1. 

Soms vat een externe observator die de aan het Hof gestelde prejudiciële vragen nauwgezet volgt, deze beter samen dan wij, die moeten beoordelen, dat zelf zouden kunnen. Dat is hier het geval. De beschrijving van het probleem waarover de twee prejudiciële vragen (de ene een uitleggingsvraag en de andere een vraag naar de geldigheid) door twee Franse rechters zijn ingediend in twee zaken die onderling samenhangen, is vervat in de volgende nauwelijks te verbeteren bewoordingen van een hierin gespecialiseerde blog ( 2 ):

„Binnenin een rol toiletpapier zit een kartonnen kern. Maakt die kern deel uit van de verpakking van het toiletpapier? Deze vraag heeft de Franse rechters klemgezet. Het antwoord hangt af van de term ‚verpakking’ in richtlijn 94/62/EG betreffende verpakking en verpakkingsafval. Als het antwoord luidt dat de kartonnen kern een verpakking is, dan zullen door de uitspraak van het Hof niet alleen de Franse fabrikanten van toiletpapier worden getroffen, maar ook de fabrikanten van absorberend keukenpapier, aluminiumfolie of plasticfolie in Frankrijk. Als daarentegen het antwoord nee is, wil de Conseil d’État weten of de Europese Commissie buiten haar bevoegdheid heeft gehandeld door een uitvoeringsrichtlijn vast te stellen waarin de definitie van ‚verpakking’ excessief is verruimd. Het gaat om vele miljoenen euro’s.”

2. 

Inderdaad moet het Hof bepalen of de rollen, kokers en cilinders waaromheen een flexibel materiaal (bijvoorbeeld plasticfolie, aluminiumfolie, papier) is gewikkeld voor verkoop aan de consumenten, al dan niet verpakkingen zijn in de zin van richtlijn 94/62/EG ( 3 ). Als deze rolkernen ( 4 ) vallen onder verpakkingen, zou die richtlijn daarop van toepassing zijn en zouden de bedrijven die ze verkopen of de consumenten van de producten die ze bevatten de kosten voor recycling moeten dragen. ( 5 ) Het geschil lijkt misschien banaal, maar juridisch is het enigszins complex en de financiële gevolgen zijn groot.

3.

Richtlijn 94/62 definieert in artikel 3, punt 1, het begrip verpakking:

„In deze richtlijn wordt verstaan onder:

Verpakking omvat uitsluitend:

4.

Artikel 3 van richtlijn 94/62 is gewijzigd bij richtlijn 2004/12/EG ( 6 ), waar in artikel 1 wordt bepaald:

„Richtlijn 94/62/EG wordt als volgt gewijzigd:

5.

Bijlage I bij richtlijn 94/62 is door de Commissie gewijzigd bij richtlijn 2013/2/EU ( 7 ). Die bijlage bepaalt:

„Bijlage I

Voorbeelden ter illustratie van de criteria met betrekking tot artikel 3, punt 1

Voorbeelden ter illustratie van criterium i)

Verpakking

[…]

Rollen, kokers en cilinders waarrond flexibel materiaal is gewikkeld (bijv. kunststoffolie, aluminium, papier), met uitzondering van rollen, kokers en cilinders die zijn bedoeld als onderdelen van productieapparaten en niet worden gebruikt om een product als verkoopeenheid te presenteren.

[…]”

6.

Overweging 2 van richtlijn 2013/2 geeft aan dat „[m]et het oog op de rechtszekerheid en de harmonisering van de interpretatie van de definitie van ‚verpakking’ […] de lijst van de ter illustratie gegeven voorbeelden [moet] worden herzien en gewijzigd om gevallen te verduidelijken waarin de grens tussen wat verpakking is en wat niet, onduidelijk blijft. Met deze herziening wordt tegemoetgekomen aan het verzoek van de lidstaten en de marktdeelnemers om de tenuitvoerlegging van de richtlijn te verbeteren en op de interne markt gelijke voorwaarden te creëren.”

7.

Overweging 4 van richtlijn 2013/2 luidt: „Het bij artikel 21 van richtlijn 94/62/EG ingestelde comité heeft geen advies uitgebracht over de in deze richtlijn vervatte maatregelen; de Commissie heeft bijgevolg een voorstel betreffende deze maatregelen ingediend bij de Raad en toegezonden aan het Europees Parlement. De Raad heeft geen besluit genomen binnen de periode van twee maanden als bepaald in artikel 5 bis van besluit 1999/468/EG van de Raad van 28 juni 1999 tot vaststelling van de voorwaarden voor de uitoefening van de aan de Commissie verleende uitvoeringsbevoegdheden[ ( 8 ) ], en de Commissie heeft het voorstel dan ook onverwijld aan het Europees Parlement voorgelegd. Het Europees Parlement heeft zich niet binnen vier maanden na bovenvermelde indiening tegen deze maatregel verzet.”

8.

De bepalingen van richtlijn 94/62 zijn in Frans recht omgezet bij de Code de l’environnement (milieuwetboek), waarvan artikel R. 543‑43, punt I, bepaalt:

9.

