—

Sandler AG, vertegenwoordigd door H.‑M. Wolffgang, Steuerberater, en N. Harksen en R. Hannemann-Kacik, Rechtsanwältinnen,

—

Hauptzollamt Regensburg, vertegenwoordigd door M. Brandl en C. Stephan als gemachtigden,

—

de Helleense Republiek, vertegenwoordigd door F. Dedousi als gemachtigde,

—

de Europese Commissie, vertegenwoordigd door L. Keppenne en B.‑R. Killmann als gemachtigden,

1

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van de artikelen 16 en 32 van Protocol nr. 1 bij bijlage V bij de Partnerschapsovereenkomst tussen de leden van de groep van staten in Afrika, het Caribisch gebied en de Stille Oceaan, enerzijds, en de Europese Gemeenschap en haar lidstaten, anderzijds, ondertekend te Cotonou op 23 juni 2000 (PB L 317, blz. 3) en namens de Gemeenschap goedgekeurd bij besluit 2003/159/EG van de Raad van 19 december 2002 (PB 2003, L 65, blz. 27; hierna: „overeenkomst van Cotonou”), de artikelen 220 en 236 van verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad van 12 oktober 1992 tot vaststelling van het communautair douanewetboek (PB L 302, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 1791/2006 van de Raad van 20 november 2006 (PB L 363, blz. 1; hierna: „douanewetboek”), alsook artikel 889, lid 1, van verordening (EEG) nr. 2454/93 van de Commissie van 2 juli 1993 houdende vaststelling van enkele bepalingen ter uitvoering van verordening nr. 2913/92 (PB L 253, blz. 1), zoals laatstelijk gewijzigd bij verordening (EG) nr. 214/2007 van de Commissie van 28 februari 2007 (PB L 62, blz. 6; hierna: „verordening nr. 2454/93”).

2

Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Sandler AG (hierna: „Sandler”) en het Hauptzollamt Regensburg [hoofdkantoor van de douane te Regensburg (Duitsland); hierna „HZA”] over twee besluiten waarbij het HZA invoerrechten had vastgesteld naar aanleiding van een controle achteraf die was verricht omdat de stempels op door de bevoegde Nigeriaanse autoriteiten opgestelde certificaten inzake goederenverkeer EUR.1 (hierna: „EUR.1-certificaten”) niet overeenstemden met de voorbeeldstempels die deze autoriteiten aan de Europese Commissie hadden verstrekt.

3

Met de overeenkomst van Cotonou had de Europese Unie op niet-wederkerige basis een preferentiële tariefbehandeling toegekend aan producten uit de groep van staten in Afrika, het Caribische gebied en de Stille Oceaan (ACS) (hierna: „ACS-staten”). Daartoe had zij tot en met 31 december 2007 een afwijking gekregen van de meestbegunstigingsregel in artikel 1, lid 1, van de Algemene Overeenkomst inzake Tarieven en Handel van 1994 (GATT), die is opgenomen in bijlage 1A bij de Overeenkomst tot oprichting van de Wereldhandelsorganisatie (WTO), ondertekend te Marrakesh op 15 april 1994 en goedgekeurd bij besluit 94/800/EG van de Raad van 22 december 1994 betreffende de sluiting, namens de Europese Gemeenschap voor wat betreft de onder haar bevoegdheid vallende aangelegenheden, van de uit de multilaterale handelsbesprekingen in het kader van de Uruguayronde (1986‑1994) voortvloeiende overeenkomsten (PB L 336, blz. 1). Sinds 1 januari 2008 is dat stelsel niet meer van toepassing.

4

Artikel 36, lid 3, van de overeenkomst van Cotonou bepaalde dat de krachtens de Vierde ACS-EG-Overeenkomst toegepaste niet-wederkerige handelspreferenties tijdens de voorbereidingsperiode voor alle ACS-landen gehandhaafd bleven onder de in bijlage V bij die overeenkomst vastgestelde voorwaarden. Bepaalde producten, waaronder textiel uit ACS-staten, konden bijgevolg vrij van douanerechten en heffingen van gelijke werking in de Unie worden ingevoerd. In artikel 37, lid 1, van die overeenkomst werd gepreciseerd dat de voorbereidingsperiode uiterlijk op 31 december 2007 afliep.

5

In bijlage V bij die overeenkomst waren de voorwaarden neergelegd waaronder de tijdens de voorbereidingsperiode geldende handelsregeling van toepassing was. Protocol nr. 1 bij die bijlage, betreffende de definitie van het begrip „producten van oorsprong” en de methoden van administratieve samenwerking (hierna: „Protocol nr. 1”), bepaalde in artikel 14, lid 1, sub a, dat producten van oorsprong uit de ACS-staten bij invoer in de Unie voor de voordelen van bijlage V bij de overeenkomst van Cotonou in aanmerking kwamen op vertoon van een door de douaneautoriteiten van het land van uitvoer krachtens artikel 15, lid 1, van Protocol nr. 1 afgegeven EUR.1-certificaat.

6

Op de EUR.1-certificaten was een stempel van de douaneautoriteiten van het land van uitvoer aangebracht, waarvan de afdrukken op grond van artikel 31, lid 1, van Protocol nr. 1 aan de Commissie moesten worden toegezonden, die deze aan de lidstaten doorgaf. Krachtens dezelfde bepaling werden de EUR.1-certificaten met het oog op toepassing van de preferentiële regeling aanvaard vanaf de ontvangst van de nodige informatie door de Commissie. Artikel 31, lid 2, van Protocol nr. 1 bepaalde voorts dat de Unie en de ACS-staten elkaar via hun respectieve douaneautoriteiten bijstand verleenden bij de controle op de echtheid van de EUR.1-certificaten.

7

Artikel 23 van Protocol nr. 1 bepaalde dat de bewijzen van de oorsprong bij de douaneautoriteiten van het land van invoer moesten worden ingediend overeenkomstig de aldaar geldende procedures.

8

Artikel 16 van Protocol nr. 1, „Afgifte achteraf van het certificaat inzake goederenverkeer EUR.1”, luidde:

„1.   [...] een [EUR.1-]certificaat [...] [kan] bij wijze van uitzondering worden afgegeven na de uitvoer van de goederen waarop het betrekking heeft, indien

2.   Bij toepassing van lid 1 dient de exporteur in zijn aanvraag de plaats en de datum van uitvoer te vermelden van de producten waarop het [EUR.1‑]certificaat [...] betrekking heeft, alsmede de reden van zijn aanvraag.

3.   De douaneautoriteiten kunnen eerst tot afgifte achteraf van een [EUR.1‑]certificaat [...] overgaan na te hebben vastgesteld dat de in de aanvraag van de exporteur voorkomende gegevens overeenstemmen met die in het desbetreffende dossier.

4.   Op achteraf afgegeven [EUR.1-]certificaten [...] moet een van de volgende vermeldingen worden aangebracht:

‚NACHTRÄGLICH AUSGESTELLT’, ‚DÉLIVRÉ A POSTERIORI’, ‚RILASCIATO A POSTERIORI’, ‚AFGEGEVEN A POSTERIORI’, ‚ISSUED RETROSPECTIVELY’, ‚UDSTEDT EFTERFØLGENDE’, ‚ΕΚΔΟΘΕΝ ΕΚ ΤΩΝ ΥΣΤΕΡΩΝ’, ‚EXPEDIDO A POSTERIORI’, ‚EMITIDO A POSTERIORI’, ‚ANNETTU JÄLKIKÄTEEN’, ‚UTFÄRDAT I EFTERHAND’.

5.   De in lid 4 bedoelde vermelding wordt aangebracht in het vak ‚Opmerkingen’ van het [EUR.1-]certificaat [...].”

9

Artikel 18 van Protocol nr. 1, „Afgifte van een EUR.1-certificaat aan de hand van een eerder opgesteld of afgegeven bewijs van oorsprong”, bepaalde:

„Voor producten van oorsprong die in een ACS-staat of in de [Unie] onder toezicht van een douanekantoor zijn geplaatst, kan het oorspronkelijke bewijs van oorsprong door een of meer EUR.1-certificaten worden vervangen bij verzending van deze producten of een gedeelte daarvan naar een andere plaats binnen de ACS-staten of de [Unie]. Dit certificaat of deze certificaten word(t)(en) afgegeven door het douanekantoor dat toezicht houdt op de producten.”

10

Artikel 32 van Protocol nr. 1, „Controle van de bewijzen van de oorsprong”, luidde:

„1.   De bewijzen van de oorsprong worden achteraf door middel van steekproeven gecontroleerd of wanneer de douaneautoriteiten van het land van invoer redenen hebben om te twijfelen aan de echtheid van deze documenten, de oorsprong van de betrokken producten of de naleving van de andere voorwaarden van dit Protocol.

2.   Voor de toepassing van lid 1 zenden de douaneautoriteiten van het land van invoer het EUR.1-certificaat, de factuur, indien deze werd voorgelegd, de factuurverklaring of een kopie van deze documenten, terug aan de douaneautoriteiten van het land van uitvoer, in voorkomend geval onder vermelding van de redenen waarom een onderzoek wordt aangevraagd. Zij verstrekken bij deze aanvraag om een controle achteraf alle documenten en gegevens die het vermoeden hebben doen rijzen dat de gegevens op het bewijs van de oorsprong onjuist zijn.

3.   De controle wordt verricht door de douaneautoriteiten van het land van uitvoer. Zij kunnen in dit verband bewijsmateriaal opvragen, de administratie van de exporteur inzien en elke andere controle verrichten die zij dienstig achten.

4.   Indien de douaneautoriteiten van het land van invoer besluiten de preferentiële behandeling niet toe te kennen zolang de uitslag van de controle niet bekend is, stellen zij de importeur voor de betrokken producten vrij te geven onder voorbehoud van de noodzakelijk geachte conservatoire maatregelen.

5.   De douaneautoriteiten die de controle hebben aangevraagd worden zo spoedig mogelijk van de resultaten van de controle in kennis gesteld. In deze mededeling moet duidelijk worden aangegeven of de documenten al dan niet echt zijn, of de betrokken producten als producten van oorsprong uit de ACS-staten [...] kunnen worden beschouwd en of aan de andere voorwaarden van dit Protocol is voldaan.

6.   Indien bij gegronde twijfel binnen tien maanden na de datum van het verzoek om controle geen antwoord is ontvangen of indien het antwoord niet voldoende gegevens bevat om de echtheid van het betrokken document of de werkelijke oorsprong van de producten vast te stellen, kennen de aanvragende douaneautoriteiten de preferenties niet toe, behoudens buitengewone omstandigheden.

7.   Indien de resultaten van de controle of andere beschikbare gegevens erop lijken te wijzen dat de bepalingen van dit Protocol worden geschonden, stelt de ACS-staat op eigen initiatief of op verzoek van de [Unie] met de nodige spoed een onderzoek in of laat hij een onderzoek instellen om eventuele schendingen vast te stellen en te voorkomen. De betrokken ACS-staat kan de [Unie] verzoeken aan dit onderzoek deel te nemen.”

11

Om de landen van invoer bij te staan bij de toepassing van de bepalingen over de preferentiële handelsregelingen in de overeenkomst van Cotonou, heeft de Commissie een document gepubliceerd met de titel „Aantekeningen bij Protocol nr. 1 bij bijlage V van de ACS-EG-Partnerschapsovereenkomst, betreffende de definitie van het begrip ‚Producten van oorsprong’ en methoden van administratieve samenwerking” (PB 2002, C 228, blz. 2; hierna: „aantekeningen”).

12

De aantekeningen bevatten in de punten 10, 15 en 17 bijkomende toelichting bij de artikelen 16 en 32 van Protocol nr. 1 en voorbeelden van mogelijke gevallen, met de daarbij te volgen handelwijze.

13

Punt 10 van de aantekeningen, „Artikel 16 – Technische redenen”, luidt:

„Een [EUR.1-]certificaat [...] kan om ‚technische redenen’ worden geweigerd wanneer het niet volgens de regels is opgesteld. In dergelijke gevallen kan later een achteraf geviseerd certificaat worden voorgelegd. Een dergelijke situatie doet zich bijvoorbeeld voor in de volgende gevallen:

[...]

[...]

[...]

Te volgen handelwijze

Het certificaat wordt van de aantekening ,DOCUMENT GEWEIGERD’ voorzien, onder opgave van de reden(en) van de weigering, en aan de importeur teruggezonden zodat deze om de afgifte achteraf van een nieuw certificaat kan verzoeken. De douane kan een kopie of fotokopie van het geweigerde certificaat bewaren met het oog op een controle achteraf of indien zij redenen heeft om aan te nemen dat er sprake is van fraude.”

14

In punt 15 van de aantekeningen, „Artikel 32 – Weigering van de preferentiële behandeling zonder verificatie”, heet het:

„Soms moet het bewijs van oorsprong als niet van toepassing worden beschouwd, onder meer om de volgende redenen:

[...]

Te volgen handelwijze

Het bewijs van de oorsprong wordt van de aantekening ‚NIET VAN TOEPASSING’ voorzien en bewaard door de douaneadministratie waarbij het werd aangeboden, om te voorkomen dat getracht zal worden het opnieuw te gebruiken.

Wanneer dit nodig wordt geacht stellen de douaneautoriteiten van het land van invoer de douaneautoriteiten van het land van uitvoer terstond van de weigering in kennis.”

15

Punt 17 van de aantekeningen, „Artikel 32 – Gegronde twijfel”, luidt:

„Van gegronde twijfel is, onder meer, sprake in de volgende gevallen:

[...]

[...]

Te volgen handelwijze

Het document wordt voor een controle achteraf toegezonden aan de instantie die het heeft afgegeven, onder opgave van de redenen van het verzoek om een controle. In afwachting van de resultaten van de controle nemen de douaneautoriteiten de door hen nodig geachte conservatoire maatregelen om ervoor te zorgen dat de eventueel verschuldigde rechten geïnd kunnen worden.”

16

Het douanewetboek is ingetrokken bij verordening (EG) nr. 450/2008 van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2008 tot vaststelling van het communautair douanewetboek (gemoderniseerd douanewetboek) (PB L 145, blz. 1), waarvan sommige bepalingen met ingang van 24 juni 2008 van toepassing zijn geworden en andere vanaf 24 juni 2013. Gelet op het tijdstip van de feiten in het hoofdgeding, blijft het onderhavige geding evenwel aan de regels van het douanewetboek onderworpen.

17

Artikel 77 van het douanewetboek had betrekking op de gevallen waarin de douaneaangifte met gebruikmaking van automatische gegevensverwerking werd gedaan en bepaalde dat de douaneautoriteiten in dat geval de aangever konden toestaan om de begeleidende bescheiden niet samen met de aangifte over te leggen. In die gevallen moesten de documenten echter ter beschikking van de douaneautoriteiten worden gehouden.

18

Op grond van artikel 78 van het douanewetboek konden de douaneautoriteiten na de vrijgave van de goederen overgaan tot herziening van de douaneaangifte of een controle achteraf van de handelsdocumenten en -gegevens aangaande de invoertransacties. Indien uit de herziening van de aangifte of de controles achteraf bleek dat de voor de betrokken douaneregeling geldende bepalingen, op grond van onjuiste of onvolledige gegevens waren toegepast, namen de douaneautoriteiten de nodige maatregelen om een en ander recht te zetten, rekening houdend met de nieuwe gegevens waarover zij beschikten.

19

Artikel 236, lid 1, van het douanewetboek bepaalde met name inzake de procedure voor terugbetaling of kwijtschelding van rechten betreffende een niet-verschuldigde douaneschuld:

„Tot terugbetaling van rechten bij invoer of van rechten bij uitvoer wordt overgegaan wanneer wordt vastgesteld dat het bedrag van de rechten op het tijdstip van betaling niet wettelijk verschuldigd was, dan wel dat het bedrag in strijd met artikel 220, lid 2, werd geboekt.

[...]

Er wordt geen terugbetaling of kwijtschelding verleend wanneer de feiten die aanleiding hebben gegeven tot de betaling of de boeking van een wettelijk niet verschuldigd bedrag het gevolg zijn van een frauduleuze handeling van de zijde van de belanghebbende.”

20

De Commissie heeft op grond van artikel 247 van het douanewetboek de voor de uitvoering van dat wetboek vereiste maatregelen vastgesteld.

21

Wat de procedure voor terugbetaling of kwijtschelding van rechten betreft, bevatte artikel 889, lid 1, van verordening nr. 2454/93 een aantal regels over het achteraf toekennen van een preferentiële tariefbehandeling. Het luidde:

„Wanneer het verzoek om terugbetaling of kwijtschelding is gegrond op het bestaan, op het tijdstip van de aanvaarding van de aangifte voor het vrije verkeer van de goederen, van een verlaagd recht of een nulrecht bij invoer in het kader van een tariefcontingent, een tariefplafond of een andere preferentiële tariefbehandeling, wordt de teruggaaf of kwijtschelding slechts verleend voor zover, op het tijdstip van het indienen van dat verzoek:

Ook indien de in de eerste alinea genoemde voorwaarden niet zijn vervuld, wordt terugbetaling of kwijtschelding verleend wanneer het verlaagde recht of het nulrecht ten gevolge van een vergissing van de douaneautoriteiten zelf niet werd toegepast op goederen waarvan de aangifte voor het vrije verkeer alle gegevens bevatte en vergezeld was van alle voor de toepassing van het verlaagde recht of het nulrecht vereiste documenten.”

22

Tussen 19 mei 2005 en 11 juli 2007 heeft Sandler door middel van elektronische douaneaangiften – via het ATLAS-systeem – meerdere zendingen synthetische vezels in de Unie in het vrije verkeer gebracht. Het Hauptzollamt Hamburg‑Hafen‑Waltershof [hoofdkantoor van de douane van de haven van Hamburg (Duitsland)] heeft die goederen ingeklaard op basis van de opgegeven oorsprong, te weten Nigeria, op grond waarvan zij onder het preferentiële nultarief vielen. De douaneautoriteiten hebben niet om overlegging van de in de douaneaangifte vermelde EUR.1-certificaten verzocht en hebben afgezien van de controle daarvan.

23

In 2008 heeft het HZA bij een controle achteraf van de EUR.1-certificaten, op grond van artikel 78 van het douanewetboek, vastgesteld dat op 34 EUR.1-certificaten een ronde stempel was aangebracht met in de rand de tekst „NIGERIA CUSTOMS SERVICE” en „TIN CAN ISLAND PORT. LAGOS” en in het midden, na de datum, „ASST.COMPTROLLER o/c Export Seat Releasing Officer”. Volgens het HZA kwam die stempel niet overeen met het voorbeeld dat de Nigeriaanse autoriteiten krachtens artikel 31, lid 1, van Protocol nr. 1 aan de Commissie hadden toegezonden. Dat voorbeeld betrof een gebogen stempel met in de rand de tekst „NIGERIA CUSTOMS SERVICE” en „EXPORT SEAT” en in het midden, na de datum, „TINCAN PORT”:

24

Volgens de door het HZA aan de verwijzende rechter verstrekte gegevens waren de door de Nigeriaanse autoriteiten toegezonden voorbeeldstempels in gebruik sinds 1 juli 2003 tot het aflopen van het in bijlage V bij de overeenkomst van Cotonou neergelegde preferentiële stelsel, dus 31 december 2007, en hadden die autoriteiten in de tussentijd geen melding gemaakt van wijzigingen aan die voorbeelden.

25

Om die reden heeft het HZA Sandler bij brief van 30 april 2008 meegedeeld dat de EUR.1-certificaten niet konden worden aanvaard en werden voorzien van de aantekening „document geweigerd”. Het HZA heeft voorts te kennen gegeven dat invoerrechten moesten worden nagevorderd, maar dat de geïnde rechten na overlegging van een nieuw EUR.1-certificaat konden worden terugbetaald. Bij twee besluiten tot vaststelling van invoerrechten, van 14 mei 2008 en 3 juni 2008, heeft het HZA in totaal 65612,71 EUR douanerechten nagevorderd op basis van het tarief van 4 % voor goederen uit derde landen.

26

Op 10 september 2008 heeft Sandler EUR.1-certificaten met stempels volgens het aan de Commissie toegezonden voorbeeld overgelegd en verzocht om terugbetaling van de douanerechten die zij naar aanleiding van de twee vaststellingsbesluiten had betaald. Op die EUR.1-certificaten waren in vak 7, „Opmerkingen”, de woorden „being issued in replacement of EUR.1 ...” („afgeleverd ter vervanging van EUR.1 ...”) aangebracht, samen met de datum en het nummer van de door het HZA geweigerde EUR.1-certificaten.

27

Bij besluit van 22 september 2008 heeft het HZA de terugbetaling geweigerd, op grond dat krachtens artikel 889, lid 1, van verordening nr. 2454/93 het preferentiële stelsel enkel achteraf kan worden toegekend indien het gevraagde preferentiële recht nog geldt op het ogenblik dat het verzoek om terugbetaling wordt ingediend. Sinds het einde van het preferentiële stelsel van de overeenkomst van Cotonou op 31 december 2007, geldt echter voor goederen die na die datum uit Nigeria werden ingevoerd geen preferentieel recht meer.

28

Daarnaast had Sandler krachtens artikel 239 van het douanewetboek verzocht om terugbetaling van de douanerechten op basis van billijkheidsoverwegingen. Het HZA heeft ook dat verzoek afgewezen, bij besluit van 23 februari 2009.

29

Sandler heeft tegen elk van die besluiten van het HZA bezwaar ingediend, wat in beide gevallen werd afgewezen. Vervolgens is Sandler tegen elke afwijzende beslissing opgekomen bij de verwijzende rechter. De verwijzende rechter heeft beide zaken samengevoegd.

30

Voor de verwijzende rechter betoogt Sandler dat een onjuistheid in een EUR.1-certificaat dat de douaneautoriteiten van een derde land in het kader van het stelsel van administratieve samenwerking hebben afgegeven, een fout is die de marktdeelnemer niet kan ontdekken. Die laatste heeft immers geen controleopdracht, te meer daar niet is geregeld dat het voorbeeld van de benodigde stempel kan worden geraadpleegd bij de douaneautoriteiten van het land van invoer. Sandler merkt voorts op dat de oorspronkelijke EUR.1-certificaten inhoudelijk juist waren en er enkel een verkeerde stempel was gebruikt. Volgens haar ging het dus ook niet om ongeldige EUR.1-certificaten. Door een verkeerde stempel aan te brengen, hebben de Nigeriaanse autoriteiten enkel een vormfout gemaakt, die zij hebben rechtgezet door achteraf herziene EUR.1-certificaten af te leveren.

31

Ter ondersteuning van haar standpunt voert Sandler aan dat in plaats van toepassing van de procedure van artikel 16 van Protocol nr. 1, in casu een controle achteraf van de EUR.1-certificaten had moeten gebeuren, op grond van artikel 32 van dat Protocol, aangezien de EUR.1-certificaten van oorsprong die zijn opgesteld door de bevoegde autoriteiten van een verdragsluitende staat bij de overeenkomst van Cotonou niet eenzijdig ongeldig konden worden verklaard, zonder medewerking van de autoriteiten van die staat. Wanneer een EUR.1-certificaat wordt geweigerd op grond van artikel 16 van Protocol nr. 1, is de preferentiële oorsprong van de goederen onbetwist en rijzen enkel problemen inzake de regelmatige afgifte van de EUR.1-certificaten om redenen van interne administratie. Aangezien het HZA niet heeft verzocht om een controle achteraf krachtens artikel 32 van Protocol nr. 1, moet worden aangenomen dat geen twijfel bestond over de echtheid van het bewijs betreffende de preferentiële oorsprong.

32

Het HZA stelt in wezen dat artikel 16 van Protocol nr. 1 in casu van toepassing was omdat op de oorspronkelijke EUR.1-certificaten een stempel was aangebracht die duidelijk verschilde van de door de Nigeriaanse autoriteiten toegezonden voorbeelden. De in artikel 16 van Protocol nr. 1 bedoelde technische gebreken betreffen ernstigere gebreken dan die van artikel 32 van dat protocol. Het HZA merkt voorts nog op dat in casu de gebruikte stempel volledig verschilde van de toegezonden voorbeelden en er geen enkele gelijkenis mee vertoonde, zodat geen sprake was van een „niet-overeenstemming” in de zin van punt 17 van de aantekeningen met een toegezonden voorbeeld op grond waarvan twijfel kon bestaan over de echtheid van het EUR.1-certificaat. Het verschil tussen de stempels die aan de orde zijn in het hoofdgeding en de door de Nigeriaanse autoriteiten toegezonden voorbeelden is dermate groot dat het uitgesloten is het preferentiële recht toe te passen.

33

De verwijzende rechter is van oordeel dat het voor een uitspraak in het bij hem aanhangige geding wezenlijk is om te weten of het HZA tegen Sandlers verzoek om terugbetaling mag inbrengen dat krachtens artikel 889 van verordening nr. 2454/93 terugbetaling enkel mogelijk is indien het preferentiële tarief dat gold op het ogenblik waarop de goederen in het vrije verkeer zijn gebracht nog steeds geldt op het ogenblik dat om terugbetaling wordt verzocht. Als artikel 889 van verordening nr. 2454/93 zich niet verzet tegen een terugbetaling in dergelijke omstandigheden, rijst de vraag of de autoriteiten van een lidstaat, zonder dat zij formeel om een controle achteraf op grond van artikel 32 van Protocol nr. 1 verzoeken, een door een ACS-staat afgegeven EUR.1-certificaat mogen controleren en/of weigeren wanneer de douaneautoriteiten van die staat een andere stempel hebben gebruikt dan die welke aan de Commissie is toegezonden en dus uit eigen beweging de importeur de toekenning van een preferentieel recht mogen weigeren.

34

In deze omstandigheden heeft het Finanzgericht München beslist de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

35

Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 889, lid 1, eerste alinea, tweede streepje, van verordening nr. 2454/93 aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een verzoek om terugbetaling van rechten wanneer bij het in het vrije verkeer brengen van de goederen een preferentieel tariefstelsel was gevraagd en toegekend en de autoriteiten van het land van invoer pas later, in het kader van een verificatie achteraf die is verricht na het aflopen van het preferentiële tariefstelsel en het opnieuw van kracht worden van het normaal verschuldigde recht, het verschil ten opzichte van het voor goederen uit derde landen geldende douanerecht hebben nagevorderd.

36

In dat verband zij vastgesteld, zoals de verwijzende rechter overigens opmerkt in zijn verzoek om een prejudiciële beslissing, dat de in artikel 889, lid 1, eerste alinea, tweede streepje, van verordening nr. 2454/93 neergelegde uitzondering op de toepassing van artikel 236 van het douanewetboek volgens de bewoordingen van eerstgenoemd artikel enkel betrekking heeft op de gevallen waarin een goed in het vrije verkeer is gebracht met toepassing van het normaal verschuldigde douanerecht, maar later blijkt dat een verlaagd douanerecht of een vrijstelling van douanerechten had kunnen worden ingeroepen op grond van, bijvoorbeeld, een preferentieel stelsel.

37

Bijgevolg kan in een situatie zoals die in het hoofdgeding, wanneer bij het in het vrije verkeer brengen van de goederen een preferentieel tariefstelsel werd gevraagd en toegekend en de autoriteiten van het land van invoer pas nadien, in het kader van een verificatie die achteraf werd verricht na het aflopen van het preferentiële tariefstelsel en het opnieuw van kracht worden van het normaal verschuldigde recht, het verschil ten opzichte van het voor goederen uit derde landen geldende douanerecht hebben nagevorderd, artikel 889, lid 1, eerste alinea, tweede streepje, van verordening nr. 2454/93 niet in de weg staan aan een verzoek om terugbetaling van dat verschil.

38

Derhalve moet op de eerste prejudiciële vraag worden geantwoord dat artikel 889, lid 1, eerste alinea, tweede streepje, van verordening nr. 2454/93 aldus moet worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een verzoek om terugbetaling van rechten wanneer bij het in het vrije verkeer brengen van de goederen een preferentieel tariefstelsel was gevraagd en toegekend en de autoriteiten van het land van invoer pas later, in het kader van een verificatie achteraf die is verricht na het aflopen van het preferentiële tariefstelsel en het opnieuw van kracht worden van het normaal verschuldigde recht, het verschil ten opzichte van het voor goederen uit derde landen geldende douanerecht hebben nagevorderd.

39

Met zijn tweede vraag en met het eerste onderdeel van zijn derde vraag, die samen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de artikelen 16, lid 1, sub b, en 32 van Protocol nr. 1 aldus moeten worden uitgelegd dat wanneer tijdens een controle achteraf blijkt dat op het EUR.1-certificaat een stempel is aangebracht die niet overeenstemt met het door de autoriteiten van het land van uitvoer verstrekte voorbeeld, de douaneautoriteiten van het land van invoer, in plaats van de in artikel 32 van dat protocol neergelegde procedure te starten, dat certificaat mogen weigeren en teruggeven aan de importeur, opdat hij zich op grond van artikel 16, lid 1, sub b, van Protocol nr. 1 een certificaat achteraf kan doen afgeven.

40

In dat verband zij opgemerkt dat krachtens artikel 14, lid 1, sub a, van Protocol nr. 1 de overlegging van een door de douaneautoriteiten van het land van uitvoer afgegeven EUR.1-certificaat een procedurele voorwaarde was voor producten van oorsprong uit de ACS-staten om in aanmerking te komen voor het bij bijlage V bij de overeenkomst van Cotonou ingestelde stelsel.

41

Daarnaast was in artikel 31, lid 1, van Protocol nr. 1 bepaald dat op de EUR.1-certificaten een stempel van de douaneautoriteiten van het land van uitvoer moest zijn aangebracht, waarvan de afdrukken aan de Commissie waren toegezonden, die deze aan de lidstaten doorgaf. Krachtens de tweede alinea van die bepaling werden de EUR.1-certificaten met het oog op de toepassing van de preferentiële regeling aanvaard vanaf de datum dat de Commissie de nodige informatie had ontvangen.

42

Vaststaat dat de op de certificaten in het hoofdgeding aangebrachte stempels kennelijk niet overeenstemden met de door de Nigeriaanse autoriteiten aan de Commissie toegezonden voorbeelden, die werden gebruikt vanaf 1 juli 2003 tot het aflopen van het in bijlage V bij de overeenkomst van Cotonou bedoelde preferentiële stelsel, te weten 31 december 2007, zonder dat de Nigeriaanse autoriteiten in de tussentijd enige wijziging hadden gemeld.

43

Daaruit volgt dat de autoriteiten van het land van invoer krachtens artikel 31, lid 1, tweede alinea, van Protocol nr. 1, EUR.1-certificaten zoals die in het hoofdgeding in geen geval konden aanvaarden.

44

Wat betreft de door de autoriteiten van het land van invoer te volgen handelwijze in een dergelijk geval, bevat Protocol nr. 1 geen bepaling die de respectieve werkingssferen van de procedure van artikel 16 van dat protocol en die van artikel 32 uitdrukkelijk begrenst. Dat protocol lijkt de autoriteiten van het land van invoer dus een zekere beoordelingsmarge te verlenen.

45

Voor de keuze tussen die twee procedures moet niet alleen rekening worden gehouden met de regels van Protocol nr. 1 en de aantekeningen, maar ook met alle omstandigheden van het geval, met inbegrip van de feitelijke achtergrond.

46

De aantekeningen, die weliswaar niet bindend zijn voor de lidstaten maar een nuttig instrument vormen om de uniforme toepassing van de bepalingen van Protocol nr. 1 te verzekeren, bevatten echter evenmin aanwijzingen in dit verband.

47

De punten 10 en 17 van die aantekeningen kunnen richtsnoeren bieden voor een autoriteit die wordt geconfronteerd met een verschil tussen de gebruikte stempels en het toegezonden voorbeeld. In punt 10 van die aantekeningen wordt aanbevolen om wanneer een „nieuw, nog niet aangemeld stempel” is gebruikt, het certificaat aan de importeur terug te geven, zodat deze om de afgifte achteraf van een nieuw certificaat kan verzoeken op grond van artikel 16, lid 1, sub b, van Protocol nr. 1. Daarentegen wordt in punt 17 van die aantekeningen aangeraden om in het geval dat de gebruikte stempel „niet overeen[stemt] met het toegezonden voorbeeld” het certificaat op grond van artikel 32 van Protocol nr. 1 toe te zenden aan de autoriteiten van het land van uitvoer voor een controle achteraf.

48

Evenwel zij eraan herinnerd dat in punt 10 van de aantekeningen sprake is van een mogelijke parallelle toepassing van de bepalingen van de artikelen 16, lid 1, en 32 van Protocol nr. 1, wat – anders dan de Commissie stelt in haar schriftelijke opmerkingen – bevestigt dat de werkingssferen van die bepalingen elkaar niet uitsluiten. Het betreffende punt 10 bepaalt immers dat de autoriteit van de lidstaat van invoer die een geweigerd certificaat teruggeeft aan de importeur zodat deze op grond van artikel 16, lid 1, van Protocol nr. 1 om de afgifte achteraf van een nieuw certificaat kan verzoeken, een fotokopie van het geweigerde certificaat bewaart, met name „met het oog op een controle achteraf” krachtens artikel 32 van Protocol nr. 1.

49

Volgens vaste rechtspraak berust het systeem van administratieve samenwerking dat tot stand is gebracht via een protocol dat – in een bijlage bij een tussen de Unie en een derde staat gesloten overeenkomst – regels betreffende de oorsprong van producten vaststelt, op wederzijds vertrouwen tussen de autoriteiten van de lidstaten van invoer en die van de staat van uitvoer en is de door een protocol met betrekking tot de oorsprong van producten tot stand gebrachte samenwerking pas verzekerd wanneer de douaneadministratie van het land van invoer de door de autoriteiten van het land van uitvoer ter zake rechtsgeldig uitgebrachte beoordelingen erkent (zie arrest van 15 december 2011, Afasia Knits Deutschland, C-409/10, Jurispr. blz. I-13331, punten 28 en 29 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

50

Aan het vereiste van wederzijds vertrouwen doet evenwel niet af dat Protocol nr. 1 naargelang de omstandigheden de autoriteiten van het land van invoer de keuze laat tussen de procedure van artikel 16 en die van artikel 32 van dat protocol. Anders dan Sandler en de Commissie stellen, is immers voor beide procedures de medewerking van de autoriteiten van het land van uitvoer nodig, met als enige verschil dat op grond van artikel 32 van Protocol nr. 1 die autoriteiten worden gecontacteerd door de autoriteiten van de lidstaat van invoer en op grond van artikel 16, lid 1, van Protocol nr. 1 door de importeur. In beide gevallen is het slechts na de tussenkomst van de autoriteiten van het land van uitvoer dat de producten uit de betrokken ACS-staat voor het bij bijlage V bij de overeenkomst van Cotonou ingestelde stelsel in aanmerking komen. Op grond van artikel 16 van Protocol nr. 1 waren het namelijk de autoriteiten van het land van uitvoer die, na verificatie van de gegevens in het verzoek van de exporteur, een EUR.1-certificaat konden afgeven. Het waren eveneens de autoriteiten van het land van uitvoer die de in artikel 32 van dat protocol bedoelde controles verrichtten teneinde de echtheid van de EUR.1-certificaten en de oorsprong van de producten te bevestigen.

51

Eveneens moet de redenering van de Commissie worden afgewezen dat enkel wanneer de autoriteiten van de lidstaat van invoer vermoeden dat nieuwe stempels bestaan en denken dat deze hun door het derde land zullen worden toegezonden, zij de mogelijkheid hebben het EUR.1-certificaat te weigeren, terwijl wanneer zij menen dat geen nieuwe stempels zullen worden toegezonden, zij geen andere keuze hebben dan de procedure van controle achteraf van artikel 32 van Protocol nr. 1 te starten. Het zou voor de autoriteiten van de lidstaat van invoer immers in de praktijk onmogelijk zijn om die twee situaties zinvol te onderscheiden.

52

Wat de vraag betreft of de autoriteiten van de lidstaat van invoer een EUR.1-certificaat nog kunnen weigeren en de importeur gelasten de procedure van artikel 16, lid 1, sub b, van Protocol nr. 1 te volgen wanneer een verschil tussen de stempels zoals in het hoofdgeding niet meteen bij de invoer maar pas bij een controle achteraf wordt ontdekt, zij verduidelijkt dat het begrip „invoer” in de zin van die bepaling, zoals de Commissie heeft opgemerkt, ruim moet worden begrepen en dus in beginsel betrekking heeft op de hele periode die loopt tot geen verplichtingen voor de importeur meer bestaan.

53

Krachtens artikel 23 van Protocol nr. 1 moeten de bewijzen van de oorsprong bij de douaneautoriteiten worden ingediend overeenkomstig de procedures van het land van invoer, wat in een geval als dat van het hoofdgeding meer bepaald overeenkomstig het douanewetboek is.

54

Artikel 77, lid 2, van het douanewetboek bepaalde in dat verband dat wanneer de douaneaangifte met gebruikmaking van automatische gegevensverwerking – zoals het systeem in casu – werd gedaan, de douaneautoriteiten konden toestaan dat de EUR.1-certificaten niet samen met de aangifte werden overgelegd, maar ter beschikking van de douaneautoriteiten werden gehouden, voor een eventuele latere controle. Artikel 16 van het douanewetboek bepaalde voorts dat de betrokken personen gedurende de in de geldende bepalingen vastgestelde termijn en ten minste gedurende drie kalenderjaren alle bescheiden en informatie, ongeacht de dragers waarop die zich bevonden, moesten bewaren, en op grond van artikel 221, lid 3, juncto artikel 201, lid 2, van het douanewetboek konden de rechten tot drie jaar na de aanvaarding van de douaneaangifte worden meegedeeld.

55

Gelet op een en ander moeten de bewoordingen „bij invoer om technische redenen niet is aanvaard” in artikel 16, lid 1, sub b, van Protocol nr. 1 samen worden gelezen met artikel 23 van dat protocol en artikel 77, lid 2, van het douanewetboek, in die zin dat die bewoordingen betrekking hebben op het moment waarop het land van invoer daadwerkelijk de EUR.1-certificaten voor de eerste keer controleert, overeenkomstig de aldaar geldende procedurevoorschriften. Die bewoordingen kunnen dus ook slaan op een controle achteraf.

56

Op de tweede vraag en het eerste onderdeel van de derde vraag moet bijgevolg worden geantwoord dat de artikelen 16, lid 1, sub b, en 32 van Protocol nr. 1 aldus moeten worden uitgelegd dat wanneer tijdens een controle achteraf blijkt dat op het EUR.1-certificaat een stempel is aangebracht die niet overeenstemt met het door de autoriteiten van het land van uitvoer verstrekte voorbeeld, de douaneautoriteiten van het land van invoer, in plaats van de in artikel 32 van dat protocol neergelegde procedure te starten, dat certificaat mogen weigeren en teruggeven aan de importeur, opdat hij zich op grond van artikel 16, lid 1, sub b, van Protocol nr. 1 een certificaat achteraf kan doen afgeven.

57

Met het tweede onderdeel van zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 16, leden 4 en 5, van Protocol nr. 1 aldus moet worden uitgelegd dat in omstandigheden zoals die in het hoofdgeding een EUR.1-certificaat waarop in vak 7, „Opmerkingen”, niet de in lid 4 van die bepaling neergelegde vermelding is aangebracht, maar een vermelding die uiteindelijk zo moet worden begrepen dat het EUR.1-certificaat is afgegeven op grond van artikel 16, lid 1, van dat protocol, moet worden beschouwd als een achteraf afgegeven EUR.1-certificaat op grond waarvan de betrokken goederen in aanmerking komen voor het bij bijlage V bij de overeenkomst van Cotonou ingestelde stelsel.

58

In dat verband zij opgemerkt dat overeenkomstig de artikelen 14 en 15, lid 7, van Protocol nr. 1, het EUR.1-certificaat in beginsel moet worden afgegeven zodra de goederen daadwerkelijk worden uitgevoerd, zodat het aan de douaneautoriteiten van het land van invoer kan worden overgelegd.

59

Artikel 16, lid 1, van Protocol nr. 1 vormt een uitzondering op die regel voor zover op grond daarvan, bij wijze van uitzondering en als uitdrukkelijke afwijking van artikel 15, lid 7, van dat protocol, EUR.1-certificaten na uitvoer kunnen worden opgesteld, met name wanneer is aangetoond dat een EUR.1-certificaat werd afgegeven maar wegens technische redenen niet is aanvaard bij de invoer.

60

Artikel 16, leden 4 en 5, van Protocol nr. 1 vereist in dat verband dat op de achteraf afgegeven EUR.1-certificaten in het vak „Opmerkingen” een van de bijzondere vermeldingen wordt aangebracht waarvan de precieze bewoordingen zijn opgenomen in dat lid 4, namelijk „afgegeven a posteriori”.

61

Vaststaat echter dat in het hoofdgeding de EUR.1-certificaten die Sandler heeft overgelegd nadat het HZA de door haar oorspronkelijk overgelegde EUR.1-certificaten had geweigerd weliswaar waren afgestempeld in overeenstemming met het aan de Commissie toegezonden voorbeeld, maar in het vak „Opmerkingen” niet de in artikel 16, lid 4, van Protocol nr. 1 neergelegde vermelding bevatten, maar de vermelding „being issued in replacement of EUR.1 ...” („afgeleverd ter vervanging van EUR.1 ...”), samen met de datum en het nummer van de geweigerde EUR.1-certificaten.

62

Laatstbedoelde formulering zou kunnen doen uitschijnen dat de door Sandler later overgelegde certificaten waren afgeleverd op grond van artikel 18 van Protocol nr. 1, betreffende certificaten ter vervanging.

63

Volgens de verwijzende rechter heeft de autoriteit van afgifte door die vermeldingen echter in wezen voldoende duidelijk aangegeven dat de later afgegeven EUR.1-certificaten in de plaats moesten komen van de oorspronkelijk afgegeven bewijzen van preferentieel stelsel. Bovendien blijkt niet uit de aan het Hof overgelegde stukken dat Sandler of de autoriteit van het land van uitvoer van plan waren zich te beroepen op artikel 18 van Protocol nr. 1 of dat de toepassingsvoorwaarden van die bepaling waren vervuld.

64

In dergelijke omstandigheden konden EUR.1-certificaten zoals die in het hoofdgeding in beginsel worden gelijkgesteld met achteraf afgegeven EUR.1-certificaten en mochten de autoriteiten van het land van invoer deze dus niet als dusdanig weigeren.

65

De autoriteiten van het land van invoer moeten dus, nadat zij alle relevante omstandigheden hebben beoordeeld, ofwel de nieuwe EUR.1-certificaten aanvaarden als rechtzetting van een technisch gebrek in de eerste reeks certificaten, ofwel, wanneer zij gegronde twijfel hebben over de echtheid van de betrokken documenten of de oorsprong van de betrokken producten, de controleprocedure van artikel 32 van Protocol nr. 1 starten.

66

Op het tweede onderdeel van de derde vraag moet dus worden geantwoord dat de artikelen 16, leden 4 en 5, en 32 van Protocol nr. 1 aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich ertegen verzetten dat de autoriteiten van het land van invoer als EUR.1-certificaat dat achteraf is afgegeven in de zin van artikel 16, lid 1, van dat protocol, een EUR.1-certificaat weigeren dat, ofschoon het in overeenstemming is met de vereisten van de bepalingen van dat protocol betreffende alle andere onderdelen, in het vak „Opmerkingen” niet de in lid 4 van die bepaling neergelegde vermelding bevat, maar een vermelding die uiteindelijk zo moet worden begrepen dat het EUR.1-certificaat is afgegeven op grond van artikel 16, lid 1, van dat protocol. Indien die autoriteiten twijfelen aan de echtheid van dat document of de oorsprong van de betrokken goederen, moeten zij de controleprocedure van artikel 32 van dat protocol starten.

67

Gelet op het antwoord op de tweede vraag, hoeft de vierde vraag niet te worden beantwoord.

68

Gelet op het antwoord op de eerste vraag, hoeft de vijfde vraag niet te worden beantwoord.

69

Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Tiende kamer) verklaart voor recht: