hiervan werd op 16 oktober 1972 de zogenaamde Aanvullende Overeenkomst tussen bureaus ondertekend (hierna: „overeenkomst van 1972”).

43.

In aanbeveling 73/185 heeft de Commissie voorts vastgesteld dat met de overeenkomst van 1972 is voldaan aan de voorwaarden van de eerste richtlijn motorrijtuigenverzekering. Daarin werd de datum vastgesteld met ingang waarvan de lidstaten werd verzocht af te zien van grenscontroles op de verzekeringen (1 juli 1973). ( 17 ) Deze aanbeveling werd opgevolgd door beschikking 74/166/EEG waarin, ingevolge artikel 2, lid 2, van de eerste richtlijn motorrijtuigenverzekering, de Commissie de lidstaten verplichtte om vanaf 15 mei 1974 ( 18 ) af te zien van grenscontroles op de verzekeringen. Dit gold voor voertuigen die gewoonlijk op het Europese grondgebied van een andere lidstaat waren gestald en waarop de betreffende overeenkomst van de nationale bureaus van verzekeraars van toepassing was. Het bedoelde betreffende instrument was een versie van de bovengenoemde overeenkomst van 1973 (hierna: „overeenkomst van 1973”). ( 19 )

44.

Op grond van artikel 7, lid 2, van de eerste richtlijn motorrijtuigenverzekering heeft de Commissie evenzo een tweede beschikking vastgesteld (beschikking 74/167/EEG) waarbij lidstaten werden verplicht af te zien van soortgelijke controles ten aanzien van voertuigen die gewoonlijk in een van de opgesomde derde landen zijn gestald en het grondgebied van de Gemeenschap binnenkomen (vanaf 15 mei 1974). ( 20 ) Dergelijke voertuigen konden enkel worden beschouwd als gewoonlijk in de Gemeenschap gestald indien er een garantstelling was. Deze garantstelling diende te worden verstrekt door de nationale bureaus der lidstaten met betrekking tot de afwikkeling van ongevallen die zich op hun grondgebied voordeden en waren veroorzaakt door de deelneming aan het verkeer van die voertuigen. Deze beschikking werd vervolgens aangepast aan het territoriale toepassingsgebied daarvan dat geleidelijk werd uitgebreid. ( 21 )

45.

Naast de verplichting om af te zien van grenscontroles op de verzekering, werden lidstaten bij de eerste richtlijn motorrijtuigenverzekering verplicht ervoor zorg te dragen dat de nationale bureaus van verzekeraars, die uit hoofde van het groenekaartsysteem waren opgericht, inlichtingen inwinnen en aan elkaar doorgeven met betrekking tot het grondgebied waarop het voertuig gewoonlijk is gestald, het kentekennummer van het voertuig en de verzekering daarvan. ( 22 )

46.

Met de tweede, de derde, de vierde en de vijfde richtlijn motorrijtuigenverzekering zijn overige aspecten van de motorrijtuigenverzekering binnen de Unie geharmoniseerd die niet direct van belang zijn voor de onderhavige zaak. ( 23 )

47.

Wat de onderlinge samenhang tussen het systeem van de groene kaart en dat van de richtlijnen motorrijtuigenverzekering betreft, verplicht de vijfde richtlijn motorrijtuigenverzekering de lidstaten om een procedure vast te stellen voor de afdoening van vorderingen, welke procedure ook geldt ten aanzien van „ongevallen die aan de hand van het [...] systeem van nationale bureaus van verzekeraars kunnen worden afgewikkeld”. ( 24 )

48.

De totstandkomingsgeschiedenis laat tot slot zien dat sommige aanpassingen die bij de vijfde richtlijn motorrijtuigenverzekering zijn ingevoerd, door de RvB waren geïnspireerd. ( 25 )

49.

Wat de juridische documenten over de ontwikkeling van het groenekaartsysteem betreft, werd de overeenkomst van 1973 in de L-reeks van het Publicatieblad van de Europese Unie (hierna: „Publicatieblad”) bekendgemaakt als bijlage bij een beschikking van de Commissie. ( 26 )

50.

Dezelfde oplossing werd toen gekozen voor de zogenaamde multilaterale garantieovereenkomst tussen de nationale bureaus van verzekeraars die op 15 maart 1991 te Madrid werd ondertekend en waarbij de voorgaande overeenkomsten met betrekking tot het groenekaartsysteem werden samengevoegd en vervangen. ( 27 )

51.

Dit instrument werd weer vervangen door het Algemeen Reglement, dat voor de onderhavige zaak van belang is. ( 28 ) Net als zijn voorgangers wordt in het Algemeen Reglement vermeld dat de handeling werd vastgesteld in overeenstemming met de beginselen van de eerste richtlijn motorrijtuigenverzekering. Het Algemeen Reglement bevat drie bijlagen en een daarvan is de eerste richtlijn motorrijtuigenverzekering. In de daaropvolgende wijziging van het Algemeen Reglement in 2008 wordt rekening gehouden met de vijfde richtlijn motorrijtuigenverzekering.