Het ministerieel besluit van 6 augustus 2013 tot wijziging van het ministerieel besluit van 7 februari 2012 inzake voorbeelden van de toepassing van de criteria voor het begrip „verpakkingen” als gedefinieerd in artikel R. 543‑43 van het milieuwetboek ( 9 ) heeft richtlijn 2013/2 in Frans recht omgezet. Daarbij zijn aan de lijst van voorbeelden van verpakkingen onder andere toegevoegd: „rollen, kokers en cilinders waaromheen een flexibel materiaal is gewikkeld (bijvoorbeeld plasticfolie, aluminiumfolie, papier), met uitzondering van rollen, kokers en cilinders die zijn bedoeld als onderdelen van productieapparaten en niet worden gebruikt om een product als verkoopeenheid te presenteren”.

10.

Artikel L. 541‑10, punt II, van het milieuwetboek verplicht de fabrikanten, importeurs en distributeurs van producten zorg te dragen voor of bij te dragen aan de preventie en het beheer van het afval dat zij produceren. Daartoe kunnen zij individueel een systeem van verzameling en behandeling van afval opzetten of collectief een milieuorganisatie oprichten die voor deze taken verantwoordelijk is en waaraan zij een financiële bijdrage betalen. Deze milieuorganisaties worden goedgekeurd door de Staat voor een periode van ten hoogste zes jaar, die kan worden verlengd. De fabrikant, importeur of eerste verkoper van een met een verpakking verkocht product is krachtens artikel R. 543‑56 verplicht financieel bij te dragen aan de verwijdering van het geproduceerde afval.

11.

Zaak C‑313/15 heeft zijn oorsprong in de procedures die in januari 2013 bij de Tribunal de commerce de Paris (handelsrechtbank Parijs, Frankrijk) zijn aangespannen door Eco-Emballages SA, die zich bezighoudt met het beheer van verpakkingsafval. ( 10 ) In die procedures ( 11 ) heeft zij negentien ondernemingen waarmee zij contractuele betrekkingen had onderhouden, aangesproken tot betaling van de bijdrage voor de rolkernen die sinds 1 januari 2007 door hen waren verkocht. De vorderingen belopen meer dan 42 miljoen EUR, inclusief belastingen.

12.

De ondernemingen die verpakte producten verkopen en overeenkomsten met Eco-Emballages hebben gesloten, moeten Eco-Emballages een jaarlijkse bijdrage betalen die wordt berekend volgens een schaal die afhankelijk is van de materialen, het gewicht en de hoeveelheid verpakkingen die op de Franse markt zijn verkocht. Daarvoor moeten zij binnen zestig dagen na afloop van het kalenderjaar een rechtsgeldige verklaring opstellen inzake het gewicht van de materialen en de hoeveelheid huishoudelijke verpakkingen die in dat jaar zijn verkocht.

13.

De gedagvaarde ondernemingen stellen dat de kokers, rollen of cilinders geen deel uitmaken van het omhulsel van de producten en niet kunnen worden beschouwd als verpakkingen die krachtens richtlijn 94/62 gerecycled moeten worden. Daarom hebben zij ze niet opgenomen in de jaarlijkse verklaringen voor Eco-Emballages en hebben zij de financiële bijdrage niet betaald die deze vereniging van hen had gevraagd.

14.

Voor het geval dat de rolkernen wél verpakkingen zouden zijn, voeren de genoemde ondernemingen bij de nationale rechter aan dat Eco-Emballages slechts betaling van de bijdragen van hen kan vorderen vanaf de datum van omzetting van richtlijn 2013/2 in Frans recht, dus vanaf het ministerieel besluit van 6 augustus 2013, dat op 28 augustus van dat jaar in werking trad, en niet – zoals Eco-Emballages vordert – vanaf 2007.

15.

Tegen de achtergrond van de tegengestelde standpunten, de moeilijkheden bij de uitlegging van de toepasselijke richtlijnen en de financiële gevolgen ervan, heeft de Tribunal de commerce de Paris besloten de procedures te schorsen en het Hof de volgende prejudiciële vraag te stellen:

„Omvat het begrip ‚verpakking’ zoals gedefinieerd in artikel 3 van richtlijn 94/62/EG en zoals gewijzigd bij richtlijn 2004/12/EG‚ rolkernen (rollen, kokers en cilinders) waar flexibele producten omheen zijn gewikkeld, zoals papier, kunststoffolie etc., die aan de consument worden verkocht?”

16.

Verschillende ondernemingen die in de bovengenoemde procedure waren gedagvaard, hebben daarna een beroep wegens bevoegdheidsoverschrijding ingesteld bij de Conseil d’État (raad van state, Frankrijk), strekkend tot nietigverklaring van het ministeriële besluit van 6 oktober 2013, dat richtlijn 2013/2 in Frans recht heeft omgezet. Zij bestreden de geldigheid van die richtlijn, omdat daarin, door de rolkernen te vermelden onder de voorbeelden van verpakkingen, het begrip verpakking van artikel 3 van richtlijn 94/62 verkeerd is opgevat. De Commissie zou daarmee de grenzen van de haar uit hoofde van haar uitvoerende taken toegekende bevoegdheid hebben overschreden.

17.

De minister van milieu, duurzame ontwikkeling en energie heeft de Conseil d’État verzocht de beroepen af te wijzen, omdat het ministerieel besluit richtlijn 2013/2 juist heeft omgezet, en de bepalingen van die richtlijn onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn. Naar de mening van de minister waren er geen termen aanwezig voor het stellen van een prejudiciële vraag, omdat deze richtlijn geen uitleggingsproblemen biedt en geen algemeen Unierechtbeginsel schendt.

18.

