Zaak C‑673/13 P

Europese Commissie

tegen

Stichting Greenpeace Nederland

Pesticide Action Network Europe (PAN Europe)

„Hogere voorziening – Toegang tot documenten van de instellingen – Verordening (EG) nr. 1049/2001 – Milieu – Verdrag van Aarhus – Verordening (EG) nr. 1367/2006 – Artikel 6, lid 1 – Risico van aantasting van de commerciële belangen van een natuurlijke of rechtspersoon – Begrip ‚informatie die betrekking heeft op emissies in het milieu’ – Documenten betreffende de toelatingsprocedure voor een werkzame stof die is opgenomen in gewasbeschermingsmiddelen – Werkzame stof glyfosaat”

Samenvatting – Arrest van het Hof (Vijfde kamer) van 23 november 2016

Instellingen van de Europese Unie–Recht van toegang van het publiek tot documenten–Verzoek om toegang tot milieu-informatie–Verordening nr. 1367/2006–Informatie die betrekking heeft op emissies in het milieu–Begrip–Ruime uitlegging

(Verordeningen van het Europees Parlement en de Raad nr. 1049/2001, art. 1 en 4, en nr. 1367/2006, overweging 15 en art. 6, lid 1)
Internationale overeenkomsten–Overeenkomsten van de Gemeenschap–Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden (Verdrag van Aarhus)–Leidraad voor de uitvoering van dat verdrag–Bindende kracht–Geen

(Verdrag van Aarhus; besluit 2005/370 van de Raad)
Instellingen van de Europese Unie–Recht van toegang van het publiek tot documenten–Verzoek om toegang tot milieu-informatie–Verordening nr.1367/2006–Informatie die betrekking heeft op emissies in het milieu–Begrip–Beperking tot emissies die afkomstig zijn van bepaalde industriële installaties–Ontoelaatbaarheid

[Verdrag van Aarhus, art. 1 en 4, lid 4, eerste alinea, d); verordening nr. 1367/2006 van het Europees Parlement en de Raad, art. 2, lid 1, d), ii), en 6, lid 1]
Instellingen van de Europese Unie–Recht van toegang van het publiek tot documenten–Verzoek om toegang tot milieu-informatie–Verordening nr.1367/2006–Informatie die betrekking heeft op emissies in het milieu–Begrip–Informatie over daadwerkelijke of voorzienbare emissies in het milieu–Daaronder begrepen

(Verordening nr. 1367/2006 van het Europees Parlement en de Raad, art. 6, lid 1)
Instellingen van de Europese Unie–Recht van toegang van het publiek tot documenten–Verzoek om toegang tot milieu-informatie–Verordening nr.1367/2006–Informatie die betrekking heeft op emissies in het milieu–Begrip–Toereikendheid van een rechtstreeks verband tussen de informatie en de betrokken emissies–Ontoelaatbaarheid

[Verdrag van Aarhus, art. 4, lid 4, eerste alinea, d); verordening nr. 1367/2006 van het Europees Parlement en de Raad, overweging 2 en art. 6, lid 1]

Het begrip informatie die betrekking heeft op uitstoot in het milieu in de zin van artikel 6, lid 1, eerste volzin, van verordening nr. 1367/2006 betreffende de toepassing van de bepalingen van het Verdrag van Aarhus betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden op de communautaire instellingen en organen mag niet restrictief worden uitgelegd. Verordening nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie heeft blijkens overweging 4 en artikel 1 ervan immers tot doel, het publiek een zo ruim mogelijk recht van toegang tot documenten van de instellingen te geven. Evenzo heeft verordening nr. 1367/2006 tot doel, zoals artikel 1 ervan aangeeft, ervoor te zorgen dat milieu-informatie waarover de instellingen en organen van de Unie beschikken, op de breedst mogelijke basis systematisch ter beschikking komt en wordt verspreid.

Bijgevolg moeten uitzonderingen op het beginsel van de ruimst mogelijke toegang van het publiek tot de documenten van de instellingen, met name de uitzonderingen waarin is voorzien bij artikel 4 van verordening nr. 1049/2001, slechts voor zover zij van dat beginsel afwijken, restrictief worden uitgelegd en toegepast. De noodzaak van een dergelijke restrictieve uitlegging wordt overigens bevestigd door overweging 15 van verordening nr. 1367/2006. Anderzijds is het juist dat, door te voorzien in een vermoeden dat de openbaarmaking van informatie die betrekking heeft op uitstoot in het milieu, met uitzondering van informatie betreffende onderzoeken, wordt geacht van hoger openbaar belang te zijn dan het belang dat bestaat bij de bescherming van de commerciële belangen van een bepaalde natuurlijke of rechtspersoon, zodat de bescherming van die commerciële belangen niet kan worden ingeroepen om de openbaarmaking van die informatie te weigeren, artikel 6, lid 1, eerste volzin, van verordening nr. 1367/2006 afwijkt van de in artikel 4, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 vastgestelde regel van belangenafweging. Artikel 6, lid 1, eerste volzin, maakt aldus evenwel een concrete toepassing mogelijk van het beginsel van de ruimst mogelijke toegang tot de informatie waarover de instellingen en organen van de Unie beschikken, zodat een restrictieve uitlegging van die bepaling niet kan worden gerechtvaardigd.

(zie punten 51‑54)
Zie de tekst van de beslissing.

(zie punt 59)
Uit niets in verordening nr. 1367/2006 betreffende de toepassing van de bepalingen van het Verdrag van Aarhus betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden op de communautaire instellingen en organen kan worden afgeleid dat het begrip uitstoot in het milieu in de zin van artikel 6, lid 1, eerste volzin, van die verordening zou moeten worden beperkt tot emissies die van bepaalde industriële installaties zoals fabrieken en centrales afkomstig zijn. Die beperking kan evenmin worden afgeleid uit het Verdrag van Aarhus, waarmee rekening dient te worden gehouden bij de uitlegging van verordening nr. 1367/2006, aangezien, zoals is bepaald in artikel 1, deze verordening tot doel heeft, het leveren van een bijdrage aan de uitvoering van de verplichtingen die voortvloeien uit voormeld verdrag door het vaststellen van regels voor de toepassing van dat verdrag op de instellingen en organen van de Unie. Bovendien zou beperking van het begrip uitstoot in het milieu in de zin van artikel 6, lid 1, eerste volzin, van verordening nr. 1367/2006 tot emissies die afkomstig zijn van bepaalde industriële installaties zoals fabrieken en centrales, in strijd zijn met de door deze verordening nagestreefde doelstelling van een zo ruim mogelijke openbaarmaking van de milieu-informatie.

Ten slotte vindt een dergelijke beperking evenmin een grondslag in artikel 2, lid 1, onder d), ii), van verordening nr. 1367/2006. Het is juist dat die bepaling, waarin is opgesomd welke factoren onder het begrip milieu-informatie kunnen vallen, op het eerste gezicht een onderscheid lijkt te maken tussen het begrip emissies en de begrippen lozingen en vrijkomen in het milieu. Evenwel komt een onderscheid tussen die begrippen niet voor in het Verdrag van Aarhus, dat in artikel 4, lid 4, eerste alinea, onder d), slechts bepaalt dat de bescherming van de vertrouwelijkheid van commerciële en industriële informatie niet kan worden ingeroepen om bekendmaking van informatie over emissies die van belang is voor de bescherming van het milieu, te weigeren. Voorts is een dergelijk onderscheid irrelevant voor de doelstelling van openbaarmaking van milieu-informatie die door verordening nr. 1367/2006 wordt nagestreefd en zou een dergelijk onderscheid kunstmatig zijn. Bovendien overlappen die begrippen elkaar grotendeels, zoals blijkt uit de uitdrukking „ander vrijkomen” in artikel 2, lid 1, onder d), ii), van die verordening, waaruit volgt dat emissies en lozingen tevens een vorm van vrijkomen in het milieu zijn.

(zie punten 60, 61, 63, 65‑68)
Het begrip informatie die betrekking heeft op uitstoot in het milieu in de zin van artikel 6, lid 1, eerste volzin, van verordening nr. 1367/2006 betreffende de toepassing van de bepalingen van het Verdrag van Aarhus betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden op de communautaire instellingen en organen kan niet worden beperkt tot uitsluitend de informatie betreffende de emissies die daadwerkelijk vrijkomen in het milieu bij het gebruik van het gewasbeschermingsmiddel of van de betrokken werkzame stof op de planten of de bodem, welke emissies met name afhangen van de door de landbouwers feitelijk gebruikte hoeveelheden van het product en van de exacte samenstelling van het op de markt gebrachte eindproduct.

Bijgevolg valt ook informatie over de voorzienbare emissies van het gewasbeschermingsmiddel of van de betrokken werkzame stof in het milieu bij normaal of realistisch gebruik van dat product of die stof in overeenstemming met de afgegeven toelating voor het op de markt brengen en overeenkomstig de omstandigheden in het gebied waarvoor het product of de stof is bestemd, onder voormeld begrip. Hoewel het op de markt brengen van een product of een stof in de regel niet volstaat om aan te nemen dat dit product of die stof noodzakelijkerwijs in het milieu zal vrijkomen, en dat informatie over dit product of die stof betrekking heeft op emissies in het milieu, is dat namelijk anders bij een product als een gewasbeschermingsmiddel en bij de stoffen die dat product bevat, die bij normaal gebruik bedoeld zijn om in het milieu vrij te komen, louter vanwege hun functie. De voorzienbare emissies in het milieu van het betrokken product of van de stoffen die dat product bevat, zijn in dat geval bij normaal of realistisch gebruik niet hypothetisch en vallen onder het begrip uitstoot in het milieu in de zin van artikel 6, lid 1, eerste volzin, van verordening nr. 1367/2006.

(zie punten 73‑75)
Om te vallen onder het begrip informatie die betrekking heeft op uitstoot in het milieu in de zin van artikel 6, lid 1, eerste volzin, van verordening nr. 1367/2006 betreffende de toepassing van de bepalingen van het Verdrag van Aarhus betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden op de communautaire instellingen en organen volstaat niet dat informatie een voldoende rechtstreeks verband vertoont met de emissies in het milieu. Uit de bewoordingen van die bepaling blijkt immers dat zij informatie betreft die betrekking heeft op uitstoot in het milieu, dat wil zeggen informatie die dergelijke emissies betreft of die informatie over dergelijke emissies vormt, en niet informatie die een of ander – rechtstreeks of indirect – verband vertoont met emissies in het milieu. Deze uitlegging wordt bevestigd door artikel 4, lid 4, eerste alinea, onder d), van het Verdrag van Aarhus, waarin wordt verwezen naar informatie over emissies.

Gelet op de door artikel 6, lid 1, eerste volzin, van verordening nr. 1367/2006 nagestreefde doelstelling om principieel toegang te bieden tot informatie die betrekking heeft op uitstoot in het milieu, moet dat begrip aldus worden opgevat dat het met name de gegevens omvat die het publiek in staat stellen te weten wat daadwerkelijk in het milieu wordt uitgestoten, dan wel voorzienbaar in het milieu zal worden uitgestoten bij normaal of realistisch gebruik van het betrokken product of de betrokken stof in overeenstemming met de toelating voor het op de markt brengen die voor het product of de stof in kwestie is afgegeven en overeenkomstig de omstandigheden in het gebied waarvoor het product of de stof is bestemd. Bijgevolg moet dat begrip aldus worden uitgelegd dat het met name de inlichtingen omvat betreffende de aard, de samenstelling, de hoeveelheid, de datum en de plaats van de daadwerkelijke of voorzienbare emissies van het product of de stof in kwestie in dergelijke omstandigheden.

Onder het begrip informatie die betrekking heeft op uitstoot in het milieu dient ook de informatie te vallen die het publiek in staat stelt te controleren of de beoordeling van de daadwerkelijke of voorzienbare emissies, op basis waarvan de bevoegde autoriteit het betrokken product of de betrokken stof heeft toegelaten, juist is, alsook de gegevens over de invloeden van die emissies op het milieu. Uit overweging 2 van verordening nr. 1367/2006 blijkt immers in wezen dat de door die verordening gewaarborgde toegang tot milieu-informatie er met name toe strekt, een meer doeltreffende deelname van het publiek aan de besluitvorming te bevorderen, zodat de verantwoordingsplicht van de bevoegde instanties voor de besluitvorming wordt vergroot en een bijdrage wordt geleverd tot de bewustmaking van de publieke opinie en tot de verkrijging van steun van de publieke opinie voor de genomen besluiten. Teneinde zich ervan te kunnen vergewissen dat de beslissingen van de op milieugebied bevoegde autoriteiten gerechtvaardigd zijn, en om doeltreffend te kunnen deelnemen aan het besluitvormingsproces inzake milieuaangelegenheden, dient het publiek echter toegang te hebben tot de informatie die het in staat stelt na te gaan of de emissies correct zijn beoordeeld, en dient het in staat te worden gesteld redelijkerwijs te begrijpen hoe die emissies het milieu negatief kunnen beïnvloeden.

(zie punten 78‑80, 82)