21

Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 3 juni 2014, heeft de Italiaanse Republiek het onderhavige beroep ingesteld.

22

Op rapport van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht (Zesde kamer) besloten tot de mondelinge behandeling over te gaan.

23

Ter terechtzitting van 10 december 2015 hebben partijen pleidooi gehouden en geantwoord op de mondelinge vragen van het Gerecht.

24

De Italiaanse Republiek verzoekt het Gerecht:

25

De Commissie verzoekt het Gerecht:

26

De Italiaanse Republiek voert tegen het bestreden besluit middelen aan die in essentie zijn ontleend aan schending van de Unierechtelijke regels op het gebied van het GLB, schending van wezenlijke vormvoorschriften als gevolg van een ontoereikende motivering, alsmede schending van verschillende algemene rechtsbeginselen van het Unierecht, waaronder het evenredigheids-, het legaliteits‑ en het rechtszekerheidsbeginsel, doordat de Commissie ten eerste in het kader van de toekenning van extra betalingen in de zin van artikel 69 van verordening nr. 1782/2003 en ten tweede in het kader van de bepaling van bijzondere toeslagrechten in de zin van de artikelen 47 en 48 van die verordening, financiële correcties heeft toegepast.

27

Ter terechtzitting heeft de Italiaanse Republiek verklaard dat zij het middel intrekt dat is ontleend aan onjuiste toepassing van de forfaitaire correctie van 3477225 EUR voor zover berustend op de niet-inachtneming van de criteria voor de erkenning van betaalorganen. Het geding beperkt zich dus tot de wettigheid van de toepassing door de Commissie van de artikelen 47, 48 en 69 van verordening nr. 1782/2003 als grondslag voor de financiële correcties van 1860259,60 EUR onderscheidenlijk 5026453,43 EUR.

28

Vooraf zij eraan herinnerd dat het EOGFL en het Fonds enkel uitgaven financieren die in overeenstemming met het Unierecht in het kader van de gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten zijn verricht (arresten van 8 mei 2003, Spanje/Commissie, C‑349/97, Jurispr., EU:C:2003:251, punt 45; 24 februari 2005, Griekenland/Commissie, C‑300/02, Jurispr., EU:C:2005:103, punt 32, en 12 september 2012, Griekenland/Commissie, T‑356/08, EU:T:2012:418, punt 12).

29

In dat verband blijkt uit de voorschriften betreffende het EOGFL en het Fonds dat de lidstaten verplicht zijn een stelsel van administratieve controles en controles ter plaatse op te zetten waarmee kan worden verzekerd dat de materiële en formele voorwaarden voor toekenning van de steun correct worden nageleefd. Wanneer een dergelijk stelsel van controles ontbreekt of wanneer het door een lidstaat ingevoerde controlestelsel zo gebrekkig is dat twijfels blijven bestaan omtrent de naleving van die voorwaarden, is de Commissie gerechtigd haar goedkeuring aan bepaalde door de lidstaat gedane uitgaven te onthouden (arresten van 12 juni 1990, Duitsland/Commissie, C‑8/88, Jurispr., EU:C:1990:241, punten 20 en 21; 14 april 2005, Spanje/Commissie, C‑468/02, EU:C:2005:221, punt 36, en 30 september 2009, Portugal/Commissie, T‑183/06, EU:T:2009:370, punt 31).

30

Uit de rechtspraak volgt voorts dat zelfs indien de relevante regelgeving op het gebied van de toekenning van premies de lidstaten niet uitdrukkelijk verplicht tot invoering van toezichtsmaatregelen en controlevoorschriften als die welke de Commissie bij de goedkeuring van de rekeningen van het EOGFL en het Fonds ter sprake heeft gebracht, dit niet wegneemt dat de verplichting daartoe – in voorkomend geval impliciet – kan voortvloeien uit het feit dat de lidstaten op grond van de voorschriften betreffende het EOGFL en het Fonds gehouden zijn een doeltreffend stelsel van controle en toezicht op te zetten (arresten Spanje/Commissie, punt 29 hierboven, EU:C:2005:221, punt 35; 24 april 2008, België/Commissie, C‑418/06 P, Jurispr., EU:C:2008:247, punt 70, en 4 september 2009, Oostenrijk/Commissie, T‑368/05, EU:T:2009:305, punt 76).