De Conseil d’État heeft echter de procedure geschorst totdat het Hof zich heeft uitgesproken over de prejudiciële vraag in zaak C‑313/15. Als die vraag ontkennend wordt beantwoord, stelt de Conseil d’État de volgende vraag aan het Hof:

„Is het begrip ‚verpakking’, zoals gedefinieerd in artikel 3 van richtlijn 94/62/EG van 20 december 1994, in richtlijn 2013/2/EU van de Commissie van 7 februari 2013 verkeerd opgevat, doordat daarin ‚rolkernen’ (rollen, kokers en cilinders) waar flexibele producten omheen zijn gewikkeld, zoals papier, kunststoffolie etc., die aan de consument worden verkocht, zijn vermeld onder de voorbeelden van verpakking, en heeft de Commissie aldus de grenzen van de haar uit hoofde van haar uitvoerende taken toegekende bevoegdheid overschreden?”

19.

Het Hof heeft beide zaken gevoegd. De Commissie en Frankrijk hebben schriftelijke opmerkingen ingediend in elk ervan. Bovendien hebben in zaak C‑313/15 Eco-Emballages, Système U Centrale Nationale SAS, Melitta France SAS samen met Cofresco Frischhalteprodukte GmbH & Co. KG, Delipapier samen met nog elf ondernemingen uit die sector, en de vakbond Group'Hygiène schriftelijke opmerkingen ingediend. In zaak C‑530/15 hebben Melitta France samen met Cofresco Frischhalteprodukte, Delipapier samen met elf andere ondernemingen uit de sector, en de ondernemersvereniging Group'Hygiène schriftelijke opmerkingen ingediend.

20.

Ter terechtzitting van 4 mei 2016 waren vertegenwoordigd Eco-Emballages, Melitta France, Delipapier, Système U Centrale Nationale, de Franse regering en de Commissie. Op verzoek van het Hof hebben zij hun opmerkingen geconcentreerd op de verschillende bestanddelen van het begrip verpakking van richtlijn 94/62, op de beperking van de werking in de tijd van het toekomstige arrest van het Hof en op de bevoegdheid van de Commissie om richtlijn 2013/2 vast te stellen. Concreet werd uitgebreid gedebatteerd over de werking in de tijd van de door het Hof te geven uitlegging van het begrip verpakking.

21.

Ook moet worden opgemerkt dat sommige ondernemingen die partij zijn in de hoofdgedingen in zaak C‑313/15 bij het Gerecht de geldigheid van richtlijn 2013/2 hebben aangevochten. Hun beroep is afgewezen wegens gebrek aan procesbevoegdheid. ( 12 )

22.

In deze gevoegde zaak doet zich iets voor wat niet alledaags is in de praktijk van het Hof, namelijk de combinatie van een prejudiciële uitleggingsvraag van een nationale rechter (het Tribunal de commerce de Paris) met een geldigheidsvraag van een andere rechter (de Conseil d’État), die hun oorsprong vinden in twee, nauw met elkaar verbonden procedures over dezelfde controverse.

23.

Ik zal eerst de uitleggingsvraag analyseren en daarna die over de geldigheid.

24.

De Tribunal de commerce de Paris verzoekt het Hof enkel te bepalen of het begrip verpakking van artikel 3 van richtlijn 94/62, zoals gewijzigd bij richtlijn 2004/12, rolkernen omvat. Van het antwoord hangt het lot af van de vorderingen van Eco-Emballages tegen de ondernemingen die de goederen op de markt brengen.

25.

Op het eerste gezicht lijkt de vraag misschien even simpel als gemakkelijk te beantwoorden: het gezond verstand zegt ons dat een verpakking dient om een product dat aan een klant wordt verkocht in te wikkelen, in te pakken of te bevatten. De koker binnenin, die stevigheid geeft aan een rol toiletpapier of keukenpapier, vervult die functie niet en kan daarom niet als verpakking worden aangemerkt.

26.

Nu weten wij juristen echter dat wetgevers, ook die van de Unie, niet altijd uitgaan van het gezond verstand bij het gebruik van termen in een wettelijke bepaling. Dat doen zij bijvoorbeeld door nieuwe betekenissen aan woorden te geven „in de zin van deze wet”, of door het steeds vaker voorkomende gebruik van definities in de regelingen zelf ( 13 ) die dikwijls niet overeenstemmen met die int het woordenboek. In elk geval staat de rechtstaal ver af van het normale spraakgebruik, en soms zo exorbitant ver als in dit geval.

27.

Het begrip verpakking van richtlijn 94/62 komt niet overeen met hetgeen de consumenten onder die term verstaan. Daarom zijn er drie richtlijnen nodig geweest om de term te verduidelijken. Deze omstandigheid verklaart de twee procedures voor de Franse verwijzende rechters en de daarmee samenhangende prejudiciële vragen aan het Hof.

28.

De Commissie, Frankrijk en Eco-Emballages stellen dat de wettelijke definitie van verpakking volgens artikel 3, punt 1, eerste alinea, van richtlijn 94/62, zoals gewijzigd bij richtlijn 2004/12 en aangevuld bij richtlijn 2013/2, rolkernen omvat. Deze beschermen het product van binnenuit tijdens het transport en voor de aanbieding aan de consument, houden het in goede staat, zorgen voor een goede presentatie voor verkoop en het latere gebruik en kunnen worden weggegooid. Gezien de ruime uitlegging die richtlijn 94/62 zelf geeft, is het irrelevant dat zij niet de vorm hebben van een uitwendig omhulsel.