52.

Dit laatste punt brengt wellicht het sterkst tot uiting wat het doel is van de uitvoerige omschrijving in dit deel van de ontwikkeling van beide naast elkaar bestaande systemen: tonen in welke mate beide systemen met elkaar zijn verweven. In de zin van wetgevingstechniek doet dit nogal denken aan een Russische pop: een beschikking van de Commissie bevat een bijlage met het Algemeen Reglement en bij die bijlage is een ander rechtsinstrument van de Unie gevoegd, namelijk de eerste richtlijn motorrijtuigenverzekering. De ene laag hangt af van de andere.

53.

Samengevat is het derhalve duidelijk dat binnen de Unie het groenekaartsysteem en de richtlijnen motorrijtuigenverzekering momenteel nauw met elkaar zijn verbonden. Het groenekaartsysteem werd eerst ingevoerd en daarna kwamen de richtlijnen motorrijtuigenverzekering. De richtlijnen motorrijtuigenverzekering werden ingevoerd als „Unie-specifieke toevoegingen” die gedeeltelijk op het groenekaartsysteem waren geënt. Sindsdien hebben beide systemen zich parallel ontwikkeld, waarbij de Unie voor haar lidstaten een aantal voorschriften en voorwaarden uit het groenekaartsysteem heeft gebruikt.

54.

De Litouwse regering heeft ter terechtzitting bevestigd dat het groenekaartsysteem van toepassing is op de vordering die in het hoofdgeding aan de orde is (die in eerste instantie door bureau A werd behandeld) en aan bureau B werd overgedragen. Deze omstandigheid, die de verwijzende rechter dient te verifiëren, doet niettemin vragen rijzen over de bevoegdheid van het Hof om uitspraak te doen over de uitlegging van het Algemeen Reglement.

55.

De Commissie heeft in haar schriftelijke opmerkingen en ter terechtzitting op grond van de arresten Demouche ( 29 ) en Fournier ( 30 ) betoogd dat het Hof niet bevoegd is uitspraak te doen over de uitlegging van het Algemeen Reglement. De Commissie heeft gesteld dat de bevoegdheid van het Hof krachtens artikel 267, onder b), VWEU is beperkt tot uitsluitend handelingen van de instellingen van de Unie. Het Algemeen Reglement is geen handeling van een instelling van de Unie. Het Hof kan dus geen uitspraak doen over de uitlegging daarvan.

56.

Ik ben het hier niet mee eens.

57.

Er zijn twee manieren waarop de status van het Algemeen Reglement binnen de rechtsorde van de Unie kan worden benaderd: formeel (1) en meer materieel (2). Ongeacht welke van deze twee onderbouwingen ik overweeg, kom ik tot dezelfde conclusie: het Hof kan uitspraak doen over de uitlegging van het Algemeen Reglement in een zaak als de onderhavige.

58.

Ten eerste werd het Algemeen Reglement bekendgemaakt als een bijlage bij beschikking 2003/564. ( 31 ) Deze beschikking is zelf onderdeel van de rechtsorde van de Unie. Over het algemeen kan worden aangenomen dat bijlagen bij wetgevingshandelingen dezelfde wettelijke waarde hebben als de wetgevingshandelingen zelf. ( 32 )

59.

Ten tweede werd beschikking 2003/564 bekendgemaakt in de L-reeks van het Publicatieblad, die bindende wetgeving bevat. ( 33 )

60.

Ten derde worden de lidstaten op grond van artikel 1 van de beschikking zelf duidelijk verplicht gesteld om af te zien van grenscontroles op de verzekering ten aanzien van voertuigen uit andere lidstaten of derde landen die onder het Algemeen Reglement vallen. ( 34 ) Bovendien bepaalt artikel 6 van de geconsolideerde richtlijn motorrijtuigenverzekering (voorheen artikel 5 van de eerste richtlijn motorrijtuigenverzekering) dat de lidstaten ervoor moeten zorgen dat de nationale bureaus van verzekeraars (anderszins geregeld in het Algemeen Reglement) bepaalde inlichtingen moeten uitwisselen. Deze verplichtingen, waarvan de nakoming betekent dat het Algemeen Reglement wordt aanvaard, zijn duidelijk afdwingbaar op grond van het Unierecht.

61.

De gecombineerde werking van deze elementen heeft naar mijn mening duidelijke rechtsgevolgen, namelijk de formele invoering van een externe handeling in de rechtsorde van de Unie. Hiermee wordt vastgesteld dat het Hof bevoegd is om uitspraak te doen over de uitlegging van deze handeling, die onderdeel van een beschikking van de Commissie werd.

62.

Zelfs indien de materiële benadering de voorkeur heeft boven de formele benadering, denk ik niet dat ik tot een andere conclusie zou komen. Integendeel: bij nadere bestudering van de algehele context en werking van het Algemeen Reglement binnen het Unierecht, ontkom ik er naar mijn mening niet aan om te concluderen dat het Algemeen Reglement deel uitmaakt van de rechtsorde van de Unie.

63.

De opzet van mijn analyse van dit punt is als volgt: eerst plaats ik het arrest Demouche in zijn jurisprudentiële context (a). Ten tweede bespreek ik mijn visie op de draagwijdte van dat arrest (b). Ten derde beoordeel ik de algehele ontwikkeling van de motorrijtuigenverzekering sinds het arrest Demouche (c). Ten vierde kijk ik naar de recentere rechtspraak en ontwikkelingen daarin over de bevoegdheid van het Hof om uitspraak te doen over de uitlegging van externe handelingen (d). Ten vijfde sta ik kort stil bij een mogelijke en ruimere bevoegdheid waaronder de regels betreffende motorrijtuigenverzekeringen zijn opgenomen: het vrije verkeer van personen (e).

64.

Het arrest Demouche staat niet op zichzelf. Bij bestudering van de rechtspraak van dit Hof voor en na het arrest Demouche, wordt duidelijk dat het Hof en zijn advocaten-generaal de overeenkomst van 1972, de juridische voorganger van het Algemeen Reglement, op verschillende manieren hebben uitgelegd.

65.

Advocaat-generaal Reischl heeft in zijn conclusie in de zaak Ufficio van Ameyde besloten dat een „onderzoek” moest worden ingesteld naar de overeenkomst van 1972 „ter vaststelling van de draagwijdte van de communautaire voorschriften die [deze] overeenkomst [...] moeten aanvullen en welker uitlegging van de interpretatie der overeenkomst afhankelijk is”, waarbij die overeenkomst „in zekere zin”„een bestanddeel van de communautaire regeling is”. ( 35 )

66.

Advocaat-generaal Slynn heeft in zijn conclusie in de zaak Demouche deze benadering niet volledig gevolgd. Hij twijfelde meer bepaald over de vraag of de conclusie van advocaat-generaal Reischl aldus diende te worden begrepen dat de overeenkomst van 1972 als een handeling van de gemeenschapsinstellingen was aan te merken. ( 36 )

67.

Vervolgens heeft het Hof in het arrest Fournier zijn benadering genuanceerd met betrekking tot de uitlegging van de betreffende overeenkomst inzake het groenekaartsysteem. ( 37 ) De prejudiciële vraag in deze zaak had betrekking op de uitlegging van het begrip „voertuig dat gewoonlijk op het grondgebied van een andere lidstaat is gestald” in artikel 1, lid 4, van de eerste richtlijn motorrijtuigenverzekering. Interessant genoeg heeft het Hof zich uitgesproken over de door de nationale rechter verzochte uitlegging hoewel duidelijk was dat het groenekaartsysteem, en niet een richtlijn motorrijtuigenverzekering, van toepassing was op de feiten van de zaak. ( 38 ) Dat is waarschijnlijk de reden dat het Hof daaraan toevoegde dat de begrippen in de overeenkomst van 1972 en de eerste richtlijn motorrijtuigenverzekering niet per se dezelfde betekenis hebben en dat het aan de nationale rechter staat om de begrippen van deze overeenkomst „de betekenis te geven die hij geschikt acht, en hij [...] niet [is] gebonden aan de betekenis die aan dezelfde uitdrukking in de [eerste richtlijn motorrijtuigenverzekering] [wordt] gegeven”. ( 39 )

68.

De zoektocht naar de plaatsbepaling van de groenekaartinstrumenten binnen de rechtsorde van de Unie blijkt ook uit de conclusie van advocaat-generaal Jacobs in de zaak Fournier. ( 40 ) Hij stelde dat hoewel het Hof niet bevoegd was om uitspraak te doen over de uitlegging van de overeenkomst van 1972, dat niet betekende dat het Hof „onbevoegd [was] om de door de nationale rechter [...] gestelde vraag te beantwoorden”. Door een parallel te trekken met het arrest Dzodzi ( 41 ) en de rechtspraak die daarop betrekking heeft ( 42 ), overwoog advocaat-generaal Jacobs dat de bevoegdheid om uitspraak te doen over de uitlegging wel moest gelden omdat de overeenkomst van 1972 „geen gewone privaatrechtelijke overeenkomst [was], maar een hoofdbestanddeel van het door [de eerste richtlijn motorrijtuigenverzekering] opgezette stelsel. De richtlijn voorzag niet alleen in sluiting van [deze] overeenkomst, maar maakte er een voorwaarde van voor de inwerkingtreding van de meerderheid van de bepalingen ervan”. ( 43 )

69.

Naar mijn mening wordt door de standpunten van het Hof en van de advocaat-generaal in de zaak Fournier en het standpunt van de advocaat-generaal in de zaak Ufficio van Ameyde bevestigd dat het nooit zo is geweest dat het Hof ofwel volledig ofwel in het geheel niet bevoegd was, welke indruk zou kunnen worden gewekt wanneer zonder context naar het arrest Demouche wordt verwezen. Er is wel enige nuance. Het Hof heeft reeds in het verleden erkend dat het groenekaartsysteem met andere Unierechtelijke instrumenten is verweven en dat het door de rechtsorde van de Unie niet zomaar kan worden genegeerd.

70.

De oplossing in het arrest Demouche was echter dat er, op de wijze zoals in het arrest Dzodzi, voor de uitlegging een parallel is getrokken tussen de voorschriften van de richtlijnen motorrijtuigenverzekering en het groenekaartsysteem. Hoewel deze benadering nog steeds mogelijk is, om de redenen in de volgende punten van dit deel, denk ik niet dat zij recht doet aan de daadwerkelijke en inmiddels aanzienlijk ontwikkelde werking van het groenekaartsysteem binnen de Unie.

71.

De prejudiciële vraag in het arrest Demouche was behoorlijk beperkt en specifiek: deze had betrekking op de compromissoire clausule in de overeenkomst van 1972 en meer in het bijzonder de wijzigingen die in deze clausule bij die overeenkomst zijn aangebracht ten opzichte van de oorspronkelijke overeenkomst van 1953. ( 44 )

72.

Het arrest Demouche had met andere woorden uitsluitend betrekking op de interne werking van het groenekaartsysteem, zoals dat toen was opgezet, en de werking van een regeling inzake de beslechting van geschillen die de nationale bureaus van verzekeraars moesten toepassen. De mogelijke wisselwerking tussen het Algemeen Reglement en het stelsel van de richtlijnen motorrijtuigenverzekering, zoals het toen bestond, of de gevolgen van dat stelsel voor rechten van derden, kwamen in dit arrest niet aan de orde.

73.

In de onderhavige zaak daarentegen vraagt de verwijzende rechter het Hof onder meer of er procedurele waarborgen zijn voor personen die worden geacht aansprakelijk te zijn voor een ongeval en tegen wie in een andere lidstaat een regresvordering tot schadevergoeding wordt ingesteld. Deze handeling is het gevolg van de werking van het groenekaartsysteem, dat uitdrukkelijk in het Unierecht is opgenomen.

74.

De vragen in de onderhavige zaak gaan derhalve veel verder dan het interne stelsel van het Algemeen Reglement. Zij zijn van heel andere aard. Zij hebben in hoofdzaak betrekking op de externe rechtsgevolgen van de werking van het Algemeen Reglement voor de rechten en plichten van derden. Vanuit dit perspectief ben ik van mening dat de onderhavige prejudiciële verwijzing van een heel andere orde is dan de vraag die in het arrest Demouche is gesteld.

75.

Afgezien van het feit dat in het arrest Demouche een ander soort vraag aan de orde kwam, waarbij het Hof niet werd verzocht om de ruimere gevolgen van het groenekaartsysteem in het Unierecht te onderzoeken, moet ook worden benadrukt dat er op het gebied van reglementering van motorrijtuigenverzekeringen via het stelsel van de groene kaart en de richtlijnen motorrijtuigenverzekering sinds het arrest Demouche in 1987 verdere ontwikkelingen hebben plaatsgevonden.

76.

Het groenekaartsysteem en het stelsel van de richtlijnen motorrijtuigenverzekering raakten, samengevat, steeds meer materieel, institutioneel en procedureel met elkaar verweven.

77.

De materiële samenhang is reeds onderzocht in de punten 32 tot en met 53 van deze conclusie. De afschaffing van grenscontroles op de motorrijtuigenverzekering uit hoofde van de eerste richtlijn motorrijtuigenverzekering werd afhankelijk gesteld van de vaststelling van wat de overeenkomst van 1972 is geworden. Deze afschaffing blijft afhankelijk van het van kracht blijven van het Algemeen Reglement.

78.

Het institutionele verband tussen beide systemen gaat zelfs nog verder. In het algemeen vergoeden „nationale bureaus van verzekeraars” uit hoofde van het groenekaartsysteem. In de richtlijnen motorrijtuigenverzekering worden instanties met een vergelijkbare rol „schadevergoedingsorganen” genoemd. In werkelijkheid kan een orgaan echter optreden als een nationaal bureau van verzekeraars en als een schadevergoedingsorgaan.

79.

In sommige lidstaten is één enkel orgaan belast met de behandeling van zowel vorderingen die voortvloeien uit het groenekaartsysteem als vorderingen die voortvloeien uit de richtlijnen motorrijtuigenverzekering. In de praktijk is het derhalve voor een eiser moeilijk te zien wanneer één en dezelfde autoriteit uit hoofde van de richtlijnen motorrijtuigenverzekering handelt en wanneer zij uit hoofde van het groenekaartsysteem handelt, aangezien de nationale procedure vaak ook hetzelfde is. Litouwen is daar zelf een voorbeeld van. In Duitsland is de vergoedingsrol daarentegen tussen twee verschillende organen verdeeld.

80.

Het procedurele verband kan bijvoorbeeld worden geïllustreerd aan de hand van artikel 6 van de geconsolideerde richtlijn motorrijtuigenverzekering (het voormalige artikel 5 van de eerste richtlijn motorrijtuigenverzekering). Krachtens dit artikel dienen lidstaten ervoor te zorgen dat tussen de nationale bureaus van verzekeraars die worden gereguleerd door het groenekaartsysteem, inlichtingen worden uitgewisseld.

81.

De vorderingen die uit een van de twee systemen voortvloeien, dienen te worden afgehandeld aan de hand van dezelfde procedure, zoals in artikel 19 van de geconsolideerde richtlijn motorrijtuigenverzekering wordt voorgeschreven (het voormalige artikel 4 sexies van de derde richtlijn motorrijtuigenverzekering). ( 45 )

82.

Aanvullend wil ik opmerken dat de documenten van de RvB zelf, die openbaar beschikbaar zijn, eveneens weerspiegelen dat het groenekaartsysteem en de richtlijnen motorrijtuigenverzekering met elkaar zijn verweven. Zij verwijzen naar de „groenekaartpijler” en de „richtlijn motorrijtuigenverzekering-pijler”, waardoor zij kennelijk als onderdeel van een overkoepelende regeling kunnen worden gezien.

83.

Hoewel het groenekaartsysteem formeel zelfstandig is, ben ik van mening dat uit bovenstaande blijkt dat het zodanig met het Uniestelsel is verweven dat het in wezen een geheel vormt. ( 46 )

84.

Afgezien van de interne ontwikkelingen van het systeem van motorrijtuigenverzekeringen, is de recentere rechtspraak over de bevoegdheid van het Hof krachtens artikel 267 VWEU ook van belang. Sinds het arrest Sevince ( 47 ) is het Hof van oordeel dat zijn bevoegdheid om uitspraak te doen over de uitlegging krachtens artikel 267 VWEU niet is beperkt tot handelingen die strikt gesproken door instellingen, organen of instanties van de Unie zijn vastgesteld. Deze bevoegdheid heeft ook betrekking op handelingen die hoewel zij buiten het institutionele kader van de EU zijn verricht, vervolgens onderdeel zijn geworden van de rechtsorde van de Unie. Een dergelijke bevoegdheid wordt gerechtvaardigd door het doel van artikel 267 VWEU zelf, te weten de uniforme toepassing van alle bepalingen die deel uitmaken van de rechtsorde van de Unie. ( 48 )

85.

Recentelijk heeft het Hof in het arrest Elliot bevestigd dat het bevoegd is uitspraak te doen over de uitlegging van een door CEN (een privaatrechtelijke instelling) aangenomen geharmoniseerde norm die in de C-reeks van het Publicatieblad is bekendgemaakt. Het Hof heeft opgemerkt dat een dergelijke norm deel uitmaakt van het Unierecht, vooral indien de naleving van dergelijke normen door de Commissie wordt gehandhaafd. ( 49 )

86.

Als een dergelijke conclusie geldt voor een technische norm die louter als mededeling in de C-reeks van het Publicatieblad is bekendgemaakt, moet ik daaruit afleiden dat hetzelfde te meer geldt voor het deel van de beschikking van de Commissie dat als bindende wetgeving is bekendgemaakt in de L-reeks van het Publicatieblad. Zoals eerder gezegd, vloeien uit deze beschikking bovendien afdwingbare verplichtingen voort. ( 50 ) De Commissie ziet ongetwijfeld toe op de naleving daarvan.

87.

Dit inzicht wordt verder ondersteund door een ruimer constitutioneel argument. Het Hof heeft recentelijk in het arrest Ledra Advertising ( 51 ) vastgesteld dat hoewel een bepaalde handeling niet kan worden beschouwd als een handeling van een instelling van de Unie waartegen kan worden opgekomen uit hoofde van een beroep op grond van artikel 263 VWEU, dat niet betekent dat de Unie per definitie wordt gevrijwaard van niet-contractuele aansprakelijkheid krachtens artikel 340 VWEU. Naar analogie betekent dit dat zelfs als een instelling van de Unie enigszins in een atypische context en op een atypische wijze een handeling verricht, zij niet volledig kan ontkomen aan gerechtelijk toezicht.

88.

Dezelfde logica geldt naar mijn mening nog meer zodra een instelling van de Unie besluit om een oorspronkelijk externe wettelijke handeling in het Unierecht op te nemen en rechtsgevolgen daaraan te verbinden door haar daadwerkelijk intern toe te passen. Als dit gebeurt, kan dezelfde instelling niet haar ogen sluiten en opperen dat er geen sprake is van een handeling van die instelling omdat de handeling oorspronkelijk door een derde is vastgesteld. Het toelaten van dergelijke „zwarte gaten” in het gerechtelijke toezicht, staat haaks op de visie dat de Unie een unie is die wordt beheerst door het recht. ( 52 )

89.

Tot slot is er nog een laatste, wellicht bijkomstig, maar toch relevant punt dat besproken moet worden: de algehele context waarin zowel het Algemeen Reglement als de richtlijnen motorrijtuigenverzekering functioneren, alsmede het doel waarmee beide systemen in de rechtsorde van de Unie zijn ingevoerd.

90.

Zoals hierboven reeds is uiteengezet, hebben beide systemen tot doel het vrije verkeer van personen te verwezenlijken. ( 53 ) Andere vormen van vrij verkeer, zoals dat van diensten, bijvoorbeeld het aanbieden van verzekeringsdiensten (dat door de vierde richtlijn motorrijtuigenverzekering en de geconsolideerde richtlijn motorrijtuigenverzekering wordt erkend), raakten daarna met beide systemen verbonden. ( 54 )

91.

In de context van de onderhavige zaak is het bijzonder relevant dat de deelname van een lidstaat aan het groenekaartsysteem zoals in het Algemeen Reglement of de juridische voorloper daarvan is vastgelegd, duidelijk gevolgen heeft voor het vrije verkeer van personen binnen de grenzen van de Unie. ( 55 )

92.

Om die reden is een andere (of aanvullende) mogelijkheid waarop het vraagstuk over de bevoegdheid van het Hof kan worden bekeken, niet via artikel 267, onder b), VWEU, maar via artikel 267, onder a), VWEU. Het betrokken voorwerp in de onderhavige zaak valt zonder twijfel duidelijk binnen het toepassingsgebied van de Verdragsregels inzake het vrije verkeer. Tenslotte zijn de regels van afgeleid Unierecht in de vorm van de richtlijnen motorrijtuigenverzekering en de geconsolideerde richtlijn motorrijtuigenverzekering, die hetzelfde materiële gebied als het Algemeen Reglement bestrijken, aangenomen om het vrije verkeer van personen binnen de Unie te bevorderen.

93.

Dit heeft twee gevolgen. Omdat beide systemen met elkaar zijn verweven, moet er ten eerste voor worden gezorgd dat de betreffende bepalingen van het afgeleide Unierecht, namelijk de geconsolideerde richtlijn motorrijtuigenverzekering en het Algemeen Reglement, eenvormig worden toegepast. ( 56 ) Ten tweede is het ook van belang dat ervoor wordt gezorgd dat de werking van deze instrumenten het vrije verkeer van personen, zoals de personen die worden geacht aansprakelijk te zijn voor een ongeval, niet aantast in strijd met bepalingen van het primaire recht.

94.

Het feit dat het bestreken voorwerp binnen de werkingssfeer van de Verdragsbepaling inzake het vrije verkeer valt, heeft ook gevolgen voor de toepassing van de procedurele rechten van de betrokken partijen, zoals vastgelegd in artikel 47 van het Handvest en waarnaar de nationale rechter verwijst.

95.

Volgens artikel 51, lid 1, van het Handvest zijn de bepalingen daarvan uitsluitend aan de lidstaten gericht wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen. ( 57 ) Door naleving van de beschikking van de Commissie waarbij het Algemeen Reglement in de rechtsorde van de Unie is opgenomen, brengen lidstaten het Unierecht ten uitvoer in de zin van artikel 51, lid 1, van het Handvest. Om deze reden worden de waarborgen van het Handvest dus eveneens van toepassing.

96.

Gelet op bovenstaande – formele en materiële – overwegingen is mijn tussenconclusie dat het Hof bevoegd is uitspraak te doen over de uitlegging van het Algemeen Reglement, dat als bijlage bij de beschikking van de Commissie is opgenomen.

97.

De verwijzende rechter wenst te vernemen of een nationaal bureau van verzekeraars, in casu bureau B, op grond van de geconsolideerde richtlijn motorrijtuigenverzekering en het Algemeen Reglement zijn vordering tot schadevergoeding tegen personen zoals medeverweerders kan baseren op het loutere feit dat bureau B het gevorderde bedrag aan een ander nationaal bureau van verzekeraars, in casu bureau A, heeft betaald. De verwijzende rechter wenst meer in het bijzonder te vernemen of bureau B (als verzoeker) verplicht is om de aansprakelijkheid die aan zijn vordering ten grondslag ligt alsook het schadebedrag aan te tonen in de lidstaat van de verweerder (eerste vraag).

98.

De verwijzende rechter stelt tevens een vraag over de reikwijdte van de verplichting van bureau A om inlichtingen te verstrekken aan personen zoals medeverweerders en verzoeker (tweede en derde vraag). Verder vraagt hij naar de gevolgen van niet-naleving van deze verplichting (vierde vraag). Tot slot wenst de verwijzende rechter te vernemen of het bedrag dat door een bureau aan een ander bureau is betaald, in het licht van het Algemeen Reglement als een niet-terugbetaalbaar risico moet worden beschouwd in plaats van een geldelijke verplichting (vijfde vraag).

99.

De eerste vraag van de verwijzende rechter heeft in wezen betrekking op de bewijslast van verzoeker in het hoofdgeding. Die heeft weer betrekking op het vraagstuk inzake procedurele waarborgen voor medeverweerders. Mijns inziens is deze vraag essentieel voor het gevolg dat aan de vordering wordt gegeven in het hoofdgeding.

100.

Daarentegen houden de overige vragen verband met de verplichtingen tussen bureau A en bureau B. Volgens mij biedt het antwoord op deze vragen geen nuttige richtsnoeren over de concrete rechten en plichten die voortvloeien uit de rechtsverhouding tussen bureau B en medeverweerders, wat het voorwerp van de vordering in het hoofdgeding bij de nationale rechter is.

101.

Om deze redenen geef ik het Hof in overweging de eerste prejudiciële vraag te beantwoorden, en indien het Hof mijn overweging ter beantwoording van deze vraag volgt, worden de overige prejudiciële vragen grotendeels overbodig.

102.

Eerst moet worden herhaald dat de richtlijnen motorrijtuigenverzekering niet op de onderhavige zaak van toepassing zijn. Zoals de Commissie in haar schriftelijke opmerkingen heeft betoogd en zoals de Litouwse regering ter terechtzitting heeft bevestigd, werd de vordering met betrekking tot het betrokken ongeval afgedaan met toepassing van het groenekaartsysteem. Het staat aan de verwijzende rechter om deze feiten te verifiëren. Bij gebrek aan enig bewijs van het tegendeel ben ik echter van mening dat de vraag uitsluitend in het licht van het Algemeen Reglement moet worden beantwoord.

103.

In het Algemeen Reglement wordt echter geen aandacht besteed aan de procedurele voorwaarden waaronder een nationaal bureau van verzekeraars, dat in de rechten is getreden van een ander nationaal bureau van verzekeraars, een rechtsvordering kan instellen zoals in het hoofdgeding. Het heeft betrekking op de verhouding tussen de betreffende nationale bureaus van verzekeraars.

104.

Bijgevolg worden zowel de formele als de materiële regels betreffende schadeprocedures, zoals de door verzoeker in het hoofdgeding ingestelde regresvordering, volledig beheerst door het nationale recht van de lidstaat waar die vordering is ingesteld.

105.

Zoals ik hierboven in deel B van deze conclusie heb uitgelegd, is het Algemeen Reglement echter in een beschikking van de Commissie opgenomen. Het is derhalve onderdeel van de rechtsorde van de Unie geworden. Omdat het functioneert als een instrument ter bevordering van het vrije verkeer van personen en het daarom duidelijk binnen de werkingssfeer daarvan valt, zijn daarnaast de minimumnormen van het Handvest van toepassing. In dit kader zal ik de vraag van de nationale rechter over artikel 47 van het Handvest (recht op een doeltreffende voorziening in rechte en op een onpartijdig gerecht) beoordelen.

106.

Het is daarom van belang ervoor te zorgen dat de gerechtelijke tenuitvoerlegging van vorderingen die voortvloeien uit het Algemeen Reglement, voldoet aan de procedurele minimumwaarborgen die door het Handvest worden gewaarborgd. Deze waarborgen zijn niet alleen van toepassing op slachtoffers van verkeersongevallen, maar ook op personen die aansprakelijk zouden zijn voor het ongeval en van wie schadevergoeding in verband daarmee wordt gevorderd. Een evenwichtige aanpak is des te belangrijker in omstandigheden zoals in het hoofdgeding, waarin het lijkt te gaan om een gedeelde aansprakelijkheid voor het betrokken ongeval tussen de bestuurders.

107.

Bij wijze van horizontale vergelijking kan worden gewezen op de richtlijnen motorrijtuigenverzekering, die – weliswaar nogal rudimentaire – regels bevatten over het recht van subrogatie van een schadevergoedingsorgaan jegens degene die aansprakelijk is voor het ongeval waardoor een slachtoffer buiten de staat van zijn of haar woonplaats is getroffen. ( 58 )

108.

Hoewel het in de onderhavige zaak niet om een dergelijk scenario gaat ( 59 ), is het moeilijk voor te stellen dat de procedurele minimumwaarborgen die in een dergelijk geval worden toegepast, bij subrogatievorderingen die in andere gevallen, zoals in het hoofdgeding, zijn ingediend, niet zodanig zouden moeten worden uitgelegd.

109.

Gezien de verwevenheid van de richtlijnen motorrijtuigenverzekering en het groenekaartsysteem binnen de Unie, ben ik van mening dat er uit hoofde van artikel 47 van het Handvest een gemeenschappelijke procedurele minimumbescherming moet zijn voor degene die voor het ongeval aansprakelijk is. Indien in het ene systeem dergelijke bescherming wordt geboden, dan zou het andere systeem zich niet binnen de rechtsorde van de Unie onafhankelijk moeten ontwikkelen.

110.

Tegen deze achtergrond en met deze overwegingen is de vraag welke minimumbescherming is vereist in verband met een regresvordering zoals in het hoofdgeding.

111.

In het hoofdgeding gaat het kennelijk om een civielrechtelijke vordering voor buitencontractuele aansprakelijkheid/aansprakelijkheid uit onrechtmatige daad. Wat de procedurele waarborgen betreft, houdt het recht op een doeltreffende voorziening in rechte en eerlijke en openbare behandeling van een zaak krachtens artikel 47 van het Handvest in wezen in ( 60 ) dat medeverweerders in de gelegenheid moeten worden gesteld om op te komen tegen beweerdelijke aansprakelijkheid en het gevorderde schadebedrag. Deze mogelijkheid moet worden geboden in een gerechtelijke procedure in de lidstaat van het ongeval (indien een dergelijke procedure wordt ingesteld) of in een gerechtelijke procedure in de lidstaat waar de regresvordering is ingesteld.

112.

Het zou niet verenigbaar zijn met die eisen indien degene die aansprakelijk wordt gehouden voor een ongeval, zou worden geconfronteerd met de automatische tenuitvoerlegging van een in de lidstaat van het ongeval gesloten vaststellingsovereenkomst waarbij hij geen partij was. De conclusie is dezelfde als dergelijke omstandigheden worden bestempeld als res inter alios acta ( 61 ), dan wel worden beschouwd vanuit het oogpunt van het verwante concept van de relatieve werking van de overeenkomst. ( 62 ) Tenuitvoerlegging van een vordering tot schadevergoeding in een regresvordering uit hoofde van het groenekaartsysteem kan met andere woorden niet functioneren op basis van wederzijdse erkenning. ( 63 ) Uit de feiten blijkt echter dat in het hoofdgeding deze benadering werd gevolgd in de beslissing in eerste aanleg.

113.

De uitwerking van de exacte details van de procedurele waarborgen die van toepassing moeten zijn op personen zoals medeverweerders in het hoofdgeding, is een zaak voor de lidstaten. Het feit dat een bureau van verzekeraars een ander bureau in een andere lidstaat louter in kennis stelt van schadeloosstelling uit hoofde van het Algemeen Reglement, kan echter niet als voldoende bewijs voor aansprakelijkheid worden beschouwd en derhalve voor het gevorderde schadebedrag. Het bewijs ter staving van de vordering van een nationaal bureau van verzekeraars in een regresvordering tegen een persoon die wordt geacht aansprakelijk te zijn voor een verkeersongeval, in de lidstaat waar de auto was ingeschreven, dient volledig te worden vastgesteld overeenkomstig de nationale regels inzake wettelijke aansprakelijkheid van die lidstaat.

114.

Kortom, ook al is het Algemeen Reglement via een beschikking van de Commissie in de rechtsorde van de Unie opgenomen, daarmee wordt geen regeling voor „wederzijdse erkenning” ingesteld. Hoe een mogelijke regresvordering exact wordt uitgevoerd, is een zaak van nationaal recht. Ingevolge artikel 47 van het Handvest moet de persoon die verantwoordelijk wordt gehouden voor een verkeersongeval, evenwel voor de rechter kunnen verschijnen indien hij zijn aansprakelijkheid betwist. Deze mogelijkheid moet worden geboden in de lidstaat van het ongeval of in de lidstaat waar de regresvordering tegen die persoon is ingesteld. Het recht op een eerlijk proces kan hoe dan ook niet verloren gaan. Het kan niet door de mazen van het net van de rechtsstelsels glippen.

115.

Gelet op bovenstaande geef ik het Hof in overweging de eerste prejudiciële vraag van de Lietuvos Aukščiausiasis Teismas als volgt te beantwoorden:

„Het Algemeen Reglement van de Raad van Bureaus vastgesteld bij de overeenkomst van 30 mei 2002, dat is opgenomen in een bijlage bij beschikking 2003/564/EG van de Commissie van 28 juli 2003 betreffende de toepassing van richtlijn 72/166/EEG van de Raad wat betreft de controle op de verzekering tegen de wettelijke aansprakelijkheid waartoe de deelneming aan het verkeer van motorrijtuigen aanleiding kan geven, kan niet aldus worden uitgelegd dat een vaststellingsovereenkomst die tot stand is gekomen zonder de persoon die in de lidstaat waar het ongeval zich heeft voorgedaan aansprakelijk wordt geacht, automatisch tegen die persoon ten uitvoer moet worden gelegd in de lidstaat waar de auto was ingeschreven.

De elementen van een dergelijke schade-eis van een nationaal bureau van verzekeraars in de lidstaat waar de auto was ingeschreven in een regresvordering tegen een persoon die aansprakelijk wordt geacht voor een verkeersongeval, dienen volledig te worden bewezen overeenkomstig de nationale regels inzake wettelijke aansprakelijkheid van die lidstaat, waarbij in het bijzonder de waarborgen van artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie in acht moeten worden genomen.”