—

de Duitse regering, vertegenwoordigd door T. Henze en J. Möller als gemachtigden,

—

de Deense regering, vertegenwoordigd door V. P. Jørgensen en C. Thorning als gemachtigden,

—

de Oostenrijkse regering, vertegenwoordigd door C. Pesendorfer als gemachtigde,

—

de Europese Commissie, vertegenwoordigd door V. Kreuschitz en D. Roussanov als gemachtigden,

1

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van de artikelen 20 VWEU en 21 VWEU.

2

Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen S. Elrick, een Duits staatsburger en de Bezirksregierung Köln (plaatselijke bestuursautoriteit van Keulen) over de weigering van laatstgenoemde om haar studiefinanciering toe te kennen voor een in het Verenigd Koninkrijk gevolgde opleiding.

3

Onder het opschrift „Beginselen”, bepaalt artikel 1 van het Bundesgesetz über individuelle Förderung der Ausbildung (Bundesausbildungsförderungsgesetz) (federale wet studiefinanciering), zoals gewijzigd op 23 december 2007 bij de 22e wet tot wijziging van de wet studiefinanciering (BGBl. I, blz. 3254; hierna: „BAföG”):

„Op individuele studiefinanciering bestaat voor een bij de belangstelling, capaciteiten en resultaten van de student passende opleiding een aanspraak overeenkomstig deze wet, indien deze niet anderszins beschikt over de voor zijn levensonderhoud en zijn opleiding benodigde middelen.”

4

Onder het opschrift „Opleidingsinstellingen”, bepaalt § 2, BAföG:

„(1)   Studiefinanciering wordt toegekend voor het volgen van

[...]

Voor de indeling zijn de aard en de inhoud van het onderwijs beslissend. Studiefinanciering wordt toegekend wanneer de opleiding wordt gevolgd aan een publieke instelling – met uitzondering van private instellingen voor hoger onderwijs – of aan een private vervangende instelling [‚Ersatzschule’].

[...]

(1a)   Voor het volgen van een opleiding aan de in lid 1, punt 1, bedoelde opleidingsinstellingen wordt studiefinanciering slechts toegekend indien de studerende niet bij zijn ouders woont en

[...]

(5)   Studiefinanciering wordt alleen toegekend wanneer het onderwijstijdvak minstens een semester scholing of studie omvat en de opleiding voor de studerende algemeen een voltijds activiteit impliceert. [...]”

5

Volgens § 4 BAföG en onverminderd §§ 5 en 6 van die wet, wordt studiefinanciering toegekend voor opleidingen in Duitsland.

6

§ 5 BaföG, met het opschrift „Studie in het buitenland”, bepaalt:

„(1)   Onder de vaste woonplaats in de zin van deze wet wordt verstaan de plaats die niet slechts tijdelijk het middelpunt van de persoonlijke betrekkingen vormt, ongeacht de wil om zich daar definitief te vestigen; hij die louter voor studiedoeleinden in een plaats verblijft, heeft daar niet zijn vaste woonplaats gevestigd.

(2)   Aan studenten die een vaste woonplaats op het nationale grondgebied hebben en aan een in het buitenland gelegen opleidingsinstelling studeren, wordt een studiefinanciering toegekend indien:

[...]

[...]

(4)   [...] [L]id 2, punt 3, geldt alleen voor het volgen van een opleiding aan instellingen die gelijkwaardig is aan in Duitsland gelegen klassen van middelbare beroepsopleidingen [‚Berufsfachschulklassen’] als bedoeld in § 2, lid 1, punt 2, van hogere vakscholen [‚höhere Fachschulen’], universiteiten [‚Akademien’] of hogescholen [‚Hochschulen’]. De controle van de gelijkwaardigheid geschiedt ambtshalve in het kader van de procedure voor toekenning [van studiefinanciering].”

7

Blijkens de verwijzingsbeslissing woont Elrick, een op 1 juni 1989 geboren Duits staatsburger die haar vaste woonplaats in de zin van § 5, lid 1, BAföG bij haar ouders in die lidstaat heeft, sinds 1998 overwegend in het Verenigd Koninkrijk.

8

Nadat zij haar middelbare schoolopleiding aan een opleidingsinstelling in Devon (Verenigd Koninkrijk) had voltooid, was zij vanaf 8 september 2008 als voltijdsleerling ingeschreven aan het South Devon College voor de opleiding „First Diploma in Travel, Level 2”. Dit was een éénjarige opleiding waarvoor niet vereist was dat voordien een andere beroepsopleiding was gevolgd. Elrick had haar domicilie bij haar ouders in Duitsland tijdens haar middelbare schoolopleiding en terwijl zij aan het South Devon College was ingeschreven.

9

Op 5 juli 2008 heeft Elrick een verzoek om studiefinanciering ingediend voor de opleiding aan het South Devon College vanaf september 2008.

10

Dit verzoek werd door de Bezirksregierung Köln bij beslissing van 13 augustus 2008 afgewezen op grond dat de door Elrick gekozen opleiding, die niet leidt tot een diploma dat toegang tot een beroep geeft overeenkomstig de voorwaarden van § 2, lid 1, eerste volzin, punt 2, BAföG, een opleiding is die te vergelijken is met een éénjarige, op beroepsoriëntering gerichte opleiding aan een Duitse vakschool („Berufsfachschule”) en voor een dergelijke opleiding in het buitenland geen studiefinanciering kan worden toegekend.

11

Op 11 september 2008 heeft Elrick tegen die beslissing beroep ingesteld. Tot staving van haar beroep heeft zij aangevoerd dat haar uitsluiting van de in het BAföG geregelde studiefinanciering in strijd was met de artikelen 20 VWEU en 21 VWEU. Indien zij een vergelijkbare opleiding in Duitsland zou hebben gevolgd, dan zou zij, zelfs indien deze opleiding slechts één jaar zou hebben geduurd, wel studiefinanciering hebben gekregen. Zij wordt dus volgens het nationale recht voor de keuze geplaatst om hetzij haar recht van vrij verkeer binnen de Europese Unie in verband met de keuze van haar opleidingsinstelling hetzij een krachtens het recht van haar land van herkomst toegekende studiefinanciering op te geven. Daarmee wordt haar recht op vrij verkeer om niet objectief gerechtvaardigde redenen op onaanvaardbare wijze beperkt.

12

Het Verwaltungsgericht Hannover vraagt zich af of de nationale regeling verenigbaar is met de artikelen 20 VWEU en 21 VWEU. Hij zet om te beginnen uiteen dat volgens § 5, lid 2, punt 3, BAföG, wat volledig in het buitenland gevolgde opleidingen betreft, studiefinanciering voor het volgen van een opleiding aan een instelling die gelijkwaardig is aan in Duitsland gelegen klassen van middelbare beroepsopleidingen (‚Berufsfachschulklasse’) slechts kan worden toegekend indien voldaan is aan de voorwaarden van § 2, lid 1, punt 2, BAföG. Volgens die bepaling moet de betrokken opleiding na een programma van ten minste twee jaar leiden tot een diploma dat toegang tot een beroep geeft. De door Elrick in het Verenigd Koninkrijk gevolgde opleiding voldoet niet aan die voorwaarde.

13

Volgens de verwijzende rechter zou Elrick, indien zij een met haar opleiding in het Verenigd Koninkrijk vergelijkbare opleiding in Duitsland zou hebben gevolgd, in beginsel recht hebben gehad op studiefinanciering overeenkomstig §§ 1, 2, lid 1, punt 1, en 4, juncto § 2, lid 1, punt 1, BAföG.

14

Volgens de verwijzende rechter zou verzoekster voor het volgen van een opleiding aan de instelling die een dergelijke opleiding aanbood en die zich het dichtst bij de woonplaats van haar ouders in Duitsland bevond, voor elk traject heen en terug meer dan een uur onderweg zijn geweest, hetgeen geen redelijke termijn in de zin van de circulaire inzake het BAföG (Verwaltungsvorschriften zum BAföG) is. Indien Elrick dus zou zijn gaan wonen in een plaats in Duitsland waar een vergelijkbare opleidingsinstelling was gelegen, zou zij in beginsel voor die opleiding recht op studiefinanciering hebben gehad.

15

De verwijzende rechter brengt twijfel tot uiting aangaande de verenigbaarheid van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling met het recht van de Unie. Aangezien voor de in het Verenigd Koninkrijk gevolgde opleiding geen studiefinanciering krachtens het BAföG kan worden toegekend, terwijl dit voor een vergelijkbare in Duitsland gevolgde opleiding wel het geval zou zijn geweest, zou Elrick moeten kiezen tussen het opgeven van de uitoefening van haar recht van vrij verkeer of het opgeven van haar recht op studiefinanciering.

16

Daarop heeft het Verwaltungsgericht Hannover de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vraag gesteld:

„Staan de artikelen 20 VWEU en 21 VWEU in de weg aan een nationale regeling op grond waarvan aan een Duits staatsburger die zijn vaste woonplaats in Duitsland heeft en een opleiding volgt aan een opleidingsinstelling in een lidstaat van de Europese Unie, studiefinanciering volgens het [BAföG] voor het volgen van deze buitenlandse opleiding wordt geweigerd op grond dat de in het buitenland gevolgde opleiding slechts één jaar duurt, terwijl hij voor een vergelijkbare opleiding in Duitsland die eveneens één jaar geduurd zou hebben, wel studiefinanciering volgens het BAföG had kunnen krijgen?”

17

Met deze vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de artikelen 20 VWEU en 21 VWEU aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een regeling van een lidstaat, zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde is, die voor de toekenning van studiefinanciering aan een eigen staatsburger die haar vaste woonplaats in die lidstaat heeft, voor het volgen van een opleiding in een andere lidstaat als voorwaarde stelt dat die opleiding, na een programma van ten minste twee jaar, leidt tot een diploma dat toegang geeft tot een beroep en dat gelijkwaardig is aan een diploma dat wordt afgegeven door een vakschool in de staat die de studiefinanciering verstrekt, terwijl betrokkene, gelet op haar bijzondere situatie, wel studiefinanciering had kunnen krijgen indien zij ervoor had gekozen om in laatstgenoemde staat een opleiding te volgen die vergelijkbaar is met die welke zij in een andere lidstaat wenste te volgen en die minder dan twee jaar zou duren.

18

Om te beginnen zij eraan herinnerd dat Elrick als Duits staatsburger de status heeft van burger van de Unie volgens artikel 20, lid 1, VWEU en zich derhalve kan beroepen op de bij die status horende rechten, in voorkomend geval ook ten opzichte van haar lidstaat van herkomst (zie arresten van 26 oktober 2006, Tas‑Hagen en Tas, C-192/05, Jurispr. blz. I-10451, punt 19; 23 oktober 2007, Morgan en Bucher, C-11/06 en C-12/06, Jurispr. blz. I-9161, punt 22, en 18 juli 2013, Prinz en Seeberger, C‑523/11 en C‑585/11, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 23 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

19

Zoals het Hof herhaaldelijk heeft geoordeeld, dient de hoedanigheid van burger van de Unie de primaire hoedanigheid van de onderdanen van de lidstaten te zijn en verleent zij degenen onder deze onderdanen die zich in dezelfde situatie bevinden, ongeacht hun nationaliteit en onverminderd de uitdrukkelijk vastgestelde uitzonderingen, ter zake van de werkingssfeer ratione materiae van het VWEU aanspraak op een gelijke behandeling rechtens (arresten van 11 juli 2002, D’Hoop, C-224/98, Jurispr. blz. I-6191, punt 28 en 21 februari 2013, N., C‑46/12, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 27, en arrest Prinz en Seeberger, reeds aangehaald, punt 24).

20

Tot de situaties die binnen de werkingssfeer van het Unierecht vallen, behoren die waarin gebruik wordt gemaakt van de door het Verdrag gewaarborgde fundamentele vrijheden, met name van de in artikel 21 VWEU neergelegde vrijheid om op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven (reeds aangehaalde arresten Morgan en Bucher, punt 23, en Prinz en Seeberger, punt 25 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

21

In dit verband zijn de lidstaten krachtens artikel 165, lid 1, VWEU weliswaar bevoegd voor de inhoud van het onderwijs en de organisatie van hun respectieve onderwijssystemen, doch moeten zij deze bevoegdheid uitoefenen onder eerbiediging van het Unierecht en met name van de verdragsbepalingen betreffende het bij artikel 21, lid 1, VWEU verleende recht om vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven (reeds aangehaalde arresten Morgan en Bucher, punt 24, en Prinz en Seeberger, punt 26 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

22

Vervolgens zij vastgesteld dat een nationale regeling die bepaalde nationale onderdanen benadeelt, louter omdat zij hun recht om in een andere lidstaat vrij te reizen en te verblijven hebben uitgeoefend, een beperking vormt van de vrijheden die elke burger van de Unie op grond van artikel 21, lid 1, VWEU geniet (arrest van 18 juli 2006, De Cuyper, C-406/04, Jurispr. blz. I-6947, punt 39; arresten Morgan en Bucher, reeds aangehaald, punt 25, en Prinz en Seeberger, reeds aangehaald, punt 27). In dit verband maakt een onderdaan van een lidstaat die zich begeeft naar een andere lidstaat, waar hij middelbaar onderwijs volgt, gebruik van zijn door artikel 20 VWEU gewaarborgd recht om vrij te reizen (zie in die zin arrest D’Hoop, reeds aangehaald, punten 29‑34, en arrest van 15 maart 2005, Bidar, C-209/03, Jurispr. blz. I-2119, punt 35).

23

De door het Verdrag verleende rechten inzake vrij verkeer van burgers van de Unie kunnen hun volle werking immers niet ontplooien indien een onderdaan van een lidstaat ervan kan worden weerhouden deze rechten uit te oefenen doordat zijn verblijf in een andere lidstaat wordt belemmerd door een regeling van zijn lidstaat van herkomst, die hem benadeelt wegens het enkele feit dat hij deze rechten heeft uitgeoefend (zie reeds aangehaalde arresten D’Hoop, punt 31; Morgan en Bucher, punt 26, en Prinz en Seeberger, punt 28).

24

Die overweging geldt in het bijzonder op het gebied van het onderwijs, gelet op de doelstellingen van de artikelen 6, sub e, VWEU en 165, lid 2, tweede streepje, VWEU, te weten met name het bevorderen van de mobiliteit van studenten en docenten (zie arrest D’Hoop, reeds aangehaald, punt 32; arrest van 7 juli 2005, Commissie/Oostenrijk, C-147/03, Jurispr. blz. I-5969, punt 44 en reeds aangehaalde arresten Morgan en Bucher, punt 27, en Prinz en Seeberger, reeds aangehaald, punt 29).

25

Bovendien dient in herinnering te worden gebracht dat het Unierecht de lidstaten niet verplicht te voorzien in een stelsel van studiefinanciering voor het volgen van een opleiding in een andere lidstaat. Wanneer een lidstaat echter een stelsel van studiefinanciering hanteert waarin studenten voor een dergelijke studiefinanciering in aanmerking komen, dient hij ervoor te zorgen dat de voorwaarden voor toekenning van die studiefinanciering geen ongerechtvaardigde beperking van het recht om vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven in het leven roepen (zie in die zin reeds aangehaalde arresten Morgan en Bucher, punt 28, en Prinz en Seeberger, punt 30).

26

In de onderhavige zaak staat vast dat, indien verzoekster een met haar opleiding in het Verenigd Koninkrijk vergelijkbare opleiding in Duitsland zou hebben voltooid, zij recht op studiefinanciering zou hebben gehad, aangezien er geen instelling was die een gelijkwaardige opleiding bood en die op redelijke afstand van de woonplaats van haar ouders in Duitsland was gelegen.

27

De Duitse regering voert aan dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling geen beperking vormt van de vrijheid om in de lidstaten te reizen en te verblijven, aangezien de Duitse wetgever er terecht voor heeft gekozen om geen recht op studiefinanciering in te voeren voor het soort opleiding dat Elrick volgt en dat geen Unierechtelijke maatregel hem daartoe verplicht. Volgens de Duitse regering heeft het BAföG tot doel een kwalitatieve selectie te maken van de soorten opleidingen die door de Bondsrepubliek Duitsland worden gefinancierd. Een dergelijke regeling vormt geen beperking van de fundamentele vrijheden om in de lidstaten te reizen en te verblijven.

28

Een regeling als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, die voor de toekenning van studiefinanciering voor een in het buitenland gevolgde opleiding als voorwaarde stelt dat de opleiding gelijkwaardig is aan een opleiding die wordt geboden door vakschoolklassen („Berufsfachschulklasse”), die na een opleiding van ten minste twee jaar, leidt tot een diploma dat toegang geeft tot een beroep, vormt evenwel een beperking in de zin van artikel 21 VWEU, aangezien aan een aanvrager die zich in dezelfde persoonlijke situatie als Elrick bevindt, wel studiefinanciering zou worden toegekend voor het volgen in Duitsland van een opleiding die gelijkwaardig is aan de door haar in een andere lidstaat gevolgde opleiding.

29

Een dergelijke voorwaarde kan burgers van de Unie, als Elrick, ervan weerhouden hun recht om vrij in een andere lidstaat te reizen en te verblijven uit te oefenen, daar de uitoefening van dit recht een weerslag op het recht op studiefinanciering kan hebben (zie arrest Prinz en Seeberger, reeds aangehaald, punt 32). Bovendien kan niet worden aangenomen dat de beperkingen die deze voorwaarde meebrengt dermate onzeker en onbeduidend zijn dat zij geen beperking vormen van het recht van vrij verkeer en verblijf (zie in die zin arrest Morgan en Bucher, reeds aangehaald, punt 32).

30

Volgens vaste rechtspraak kan een regeling die een beperking kan vormen van een door het Verdrag gewaarborgde vrijheid uit het oogpunt van het Unierecht slechts gerechtvaardigd zijn indien zij is gebaseerd op objectieve overwegingen van algemeen belang die losstaan van de nationaliteit van de betrokken personen en evenredig is aan het door het nationale recht rechtmatig nagestreefde doel (zie reeds aangehaalde arresten De Cuyper, punt 40; Tas-Hagen en Tas, punt 33, en Morgan en Bucher, punt 33). Uit de rechtspraak van het Hof volgt dat een maatregel evenredig is, wanneer deze geschikt is voor de verwezenlijking van het beoogde doel maar niet verder gaat dan voor die verwezenlijking noodzakelijk is (reeds aangehaalde arresten De Cuyper, punt 42; Morgan en Bucher, punt 33, en Prinz en Seeberger, punt 33).

31

De Duitse regering voert aan dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling gerechtvaardigd is doordat de Duitse wetgever ervoor heeft gekozen om studiefinanciering voor een opleiding in het buitenland toe te kennen op basis van het normaal voorzienbare nut van de opleiding en van de verhouding tussen het verblijf in het buitenland en de totale duur van de opleiding. Volgens de Duitse regering is de algemene doelstelling van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling dus om alleen studiefinanciering toe te kennen voor opleidingen in het buitenland die de student de beste kansen op de arbeidsmarkt bieden. In dat verband draagt een opleiding zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde is, die een geringe kwalificatie biedt, bij tot een algemene beroepsoriëntering, maar verhoogt deze slechts in beperkte mate de kansen op de arbeidsmarkt voor een dergelijke student. Daarom rechtvaardigt een dergelijke opleiding niet dat studiefinanciering wordt toegekend voor het volgen ervan in het buitenland.

32

Uit de door de Duitse regering aangevoerde argumenten volgt evenwel niet duidelijk op welke wijze de doelstelling die erin bestaat uitsluitend opleidingen in het buitenland te financieren die de studenten betere kansen op de arbeidsmarkt bieden, wordt gewaarborgd door de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling en in het bijzonder door § 2, lid 2, BAföG, dat als voorwaarde stelt dat de geplande opleiding ten minste twee jaar duurt zonder rekening te houden met de aard en de inhoud ervan, terwijl een opleiding die niet aan die voorwaarde voldoet maar in Duitsland wordt gevolgd, in bepaalde omstandigheden wordt gefinancierd, zoals met name in de omstandigheden waarin verzoekster zich bevindt. De voorwaarde van een duur van ten minste twee jaar lijkt dus geen verband te houden met het niveau van de gekozen opleiding.

33

De omstandigheid dat een voorwaarde inzake duur wordt opgelegd, zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde is, is incoherent en kan dus niet worden geacht evenredig te zijn aan dat doel (zie naar analogie arrest Morgan en Bucher, reeds aangehaald, punt 36).

34

Gelet op een en ander moet op de voorgelegde vraag worden geantwoord dat de artikelen 20 VWEU en 21 VWEU aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een regeling van een lidstaat, zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde is, die voor de toekenning van studiefinanciering aan een eigen staatsburger die haar vaste woonplaats in die lidstaat heeft, voor het volgen van een opleiding in een andere lidstaat als voorwaarde stelt dat die opleiding, na een programma van ten minste twee jaar, leidt tot een diploma dat toegang geeft tot een beroep en dat gelijkwaardig is aan een diploma dat wordt afgegeven door een vakschool in de lidstaat die de studiefinanciering verstrekt, terwijl betrokkene, gelet op haar bijzondere situatie, studiefinanciering had kunnen krijgen indien zij ervoor had gekozen om in laatstgenoemde staat een opleiding te volgen die vergelijkbaar is met die welke zij in een andere lidstaat wenste te volgen en die minder dan twee jaar zou duren.

35

Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Derde kamer) verklaart voor recht:

De artikelen 20 VWEU en 21 VWEU moeten aldus worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een regeling van een lidstaat, zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde is, die voor de toekenning van studiefinanciering aan een eigen staatsburger die haar vaste woonplaats in die lidstaat heeft, voor het volgen van een opleiding in een andere lidstaat als voorwaarde stelt dat die opleiding, na een programma van ten minste twee jaar, leidt tot een diploma dat toegang geeft tot een beroep en dat gelijkwaardig is aan een diploma dat wordt afgegeven door een vakschool in de lidstaat die de studiefinanciering verstrekt, terwijl betrokkene, gelet op haar bijzondere situatie, studiefinanciering had kunnen krijgen indien zij ervoor had gekozen om in laatstgenoemde staat een opleiding te volgen die vergelijkbaar is met die welke zij in een andere lidstaat wenste te volgen en die minder dan twee jaar zou duren.