1.

Rekwirant Nencini, voormalig lid van het Europees Parlement, verzoekt om vernietiging van het arrest Nencini/Parlement ( 2 ) van het Gerecht van de Europese Unie, waarbij zijn beroep tot nietigverklaring van het besluit van de secretaris-generaal van het Europees Parlement tot terugvordering van bepaalde ten onrechte aan rekwirant uitgekeerde onkostenvergoedingen tijdens diens mandaat als lid van het Parlement is verworpen.

2.

Deze hogere voorziening stelt een nieuw aspect van het Unierecht aan de orde betreffende de verjaringstermijn van vorderingen van de Unie op derden.

3.

De op het rechtszekerheidsbeginsel gebaseerde argumenten van rekwirant brengen een mogelijke leemte aan het licht in de regels betreffende de verjaring van bepaalde vorderingen van de Unie. Analyse van de gevolgen van deze leemte vanuit het oogpunt van het rechtszekerheidsbeginsel werpt een vraag op inzake de rol van de rechter bij het waarborgen van dat beginsel indien de wet zwijgt.

4.

Ten tijde van de feiten was het Financieel Reglement van de Unie belichaamd in verordening (EG, Euratom) nr. 1605/2002 ( 3 ). De uitvoeringsvoorschriften waren vastgesteld in verordening (EG, Euratom) nr. 2342/2002 ( 4 ).

5.

Artikel 73 bis van het Financieel Reglement bepaalt:

„Onverminderd de bijzondere verordeningen en de toepassing van het besluit van de Raad betreffende het stelsel van eigen middelen van de Gemeenschappen, geldt voor vorderingen van de Gemeenschappen op derden en vorderingen van derden op de Gemeenschappen een verjaringstermijn van vijf jaar.

De datum voor de berekening van de verjaringstermijn en de voorwaarden voor de schorsing ervan worden neergelegd in de uitvoeringsvoorschriften.”

6.

Artikel 85 ter, lid 1, eerste alinea, van de uitvoeringsvoorschriften, getiteld „Regels inzake verjaring”, bepaalt:

„De verjaringstermijn van schuldvorderingen van de Gemeenschappen op derden begint te lopen bij het verstrijken van de termijn die de debiteur in de in artikel 78, lid 3, sub b, [van de uitvoeringsvoorschriften] bedoelde debetnota wordt meegedeeld.”

7.

Rekwirant is van 1994 tot 1999 lid geweest van het Europees Parlement.

8.

Uit het bestreden arrest blijkt dat het Parlement naar aanleiding van een onderzoek van het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) in december 2006 een controleprocedure heeft gestart en vervolgens een procedure tot terugvordering van bepaalde reiskosten en kosten voor parlementaire bijstand die aan rekwirant waren uitgekeerd in strijd met de Regeling kosten en vergoedingen van de leden van het Europees Parlement (hierna: „FID-regeling”).

9.

Op 16 juli 2010 heeft de secretaris-generaal van het Parlement een besluit vastgesteld tot terugvordering van 455903,04 EUR. Dit besluit was in het Engels gesteld en is aan rekwirant meegedeeld op 28 juli 2010. Op 16 augustus 2010 heeft rekwirant de debetnota betreffende het genoemde bedrag ontvangen van de directeur-generaal van het directoraat-generaal Financiën van het Parlement van 4 augustus 2010.

10.

Op 7 oktober 2010 heeft de secretaris-generaal van het Parlement een nieuw, in het Italiaans gesteld besluit genomen, dat het besluit van 16 juli 2010 verving. Dit besluit is aan rekwirant meegedeeld op 13 oktober 2010, samen met een nieuwe debetnota betreffende hetzelfde bedrag, ter vervanging van de nota van 4 augustus 2010.

11.

Rekwirant heeft op 24 september en op 10 december 2010 twee afzonderlijke verzoekschriften gedeponeerd bij de griffie van het Gerecht. Het eerste strekt tot nietigverklaring van de handelingen van het Parlement die hem zijn meegedeeld op 28 juli en 16 augustus 2010 (zaak T‑431/10) en het tweede tot nietigverklaring van zowel deze laatste handelingen als de handelingen die op 13 oktober 2010 zijn meegedeeld, en tot verwijzing van het dossier naar de secretaris-generaal van het Parlement om het te vorderen bedrag opnieuw te bepalen (zaak T‑560/10).

12.

De verzoeken in kort geding die rekwirant in deze twee zaken heeft ingediend, zijn door de president van het Gerecht verworpen. ( 5 ) Het Gerecht heeft de zaken T‑431/10 en T‑560/10 gevoegd voor de schriftelijke en mondelinge behandeling en het arrest.

13.

Ter terechtzitting van 18 april 2012 heeft rekwirant het beroep in zaak T‑431/10 ingetrokken.

14.

In de punten 22 tot en met 32 van het bestreden arrest heeft het Gerecht het beroep in zaak T‑560/10 ontvankelijk verklaard voor zover het strekte tot nietigverklaring van het besluit van de secretaris-generaal van het Parlement van 7 oktober 2010 (hierna: „bestreden besluit”).

15.

Ter onderbouwing van het beroep heeft rekwirant in wezen vier middelen aangevoerd, betrekking hebbend op ten eerste de verjaring, ten tweede schending van het beginsel van hoor en wederhoor en van het beginsel van doeltreffende rechtsbescherming, ten derde schending van de FID-regeling en ten vierde schending van het evenredigheidsbeginsel.

16.

In de punten 34 tot en met 54 van het bestreden arrest heeft het Gerecht het eerste middel, inzake de verjaring, onderzocht en verworpen.

17.

Het Gerecht was ten eerste van oordeel dat de vijfjarige verjaringstermijn van artikel 73 bis van het Financieel Reglement, gelet op artikel 85 ter van de uitvoeringsvoorschriften, moet worden berekend vanaf de uiterste datum die aan de debiteur is meegedeeld in de debetnota. Gezien de datum van 20 januari 2011 die aan rekwirant was meegedeeld in de debetnota van 13 oktober 2010, was de verjaringstermijn nog niet verstreken.

18.

Ten tweede heeft het Gerecht het eerste middel van rekwirant onderzocht voor zover betrekking hebbend op schending van het beginsel van de redelijke termijn.

19.

In verband hiermee heeft het Gerecht aangegeven dat de door het Parlement gestarte procedure sneller uitgevoerd had kunnen worden, met name gezien de tijd tussen het einde van het parlementair mandaat van rekwirant en de datum van het bestreden besluit, het feit dat de boekhoudkundige stukken reeds in bezit van het Parlement waren en het feit dat de aandacht van het Parlement gewekt had moeten zijn door een brief van rekwirant waarin hij verzocht om opheldering van de vergoedingswijze van de bewuste kosten.

20.

Het Gerecht heeft in zoverre geconstateerd dat het Parlement tekort is geschoten in de nakoming van zijn verplichtingen uit hoofde van het beginsel van de redelijke termijn. Het heeft tevens aangegeven dat schending van dit beginsel uitsluitend tot nietigverklaring van een handeling kan leiden indien de uitoefening van de rechten van verdediging van de betrokkene door die schending is aangetast. Rekwirant had echter niets gesteld ten betoge dat zijn rechten van verdediging door de schending van het beginsel van de redelijke termijn waren aangetast. De schending van het beginsel van de redelijke termijn door het Parlement kon daarom niet leiden tot nietigverklaring van het bestreden besluit.

21.

In de daaropvolgende punten van het bestreden arrest heeft het Gerecht het tweede middel verworpen als niet relevant (punten 55‑63) en het derde en het vierde middel als ongegrond (respectievelijk de punten 64‑101 en 102‑113).

22.

Daarop heeft het Gerecht zaak T‑431/10 uit het register geschrapt en de partijen verwezen in de eigen kosten, het beroep in zaak T‑560/10 verworpen en rekwirant verwezen in de kosten van die zaak, met inbegrip van de kosten van de procedure in kort geding.

23.

In zijn hogere voorziening verzoekt rekwirant het Hof om het bestreden arrest te vernietigen en, indien de hogere voorziening wordt toegewezen, het bestreden besluit nietig te verklaren of, subsidiair, het terug te vorderen bedrag te bepalen naar billijkheid of het dossier terug te zenden naar de secretaris-generaal van het Parlement voor een billijke vaststelling van dat bedrag.

24.

Daarnaast verzoekt rekwirant het Hof het Parlement te verwijzen in de kosten van de zaken T‑431/10 en T‑561/10 en van de hogere voorziening.

25.

Het Parlement verzoekt het Hof de hogere voorziening af te wijzen en rekwirant in de kosten te verwijzen.

26.

Rekwirant voert in hogere voorziening vijf middelen aan, waarvan de eerste vier gerelateerd zijn aan de vier middelen die in eerste aanleg zijn aangevoerd.

27.

Het eerste middel is ontleend aan schending van de verjaringsregels en van de beginselen van rechtszekerheid, redelijkheid en doeltreffendheid. In het kader van dit middel voert rekwirant een exceptie van onwettigheid aan tegen artikel 85 ter van de uitvoeringsvoorschriften en, subsidiair, tegen artikel 73 bis van het Financieel Reglement.

28.

Het tweede middel heeft betrekking op schending van de beginselen van hoor en wederhoor en van doeltreffende rechtsbescherming, het derde op onjuiste toepassing van de FID-regeling en het vierde op schending van het evenredigheidsbeginsel bij het bepalen van het terug te vorderen bedrag. Met het vijfde middel bestrijdt rekwirant tot slot zijn veroordeling in alle kosten van zaak T‑560/10 en in een deel van de kosten van zaak T‑431/10.

29.

Naar de mening van het Parlement zijn deze middelen niet-ontvankelijk of ongegrond.

30.

Ik zal bij de analyse met name ingaan op het eerste middel, aangezien de andere middelen, zoals ik hieronder kort zal toelichten, bij voorbaat als niet-ontvankelijk of ongegrond moeten worden verworpen.

31.

Het eerste middel, gericht tegen de punten 34 tot en met 54 van het bestreden arrest, bestaat in wezen uit drie onderdelen.

32.

Ten eerste stelt rekwirant dat het Gerecht artikel 85 ter van de uitvoeringsvoorschriften onjuist heeft uitgelegd door te oordelen dat de verjaringstermijn begint te lopen vanaf de datum die in de debetnota aan de debiteur is meegedeeld. Bij inachtneming van de beginselen van rechtszekerheid en doeltreffende rechtsbescherming zou de verjaringstermijn pas gaan lopen vanaf een door de crediteur vrijelijk te bepalen datum, te weten de datum waarop de crediteur de vordering opeist. Rekwirant voert aan dat de in artikel 85 ter van de uitvoeringsvoorschriften bepaalde termijn, geïnterpreteerd in het licht van het beginsel van rechtszekerheid, beschouwd moet worden als „een andere vijfjarige termijn”, die loopt vanaf de verzending van de debetnota en die wordt opgeteld bij de eigenlijke verjaringstermijn van artikel 73 bis van het Financieel Reglement. Deze laatste termijn loopt volgens rekwirant vanaf het moment waarop het recht kan worden uitgeoefend.

33.

Ten tweede voert rekwirant, voor het geval dat de uitlegging in het voorgaande punt het Hof niet overtuigt, een exceptie van onwettigheid aan tegen artikel 85 ter van de uitvoeringsvoorschriften, met het argument dat dit strijdig is met artikel 73 bis van het Financieel Reglement. Subsidiair beroept hij zich op de onwettigheid van zowel artikel 85 ter van de uitvoeringsvoorschriften als artikel 73 bis van het Financieel Reglement, vanwege miskenning van de „essentiële juridische grondslag” van de verjaring en vanwege schending van de beginselen van rechtszekerheid en de rechten van verdediging.

34.

Ten derde verwijt rekwirant het Gerecht dat het zijn argument inzake schending van het beginsel van de redelijke termijn ten onrechte als zelfstandig middel heeft behandeld. Volgens rekwirant heeft het Gerecht de argumenten inzake schending van de verjaringsregels en de noodzaak tot conforme uitlegging van artikel 85 ter van de uitvoeringsvoorschriften, in plaats van te beantwoorden, opgevat als betrekking hebbend op schending van het beginsel van de redelijke termijn als uitvloeisel van het beginsel van behoorlijk bestuur.

35.

Ik analyseer de drie onderdelen van dit middel in dezelfde volgorde.

36.

Artikel 73 bis van het Financieel Reglement bepaalt dat op vorderingen van derden op de Unie en op die van de Unie op derden een verjaringstermijn van vijf jaar van toepassing is.

37.

Deze bepaling voert in het Unierecht een algemene extinctieve verjaring in voor vorderingen, onverminderd bijzondere bepalingen, die zodoende kan worden vergeleken met een verjaringstermijn van het algemene recht in de nationale rechtsorden. ( 6 )

38.

De extinctieve verjaring van vorderingen is een figuur die in de meeste moderne rechtsorden bekend is. Bij mijn weten wordt ze in de rechtsorden van alle lidstaten toegepast.

39.

In dit verband is het nuttig om de axiologische grondslagen van de verjaring als instituut van het moderne recht in herinnering te brengen. ( 7 )

40.

Ten eerste behoort het rechtsstelsel in het belang van de openbare orde ervoor te zorgen dat langdurige feitelijke situaties niet worden aangetast. Deze situaties zijn overigens vaker wel dan niet rechtmatig. Aantasting ervan kan derhalve, gezien de onzekerheid van bewijsmateriaal, leiden tot onbillijke oplossingen. Verder leidt het verstrijken van de tijd zelfs tot legalisatie van onrechtmatige feiten. Indien er gedurende lange tijd geen actie is ondernomen, kan van een debiteur van een verbintenis niet meer worden verlangd er rekening mee te houden dat hij tot nakoming zal worden verplicht. Naarmate de tijd verstrijkt, wordt het leveren van bewijs moeilijker, aangezien de betrokken personen niet kunnen worden verplicht om bewijs oneindig te bewaren. Tot slot stimuleert verjaring de crediteur om snel in actie te komen om zijn rechten geldend te maken.

41.

Zodoende is het doel van verjaring, afgezien van de stabiliserende rol ervan, enerzijds het stigmatiseren van traagheid van de crediteur die onvoldoende ijvert voor het effectueren van zijn recht. Anderzijds is verjaring gericht op het beperken van gedingen over oude geschillen, die vanwege bewijsmoeilijkheden een hoog risico van arbitraire oplossingen met zich brengen.

42.

Dit gezegd zijnde, wordt de verjaring in de verschillende rechtsorden op verschillende manieren geregeld, en voor uiteenlopende categorieën vorderingen zelfs binnen een bepaalde rechtsorde. ( 8 )

43.

De figuur van de verjaring behelst niet uitsluitend een termijn, maar eveneens een aantal toepassingsvoorwaarden, met name de dies a quo, de berekening van de termijn, de gronden voor schorsing en stuiting, de mogelijkheid voor partijen om de termijn te wijzigen, de gevolgen van het verstrijken van de termijn, enzovoort.

44.

Deze aspecten, die in verschillende bepalingen kunnen zijn geregeld, vormen een ondeelbaar geheel. Beoordeling van de werkelijke draagwijdte van de verjaring is alleen mogelijk op basis van de bepalingen in hun geheel. ( 9 )

45.

In casu moeten voor de uitlegging van de vijfjarige verjaringstermijn de bepalingen van het Financieel Reglement en die van de uitvoeringsvoorschriften tezamen worden bezien.

46.

Deze gezamenlijke lezing volgt uit het feit dat artikel 73 bis van het Financieel Reglement bepaalt welke vorderingen kunnen verjaren en de termijn op vijf jaar stelt, maar aan de Europese Commissie de taak delegeert om de toepassingsvoorschriften vast te stellen, zoals de datum waarop de termijn ingaat en de omstandigheden voor opschorting. Deze punten zijn geregeld in artikel 85 ter van de uitvoeringsvoorschriften.

47.

Wat betreft de dies a quo bepaalt artikel 85 ter, lid 1, eerste alinea, van de uitvoeringsvoorschriften dat de verjaringstermijn voor vorderingen van de Unie op derden begint te lopen „bij het verstrijken van de termijn die de debiteur in de [...] debetnota wordt meegedeeld”.

48.

Uit gezamenlijke lezing van de genoemde bepalingen blijkt duidelijk dat voor vorderingen van de Unie op derden de verjaringstermijn van artikel 73 bis van het Financieel Reglement begint te lopen op de in de debetnota aangegeven uiterste datum.

49.

Deze uitlegging wordt bevestigd door het doel van artikel 73 bis van het Financieel Reglement en door de wettelijke context.

50.

Ik wijs erop dat artikel 73 bis van het Financieel Reglement is opgenomen in de afdeling getiteld „Invordering” van deel 1, titel IV, hoofdstuk 5, van deze verordening, waarin de bevoegdheden van de rekenplichtige van de Unie in de invorderingsprocedure zijn geregeld. Uit de considerans van de wijzigingsverordening waarbij artikel 73 bis in het Financieel Reglement is ingelast blijkt dat deze nieuwe bepaling met name gericht is op het in de tijd beperken van de mogelijkheid om vorderingen van de Unie op derden in te vorderen, om recht te doen aan het beginsel van goed financieel beheer. ( 10 ) De invoering van een termijn die loopt vanaf de aan het begin van de invorderingsprocedure vastgestelde datum en die de procedure afbakent, beantwoordt namelijk aan de doelstelling van bevordering van het beginsel van goed financieel beheer.

51.

Deze uitlegging, op grond waarvan de betreffende termijn begint te lopen op de in de debetnota aangegeven datum, is eveneens aangehouden in het bestreden arrest.

52.

Het Gerecht overweegt in de punten 39 en 40 van het bestreden arrest dat overeenkomstig de relevante bepalingen van het Financieel Reglement en de uitvoeringsvoorschriften de verjaringstermijn in casu is ingegaan op 20 januari 2011, namelijk de uiterste datum die aan rekwirant is meegedeeld in de debetnota die hem op 13 oktober 2010 door het Parlement is toegezonden. Op de datum van vaststelling van het bestreden besluit, 7 oktober 2010, was deze termijn nog niet gaan lopen, zodat de verjaring niet kon zijn voltooid.

53.

Rekwirant beweert dat deze constatering van het Gerecht berust op een onjuiste uitleg van artikel 85 ter, lid 1, eerste alinea, van de uitvoeringsvoorschriften. Volgens rekwirant moet deze bepaling wat betreft de in de debetnota gecommuniceerde datum beschouwd worden als verwijzend naar „een andere vijfjarige termijn” dan de verjaringstermijn op zich, die, naar zijn mening, moet lopen vanaf de datum waarop de vordering opeisbaar wordt.

54.

Mijns inziens wordt de door rekwirant voorgestelde uitleg geenszins bevestigd door de formulering van artikel 73 bis van het Financieel Reglement, die duidelijk verwijst naar één enkele termijn van vijf jaar voor vorderingen van de Unie op derden.

55.

Bovendien lijkt de door rekwirant voorgestelde benadering de rechtmatigheid van artikel 85 ter, lid 1, eerste alinea, van de uitvoeringsvoorschriften in twijfel te trekken en potentieel te leiden tot een uitleg contra legem.

56.

Immers, aanvaarden dat de Commissie bij artikel 85 ter van de uitvoeringsvoorschriften voorwaarden betreffende een „andere vijfjarige termijn” heeft vastgesteld dan de in artikel 73 bis van het Financieel Reglement bedoelde termijn, zoals rekwirant aanvoert, zou betekenen dat die voorwaarden onrechtmatig zijn aangezien deze afwijken van de in artikel 73 bis, tweede alinea, bepaalde delegatie.

57.

Bijgevolg ben ik van mening dat de betrokken bepalingen zich niet lenen voor de door rekwirant voorgestelde uitleg en dat het Gerecht terecht heeft geoordeeld dat de termijn in casu loopt vanaf de in de debetnota aangegeven uiterste datum.

58.

Wat zijn de gevolgen van de door mij voorgestelde uitleg met betrekking tot het door rekwirant aangehaalde beginsel van rechtszekerheid?

59.

Naar mijn mening verzet dit beginsel zich tegen afdwingbaarheid van vorderingen zonder beperking in de tijd. Een dergelijke situatie zou afbreuk doen aan de stabiliserende rol van de rechtsorde en aan het evenwicht tussen de rechtmatige belangen van enerzijds debiteuren en anderzijds crediteuren. In die zin kan gezegd worden dat de extinctieve verjaring een gemeenschappelijk „beginsel” is van de moderne rechtsorden.

60.

Het antwoord op de vraag of de verjaringstermijn in de door het Gerecht daaraan gegeven uitleg de belangen van de debiteur kan waarborgen vanuit rechtszekerheidsoogpunt, is afhankelijk van de relatie tussen het moment waarop de vordering van de Unie opeisbaar wordt en het moment waarop deze is vastgesteld in een bestuurshandeling.

61.

In de systematiek van artikel 60 van het Financieel Reglement omvat het innen van de ontvangsten van de Unie met name het vaststellen van een vordering en de invordering daarvan.

62.

Volgens artikel 71, lid 2, van dit reglement moet elke vordering als zeker, vaststaand en invorderbaar worden aangemerkt door middel van een debetnota aan de debiteur.

63.

Artikel 78, lid 1, van de uitvoeringsvoorschriften definieert de vaststelling van een vordering door de ordonnateur van de Unie als „de erkenning van het recht van de [Unie] jegens een debiteur en de opstelling van de titel waarmee van deze debiteur betaling van zijn schuld kan worden geëist”. Uit lid 3 van hetzelfde artikel blijkt dat de debetnota een handeling is waarmee deze vaststelling aan de debiteur wordt meegedeeld. De debetnota vermeldt de uiterste betaaldatum waarna de instelling overgaat tot invordering en vertragingsrente verschuldigd wordt.

64.

Wat dit betreft is het niet uitgesloten dat bepaalde vorderingen van de Unie eerst opeisbaar worden na de datum van de handeling waarin de vordering is vastgesteld overeenkomstig artikel 71, lid 2, van het Financieel Reglement.

65.

In dat opzicht zou de handeling waarin de vordering is vastgesteld en die aan de debiteur wordt meegedeeld via de debetnota, voor bepaalde vorderingen kunnen worden beschouwd als een constitutieve rechtshandeling op grond waarvan het recht van de Unie ontstaat om de vordering op te eisen van de betrokken derde. ( 11 )

66.

Voor deze vorderingen is de in artikel 73 bis van het Financieel Reglement en in artikel 85 ter van de uitvoeringsvoorschriften bedoelde verjaringstermijn, die begint te lopen op de in de debetnota aangegeven datum, een geschikt middel om de belangen van de debiteur te beschermen. Voor deze vorderingen ligt de datum waarop de debetnota wordt meegedeeld in feite zeer dicht bij de datum waarop ze opeisbaar worden.

67.

Het lijdt niettemin geen twijfel dat andere vorderingen van de Unie reeds opeisbaar zijn op de datum van de handeling waarin de vordering wordt vastgesteld. In zoverre heeft die handeling dan declaratoire werking.

68.

Voor deze laatste categorie vorderingen is de in artikel 73 bis van het Financieel Reglement en in artikel 85 ter van de uitvoeringsvoorschriften bepaalde termijn onvoldoende als bescherming van de rechten van de debiteur op grond van het beginsel van rechtszekerheid, aangezien deze termijn begint te lopen op de door de crediteur gekozen datum, die geen verband houdt met het tijdstip waarop de vordering ontstaat of opeisbaar wordt.

69.

Er is derhalve een leemte in het Unierecht, die ertoe zou kunnen leiden dat bepaalde vorderingen van de Unie zonder beperking in de tijd afdwingbaar blijven, aangezien de verjaringstermijn eerst begint te lopen op het tijdstip waarop ze worden vastgesteld en ingevorderd volgens de in het Financieel Reglement geregelde procedure.

70.

De omvang van deze leemte lijkt relatief beperkt gezien de specifieke aard van de rechtsbetrekkingen van de Unie als crediteur.

71.

Zoals ik reeds heb aangegeven lijkt, om te beginnen, in het geval van vorderingen die eerst opeisbaar worden met de vaststelling ervan door de ordonnateur van de Unie, de verjaringstermijn die loopt vanaf de in de debetnota aangegeven datum geschikt te zijn.

72.

Verder wordt in het geval van vorderingen ter zake van sancties en punitieve maatregelen de rechtszekerheid van particulieren gewaarborgd door bijzondere termijnen waarmee de uitoefening van de sanctiebevoegdheid is omgeven. ( 12 )

73.

Bovendien kunnen voor vorderingen uit overeenkomsten van de Unie de verjaringsregels gelden van het door de partijen bij de overeenkomst aangewezen toepasselijke recht of door de collisieregels. Tot slot kunnen vorderingen van de Unie op derden uit hoofde van een onrechtmatige daad eveneens zijn onderworpen aan het door de collisieregels aangewezen nationale recht. ( 13 )

74.

Dit neemt niet weg dat er sommige vorderingen van de Unie zijn, zoals de vordering in casu, die niet binnen een van deze categorieën passen en dus oneindig lang kunnen voortbestaan totdat de instelling van de Unie het bestaan ervan in declaratoire zin vaststelt en overgaat tot invordering.

75.

Er is mijns inziens sprake van een leemte die niet kan worden hersteld door uitlegging van het Financieel Reglement en de uitvoeringsvoorschriften.

76.

Rekwirant stelt in dezen voor om de bewuste bepalingen uit te leggen als te voorzien in een „dubbele verjaring”, bestaande uit twee termijnen met elk een verschillend beginpunt. De ene termijn begint te lopen op de datum waarop de vordering opeisbaar is, en de andere op de datum vermeld in de debetnota.

77.

Naar mijn mening betekent een dergelijke benadering in werkelijkheid dat de rechter buiten de tekst van de wet om in een nieuwe verjaringstermijn moet voorzien naast de in het Financieel Reglement en de uitvoeringsvoorschriften bepaalde termijn.

78.

Ik blijf ervan overtuigd dat de Unierechter alles dient te doen wat tot zijn taak behoort, om schendingen van het rechtszekerheidsbeginsel te veroordelen in de individuele zaken die hem worden voorgelegd.

79.

Toch denk ik niet dat deze taak rechtmatig uitgebreid kan worden tot het invoeren van een nieuwe verjaringstermijn.

80.

Naar mijn mening behoort de invoering van een verjaringstermijn tot de bevoegdheid van de wetgever.

81.

Dit standpunt is gestoeld op meerdere argumenten. Om de verjaringstermijn vast te stellen moet de wetgever de rechtszekerheid van de debiteur afwegen tegen het rechtmatige belang van de crediteur, zodat de rechtmatigheid wordt hersteld. Om een concrete termijn te bepalen, moet deze afweging in abstracto plaatsvinden en niet voor een concreet geschil. De verjaringstermijn en alle toepassingsvoorwaarden daarvan moeten tevoren zijn vastgesteld en bekend zijn, om het gewettigd vertrouwen van de crediteur niet te ondermijnen. De invoering van een verjaringstermijn vereist bovendien de regeling van alle toepassingsvoorwaarden.

82.

Deze overwegingen zijn in dezelfde mate van toepassing op de bevoegdheid tot het vaststellen van het beginpunt van de verjaringstermijn.

83.

De vaststelling van een beginpunt vormt een ijkingsinstrument, even belangrijk als de verjaringstermijn zelf, waarmee een evenwicht kan worden bereikt tussen de belangen van debiteur en crediteur.

84.

Dit evenwicht kan voor contractuele en buitencontractuele aansprakelijkheid verschillend zijn.

85.

Enerzijds begint voor vorderingen op grond van niet-nakoming van een contractuele bepaling de verjaringstermijn in de regel te lopen op het tijdstip waarop de vordering opeisbaar wordt, een tijdstip dat gewoonlijk samenvalt met de datum waarop de niet-nakoming heeft plaatsgevonden.

86.

Anderzijds moet bij vorderingen uit onrechtmatige daad rekening worden gehouden met het feit dat de crediteur wellicht niet onmiddellijk op de hoogte is van het gepleegde feit of van de geleden schade. Bovendien beschikt de crediteur mogelijk niet over alle nodige informatie om een rechtsvordering in te stellen.

87.

Voor deze laatste vorderingen is de vaststelling van het beginpunt van de verjaringstermijn moeilijker. Deze kwestie wordt door de wetgevers van de lidstaten op uiteenlopende wijze opgelost.

88.

In de verschillende rechtsorden kan het beginpunt a tempore facti zijn vastgesteld, dat wil zeggen op de datum waarop het feit is gepleegd of de schade is gebleken, of worden verschoven a tempore scientiae. Dit laatste tijdstip kan op zijn beurt verschillend worden vastgesteld: het kan gaan om de dag waarop het feit of de schade is ontdekt door de crediteur, de dag waarop deze redelijkerwijs ontdekt hadden moeten worden, de dag waarop de crediteur zekerheid heeft verkregen over het oorzakelijk verband tussen het feit en de schade, of de dag waarop hij bekend wordt of bekend had moeten worden met de identiteit van de aansprakelijke persoon. ( 14 ) Het criterium van bekendheid houdt onder andere in dat bepaald wordt welke informatie voldoende is om de termijn te doen ingaan. ( 15 ) Bepaalde rechtsorden voorzien overigens in een verschillend beginpunt naargelang het gaat om een vordering uit een opzettelijke onrechtmatige handeling of om strafbare feiten. ( 16 )

89.

De keuze tussen deze verschillende mogelijkheden is een oefening in afweging van belangen, die naar mijn mening duidelijk behoort tot de taak van de wetgever.

90.

Om al deze redenen ben ik van mening dat het niet voorstelbaar is om een verjaringstermijn of het beginpunt daarvan door de rechter te laten bepalen. Zelfs afgezien van het aantal mogelijke oplossingen moeten de verjaringstermijn en het beginpunt daarvan tevoren aan de crediteur bekend zijn.

91.

In bepaalde uitzonderlijke gevallen kan de rechter de verjaringstermijn of de toepassingsvoorwaarden ervan wijzigen ( 17 ), maar zoals ik zojuist heb onderstreept, is het vaststellen van een dergelijke termijn of van dergelijke toepassingsvoorwaarden in mijn ogen niet de taak van de rechter.

92.

Het ontbreken van een termijn waarvan het verstrijken het tenietgaan van bepaalde vorderingen van de Unie tot gevolg heeft voordat deze zijn vastgesteld door de crediteur, is mijns inziens te betreuren vanuit het oogpunt van het rechtszekerheidsbeginsel.

93.

Niettemin is het aan de wetgever om in deze situatie te voorzien door wijziging van de toepassingsregels van het Financieel Reglement.

94.

In deze situatie, die rechtsonzekerheid met zich brengt, behoort de Unierechter naar mijn mening ieder tot zijn bevoegdheden behorend instrument in te zetten om de volle naleving van het rechtszekerheidsbeginsel in de hem voorliggende zaak te verzekeren.

95.

Ik doel hierbij op de verschillende rechtsbegrippen verband houdend met het tijdsverloop, die per rechtsorde kunnen verschillen maar net als de verjaring uitvloeisel zijn van het rechtszekerheidsbeginsel.

96.

In het Unierecht wordt deze rol van „veiligheidsklep” in de rechtsbetrekkingen tussen de instellingen van de Unie en particuliere debiteuren naar mijn mening het beste vervuld door het beginsel van de redelijke termijn.

97.

Volgens dit beginsel, waarvan de horizontale rol reeds vele malen is bevestigd ( 18 ), zijn de instellingen van de Unie in gevallen waarin er geen wettelijke termijn is bepaald, gehouden om een redelijke termijn aan te houden bij al hun handelingen.

98.

Deze redelijke termijn is afhankelijk van de omstandigheden van de zaak en kan niet worden bepaald aan de hand van een in abstracto vastgesteld nauwkeurig maximum. Bij gebreke van een wettelijke termijn moet de toepassing van het beginsel in het concrete geval gericht zijn op bescherming van de rechtszekerheid van particulieren in hun betrekkingen met de Unie. ( 19 )

99.

De toepassing van het beginsel van de redelijke termijn kan echter niet dezelfde rechtszekerheid en voorspelbaarheid van juridische situaties waarborgen als een wettelijke verjaringstermijn, waarvan de duur en de gevolgen van het verstrijken tevoren zijn bepaald.

100.

Niettemin is naar mijn mening het beginsel van de redelijke termijn het juiste instrument om, bij gebreke van een toepasselijke wettelijke termijn, in een bepaald geschil te kunnen voorkomen dat een leemte in de wet op het vlak van de verjaring afbreuk doet aan de legitieme belangen van een debiteur van de Unie.

101.

Door zijn toezicht in het teken van genoemd beginsel te plaatsen heeft het Gerecht de stellingen van rekwirant in casu beantwoord op een terrein dat zich leende voor de rol van de rechter en waarop de aan het argument van rekwirant ten grondslag liggende legitieme belangen beschermd konden worden.

102.

Rekwirant bestrijdt overigens in hogere voorziening niet de overwegingen van het Gerecht ter zake.

103.

In het bijzonder bestrijdt hij niet de motivering in punt 51 van het bestreden arrest, waarin wordt herinnerd aan een vast principe in de rechtspraak van het Hof dat de vaststelling van een schending van het beginsel van de redelijke termijn slechts kan leiden tot nietigverklaring van een handeling indien de duur van het optreden van de instelling van invloed kan zijn geweest op de uitkomst van de procedure die tot vaststelling van die handeling heeft geleid. Dit is met name het geval indien de rechten van verdediging van de adressaat van de handeling kunnen zijn aangetast. ( 20 ) Rekwirant bestrijdt echter niet de vaststelling van het Gerecht, dat zijn rechten van verdediging in casu niet zijn aangetast.

104.

Gezien het bovenstaande ben ik van mening dat het eerste deel van het eerste middel van rekwirant, gebaseerd op een onjuiste uitleg, ongegrond is.

105.

Rekwirant stelt dat artikel 85 ter van de uitvoeringsvoorschriften en, subsidiair, eveneens artikel 73 bis van het Financieel Reglement onrechtmatig zijn.

106.

Ik breng in herinnering dat een middel dat voor het eerst naar voren wordt gebracht in hogere voorziening bij het Hof, als niet-ontvankelijk moet worden verworpen, tenzij het gaat om een middel dat het Gerecht ambtshalve had moeten behandelen.

107.

Volgens vaste rechtspraak van het Hof zou een partij, wanneer zij een middel en argumenten die zij voor het Gerecht niet heeft aangevoerd, voor het eerst voor het Hof zou mogen aanvoeren, in feite bij het Hof, met een beperkte bevoegdheid in hogere voorziening, een geschil aanhangig mogen maken met een ruimere strekking dan het geschil waarvan het Gerecht kennis heeft genomen. ( 21 )

108.

Zoals uit het dossier blijkt, heeft rekwirant voor het Gerecht niet aangevoerd dat artikel 73 bis van het Financieel Reglement of artikel 85 ter van de uitvoeringsvoorschriften onrechtmatig zou zijn.

109.

Ook voert rekwirant in hogere voorziening niet aan dat het Gerecht zou hebben nagelaten een middel van openbare orde te behandelen.

110.

Zodoende ben ik van mening dat de exceptie van onwettigheid van rekwirant in deze zaak afstuit op het verbod om nieuwe middelen aan te voeren in hogere voorziening, en daarom niet-ontvankelijk is.

111.

Rekwirant stelt in wezen dat het Gerecht ten onrechte heeft onderzocht of het beginsel van de redelijke termijn was geschonden, in plaats van te reageren op het hoofdargument van schending van de verjaringsregels.

112.

Dit argument werpt in werkelijkheid twee afzonderlijke vragen op: ten eerste de vraag of het Gerecht heeft gereageerd op het in eerste aanleg door rekwirant aangevoerde argument, en ten tweede of het Gerecht dit argument terecht heeft onderzocht vanuit de invalshoek van het beginsel van de redelijke termijn.

113.

Wat in de eerste plaats het vermeende verzuim van een reactie betreft breng ik in herinnering dat het Gerecht niet gehouden is om uitdrukkelijk te reageren op alle argumenten die door partijen worden aangevoerd. De motivering van het arrest van het Gerecht kan impliciet zijn, mits de belanghebbenden de redenen kunnen kennen waarom het Gerecht hun argumenten heeft afgewezen, en het Hof over voldoende gegevens beschikt om zijn toezicht uit te oefenen. ( 22 )

114.

Uit het dossier blijkt dat rekwirant in casu voor het Gerecht heeft aangevoerd dat er een algemeen rechtsbeginsel bestaat op grond waarvan een verjaringstermijn begint te lopen op het moment dat de crediteur zijn vordering kan opeisen. Volgens rekwirant geldt dit beginsel in alle lidstaten en zou het het Gerecht ertoe moeten brengen iedere andere interpretatie van de betrokken verjaringsregels buiten toepassing te laten.

115.

Het Gerecht heeft deze argumentatie echter impliciet, maar onmiskenbaar, verworpen in de punten 38 tot en met 42 van het bestreden arrest.

116.

Het Gerecht heeft met betrekking tot het middel schending van de regels betreffende vijfjarige verjaring juist aangegeven dat het door rekwirant aangevoerde artikel 73 bis van het Financieel Reglement verwijst naar de in de uitvoeringsvoorschriften vastgestelde datum en zodoende in samenhang met die voorschriften gelezen moet worden. Voorts heeft het Gerecht de vijfjarige verjaring uitgelegd in het licht van artikel 85 ter van de uitvoeringsvoorschriften, en daarbij vastgesteld dat de verjaringstermijn, zoals uitdrukkelijk uit genoemd artikel blijkt, loopt vanaf de in de debetnota aangegeven uiterste datum.

117.

Zodoende ben ik van mening dat dit onderdeel van het eerste middel van de hogere voorziening ongegrond is voor wat betreft het beweerde verzuim van reactie op een in eerste aanleg aangevoerd argument.

118.

Het verwijt van rekwirant betreft in de tweede plaats de relevantie van de analyse op grond van het beginsel van de redelijke termijn.

119.

Ten eerste, zelfs indien werd aangenomen dat het Gerecht de naleving van het beginsel van de redelijke termijn niet had hoeven analyseren als afzonderlijke nietigverklaringsgrond, zou dat slechts betekenen dat het arrest gronden ten overvloede bevat, hetgeen niet kan leiden tot nietigverklaring ervan. Ten tweede heeft het Gerecht het argument van rekwirant terecht geanalyseerd in samenhang met het beginsel van de redelijke termijn, zoals ik reeds heb opgemerkt bij de bespreking van het eerste onderdeel van het onderhavige middel. ( 23 )

120.

Naar mijn mening moet het argument van rekwirant inzake het ongepaste karakter van het onderzoek van de redelijke termijn, evenals het derde onderdeel van het eerste middel van de hogere voorziening in zijn geheel, worden verworpen.

121.

Samenvattend ben ik van mening dat het eerste middel van de hogere voorziening geen stand houdt.

122.

Met het tweede middel verwijt rekwirant het Gerecht verkeerde opvatting van het tweede middel van zijn beroep, volgens hetwelk rekwirant niet in staat was geweest opmerkingen in te dienen over alle punten die aan het bestreden besluit ten grondslag zijn gelegd.

123.

Rekwirant geeft niet aan waarin de verkeerde opvatting zou bestaan, maar verwijst in algemene zin naar zijn beschrijving van de feiten van het geding. Zijn stellingen in het kader van het tweede middel zijn daarom bij voorbaat al onvoldoende onderbouwd.

124.

In het derde middel beweert rekwirant dat het Gerecht bij de verwerping van de argumentatie betreffende de bepaling van de woonplaats met het oog op de reiskostenvergoeding gehouden was om de betekenis van het begrip „woonplaats” in de zin van het Unierecht te bespreken. Bovendien had het Gerecht volgens rekwirant niet mogen uitsluiten dat de bij het aanwijzen van de begunstigden van vergoedingen gepleegde onregelmatigheid kon worden geregulariseerd, terwijl uit de ten laste gelegde feiten nochtans bleek dat de onregelmatigheid puur formeel was.

125.

In mijn opinie tracht rekwirant met deze beweringen, hoewel ze zijn geformuleerd vanuit de invalshoek van een onjuiste uitleg van de FID-regeling, in werkelijkheid een nieuwe beoordeling van de feiten te bewerkstelligen, hetgeen in het kader van een hogere voorziening buiten de bevoegdheid van het Hof valt. ( 24 ) Derhalve is het derde middel niet-ontvankelijk.

126.

Het vierde, subsidiair aangevoerde middel is ontleend aan schending van het evenredigheidsbeginsel. Rekwirant beweert dat, ook al zouden de vorderingen van het Parlement in beginsel gerechtvaardigd zijn, de hoogte ervan moet worden aangepast om rekening te houden met de goede trouw van rekwirant en met de concrete omstandigheden van de zaak.

127.

Aldus herhaalt rekwirant in feite de argumenten die het Gerecht heeft onderzocht en verworpen in de punten 102 tot en met 113 van het bestreden arrest. Rekwirant voert geen enkele onjuiste rechtsopvatting aan in de motivering van het bestreden arrest. Naar mijn mening is het vierde middel daarom niet-ontvankelijk. ( 25 )

128.

Het vijfde middel tot slot betreft uitsluitend de kostenveroordeling in de twee voor het Gerecht gevoegde zaken.

129.

Volgens artikel 58, tweede alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie kan het verzoek om hogere voorziening niet uitsluitend betrekking hebben op de veroordeling in of het bedrag van de proceskosten. Volgens vaste rechtspraak is deze regel ook van toepassing op conclusies betreffende een vermeende onregelmatigheid in de kostenbeslissing van het Gerecht, in het geval dat alle andere middelen van een hogere voorziening zijn afgewezen. ( 26 )

130.

Indien het Hof mijn voorstel volgt om de eerste vier middelen af te wijzen, is er dientengevolge geen aanleiding om het vijfde middel te behandelen, dat ontleend is aan een vermeende onregelmatigheid in de verdeling van de proceskosten door het Gerecht.

131.

Zodoende stel ik voor om het tweede tot en met het vijfde middel af te wijzen en daarmee de hogere voorziening in haar geheel af te wijzen.

132.

Aangezien rekwirant in het ongelijk is gesteld, geef ik in overweging hem met toepassing van de artikelen 184, lid 1, en 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering te verwijzen in de kosten, in overeenstemming met de conclusies van het Parlement.

133.

Gezien het voorgaande geef ik het Hof in overweging de hogere voorziening af te wijzen en Nencini in de kosten te verwijzen.