Zaak C‑44/14
Koninkrijk Spanje
tegen
Europees Parlement
en
Raad van de Europese Unie
„Beroep tot nietigverklaring — Verordening (EU) nr. 1052/2013 — Overschrijden van de buitengrenzen — Eurosur — Ontwikkeling van de bepalingen van het Schengenacquis — Deelname — Samenwerking met Ierland en het Verenigd Koninkrijk — Geldigheid”
Samenvatting – Arrest van het Hof (Grote kamer) van 8 september 2015
Justitiële samenwerking in strafzaken – Protocol tot opneming van het Schengenacquis – Toepasselijkheid op Ierland en het Verenigd Koninkrijk – Grenzen – Geen deelname aan de bepalingen van het acquis of aan het aannemen van op dat acquis voortbouwende voorstellen en initiatieven die betrekking hebben op het overschrijden van de buitengrenzen – Mogelijkheid om met Ierland en het Verenigd Koninkrijk een beperkte vorm van samenwerking op te zetten zodat informatie over het overschrijden van de buitengrenzen kan worden uitgewisseld
(Protocol nr. 19 bij het VEU en het VWEU, art. 4 en 5; verklaring nr. 45 gehecht aan de Slotakte van het Verdrag betreffende de Europese Unie; verordening nr. 1052/2013 van het Europees Parlement en de Raad, art. 19; besluiten 2000/365 en 2002/192 van de Raad)
Recht van de Europese Unie – Uitlegging – Methoden – Letterlijke, systematische en teleologische uitlegging
Europese Unie – Nauwere samenwerking – Toepassing – Verplichtingen van de deelnemende lidstaten – Nauwere samenwerking op onder het Schengenacquis vallende gebieden – Mogelijkheid voor Ierland en het Verenigd Koninkrijk om deel te nemen aan dat acquis – Gevolgen
(Art. 327 VWEU en 331 VWEU; Protocol nr. 19 bij het VEU en het VWEU, art. 1, 4 en 5)
Aangezien Ierland en het Verenigd Koninkrijk niet deelnemen aan alle bepalingen van het Schengenacquis, verkeren deze twee lidstaten in een bijzondere situatie, waarmee in Protocol (nr. 19) betreffende het Schengenacquis dat is opgenomen in het kader van de Europese Unie (Schengenprotocol) op twee manieren rekening is gehouden. Enerzijds ruimt artikel 4 van dit Protocol voor deze lidstaten de mogelijkheid in te allen tijde te verzoeken om deel te nemen aan alle of aan enkele van de bepalingen van het Schengenacquis zoals dat ten tijde van het deelnemingsverzoek van kracht is. Anderzijds kunnen zij op grond van artikel 5 van het Protocol, dat het aannemen van voorstellen en initiatieven die voortbouwen op dat acquis regelt, kiezen of zij al dan niet willen deelnemen aan de vaststelling van een dergelijke maatregel. Die keuze staat voor een van bedoelde lidstaten slechts open indien de maatregel behoort tot een gebied van het Schengenacquis dat de betrokken lidstaat overeenkomstig artikel 4 van het Protocol heeft onderschreven of indien de maatregel een ontwikkeling is van een dergelijk gebied.
Krachtens artikel 4 van het Schengenprotocol en de besluiten 2000/365 betreffende het verzoek van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland deel te mogen nemen aan enkele van de bepalingen van het Schengenacquis en 2002/192 betreffende het verzoek van Ierland deel te mogen nemen aan bepalingen van het Schengenacquis nemen Ierland en het Verenigd Koninkrijk weliswaar deel aan een aantal bepalingen van het Schengenacquis, maar die deelname heeft geen betrekking op de bepalingen van dat acquis met betrekking tot het overschrijden van de buitengrenzen. Ierland of het Verenigd Koninkrijk kan dus pas aan de van kracht zijnde en op dat gebied betrekking hebbende bepalingen van het Schengenacquis of aan het aannemen van voorstellen en initiatieven die voortbouwen op het acquis en dat gebied betreffen, deelnemen nadat door de betrokken lidstaat een verzoek daartoe is gedaan en dit verzoek vervolgens door de Raad volgens de procedure van artikel 4 van het Schengenprotocol is gehonoreerd. Hieruit volgt dat de Uniewetgever niet mag voorzien in een andere procedure dan die van artikel 4 van het Protocol, ongeacht of het om een aanscherping of een versoepeling van de procedure gaat, teneinde toe te staan dat Ierland of het Verenigd Koninkrijk aan dergelijke bepalingen of aan het aannemen van dergelijke voorstellen en initiatieven deelneemt. De Uniewetgever mag ook niet voorzien in de mogelijkheid voor de lidstaten om onderling overeenkomsten te sluiten die een dergelijk effect hebben.
Artikel 19 van verordening nr. 1052/2013 tot instelling van het Europees grensbewakingssysteem (Eurosur), dat voorziet in de mogelijkheid om een op informatie-uitwisseling over het overschrijden van de buitengrenzen gerichte samenwerking op te zetten op basis van bilaterale of multilaterale overeenkomsten tussen Ierland of het Verenigd Koninkrijk en een of meer aangrenzende lidstaten, kan niet worden geacht te voorzien in de mogelijkheid voor de lidstaten om overeenkomsten te sluiten op grond waarvan Ierland of het Verenigd Koninkrijk mag deelnemen aan geldende bepalingen van het Schengenacquis met betrekking tot het overschrijden van de buitengrenzen. De in die bepaling genoemde overeenkomsten bieden immers de mogelijkheid een beperkte vorm van samenwerking op te zetten tussen Ierland en het Verenigd Koninkrijk en een of meer aangrenzende lidstaten, maar kunnen er niet toe leiden dat Ierland of het Verenigd Koninkrijk komt te verkeren in een positie die gelijkwaardig is aan die van de andere lidstaten, aangezien die overeenkomsten niet rechtsgeldig kunnen voorzien in rechten of plichten voor Ierland en het Verenigd Koninkrijk die vergelijkbaar zijn met die welke gelden voor de andere lidstaten in Eurosur-verband of met betrekking tot een wezenlijk deel daarvan.
Voorts is het zo dat zowel uit de algemene opzet van het Schengenprotocol als uit verklaring nr. 45 ad artikel 4 van het Protocol tot opneming van het Schengenacquis in het kader van de Europese Unie en het beginsel van loyale samenwerking volgt dat niet kan worden aangenomen dat het in de artikelen 4 en 5 van het Schengenprotocol vervatte systeem ertoe strekt Ierland en het Verenigd Koninkrijk de verplichting op te leggen deel te nemen aan het gehele Schengenacquis, zonder ruimte te laten voor beperkte vormen van samenwerking met deze lidstaten. Bovendien wordt geen afbreuk gedaan aan het nuttig effect van artikel 4 van het Schengenprotocol door dat artikel aldus uit te leggen dat het niet geldt voor beperkte vormen van samenwerking. Die uitlegging heeft namelijk niet tot gevolg dat Ierland en het Verenigd Koninkrijk ten aanzien van de geldende bepalingen van het Schengenacquis rechten kunnen verkrijgen die vergelijkbaar zijn met die van de andere lidstaten of mogen deelnemen aan het aannemen van voorstellen en initiatieven die voortbouwen op bepalingen van dat acquis, zonder dat zij vooraf, door middel van een overeenkomstig dat artikel met eenparigheid van stemmen genomen besluit van de Raad, toestemming hebben verkregen om deel te nemen aan die bepalingen.
Ook het feit dat de aan het Schengenacquis deelnemende lidstaten bij de ontwikkeling en verdieping van de nauwere samenwerking die zij krachtens artikel 1 van het Schengenprotocol mogen aangaan, niet verplicht zijn om te voorzien in bijzondere aanpassingsmaatregelen voor de overige lidstaten, impliceert niet dat de Uniewetgever geen dergelijke maatregelen mag treffen en met name geen beperkte vormen van samenwerking met die andere lidstaten mogelijk mag maken indien hij dit wenselijk acht. Aan deze conclusie doet verder niet af dat het opzetten van beperkte vormen van samenwerking kan leiden tot fragmentatie van de ter zake geldende regels – gesteld al dat dit het geval zou zijn –, aangezien het tot stand brengen van een nauwere samenwerking noodzakelijkerwijs leidt tot een zekere fragmentatie van de regels die voor de lidstaten in de betrokken materie gelden. Uit al het voorgaande volgt dat beperkte vormen van samenwerking geen vorm van deelname in de zin van artikel 4 van het Schengenprotocol zijn.
(cf. punten 27‑33, 42, 51‑53, 55, 58, 59)
Zie de tekst van de beslissing.
(cf. punt 44)
Zowel uit de preambule van het Protocol betreffende het Schengenacquis dat is opgenomen in het kader van de Europese Unie, als uit artikel 1 van dat Protocol volgt dat het opnemen van dat acquis in het kader van de Europese Unie is gebaseerd op de op nauwere samenwerking betrekking hebbende bepalingen van de Verdragen. Uit titel III van het zesde deel van het VWEU en met name uit artikel 327 VWEU blijkt dat voor het tot stand brengen van een nauwere samenwerking bepalend is het onderscheid dat wordt gemaakt tussen de deelnemende lidstaten, waarvoor de in dat verband vastgestelde handelingen bindend zijn, en de niet-deelnemende lidstaten, waarvoor dat niet het geval is. De verkrijging door een niet-deelnemende lidstaat van de status van deelnemende lidstaat is in beginsel geregeld in artikel 331 VWEU en impliceert, zoals dat artikel aangeeft, dat de betrokken lidstaat de in het kader van de betrokken nauwere samenwerking reeds vastgestelde handelingen dient toe te passen.
Voor nauwere samenwerking op gebieden die binnen de werkingssfeer van het Schengenacquis vallen, wordt artikel 4 van het Schengenprotocol in de plaats van artikel 331 VWEU toegepast, zodat artikel 4 aldus moet worden gelezen dat het ertoe strekt mogelijk te maken dat Ierland en het Verenigd Koninkrijk met betrekking tot sommige geldende bepalingen van het Schengenacquis komen te verkeren in een positie die gelijkwaardig is aan die van de aan dat acquis deelnemende lidstaten, en niet ertoe strekt de rechten en plichten van die twee lidstaten te regelen wanneer zij ervoor kiezen om op bepaalde gebieden buiten de nauwere samenwerking te blijven.
(cf. punten 47‑49)