29.

Bovendien menen de Commissie, Frankrijk en Eco-Emballages dat de rolkernen een „verkoop- of primaire verpakking” vormen in de zin van artikel 3, punt 1, tweede alinea, onder a), van richtlijn 94/62, omdat zij zo zijn ontworpen dat zij samen met het product waaraan zij stevigheid verlenen, voor de eindgebruiker of consument een verkoopeenheid vormen, en omdat zij niet afzonderlijk worden verkocht.

30.

Ten slotte voldoen de rolkernen niet aan de drie voorwaarden voor uitsluiting van het begrip verpakking van artikel 3, punt 1, derde alinea, onder i), van richtlijn 94/62, die werden geïntroduceerd door richtlijn 2004/12. De rolkernen maken geen deel uit van het flexibele materiaal dat er omheen is gewikkeld en dat van de rolkern moet worden gescheiden om te kunnen worden gebruikt. Ook zijn de rolkernen niet onmisbaar om het product te bevatten, te ondersteunen of te bewaren en worden ze tot slot niet gebruikt, verbruikt of verwijderd tegelijk met het product dat er omheen is gewikkeld, maar worden pas weggegooid nadat het product volledig is gebruikt, in tegenstelling tot bijvoorbeeld een theezakje.

31.

De ondernemingen die schriftelijke opmerkingen hebben ingediend verzetten zich tegen de stelling van de Commissie, Frankrijk en Eco-Emballages. Naar hun mening verwijst de term verpakking noodzakelijkerwijs, zo niet naar iets dat iets anders omhult, dan toch op zijn minst naar iets dat zich aan de buitenkant bevindt. De rolkern bevat het product (bijvoorbeeld toiletpapier) niet en beschermt het evenmin, omdat het niet gaat om een uitwendig omhulsel, maar om een onderdeel binnenin.

32.

Deze ondernemingen stellen dat rolkernen niet voldoen aan de voorwaarden die in artikel 3, punt 1, derde alinea, van richtlijn 94/62 worden gesteld om een artikel als verpakking te kunnen aanmerken. Ze zijn niet bedoeld om het product te bevatten of te beschermen, omdat ze het niet omhullen, en ze dienen niet om het product te bewaren of om het te vervoeren van fabrikant tot consument. Ook dienen de rolkernen niet voor de aanbieding van het product, want op de rolkernen kan geen informatie voor de consumenten worden geplaatst. Die informatie staat op het omhulsel en kan niet op een onderdeel dat binnenin zit worden aangebracht.

33.

Zij voeren tevens aan dat rolkernen niet vallen onder de definities van „verkoopverpakking”, „verzamelverpakking” of „verzendverpakking”, omdat ze niet zo zijn ontworpen dat ze een individuele verkoopeenheid vormen, maar slechts dienen om het product stevigheid te geven; omdat ze niet geschikt zijn om verschillende producten te bevatten of te verzamelen en evenmin van die producten kunnen worden gescheiden zonder de kwaliteit ervan aan te tasten, en omdat de rolkernen niet het transport van die producten vergemakkelijken, aangezien ze de producten niet bevatten noch omhullen.

34.

Indien rolkernen toch als verpakking kunnen worden aangemerkt, menen de ondernemingen dat de rolkernen voldoen aan de drie voorwaarden die in artikel 3, punt 1, derde alinea, onder i), van richtlijn 94/62 zijn vastgesteld. De rolkern maakt deel uit van het product en de consument kan hem niet verwijderen zonder het product aan te tasten; hij is nodig tijdens de levensduur van het product; de rolkern wordt samen gebruikt met het product dat er omheen is gewikkeld en kan niet worden verwijderd voordat het product volledig verbruikt is.

35.

Vóór alles wil ik de nadruk leggen op het gebrek aan duidelijkheid van de definitie van verpakking in artikel 3, punt 1, van richtlijn 94/62. Deze onduidelijkheid is vooral zorgwekkend omdat het hier gaat om het belangrijkste element voor de bepaling van de omvang van de juridische verplichtingen die deze richtlijn aan de lidstaten – en daarmee indirect aan de marktdeelnemers binnen de sector – oplegt, terwijl het doel van de richtlijn juist is de nationale maatregelen betreffende het beheer van verpakking en verpakkingsafval te harmoniseren. ( 14 )

36.

Door deze onduidelijkheid moest, tien jaar na richtlijn 94/62, richtlijn 2004/12 proberen het begrip verpakking te ontleden, maar nu via de introductie van drie criteria en een bijlage met „voorbeelden ter illustratie” van die criteria. Tegelijkertijd werd in richtlijn 2004/12 aan de Commissie de bevoegdheid verleend om die voorbeelden te bestuderen en te herzien. Uitdrukkelijk werd de Commissie opgedragen bepaalde artikelen „prioritair te behandelen”, waaronder buizen en rollen die met buigbaar materiaal omwikkeld zijn. ( 15 ) Het is dus duidelijk dat in 2004 nog steeds onzekerheid bestond over de kwalificatie van die artikelen als verpakking en dat de Commissie die twijfels moest wegnemen via de regelgevingsprocedure.

37.

Verordening (EG) nr. 219/2009 ( 16 ) wijzigde de methode die de Commissie moest volgen om haar taak uit te oefenen. De onzekerheid over de rolkernen bleef bestaan, aangezien in de nieuwe versie van artikel 3, punt 1, vierde alinea, van richtlijn 94/62 de opdracht aan de Commissie om zich over de buizen en rollen uit te spreken werd bevestigd en daaraan werd toegevoegd dat bij deze regelgeving geen essentiële elementen van die richtlijn mochten worden gewijzigd. ( 17 )

38.

Deze opdracht is door de Commissie uitgevoerd met de vaststelling van richtlijn 2013/2, die in overweging 2 (die ik hierboven heb aangehaald) ( 18 ) redenen van rechtszekerheid en harmonisering van de interpretatie van de definitie van „verpakking” noemt voor de vermelding van rolkernen (en ook andere artikelen) als „voorbeelden ter illustratie” van die verpakkingen. ( 19 )

39.

Na al deze wijzigingen en wendingen in de Uniewetgeving ( 20 ) is het begrip verpakking in artikel 3, punt 1, van richtlijn 94/62 zowel positief als negatief gedefinieerd. Wat betreft de positieve componenten, moet een product, om als verpakking te kunnen worden gekwalificeerd, aan twee cumulatieve voorwaarden voldoen, die het Hof in het arrest Plato Plastik Robert Frank ( 21 ) heeft geformuleerd, namelijk:

40.

Ondanks de bedenkingen die ik hierboven heb geuit, die te maken hebben met goed taalgebruik en gezond verstand, kan ik niet anders dan erkennen dat rolkernen voldoen aan de eerste voorwaarde die door richtlijn 94/62 wordt gesteld om ze als verpakking aan te merken. Het staat degene die de wet uitlegt niet vrij om bepalingen te diskwalificeren of niet na te komen wanneer ze hem niet bevallen of wanneer ze vanuit taalkundig oogpunt gebrekkig zijn; hij moet ze toepassen, ook al staan ze hem niet aan.

41.

Het Hof heeft verklaard dat de opsomming van de mogelijke functies van verpakkingen in artikel 3, punt 1, eerste zin, van richtlijn 94/62 niet cumulatief is. Rolkernen hoeven derhalve niet tegelijkertijd te dienen voor het „insluiten, beschermen, verladen, afleveren en aanbieden van goederen”; het is voldoende als zij één van die functies vervullen. ( 22 ) Anders gezegd, door deze bepaling worden niet alleen de emballage, de bescherming aan de buitenkant of de recipiënten waarin de goederen worden verkocht als verpakking gekwalificeerd, zoals men op het eerste gezicht zou kunnen denken.

42.

Naar mijn mening kan men de Commissie, Frankrijk en ook Eco-Emballages geen ongelijk geven in hun standpunt dat rolkernen van binnenuit „bescherming geven” aan de goederen die eromheen zijn gewikkeld. Deze bescherming geeft het product stevigheid tijdens het transport en wanneer het aan de consument te koop wordt aangeboden, omdat het de aanbieding in cilindrische vorm mogelijk maakt. Bovendien vergemakkelijkt de rolkern het latere gebruik van het product door de consument.

43.

Een rolkern is ook belangrijk voor de „aanbieding” van het product aan de consument. In tegenstelling tot de mening van de verkopende ondernemingen geschiedt de aanbieding niet alleen door de schriftelijke informatie op de emballage of op de recipiënten van de goederen. Met behulp van de rolkern wordt bijvoorbeeld een rol toiletpapier, aluminiumfolie of keukenpapier handig voor verkoop aan de consument „gepresenteerd”.

44.

Ten slotte is een rolkern een onderdeel dat wordt weggegooid, dat afval genereert en dat gerecycled moet worden. Rolkernen worden niet verbruikt tegelijk met het product dat om ze heen is gewikkeld, maar komen pas vrij wanneer dat product volledig is gebruikt.

45.

De ruime definitie van verpakking in richtlijn 94/62 laat dus toe de rolkernen onder de definitie van verpakking te brengen, in overeenstemming met uitspraak van het Hof in het arrest Plato Plastik Robert Frank, dat plastic draagtassen die, gratis of tegen betaling, in een winkel aan de klanten worden verstrekt ook verpakkingen zijn. ( 23 )

46.

Misschien moet de sleutel tot de oplossing worden gezocht in het doel van richtlijn 94/62, dat erin bestaat milieueffecten van verpakkingen en verpakkingsafval te voorkomen en te verminderen teneinde aldus een hoog niveau van milieubescherming te bereiken. ( 24 ) Daartoe verplicht de richtlijn in het bijzonder de lidstaten een systeem op te zetten voor de inzameling en het hergebruik van verpakkingen, ook al verleent zij die lidstaten enige beleidsvrijheid bij de uitwerking van dat systeem. ( 25 ) Indien richtlijn 94/62 overeenkomstig overweging 5 en artikel 2, lid 1 ( 26 ), ervan in ruime zin van toepassing is op alle in de Gemeenschap in de handel gebrachte verpakkingen, dan zou een enge uitlegging van het begrip verpakking, die rolkernen van dat begrip uitsluit, tegen die doelstelling ingaan.

47.

De teleologische en systematische criteria steunen dus deze uitlegging van artikel 3, punt 1, van richtlijn 94/62. Gegeven het algemene gebruik van rolkernen in producten die op grote schaal in het huishouden worden gebruikt, zou niet-erkenning ervan als verpakking betekenen dat het afval dat ze genereren niet wordt gerecycled, hetgeen in strijd zou zijn met de milieubeschermingsdoelstelling van richtlijn 94/62.

48.

Minder argumentatie vereist de analyse van de tweede (positief geformuleerde) voorwaarde die richtlijn 94/62 aan het begrip verpakking stelt. Van de drie soorten verpakking die in artikel 3, punt 1, tweede alinea, onder a) tot en met c), van die richtlijn worden opgesomd en gedefinieerd (verkoopverpakking, verzamelverpakking of verzendverpakking) vallen de rolkernen binnen de eerste categorie, omdat ze zo ontworpen zijn dat zij „voor de eindgebruiker of consument op het verkooppunt een verkoopeenheid van het product vormen”. De koker waaromheen het toiletpapier is gewikkeld wordt als eenheid met de rol papier aan de consument verkocht. De koker bestaat niet onafhankelijk van de rol papier en kan op het moment van verkoop niet van die rol worden gescheiden.

49.

Naast deze positief geformuleerde voorwaarden is de afbakening van het begrip verpakking van artikel 3, punt 1, van richtlijn 94/62 ook negatief geformuleerd. Hiertoe heeft richtlijn 2004/12 aan artikel 3, punt 1, van richtlijn 94/62 een nieuwe alinea toegevoegd, volgens welke de definitie van „verpakking” verder is gebaseerd op drie aanvullende „criteria”, opgenomen onder i), ii) en iii), waarvan voorbeelden ter illustratie zijn opgenomen in bijlage I.

50.

Met betrekking tot de onderhavige zaak is het criterium onder i) van toepassing. Dit betekent dat een artikel dat onder de definitie van verpakking van richtlijn 94/62 valt, toch niet als zodanig wordt aangemerkt indien het cumulatief aan de volgende drie uitsluitingsvoorwaarden voldoet:

51.

Naar mijn mening voldoen de rolkernen niet aan de eerste van de drie (negatief geformuleerde) voorwaarden voor uitzondering. In concreto „maken zij niet integraal deel uit” van het product waaraan zij stevigheid verlenen, want het flexibele materiaal dat er omheen is gewikkeld, wordt bij gebruik van de rolkern afgehaald. Een rol plasticfolie bijvoorbeeld bevat het plastic dat wordt gebruikt om voedsel vers te houden, maar de rolkern binnenin is op zichzelf gezien niet geschikt voor dit doel en maakt niet integraal deel uit van het product, en er moet worden gewacht tot het product totaal is verbruikt voordat de rolkern vrijkomt.

52.

De rolkernen voldoen daarentegen wel aan de tweede voorwaarde voor uitsluiting, omdat ze onontbeerlijk zijn om het product tijdens zijn levensduur te „ondersteunen”. Als ze worden verwijderd voordat het product geheel is gebruikt, wordt het product aangetast en het gebruik ervan bemoeilijkt of onmogelijk gemaakt.

53.

Aan de derde uitsluitingsvoorwaarde voldoen de rolkernen evenmin, omdat ze niet „bedoeld zijn om samen gebruikt, verbruikt of verwijderd te worden” met het product dat eromheen is gewikkeld. De koker waaromheen het keukenpapier is gerold wordt niet gelijktijdig verbruikt of gebruikt met de vellen papier die ervan worden afgescheurd. Wanneer het papier wordt gebruikt, blijft de koker binnenin zitten en vormt afval dat gerecycled moet worden, wanneer de koker niet van biologisch afbreekbaar materiaal is gemaakt. Er is een duidelijk verschil met artikelen als theezakjes, koffiepads of oplosbare wasmiddelcapsules, waarvan het gebruik, verbruik en de verwijdering gelijktijdig plaatsvinden met het product dat ze bevatten. ( 27 )

54.

Als de rolkernen niet aan alle drie in artikel 3, punt 1, derde alinea, onder i), van richtlijn 94/62 genoemde uitsluitingsvoorwaarden voldoen ondersteunt dit, de oorspronkelijke indeling als verpakking, die resulteert uit de definitie van verpakking in datzelfde artikel. De Uniewetgever heeft deze uitlegging bevestigd door richtlijn 2013/2 aan te nemen, waarin bijlage I bij richtlijn 94/62 is gewijzigd en rolkernen onder de voorbeelden van verkoopverpakkingen zijn vermeld in de bewoordingen die ik hierboven heb aangehaald. ( 28 )

55.

Als het Hof deze visie op artikel 3, punt 1, van richtlijn 94/62 deelt, moet nog worden bepaald, zoals de betrokken ondernemingen hebben verzocht, vanaf welk moment de nationale rechter rekening moet houden met deze uitlegging van de bepaling. Zoals ik eerder heb aangegeven, is dat temporele aspect bepalend voor de vraag vanaf welke datum Eco-Emballages van de handelaren in dit soort producten (die een overeenkomst met die milieuorganisatie hebben gesloten) betaling van bijdragen kan vorderen voor de recycling van rolkernen. Het debat over dit punt stond centraal in het hoofdgeding, en het Hof zelf heeft partijen verzocht zich hierover ter terechtzitting uit te spreken. Dat hebben zij gedaan.

56.

Het is vaste rechtspraak van het Hof dat de uitlegging die het krachtens de hem bij artikel 267 VWEU verleende bevoegdheid aan een voorschrift van het Unierecht geeft, de betekenis en de strekking van dat voorschrift zoals het sedert het tijdstip van de inwerkingtreding ervan moet of had moeten worden verstaan en toegepast, verklaart en preciseert. Hieruit volgt dat de bepaling in deze uitlegging door de rechter ook kan en moet worden toegepast op rechtsbetrekkingen die zijn ontstaan en tot stand gekomen vóór het arrest waarbij op het verzoek om uitlegging is beslist, indien voor het overige is voldaan aan de voorwaarden waaronder een geschil over de toepassing van die bepaling voor de bevoegde rechter kan worden gebracht. ( 29 )

57.

Bij uitzondering kan het Hof uit hoofde van het aan de rechtsorde van de Unie inherente algemene beginsel van rechtszekerheid beslissen om beperkingen te stellen aan de mogelijkheid voor iedere belanghebbende om te goeder trouw tot stand gekomen rechtsbetrekkingen met een beroep op een door het Hof uitgelegde bepaling in geding te brengen. Tot een dergelijke beperking kan slechts worden overgegaan indien is voldaan aan twee essentiële criteria, te weten de goede trouw van de belanghebbende kringen en het gevaar voor ernstige verstoringen. Het Hof heeft van deze mogelijkheid gebruikgemaakt wanneer er gevaar bestond voor ernstige economische repercussies, inzonderheid gezien het grote aantal rechtsbetrekkingen dat op basis van de geldig geachte regeling te goeder trouw tot stand was gekomen, en wanneer bleek dat particulieren en de nationale autoriteiten tot een met het Unierecht strijdig gedrag waren gebracht op grond van een objectieve, grote onzekerheid over de strekking van de bepalingen van Unierecht, tot welke onzekerheid het gedrag van andere lidstaten of van de Commissie eventueel had bijgedragen. ( 30 )

58.

Als toepassing werd gegeven aan de algemene regel dat prejudiciële beslissingen van het Hof ex tunc werken, dan zouden de rolkernen als verpakkingen in de zin van richtlijn 94/62 moeten worden aangemerkt: a) hetzij vanaf het verstrijken van de aan de lidstaten toegekende termijn om de richtlijn in nationaal recht om te zetten (dat zou vanaf 30 juni 1996 zijn), b) hetzij vanaf de inwerkingtreding van de nationale omzettingsbepaling, als die inwerkingtreding later plaatsvond en het een geschil tussen particulieren betreft.

59.

Ik ben echter van mening dat het Hof goede redenen zou hebben om de gevolgen van zijn uitspraak in de tijd te beperken. In de eerste plaats zijn de economische gevolgen van de uitspraak groot ( 31 ), terwijl het gaat om verbintenissen die in beginsel te goeder trouw zijn aangegaan. Sommige van de betrokken ondernemingen hebben bovendien ter terechtzitting aangevoerd dat de onzekerheid of de rolkernen al dan niet als verpakking moesten worden beschouwd (gevoegd bij het feit dat in Frankrijk de verschillende autoriteiten onderling afwijkende standpunten hebben ingenomen), ervoor heeft gezorgd dat de bijdrage aan milieuorganisaties als Eco-Emballages niet is betaald en dat die logischerwijs ook niet aan de consumenten is doorberekend. Als de ondernemingen die huishoudelijke producten met rolkernen verkopen deze bijdragen nu met terugwerkende kracht zouden moeten betalen, zouden zij niet meer de mogelijkheid hebben om die last aan de eindgebruikers door te berekenen (zoals legitiem zou zijn) en gedwongen zijn het totale bedrag voor hun rekening te nemen. ( 32 )

60.

In de tweede plaats – en dat is hier bijzonder van belang – zijn het de instellingen van de Unie zelf geweest die, gedurende een jarenlange periode van onduidelijke wetgeving, door hun gedrag hebben bijgedragen aan de twijfel over de vraag of rolkernen als verpakking moeten worden aangemerkt.

61.

Richtlijn 2004/12 is onder andere vastgesteld om het begrip verpakking van artikel 3, punt 1, eerste en tweede alinea, van richtlijn 94/62 te verhelderen. Zij heeft die onzekerheid echter niet weggenomen. Sterker nog, zij heeft erkend dat er artikelen bestonden waarvan de kwalificatie als verpakking nog onderwerp van discussie was, onder andere „buizen en rollen die met buigbaar materiaal omwikkeld zijn” ( 33 ). In plaats van de juridische kwalificatie van deze concrete artikelen definitief op te helderen (het zou voldoende zijn geweest ze in bijlage I op te nemen) heeft de richtlijn ervoor gekozen de Commissie op te dragen de voorbeelden van verpakkingen volgens de regelgevingsprocedure met toetsing (artikel 21, lid 3, van richtlijn 94/62) te herzien.

62.

Pas met richtlijn 2013/2 heeft de Commissie haar opdracht uitgevoerd. Daarin noemde zij, nu wél uitdrukkelijk, rolkernen als voorbeeld van verpakkingen, maar erkende daarbij dat „de grens tussen wat verpakking is en wat niet, onduidelijk blijft”. Tijdens de totstandkoming van richtlijn 2013/2 was er bovendien sprake van de atypische omstandigheden die ik hierboven heb genoemd (geen advies van het comité van artikel 21 van richtlijn 94/62 en geen besluit van de Raad binnen de termijn van twee maanden, als bepaald in artikel 5 bis van besluit 1999/468). ( 34 )

63.

In deze context van „bewust stilzwijgen” van de Uniewetgevers over de kwalificatie van rolkernen als verpakking, meen ik dat het Hof de gevolgen van zijn uitspraak in de tijd dient te beperken. Ik geef het Hof in overweging zijn uitspraak te laten terugwerken tot 1 oktober 2013, te weten de dag na afloop van de termijn die in richtlijn 2013/2 voor de omzetting ervan in het recht van de lidstaten is vastgesteld. Pas op dat moment (toen had de Franse Staat reeds het ministeriel besluit van 6 augustus 2013 vastgesteld waarmee die richtlijn in Frans recht werd omgezet) bestond er geen twijfel meer hoe rolkernen moeten worden gekwalificeerd.

64.

Als het Hof bevestigend antwoordt op de prejudiciële vraag van het Tribunal de commerce de Paris, dus als het Hof rolkernen als verpakking overeenkomstig richtlijn 2013/2 aanmerkt, dan hoeft het de tweede prejudiciële vraag van de Conseil d’État inzake de geldigheid niet te beantwoorden. Die vraag is slechts gesteld voor het geval van een ontkennend antwoord van het Hof op de eerste vraag. Toch zal ik kort ook de tweede vraag analyseren. Daarbij zeg ik nu reeds dat ik geen enkele aanleiding zie om richtlijn 2013/2 ongeldig te verklaren.

65.

De Conseil d’État stelt het Hof de vraag of richtlijn 2013/2, door rolkernen als voorbeeld van verpakkingen te noemen, het begrip verpakking zoals gedefinieerd in richtlijn 94/62 in acht heeft genomen. Hij wil eveneens weten of de Commissie de grenzen van de haar uit hoofde van haar uitvoerende taken toegekende bevoegdheid heeft overschreden.

66.

Volgens vaste rechtspraak van het Hof is het vaststellen van de essentiële bepalingen van een materie voorbehouden aan de Uniewetgever. Hij moet ze in de basisregeling opnemen. De vaststelling van bepalingen die de essentiële aspecten van een basisregeling behelzen, waarbij politieke keuzes moeten worden gemaakt die tot de eigen verantwoordelijkheden van de Uniewetgever behoren, kan dus niet worden gedelegeerd of deel uitmaken van uitvoeringsmaatregelen. ( 35 ) Bijgevolg kunnen uitvoeringsmaatregelen geen essentiële onderdelen van een basisregeling wijzigen en een basisregeling niet aanvullen met nieuwe essentiële onderdelen. ( 36 )

67.

Ook heeft het Hof verklaard dat de bepaling welke aspecten van een materie „essentieel” zijn, moet berusten op objectieve gegevens die voor rechterlijke toetsing vatbaar zijn en dat rekening moet worden gehouden met de kenmerken en de bijzonderheden van het betrokken gebied. ( 37 )

68.

De uitvoeringsrichtlijn 2013/2 is door de Commissie vastgesteld op grond van de machtiging in artikel 3, punt 1, in fine, van richtlijn 94/62, die is ingelast bij richtlijn 2004/12 en gewijzigd bij verordening nr. 219/2009. Als de Commissie krachtens die machtiging „maatregelen mag nemen tot wijziging van niet-essentiële onderdelen” van de richtlijn, is die voorwaarde naar mijn mening in dit geval in acht genomen. Door in richtlijn 2013/2 de rolkernen bij de voorbeelden van verpakking van bijlage I bij richtlijn 94/62 op te nemen, heeft de Commissie naar mijn mening de grenzen van haar bevoegdheid krachtens het basisbesluit niet overschreden, en is zij binnen de bevoegdheid gebleven die haar door de Uniewetgevers is toegekend.

69.

Materieel gezien wordt door de toevoeging van de rolkernen als voorbeeld van verpakkingen geen essentieel onderdeel van de basisregeling gewijzigd. Nauwkeuriger gezegd brengt die toevoeging geen verandering aan in het begrip verpakking van richtlijn 94/62 zoals aangevuld door richtlijn 2004/12. Met richtlijn 2013/2 heeft de Commissie de uitdrukkelijke opdracht van de Uniewetgevers uitgevoerd, die haar de taak hadden toegewezen om aan bijlage I andere voorbeelden van verpakkingen toe te voegen teneinde mogelijke twijfels van de marktdeelnemers en de lidstaten weg te nemen.

70.

Formeel gezien is de opneming van de rolkernen in bijlage I bij richtlijn 94/62 geschied volgens de procedure die daarvoor uitdrukkelijk in de basisregeling is vastgesteld. Concreet schreef artikel 21, lid 3, van richtlijn 94/62 het gebruik van de regelgevingsprocedure met toetsing voor, die was vastgesteld in besluit 1999/468, zoals gewijzigd bij besluit 2006/512/EG ( 38 ) en verordening nr. 219/2009, die voorlopig van kracht bleef op grond van artikel 12 van verordening (EU) nr. 182/2011 ( 39 ), waarbij besluit 1999/468 werd ingetrokken. Gegeven het feit dat richtlijn 2013/2 tot stand is gekomen volgens de regelgevingsprocedure met toetsing, hadden de wetgevers van de Unie (het Parlement en de Raad) en het regelgevend comité de gelegenheid om zich tegen de voorgestelde inhoud te verzetten, hetgeen zij niet hebben gedaan.

71.

Daarom zie ik geen aanleiding om richtlijn 2013/2 ongeldig te verklaren.

72.

Op grond van een en ander geef ik het Hof in overweging om op de prejudiciële vragen van de Tribunal de commerce de Paris (handelsrechtbank, Parijs, Frankrijk) en de Conseil d’État (raad van state, Frankrijk) te antwoorden als volgt: