—

Banco Privado Português SA, in liquidatie, en Massa Insolvente do Banco Privado Português SA, vertegenwoordigd door M. Ferreira Santos en R. Leandro Vasconcelos, advogadas,

—

de Portugese regering, vertegenwoordigd door L. Inez Fernandes en A. Cunha als gemachtigden, bijgestaan door M. Pena Machete en G. Reino Pires, advogados,

—

de Europese Commissie, vertegenwoordigd door M. França, L. Flynn en M. Afonso als gemachtigden,

1

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de geldigheid van besluit 2011/346/EU van de Commissie van 20 juli 2010 betreffende de staatssteun C 33/09 (ex NN 57/09, ex CP 191/09) die door Portugal is toegekend in de vorm van een staatsgarantie voor BPP (PB 2011, L 159, blz. 95), en de uitlegging van artikel 14, leden 1 en 2, van verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel [108 VWEU] (PB L 83, blz. 1).

2

Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen de Estado português (Portugese staat) enerzijds, en Banco Privado Português SA (hierna: „BPP”), in liquidatie, en Massa Insolvente do Banco Privado Português SA (gezamenlijke schuldeisers van BPP), anderzijds, over de inschrijving aan de passiefzijde van de liquidatie van de schuldvordering van deze staat ten bedrage van 24462921,24 EUR, vermeerderd met de verschuldigde rente, wat overeenkomt met het terug te vorderen bedrag van de steun die deze staat onrechtmatig zou hebben toegekend aan BPP door een staatgarantie (hierna: „garantie”) te verstrekken voor een aan die bank toegekende lening van 450 miljoen EUR.

3

In artikel 1, onder f), van verordening nr. 659/1999 wordt onrechtmatige steun omschreven als nieuwe steun die in strijd met artikel 108, lid 3, VWEU tot uitvoering wordt gebracht.

4

Artikel 14 van die verordening, met als titel „Terugvordering van steun”, bepaalt:

„1.   Indien negatieve beschikkingen worden gegeven in gevallen van onrechtmatige steun beschikt de Commissie dat de betrokken lidstaat alle nodige maatregelen dient te nemen om de steun van de begunstigde terug te vorderen (‚terugvorderingsbeschikking’). De Commissie verlangt geen terugvordering van de steun indien zulks in strijd is met een algemeen beginsel van het [Unierecht].

2.   De op grond van een terugvorderingsbeschikking terug te vorderen steun omvat rente tegen een door de Commissie vastgesteld passend percentage. De rente is betaalbaar vanaf de datum waarop de onrechtmatige steun voor de begunstigde beschikbaar was tot de datum van daadwerkelijke terugbetaling van de steun.

3.   Onverminderd een beschikking van het Hof van Justitie van de [Europese Unie] overeenkomstig artikel [278 VWEU], dient terugvordering onverwijld en in overeenstemming met de nationaalrechtelijke procedures van de betrokken lidstaat te geschieden, voor zover die procedures een onverwijlde en daadwerkelijke tenuitvoerlegging van de beschikking van de Commissie toelaten. Daartoe nemen de betrokken lidstaten in geval van een procedure voor een nationale rechtbank alle nodige maatregelen, met inbegrip van voorlopige maatregelen, waarover zij binnen hun nationale rechtsstelsel beschikken om dit doel te bereiken, onverminderd [het Unierecht].”

5

Bij besluit C(2009) 1892 definitief van 13 maart 2009 betreffende steunmaatregel NN 71/08 – Portugal, Auxílio estatal ao Banco Privado Português – BPP (PB C 174, blz. 1; hierna: „besluit van 13 maart 2009”) heeft de Commissie bij wijze van noodmaatregel besloten om geen bezwaar te maken tegen de door de Estado português toegekende steun in de vorm van de garantie ter dekking van een lening van 450 miljoen EUR die op 5 december 2008 door zes Portugese banken aan BPP was toegekend. Die garantie is op grond van artikel 87, lid 3, onder b), EG [thans artikel 107, lid 3, onder b), VWEU] goedgekeurd voor een periode van zes maanden, namelijk tot 5 juni 2009.

6

Uit overweging 34 van dat besluit blijkt dat de door de Commissie gemaakte beoordeling van de steun niet in de weg stond aan de beoordeling die zij zou moeten maken indien de maatregel werd verlengd tot na de in het vorige punt bedoelde periode.

7

Overweging 39 van dat besluit bepaalt:

„Ondanks de hoge waarde van de gestelde zekerheden blijft de vergoeding voor de [garantie] aanmerkelijk lager dan wat normaal wordt beschouwd als een passende vergoeding bij banken in moeilijkheden. De Commissie is van mening dat die vergoeding bij wijze van uitzondering als passend kan worden aangemerkt om het voortbestaan van [BPP] te verzekeren, zij het slechts tijdens een korte reddingsperiode. Voorts kan dit vergoedingsniveau enkel worden aanvaard op voorwaarde dat een herstructureringsplan wordt ingediend. De Commissie verwacht dat de kosten van de overheidsmaatregelen ten gunste van BPP op lange termijn worden weerspiegeld in het herstructureringsplan om de levensvatbaarheid [van BPP] te herstellen [...] en dat de gevolgen voor de mededinging van de toegekende steun in aanmerking worden genomen bij de vaststelling van compenserende maatregelen. In dit verband herinnert de Commissie voorts aan en neemt positief akte van de verbintenis van de Portugese autoriteiten om binnen zes maanden na de verlening van de steunmaatregel aan [BPP], dat wil zeggen vóór 5 juni 2009, een herstructureringsplan in te dienen.”

8

De Commissie herinnert in overweging 41 van het besluit van 13 maart 2009 eraan dat iedere eventuele verlenging van de steun, met een duur van ten hoogste zes maanden, bij haar ter goedkeuring moet worden aangemeld.

9

De overwegingen 9, 12, 13 en 19 tot en met 24 van besluit 2011/346 bepalen:

[...]

[...]

10

Aangaande de kwalificatie van de garantie als „staatssteun” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU bepalen de overwegingen 57 tot en met 60 van besluit 2011/346:

11

Aangaande het onderzoek van de verenigbaarheid van de steun met de interne markt, bepalen de overwegingen 65, 67, 68 en 70 tot en met 72 van dat besluit:

[...]

[...]

12

Artikel 1 van besluit 2011/346 bepaalt dat de „staatssteun die Portugal in de vorm van een garantie voor een lening van 450 miljoen EUR in strijd met artikel 108, lid 3, [VWEU], op onwettige wijze heeft toegekend ten gunste van [BPP], [...] onverenigbaar [is] met de interne markt”.

13

Ingevolge artikel 2, lid 1, van dat besluit „[vordert] Portugal [...] de in artikel 1 bedoelde steun van de begunstigde terug”.

14

Artikel 3, lid 1, van dat besluit bepaalt dat de „terugvordering van de in artikel 1 bedoelde steun [...] onmiddellijk en effectief [dient] te gebeuren”.

15

Artikel 91, lid 2, van de Código da Insolvência e da Recuperação de Empresas (wetboek inzake insolventie en herstel van ondernemingen), goedgekeurd bij wetsbesluit nr. 53/2004 van 18 maart 2004 (hierna: „CIRE”), luidt:

„Iedere vordering die op de datum van de insolventieverklaring nog niet opeisbaar is en waarvoor geen vergoedende interest is verschuldigd of waarvoor rente is verschuldigd die onder de wettelijke rentevoet ligt, wordt geacht beperkt te zijn tot het bedrag dat, indien het wordt vermeerderd met de rente op dat bedrag tegen de wettelijke rentevoet respectievelijk een rentevoet die gelijk is aan het verschil tussen de wettelijke rentevoet en de overeengekomen rentevoet voor de periode vóór de vordering opeisbaar wordt, zou overeenkomen met de waarde van de betrokken vordering.”

16

Op 9 september 2010 heeft de Estado português krachtens de CIRE bij de verwijzende rechter een verzoek ingediend tot inschrijving en opname aan de passiefzijde van de liquidatie van zijn schuldvordering die voortvloeit uit de bij besluit 2011/346 gelaste terugvordering.

17

Voor de verwijzende rechter heeft Massa Insolvente do Banco Privado Português SA zich tegen dat verzoek verzet op grond dat besluit 2011/346 onwettig was en de schuldvordering van de Estado português derhalve rechtsgrondslag miste.

18

In dit verband hebben verweersters in het hoofdgeding op 9 september 2011 bij het Gerecht van de Europese Unie een beroep tot nietigverklaring van besluit 2011/346 ingesteld, dat op 12 december 2014 door het Gerecht is verworpen (arrest Banco Privado Português en Massa Insolvente do Banco Privado Português/Commissie, T‑487/11, EU:T:2014:1077).

19

Ondertussen had de verwijzende rechter wegens het bij het Gerecht aanhangige beroep de behandeling van de zaak geschorst in afwachting van een beslissing waarin de rechtmatigheid van besluit 2011/346 wordt bevestigd of ontkend. De Estado português heeft tegen die schorsingsbeslissing echter hoger beroep ingesteld bij het Tribunal da Relação de Lisboa (hof van beroep te Lissabon), dat de voortzetting van de procedure heeft gelast en daarbij heeft herinnerd aan de mogelijkheid voor de verwijzende rechter om het Hof om een prejudiciële beslissing te verzoeken.

20

De verwijzende rechter twijfelt aan de geldigheid van besluit 2011/346. In de eerste plaats herinnert die rechter met betrekking tot de kwalificatie van de garantie als „staatssteun” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU eraan dat volgens de voorwaarden voor de toepassing van die bepaling het handelsverkeer tussen de lidstaten door de betrokken maatregel niet enkel potentieel, maar daadwerkelijk ongunstig moet worden beïnvloed. Uit de motivering van besluit 2011/346 kan niet worden afgeleid dat de Commissie heeft vastgesteld dat de garantie het handelsverkeer tussen de lidstaten daadwerkelijk ongunstig heeft beïnvloed. Voorts kan volgens die rechter uit de feiten niet noodzakelijkerwijs een dergelijke ongunstige beïnvloeding worden afgeleid. Die rechter herinnert in dit verband eraan dat de garantie, zoals blijkt uit overweging 77 van besluit 2011/346, aan BPP is verstrekt ter dekking van een lening die is gebruikt voor de terugbetaling van kredietgevers wier vorderingen de vervaldag hadden bereikt of wier kredietlijnen binnen korte tijd zouden aflopen, en dat BPP na 1 december 2008 niet meer actief was op de markt.

21

In de tweede plaats herinnert de verwijzende rechter met betrekking tot de beoordeling van de verenigbaarheid van de steun eraan dat de conclusie van het besluit van 13 maart 2009 was dat de garantie op grond van artikel 107, lid 3, onder b), VWEU voor een periode van zes maanden vanaf de verstrekking van die garantie, op 5 december 2008, tot 5 juni 2009 als verenigbaar met de interne markt kon worden aangemerkt, aangezien de niet‑nakoming door BPP van haar financiële verplichtingen ernstige negatieve gevolgen voor de Portugese financiële sector kon hebben. In besluit 2011/346 is de Commissie niettemin tot de conclusie gekomen dat de steun onverenigbaar was omdat de Estado português vóór het einde van voornoemde termijn van zes maanden geen herstructureringsplan had ingediend, wat echter de voorwaarde voor de goedkeuring van de steunmaatregel was. Volgens de verwijzende rechter wordt in besluit 2011/346 niet vermeld waarom het feit dat de Estado português geen herstructureringsplan voor BPP heeft ingediend, van invloed is op de conclusie over de verenigbaarheid van de betrokken steun in het besluit van 13 maart 2009, met name in de periode van 5 december 2008 tot 5 juni 2009.

22

In de derde plaats bestaat er volgens de verwijzende rechter een tegenstrijdigheid in de motivering van besluit 2011/346, en tussen de motivering en het dispositief van dat besluit, met betrekking tot het tijdstip vanaf hetwelk de garantie als onrechtmatig moet worden aangemerkt. Uit overweging 24 van dat besluit blijkt immers dat de steun op 6 juni 2009 onwettig werd. Overweging 72 van dat besluit bepaalt echter dat de steun tussen 5 december 2008 en 15 april 2010 onverenigbaar was met de interne markt. In het dispositief van besluit 2011/346 wordt alleen bepaald dat de steun onverenigbaar is met de interne markt. Vanaf welk tijdstip die garantie als onrechtmatig moet worden aangemerkt, is bepalend voor de berekening van het steunbedrag.

23

In de vierde plaats voert de verwijzende rechter ten slotte aan dat de toepassing in casu van artikel 91, lid 2, CIRE tot een vermindering van het aan de Estado português terugbetaalde bedrag kan leiden. Derhalve moet worden nagegaan of artikel 14 van verordening nr. 659/1999 eraan in de weg staat dat, indien aan de gestelde voorwaarden is voldaan, het door de staat terug te vorderen bedrag kan worden verminderd op grond van artikel 91, lid 2, CIRE.

24

Daarom heeft het Tribunal do Comércio de Lisboa (handelsrechtbank te Lissabon) de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende vier prejudiciële vragen gesteld:

25

Subsidiair stelt het Tribunal do Comércio de Lisboa ook de volgende uitleggingsvraag:

„Staan de leden 1 en 2 [van artikel 14] van verordening nr. 65[9]/1999 eraan in de weg dat het terug te vorderen bedrag in het concrete geval wordt verminderd wanneer die bepaling zonder discriminatie van toepassing is op alle schuldeisers van de insolvente onderneming?”

26

Het verzoek om een prejudiciële beslissing bevat vijf vragen, waarvan de eerste vier de geldigheid van besluit 2011/346 betreffen en de vijfde de uitlegging van artikel 14, leden 1 en 2, van verordening nr. 659/1999 betreft. De ontvankelijkheid van de eerste vier vragen en de ontvankelijkheid van de vijfde vraag moeten afzonderlijk worden onderzocht.

27

De Portugese regering betoogt dat de vragen over de geldigheid van besluit 2011/346 niet‑ontvankelijk zijn. Onder verwijzing naar het arrest TWD Textilwerke Deggendorf (C‑188/92, EU:C:1994:90) voert die regering aan dat dit besluit, aangezien er bij het Gerecht geen beroep tot nietigverklaring tegen is ingesteld, jegens haar onherroepelijk is geworden, zodat de geldigheid ervan niet meer in twijfel kan worden getrokken voor een nationale rechter. Voorts is geen verzoek tot opschorting van de tenuitvoerlegging van besluit 2011/346 ingediend. Dat besluit moet aldus worden uitgevoerd, dat de steun onmiddellijk en effectief kan worden teruggevorderd.

28

In dit verband zij eraan herinnerd dat het Hof in het arrest TWD Textilwerke Deggendorf (EU:C:1994:90, punt 17) heeft geoordeeld dat de begunstigde van een steunmaatregel ten aanzien waarvan de Commissie een beschikking heeft gegeven die rechtstreeks en uitsluitend was gericht tot de lidstaat waaronder die begunstigde ressorteert, welke begunstigde deze beschikking ongetwijfeld had kunnen aanvechten doch de hiertoe in artikel 263, zesde alinea, VWEU gestelde dwingende termijn heeft laten verlopen, de mogelijkheid moet worden ontzegd om voor de nationale rechter de rechtmatigheid van die beschikking opnieuw in geding te brengen (zie ook arresten Nachi Europe, C‑239/99, EU:C:2001:101, punt 30, en Lucchini, C‑119/05, EU:C:2007:434, punt 55). Volgens het Hof zou de tegengestelde oplossing immers erop neerkomen dat de begunstigde van de steun het onherroepelijke karakter dat een beschikking in het belang van de rechtszekerheid na het verstrijken van de beroepstermijn dient te hebben, kan omzeilen (arrest Nachi Europe, EU:C:2001:101, punt 30 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

29

De situatie waarop die rechtspraak is gebaseerd, komt niet overeen met de situatie in het hoofdgeding. De begunstigde van de steun waarover het in het hoofdgeding gaat, die binnen de in artikel 263, zesde alinea, VWEU gestelde termijn bij het Gerecht beroep tot nietigverklaring van besluit 2011/346 heeft ingesteld, dat heeft geleid tot het arrest Banco Privado Português en Massa Insolvente do Banco Privado Português/Commissie (EU:T:2014:1077), kan immers niet worden geacht ernaar te streven het onherroepelijke karakter van dat besluit te omzeilen op grond dat hij voor de verwijzende rechter de geldigheid van dat besluit betwist.

30

Aangezien de door het Hof in punt 18 van het arrest TWD Textilwerke Deggendorf (EU:C:1994:90) gekozen oplossing is gebaseerd op het risico dat het onherroepelijke karakter van een handeling van de Unie wordt omzeild, geldt die oplossing bovendien slechts voor een partij die zich voor een nationale rechter op de onwettigheid van een handeling van de Europese Unie beroept, hoewel zij ongetwijfeld krachtens artikel 263 VWEU een beroep tot nietigverklaring van die handeling had kunnen instellen maar dat niet binnen de gestelde termijn heeft gedaan. Dat de Estado português, die de wettigheid van besluit 2011/346 niet betwist voor de nationale rechter, geen beroep tot nietigverklaring van dat besluit bij het Gerecht heeft ingesteld, is bijgevolg niet relevant voor de beoordeling van de ontvankelijkheid van de vragen over de geldigheid van dat besluit.

31

Ten slotte volgt uit het arrest TWD Textilwerke Deggendorf (EU:C:1994:90) niet dat een prejudiciële vraag over de geldigheid van een handeling van de Unie slechts ontvankelijk is indien is verzocht om opschorting van de tenuitvoerlegging van die handeling op grond van artikel 278 VWEU. Dat arrest verwijst immers niet naar de uitvoerbaarheid van de handeling van de Unie waarvan de geldigheid in twijfel wordt getrokken, maar is gebaseerd op het risico dat het onherroepelijke karakter van die handeling wordt omzeild.

32

Bijgevolg zijn de eerste vier prejudiciële vragen, over de geldigheid van besluit 2011/346, ontvankelijk.

33

Volgens de Commissie wordt in de verwijzingsbeslissing niet gemotiveerd waarom die vraag relevant is. Zij is derhalve van mening dat die vraag niet‑ontvankelijk is.

34

Volgens vaste rechtspraak van het Hof is het in het kader van de in artikel 267 VWEU neergelegde samenwerking tussen het Hof en de nationale rechterlijke instanties uitsluitend een zaak van de nationale rechter aan wie het geschil is voorgelegd en die de verantwoordelijkheid voor de te geven rechterlijke beslissing draagt, om, gelet op de bijzonderheden van het geval, zowel de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van zijn vonnis te beoordelen als de relevantie van de vragen die hij aan het Hof voorlegt. Wanneer de gestelde vragen de uitlegging van Unierecht betreffen, is het Hof derhalve in beginsel verplicht daarop te antwoorden (zie met name arrest Kamberaj, C‑571/10, EU:C:2012:233, punt 40 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en beschikking Dél‑Zempléni Nektár Leader Nonprofit, C‑24/13, EU:C:2014:40, punt 39).

35

Het Hof dient echter, ter toetsing van zijn eigen bevoegdheid, een onderzoek in te stellen naar de omstandigheden waaronder het door de nationale rechter is geadieerd. De geest van samenwerking die het verloop van de prejudiciële procedure moet beheersen, impliceert immers dat de verwijzende rechter oog heeft voor de aan het Hof opgedragen taak om bij te dragen aan een goede rechtsbedeling in de lidstaten, doch niet om adviezen over algemene of hypothetische vraagstukken te formuleren (zie arrest Kamberaj, EU:C:2012:233, punt 41 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en beschikking Dél‑Zempléni Nektár Leader Nonprofit, EU:C:2014:40, punt 40).

36

In dit verband kan een verzoek van een nationale rechter slechts worden afgewezen wanneer duidelijk blijkt dat de gevraagde uitlegging van het Unierecht geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is of het Hof niet beschikt over de gegevens, feitelijk en rechtens, die noodzakelijk zijn om een zinvol antwoord te geven op de gestelde vragen (zie arrest Kamberaj, EU:C:2012:233, punt 42 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en beschikking Dél-Zempléni Nektár Leader Nonprofit, EU:C:2014:40, punt 41).

37

In casu stelt de verwijzende rechter het Hof een vraag over de uitlegging van artikel 14, leden 1 en 2, van verordening nr. 659/1999 om de verenigbaarheid van artikel 91, lid 2, CIRE met die bepalingen te kunnen beoordelen.

38

Uit niets in het aan het Hof overgelegde dossier blijkt echter dat artikel 91, lid 2, CIRE van toepassing is op het hoofdgeding. Die bepaling ziet immers op schuldvorderingen die „op de datum van de insolventieverklaring nog niet opeisbaar zijn en waarvoor geen vergoedende interest is verschuldigd of waarvoor rente is verschuldigd die onder de wettelijke rentevoet ligt”.

39

De in het hoofdgeding aan de orde zijnde schuldvordering van de Estado português was opeisbaar vóór de inleiding van de procedure tot liquidatie van BPP op 15 april 2010. Zoals opgemerkt in overweging 24 van besluit 2011/346 moest de in het hoofdgeding aan de orde zijnde staatssteun immers in ieder geval op grond van artikel 108, lid 3, VWEU vanaf 6 juni 2009 als onwettig worden aangemerkt, aangezien die steun bij het besluit van 13 maart 2009 slechts voor een periode van zes maanden, namelijk tot en met 5 juni 2009, verenigbaar met de interne markt was verklaard.

40

Voorts spreekt de verwijzende rechter zich slechts in hypothetische zin over de toepasselijkheid van artikel 91, lid 2, CIRE op het hoofdgeding uit.

41

Bijgevolg moet worden geoordeeld dat de vijfde prejudiciële vraag niet ertoe strekt om een uitlegging van het Unierecht te verkrijgen die voor de uitspraak van de verwijzende rechter objectief noodzakelijk is (zie beschikkingen Abt e.a., C‑194/10, EU:C:2011:182, punt 37, en Dél‑Zempléni Nektár Leader Nonprofit, EU:C:2014:40, punt 44).

42

Bijgevolg is de vijfde prejudiciële vraag, betreffende de uitlegging van artikel 14, leden 1 en 2, van verordening nr. 659/1999, niet‑ontvankelijk.

43

Met die vragen, die samen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter te vernemen of de kwalificatie van de garantie als „staatssteun” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU toereikend is gemotiveerd, rekening houdend met het feit dat in besluit 2011/346 niet is aangegeven waarom die garantie het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt. Voorts wenst die rechter te vernemen of de Commissie terecht kon vaststellen dat de garantie dat handelsverkeer ongunstig beïnvloedt in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, rekening houdend met het doel van de lening waarvoor die garantie was verstrekt, en met het feit dat BPP sinds 1 december 2008 haar werkzaamheden niet meer uitoefende.

44

Zoals volgt uit vaste rechtspraak van het Hof, moet de door artikel 296 VWEU vereiste motivering beantwoorden aan de aard van de betrokken handeling en de redenering van de instelling die de handeling heeft verricht, duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking doen komen, zodat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en de bevoegde rechter zijn toezicht kan uitoefenen (arrest Nuova Agricast, C‑390/06, EU:C:2008:224, punt 79 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

45

Aangezien een maatregel slechts als „staatssteun” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU kan worden aangemerkt indien alle in die bepaling neergelegde voorwaarden zijn vervuld (arresten Commissie/Deutsche Post, C‑399/08 P, EU:C:2010:481, punt 38 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en Ministerio de Defensa en Navantia, C‑522/13, EU:C:2014:2262, punt 19), moet in een besluit van de Commissie waarbij een maatregel als staatssteun wordt gekwalificeerd, worden uiteengezet waarom die instelling van mening is dat de betrokken overheidsmaatregel aan al die voorwaarden voldoet.

46

Aangaande de vraag of besluit 2011/346 rechtens genoegzaam is gemotiveerd met betrekking tot de in artikel 107, lid 1, VWEU neergelegde voorwaarde dat het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig wordt beïnvloed, zij eraan herinnerd dat de Commissie niet hoeft aan te tonen dat een overheidsmaatregel dat handelsverkeer daadwerkelijk beïnvloedt of de mededinging daadwerkelijk vervalst. Zij moet enkel aantonen dat die maatregel deze gevolgen kan hebben (zie in die zin arresten Unicredito Italiano, C‑148/04, EU:C:2005:774, punt 54; Cassa di Risparmio di Firenze e.a., C‑222/04, EU:C:2006:8, punt 140; Libert e.a., C‑197/11 en C‑203/11, EU:C:2013:288, punt 76, en Eventech, C‑518/13, EU:C:2015:9, punt 65).

47

In casu zij opgemerkt dat de Commissie gewag heeft gemaakt van gegevens die erop kunnen wijzen dat het door BPP behaalde voordeel het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kon beïnvloeden. De Commissie verwijst dienaangaande in overweging 58 van besluit 2011/346 naar de versterking van de concurrentiepositie van BPP ten opzichte van andere instellingen uit de banksector. In overweging 59 van dat besluit herinnert zij voorts aan de activiteiten van BPP en haar positie op de nationale en internationale financiële markten. Overweging 9 van dat besluit bepaalt dat BPP in twee lidstaten actief is en diensten op het gebied van vermogensbeheer, corporate finance en private equity aanbiedt.

48

Gelet op de in de punten 44 tot en met 46 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak zij vastgesteld dat besluit 2011/346 rechtens genoegzaam is gemotiveerd, aangezien daarin helder en duidelijk is aangegeven waarom de instelling die de handeling heeft verricht, zich in overweging 60 van besluit 2011/346 op het standpunt heeft gesteld dat in casu is voldaan aan de voorwaarde dat het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig wordt beïnvloed in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.

49

Met betrekking tot de vraag of de Commissie terecht kon vaststellen dat de garantie het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedde in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, volgt uit punt 46 van het onderhavige arrest dat om een nationale maatregel als „staatssteun” te kwalificeren, het volstaat na te gaan of die maatregel het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kan beïnvloeden.

50

In dit verband zij opgemerkt dat het doel van de lening waarvoor de garantie was verstrekt, die blijkens overweging 13 van besluit 2011/346 alleen kon worden gebruikt om depositohouders en andere crediteuren van BPP terug te betalen, niet wegneemt dat de garantie het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kan beïnvloeden.

51

Aangaande het criterium dat het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig wordt beïnvloed, is immers geoordeeld dat wanneer steun van een lidstaat de positie van een onderneming ten opzichte van andere concurrerende ondernemingen in het handelsverkeer tussen de lidstaten versterkt, dit handelsverkeer moet worden geacht door de steun te worden beïnvloed. In dit verband kan de omstandigheid dat een sector van de economie, zoals die van de financiële diensten, op het niveau van de Unie sterk is geliberaliseerd – hetgeen de mededinging die reeds het gevolg kan zijn van het in het Verdrag verankerde vrije verkeer van kapitaal nog heeft versterkt – een werkelijke of potentiële weerslag van de steun op het handelsverkeer tussen de lidstaten nog duidelijker doen uitkomen (zie in die zin arrest Cassa di Risparmio di Firenze e.a., EU:C:2006:8, punten 141, 142 en 145, eerste streepje).

52

De garantie heeft een voordeel verschaft aan BPP die, zoals blijkt uit overweging 57 van besluit 2011/346, betere financiële voorwaarden kon krijgen voor de lening dan de voorwaarden die andere ondernemingen in soortgelijke omstandigheden normaal gesproken op de markt zouden krijgen, in het onwaarschijnlijke scenario dat dit soort leningen sowieso beschikbaar waren. Bijgevolg is in overweging 59 van dat besluit terecht vastgesteld dat dit voordeel, gelet op de activiteiten van BPP en haar positie op de nationale en internationale markten, het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kan beïnvloeden. Zoals de Commissie opmerkt, zouden de klanten van BPP zonder de kapitaalinjectie die dankzij de garantie kon worden verricht, immers waarschijnlijk voor een concurrerende bank hebben gekozen zodra BPP tekenen van financiële moeilijkheden had vertoond.

53

De vermeende stopzetting van de handelsactiviteiten van BPP kan niet afdoen aan die vaststelling van de Commissie in overweging 59 van besluit 2011/346.

54

Ook al zou die stopzetting van de activiteiten vaststaan, BPP had immers tot de intrekking van haar bankvergunning op 15 april 2010 haar normale handelsactiviteiten kunnen hervatten. Bijgevolg heeft de Commissie in overweging 59 van besluit 2011/346 terecht vastgesteld dat BPP pas vanaf 15 april 2010 iedere mogelijkheid verloor om op de markt terug te keren en daardoor het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig te beïnvloeden.

55

Bijgevolg is bij onderzoek van het eerste onderdeel van de eerste vraag en de derde vraag niet gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van besluit 2011/346 kunnen aantasten.

56

De verwijzende rechter wenst te vernemen of besluit 2011/346 ontoereikend is gemotiveerd, aangezien de steun die aanvankelijk verenigbaar met de interne markt was verklaard, in dat besluit onverenigbaar met de interne markt is verklaard. Voorts vraagt hij zich af of dat besluit is gebaseerd op tegenstrijdige gronden, aangezien het enerzijds in overweging 24 bepaalt dat de steun op 6 juni 2009 onwettig werd en anderzijds in de overwegingen 71 en 72 bepaalt dat diezelfde steun vanaf 5 december 2008 onverenigbaar met de interne markt moet worden verklaard.

57

In dit verband zij eraan herinnerd dat artikel 108, lid 3, eerste volzin, VWEU bepaalt dat de lidstaten verplicht zijn om elk voornemen tot invoering of wijziging van steunmaatregelen aan te melden. Overeenkomstig de laatste volzin van die bepaling kan de lidstaat die voornemens is steun te verlenen, de voorgenomen maatregelen niet tot uitvoering brengen voordat die procedure tot een eindbeslissing van de Commissie heeft geleid. Het in die bepaling neergelegde verbod beoogt te waarborgen dat een steunmaatregel geen gevolgen heeft voordat de Commissie een redelijke tijd heeft gehad om het ontwerp nauwkeurig te onderzoeken en, in voorkomend geval, de procedure van lid 2 van die bepaling in te leiden (zie in die zin arresten Frankrijk/Commissie, C‑301/87, EU:C:1990:67, punt 17, en CELF en ministre de la Culture et de la Communication, C‑199/06, EU:C:2008:79, punten 33‑36).

58

Bij artikel 108, lid 3, VWEU is dus een preventieve controle op voorgenomen nieuwe steunmaatregelen ingesteld (arresten Lorenz, 120/73, EU:C:1973:152, punt 2; CELF en ministre de la Culture et de la Communication, EU:C:2008:79, punt 37, en Deutsche Lufthansa, C‑284/12, EU:C:2013:755, punt 25).

59

Uit vaste rechtspraak van het Hof volgt dat een steunmaatregel die tot uitvoering wordt gebracht met schending van de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 108, lid 3, VWEU, onwettig is. Een dergelijke uitlegging wordt overigens bevestigd door artikel 1, onder f), van verordening nr. 659/1999 (zie arrest Residex Capital IV, C‑275/10, EU:C:2011:814, punt 28 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

60

De Commissie moet de verenigbaarheid van de voorgenomen steun met de interne markt onderzoeken, ook al leeft de lidstaat het verbod om de steunmaatregelen tot uitvoering te brengen niet na en is de steun derhalve onwettig. Het Hof heeft reeds geoordeeld dat het besluit van de Commissie inzake de verenigbaarheid van steun geen invloed heeft op de onwettigheid van die steun wegens schending van het in artikel 108, lid 3, eerste volzin, VWEU neergelegde verbod. Elke andere uitlegging zou de schending door de betrokken lidstaat van artikel 108, lid 3, laatste volzin, VWEU in de hand werken en deze bepaling haar nuttig effect ontnemen (zie in die zin arresten Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires en Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon, C‑354/90, EU:C:1991:440, punt 16, en CELF en ministre de la Culture et de la Communication, EU:C:2008:79, punt 40).

61

Dat besluit 2011/346 verschillende data vermeldt vanaf welke de staatssteun enerzijds als onwettig en anderzijds als onverenigbaar met de interne markt moet worden aangemerkt, betekent bijgevolg niet dat de gronden waarop dat besluit is gebaseerd, tegenstrijdig zijn.

62

Voorts wordt in de overwegingen 20, 21, 57 en 67 tot en met 71 van besluit 2011/346 rechtens genoegzaam uiteengezet waarom de garantie onverenigbaar met de interne markt is verklaard ook al was in het besluit van 13 maart 2009 vastgesteld dat de steun onder bepaalde voorwaarden met de interne markt verenigbaar was.

63

Uit de overwegingen 20, 21, 57, 67, 68 en 70 van besluit 2011/346 blijkt immers dat het besluit van 13 maart 2009 voorlopig was en was vastgesteld onder de voorwaarde dat de Portugese autoriteiten zich ertoe verbonden om de garantie niet tot na 5 juni 2009 te verlengen zonder voorafgaande aanmelding bij en goedkeuring van de Commissie, en voorts om binnen zes maanden, namelijk vóór 5 juni 2009, een herstructureringsplan voor BPP in te dienen. In overweging 67 van besluit 2011/346 wordt vastgesteld dat de Portugese autoriteiten de garantie twee keer hebben verlengd zonder dit van tevoren te hebben aangemeld bij de Commissie en zonder haar goedkeuring, en dat, zelfs nadat de Commissie de Portugese Republiek daartoe het bevel had gegeven, geen herstructureringsplan voor BPP is ingediend. Na te hebben herinnerd aan de voorwaarden waaronder de steunmaatregel werd goedgekeurd en te hebben vastgesteld dat daaraan niet was voldaan, heeft de Commissie in overweging 71 van besluit 2011/346 derhalve geconcludeerd dat de garantie onverenigbaar was met de interne markt.

64

Bijgevolg is bij onderzoek van het tweede onderdeel van de eerste vraag en de tweede vraag evenmin gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van besluit 2011/346 kunnen aantasten.

65

Met zijn vierde vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of besluit 2011/346 in strijd is met artikel 107, lid 3, onder b), VWEU doordat bij dat besluit een steunmaatregel om „een ernstige verstoring in de economie van een lidstaat op te heffen” in de zin van die bepaling, onverenigbaar met de interne markt wordt verklaard. Voorts wenst hij te vernemen of de garantie volgens die bepaling als verenigbaar met de interne markt moet worden aangemerkt.

66

In dit verband zij eraan herinnerd dat steunmaatregelen die onder artikel 107, lid 3, onder b), VWEU vallen, niet van rechtswege verenigbaar met de interne markt zijn, maar door de Commissie als verenigbaar met die markt kunnen worden aangemerkt. Die beoordeling valt onder de exclusieve bevoegdheid van die instelling, die daarbij onder toezicht staat van de rechters van de Unie (zie in die zin arrest Deutsche Lufthansa, EU:C:2013:755, punt 28).

67

De uitoefening van de beoordelingsvrijheid waarover de Commissie bij de toepassing van artikel 107, lid 3, VWEU beschikt, impliceert een ingewikkelde afweging van economische en sociale gegevens (zie in die zin arresten Deufil/Commissie, 310/85, EU:C:1987:96, punt 18, en Italië/Commissie, C‑372/97,EU:C:2004:234, punt 83). Bij de toetsing of die vrijheid rechtmatig is uitgeoefend, mag het Hof zijn oordeel derhalve niet in de plaats stellen van dat van de Commissie (zie in die zin arresten Spanje/Commissie, C‑169/95, EU:C:1997:10, punt 34, en Unicredito Italiano, EU:C:2005:774, punt 71).

68

Verweersters in het hoofdgeding betogen dat uit de overwegingen 64 tot en met 76 van besluit 2011/346 blijkt dat de Commissie de garantie onverenigbaar met de interne markt heeft bevonden op grond van zuiver procedurele schendingen, namelijk de omstandigheid dat de Portugese Republiek de garantie twee keer heeft verlengd zonder dit van tevoren te hebben aangemeld bij de Commissie en zonder haar goedkeuring, en het feit dat die lidstaat binnen de in het besluit van 13 maart 2009 vastgestelde termijn van zes maanden geen herstructureringsplan voor BPP heeft ingediend. De Commissie heeft derhalve niet onderzocht of de betrokken steunmaatregel ertoe strekte een ernstige verstoring in de economie van de betrokken lidstaat op te heffen in de zin van artikel 107, lid 3, onder b), VWEU.

69

In dit verband zij eraan herinnerd dat de Commissie met betrekking tot de toetsing aan artikel 107, lid 3, onder b), VWEU van in het kader van de wereldwijde financiële crisis aan financiële instellingen verleende staatsgaranties, de uitoefening van haar eigen beoordelingsbevoegdheid heeft beperkt door de bankenmededeling vast te stellen. De Commissie kan derhalve niet afwijken van de in die mededeling neergelegde regels zonder dat hieraan in voorkomend geval een sanctie wordt verbonden wegens schending van algemene rechtsbeginselen als het gelijkheids- of het vertrouwensbeginsel (zie arrest Dansk Rørindustri e.a./Commissie, C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P–C‑208/02 P en C‑213/02 P, EU:C:2005:408, punt 211).

70

Uit de bankenmededeling volgt dat de verlening van een staatsgarantie als een noodmaatregel moet worden aangemerkt en derhalve noodzakelijkerwijs tijdelijk moet zijn (punten 13 en 24). Een staatsgarantie moet ook vergezeld gaan van maatregelen tot herstructurering of liquidatie van de begunstigde (punten 29‑31).

71

In haar besluit van 13 maart 2009 heeft de Commissie de criteria van de bankenmededeling toegepast. Zoals blijkt uit overweging 39 van dat besluit, heeft de Commissie de garantie goedgekeurd voor een periode van zes maanden, namelijk tot 5 juni 2009, op voorwaarde dat de Portugese Republiek uiterlijk op diezelfde datum overeenkomstig haar verbintenis een herstructureringsplan indiende. De Commissie heeft in overweging 34 van dat besluit benadrukt dat haar beoordeling van de steun niet in de weg stond aan de beoordeling die zij zou moeten maken indien de maatregel werd verlengd tot na die periode van zes maanden, en in overweging 41 van dat besluit heeft zij eraan herinnerd dat iedere verlenging van de garantie vooraf bij haar moest worden aangemeld.

72

In de overwegingen 67, 70 en 71 van besluit 2011/346 heeft de Commissie zich, eveneens in overeenstemming met de bankenmededeling, op het standpunt gesteld dat bij het verstrijken van de in het besluit van 13 maart 2009 bedoelde periode van zes maanden niet meer was voldaan aan de relevante criteria op basis waarvan deze instelling de betrokken steun voorlopig had goedgekeurd, aangezien de Portugese autoriteiten, in strijd met de door hen aangegane verbintenissen, binnen de gestelde termijn geen herstructureringsplan voor BPP hadden ingediend, en voorts de garantie twee keer hadden verlengd tot na de maximumtermijn van zes maanden, zonder echter die verlengingen formeel bij de Commissie aan te melden.

73

Uit overweging 39 van het besluit van 13 maart 2009 en overweging 71 van besluit 2011/346 volgt immers dat de Commissie slechts voor een korte periode kon instemmen met het niveau van de vergoeding voor de garantie, dat aanzienlijk lager lag dan het niveau dat normaliter volgens de bankenmededeling is vereist, en slechts op voorwaarde dat de Portugese Republiek binnen zes maanden een herstructureringsplan of een liquidatieplan indiende dat de concurrentievervalsing op adequate wijze tot een minimum zou beperken.

74

Anders dan verweersters in het hoofdgeding beweren, zijn de beperking in de tijd van in de vorm van een staatsgarantie toegekende steun, de verplichting tot aanmelding van iedere daaropvolgende verlenging van die garantie en de verplichting voor de begunstigde van die garantie om een herstructureringsplan in te dienen, niet louter formaliteiten, maar wel noodzakelijke voorwaarden waaraan die steun moet voldoen om verenigbaar met de interne markt te kunnen worden verklaard, en middelen om ervoor te zorgen dat de aan een onderneming in moeilijkheden toegekende noodsteun niet verder gaat dan noodzakelijk is ter verwezenlijking van de betrokken doelstelling van algemeen belang, in casu namelijk een ernstige verstoring in de nationale economie te voorkomen.

75

Derhalve is bij onderzoek van de vierde vraag evenmin gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van besluit 2011/346 kunnen aantasten.

76

Uit een en ander volgt dat bij onderzoek van de prejudiciële vragen van de verwijzende rechter niet is gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van besluit 2011/346 kunnen aantasten.

77

Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Tweede kamer) verklaart voor recht:

Bij onderzoek van de prejudiciële vragen van het Tribunal do Comércio de Lisboa (Portugal) is niet gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid kunnen aantasten van besluit 2011/346/EU van de Commissie van 20 juli 2010 betreffende de staatssteun C 33/09 (ex NN 57/09, ex CP 191/09) die door Portugal is toegekend in de vorm van een staatsgarantie voor BPP.