31

Wat betreft de regels inzake de bewijslast op het gebied van de goedkeuring van de rekeningen hoeft de Commissie, ten bewijze van een schending van de regels van het GLB, de ontoereikendheid van de door de nationale autoriteiten verrichte controles of de onregelmatigheid van de door hen voorgelegde cijfers niet uitputtend aan te tonen, maar hoeft zij enkel bewijs te leveren voor de ernstige en redelijke twijfels die zij omtrent die controles en cijfers koestert. Deze verlichting van de bewijslast voor de Commissie berust op het feit dat de lidstaat zelf het best in staat is de voor de goedkeuring van de rekeningen van het Fonds benodigde gegevens te verzamelen en te verifiëren (arresten van 11 januari 2001, Griekenland/Commissie, C‑247/98, Jurispr., EU:C:2001:4, punten 7‑9; 1 juli 2009, Spanje/Commissie, T‑259/05, EU:T:2009:232, punt 112, en Griekenland/Commissie, punt 28 hierboven, EU:T:2012:418, punt 13).

32

Het beheer van de financiering door het Fonds is immers in hoofdzaak in handen van de nationale autoriteiten, die over de strikte naleving van de Unierechtelijke voorschriften moeten waken. Deze regeling, die is gebaseerd op vertrouwen tussen nationale autoriteiten en de Unie, voorziet niet in een stelselmatige controle door de Commissie, die deze materieel gezien ook onmogelijk zou kunnen verrichten. Alleen de lidstaat zelf kan immers precies weten en vaststellen welke gegevens nodig zijn om de rekeningen van het Fonds op te stellen, aangezien voor de Commissie de afstand tot de marktdeelnemers te groot is om bij hen de benodigde inlichtingen te kunnen inwinnen (arresten van 1 oktober 1998, Ierland/Commissie, C‑238/96, Jurispr., EU:C:1998:451, punt 30; 7 juli 2005, Griekenland/Commissie, C‑5/03, Jurispr., EU:C:2005:426, punt 97, en 17 oktober 2012, Spanje/Commissie, T‑491/09, EU:T:2012:550, punt 25).

33

De lidstaat dient dus gedetailleerd en volledig te bewijzen dat hij daadwerkelijk controles heeft verricht of dat zijn cijfers juist en, in voorkomend geval, de verklaringen van de Commissie onjuist zijn (arrest Griekenland/Commissie, punt 28 hierboven, EU:T:2012:418, punt 13).

34

De betrokken lidstaat kan de bevindingen van de Commissie op zijn beurt niet ontkrachten zonder bij zijn argumentatie het bewijs te leveren van het bestaan van een betrouwbaar en operationeel controlesysteem. Slaagt de lidstaat niet in het bewijs dat de bevindingen van de Commissie onjuist zijn, dan mag op grond van die bevindingen dus ernstig worden betwijfeld dat een afdoend en doeltreffend stelsel van toezicht en controle is ingevoerd (arresten van 28 oktober 1999, Italië/Commissie, C‑253/97, Jurispr., EU:C:1999:527, punt 7; Spanje/Commissie, punt 28 hierboven, EU:C:2003:251, punt 48; 12 juli 2011, Slovenië/Commissie, T‑197/09, EU:T:2011:348, punt 40, en Griekenland/Commissie, punt 28 hierboven, EU:T:2012:418, punt 35).

35

In het licht van het voorgaande dienen de middelen te worden beoordeeld die de Italiaanse Republiek heeft aangedragen ter ondersteuning van haar beroep voor zover gericht tegen de twee categorieën financiële correcties zoals toegepast bij het bestreden besluit.

[omissis]

80

De Italiaanse Republiek stelt dat zij de artikelen 43 en 48 van verordening nr. 1782/2003 in alle in het bestreden besluit bedoelde gevallen van overdracht of vererving van toeslagrechten van de ene landbouwer aan de andere, op juiste wijze heeft toegepast. Zij meent dat die bijzondere toeslagrechten op juiste wijze zijn berekend door het referentiebedrag uit de veeteelt enerzijds en de oppervlaktegebonden toeslagrechten anderzijds apart te houden. Het systeem voor de herverdeling van die rechten is verenigbaar met de regelgeving van de Unie aangezien het de eis van traceerbaarheid van de toeslagrechten eerbiedigt.

81

De Commissie bestrijdt de argumenten van de Italiaanse Republiek.

82

Vooraf dient te worden opgemerkt dat de Italiaanse Republiek in punt 4.16 van het verzoekschrift naar voren brengt dat het bestreden besluit onrechtmatig is „wegens schending van de algemene beginselen van evenredigheid, legaliteit, rechtszekerheid, gewettigd vertrouwen alsmede de motiveringsplicht”. Geconstateerd dient te worden dat de Italiaanse Republiek de beweerde schending van die beginselen en die plicht in het geheel niet, ook niet summier, onderbouwt. Aangezien zij zich beroept op het ontbreken van een volledige en passende motivering van het bestreden besluit zonder aan te geven op welke punten de motivering ontoereikend is en zonder duidelijk te maken welke feitelijke en juridische elementen een nadere uiteenzetting hadden vereist, voldoet het verzoekschrift in het bijzonder niet aan de eisen van artikel 76, onder d), van het Reglement voor de procesvoering, zodat deze grieven niet-ontvankelijk moeten worden verklaard (zie in deze zin arrest van 15 oktober 2008, Mote/Parlement, T‑345/05, Jurispr., EU:T:2008:440, punten 75‑77).

83

Dat betekent dat ervan moet worden uitgegaan dat de Italiaanse Republiek met deze grief in essentie betoogt dat de artikelen 47 en 48 van verordening nr. 1782/2003 zijn geschonden.

84

Voorts dient ervan te worden uitgegaan dat de beoordeling van deze grief enkel ziet op de gegrondheid van de uitlegging die de Commissie in het bestreden besluit, gelezen in samenhang met de tijdens de administratieve procedure overgelegde stukken, heeft gegeven aan artikel 48 van verordening nr. 1782/2003. Uit hetgeen partijen ter terechtzitting hebben opgemerkt, blijkt namelijk dat zij het oneens zijn over de uitlegging die aan die bepaling dient te worden gegeven.

85

Ten aanzien van de eenmalige correctie van 1860259,60 EUR die de Commissie bij het bestreden besluit heeft toegepast vanwege de onterechte bepaling en toekenning van bijzondere toeslagrechten, heeft geen bemiddelingsprocedure plaatsgevonden. Derhalve bevat het syntheseverslag ter zake geen toelichting. De aan de Italiaanse Republiek verweten tekortkoming wordt toegelicht in de brieven van de Commissie van 22 december 2010 en 13 december 2012 (zie punten 12 en 14 hierboven). De tekortkoming betreft enerzijds de toewijzing van bijzondere rechten in gevallen waarin er toeslagrechten zijn die voortvloeien uit rundvlees, schapenvlees en oppervlakten, en anderzijds de verdeling van bijzondere toeslagrechten die voor de aanvraagjaren 2006 tot en met 2009 voortvloeien uit de sector olijfolie. In die brieven verwijt de Commissie de Italiaanse autoriteiten onjuist te zijn omgegaan met dit soort situaties waarin rechten op steun cumuleren. De situaties waarop deze grief betrekking heeft, worden daarin als volgt omschreven:

86

Volgens de Commissie vereist artikel 48 van verordening nr. 1782/2003 bij een juiste toepassing dat de bijzondere toeslagrechten worden toegerekend aan de normale toeslagrechten tot het maximum van 5000 EUR per hectare, waarbij het overschot vervolgens wordt toegerekend aan de bijzondere toeslagrechten. De Commissie heeft zich tijdens de administratieve procedure steeds op het standpunt gesteld dat aanvullende (bijzondere) toeslagrechten van minder dan 5000 EUR in het kader van de bedrijfstoeslag niet autonoom mogen worden ingezet, maar dienen te worden toegerekend aan de normale toeslagrechten teneinde het toeslagrecht per hectare te bepalen. Die berekening houdt in dat de tijdens de referentieperiode ontvangen betalingen worden gedeeld door de hectaren die hebben bijgedragen tot die betalingen alsof die hectaren mede hadden bijgedragen tot de aanvullende betalingen (tot het maximum van 5000 EUR). De Italiaanse autoriteiten hebben daarentegen de normale toeslagrechten en de bijzondere toeslagrechten apart gehouden (zonder enige herverdeling) en zodoende meer bijzondere toeslagrechten in het leven geroepen, waardoor zij de normale referentietoeslagrechten te laag hebben vastgesteld.

87

In haar schriftelijke stukken erkent de Italiaanse Republiek dat haar praktijk afwijkt van de door de Commissie voorgestane toepassing van de betrokken bepalingen. Zij stelt dat „[d]e artikelen 43 en 48 zijn toegepast op het deel van de referentiebedragen van elke overdragende en verkrijgende landbouwer wat betreft het deel van de bedragen dat voortvloeit uit de landbouwactiviteiten van laatstgenoemde, waarbij de overweging was dat elke landbouwer tijdens de referentieperiode recht had op rechtstreekse betalingen” en dat „de Italiaanse autoriteiten alleen in de gevallen waarin de som van alle referentiebedragen [...] hoger lag dan een bedrag per hectare van 5000 EUR hebben besloten om [...] geen [herverdeling van de bijzondere toeslagrechten] toe te passen”. Volgens de Italiaanse Republiek is dit eveneens in overeenstemming met artikel 48 van verordening nr. 1782/2003.

88

Opgemerkt dient te worden dat artikel 48 van verordening nr. 1782/2003, dat uitvoeringsbepalingen voor de in artikel 47 vervatte uitzondering op de algemene regel van artikel 43 van die verordening behelst, noodzakelijkerwijs eng dient te worden uitgelegd (zie naar analogie arrest van 13 december 2001, Heininger, C‑481/99, Jurispr., EU:C:2001:684, punt 31en aldaar aangehaalde rechtspraak).

89

Vooraf dient te worden herinnerd aan de algemene doelstelling van verordening nr. 1782/2003, te weten de invoering van de bedrijfstoeslagregeling. Bij een letterlijke uitlegging van artikel 48 van verordening nr. 1782/2003, mede bezien in het licht van de aangrenzende bepalingen, is deze bepaling van toepassing op de landbouwer aan wie „betalingen die recht geven op toeslagrechten die aan speciale voorwaarden onderworpen zijn” als bedoeld in artikel 47 van die verordening, zijn verleend, en die in de referentieperiode „geen hectaren als bedoeld in artikel 43 [van deze verordening] had” met het oog op de bepaling van de bedrijfstoeslagrechten, of indien zijn toeslagrecht per hectare uitkomt op een bedrag dat hoger is dan 5000 EUR. Deze landbouwer, die hetzij geen hectaren heeft, hetzij wel hectaren heeft waarvoor het toeslagrecht per hectare meer dan 5000 EUR bedraagt, heeft recht a) op een betaling gelijk aan zijn „referentiebedrag” (basisbedrag) dat overeenstemt met de rechtstreekse betalingen die hem tijdens de referentieperiode van drie jaar gemiddeld zijn verleend, en b) op betalingen „voor elk bedrag van 5000 euro of voor elke fractie van het referentiebedrag” (dat wil zeggen bijzondere betalingen) die hem tijdens de referentieperiode van drie jaar gemiddeld zijn verleend.

90

Dat betekent dat de bijzondere betalingen worden toegerekend aan het referentiebedrag per hectare tot een bedrag van maximaal 5000 EUR, en boven die drempel aanvullende (bijzondere) toeslagrechten opleveren. In dat verband bepaalt artikel 47, lid 1, van verordening nr. 1782/2003 dat de daarin vermelde bedragen „in” het referentiebedrag dienen te worden „opgenomen” onder de in artikel 48 van die verordening bedoelde voorwaarden. Uit artikel 47, lid 2, van verordening nr. 1782/2003 volgt verder dat de bedragen die voortvloeien uit de (in de artikelen 95 en 96 van verordening nr. 1782/2003 bedoelde) melkpremie en extra betalingen vanaf 2007, in afwijking van de artikelen 33, 43 en 44, „in” de bedrijfstoeslagregeling worden „opgenomen” onder de in de artikelen 48, 49 en 50 bepaalde voorwaarden. Aldus is het beginsel dat op verschillende grondslagen gebaseerde betalingen worden samengevoegd in de bedrijfstoeslagregeling, verankerd in de relevante regelgeving.

91

De Italiaanse Republiek betoogt dus ten onrechte dat artikel 48 van verordening nr. 1782/2003 de verplichting behelst om de met verschillende rechten samenhangende betalingen apart te houden. Voorts kan de verwijzing in het verzoekschrift naar artikel 49 van die verordening evenmin steun bieden aan het betoog van de Italiaanse Republiek. Deze bepaling, met het opschrift „Voorwaarden”, heeft betrekking op bijzondere toeslagrechten en voorziet in een uitzondering op artikel 36, lid 1, en artikel 44, lid 1, van genoemde verordening, inhoudend dat een landbouwer die beschikt over toeslagrechten waarvoor hij tijdens de referentieperiode niet kon beschikken over hectaren, gemachtigd is om af te wijken van de verplichting een aantal subsidiabele hectaren te leveren dat overeenstemt met het aantal toeslagrechten. Deze uitzondering is onderworpen aan de voorwaarde dat hij minstens 50 % handhaaft van de tijdens de referentieperiode uitgeoefende landbouwactiviteit, uitgedrukt in grootvee‑eenheden. Geconstateerd dient te worden dat deze bepaling niet voorziet in enige alternatieve methode om bijzondere toeslagrechten te bepalen noch in enige verplichting om de met verschillende rechten samenhangende betalingen apart te houden. Artikel 49, lid 3, van verordening nr. 1782/2003 bepaalt immers dat „[d]e overeenkomstig artikel 48 vastgestelde toeslagrechten [...] niet [worden] gewijzigd”.

92

Het argument in punt 32 van de repliek dat de bedragen bedoeld in artikel 48, eerste alinea, van verordening nr. 1782/2003 worden „toegevoegd” aan het referentiebedrag, dient eveneens te worden afgewezen. Vergelijking van de verschillende taalversies van artikel 47, lid 1, van die verordening, met name de Italiaanse, de Engelse en de Duitse versies, bevestigt namelijk de betekenis van de woorden „in het referentiebedrag opgenomen” („sono inclusi”; „included in”; „in die Berechnung des Referenzbetrags aufgenommen”). In ieder geval heeft de Italiaanse Republiek dit argument ter terechtzitting ingetrokken.

93

De stelling dat de door de Italiaanse Republiek gehanteerde methode ter vaststelling van de toeslagrechten de totale waarde van de aan de betrokken landbouwers toegekende toeslagrechten niet heeft gewijzigd, en voorts dat ten aanzien van de bijzondere toeslagrechten de verplichting tot handhaving van grootvee‑eenheden op grond van artikel 49 van verordening nr. 1782/2003 onverkort is toegepast, kan niet slagen. Aangezien in die verordening in dit verband is voorzien in een specifieke methode voor de berekening van de toeslagrechten, was de Italiaanse Republiek met het oog op de regelmatigheid van de in alle lidstaten toegekende toeslagrechten gehouden om die methode toe te passen. Uit de voorgaande analyse vloeit voort dat artikel 48 van verordening nr. 1782/2003 dwingend van aard is en de lidstaat geen discretionaire ruimte laat. Bijgevolg kan de Italiaanse Republiek niet met vrucht beweren dat haar alternatieve methode even doeltreffend en geschikt is om fraude te voorkomen, dan wel gunstiger is voor de landbouwer (zie in deze zin arresten Spanje/Commissie, punt 44 hierboven, EU:C:2002:192, punt 87en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 28 maart 2007, Spanje/Commissie, T‑220/04, EU:T:2007:97, punt 89en aldaar aangehaalde rechtspraak).

94

Hetzelfde geldt voor het argument dat de handelswijze van de Italiaanse autoriteiten geen risico’s voor het Fonds heeft meegebracht. Geconstateerd dient te worden dat de Italiaanse Republiek heeft nagelaten enig bewijsstuk over te leggen dat twijfel kan zaaien over de door de diensten van de Commissie gemaakte berekening van de precieze bedragen waarvoor het Fonds risico heeft gelopen. Uit het verslag van de bilaterale vergadering van 8 februari 2011 en de brief van 13 december 2012 blijkt immers dat de Italiaanse autoriteiten op basis van een door de Commissie goedgekeurde benadering „een berekening hebben gegeven van het reële risico voor het Fonds als gevolg van de onjuiste toepassing van de artikelen 43 en 48 van verordening nr. 1782/2003, die uitkwam op een bedrag van 1813699,96 EUR voor vier jaar”.

95

Het argument dat de Commissie niet heeft aangegeven welke concrete gevolgen voortvloeiden uit de onjuiste toepassing door de Italiaanse autoriteiten van de artikelen 43 en 48 van verordening nr. 1782/2003, dient eveneens te worden verworpen. Overeenkomstig hetgeen in punt 31 hierboven is overwogen, is het aan de Commissie om bewijs te leveren voor haar ernstige twijfels en niet om aan te tonen dat de risico’s zich hebben gemanifesteerd.

96

Gelet op een en ander, en met name op hetgeen in de punten 89 en 90 hierboven is overwogen, dient te worden geconstateerd dat de door de Italiaanse Republiek bepleite uitlegging van artikel 48 van verordening nr. 1782/2003 onverenigbaar is met zowel de bewoordingen als de systematiek ervan. Aangezien al haar argumenten zijn afgewezen, dient het onderhavige middel van de Italiaanse Republiek inzake de eenmalige correctie met betrekking tot de bepaling en uitbetaling van de bijzondere toeslagrechten ongegrond te worden verklaard.

97

Derhalve dient het beroep in zijn geheel te worden verworpen.

[omissis]

HET GERECHT (Zesde kamer),

rechtdoende, verklaart: