—

Alokpa en haar zonen Jarel en Eja Moudoulou, vertegenwoordigd door A. Fatholahzadeh en S. Freyermuth, avocats,

—

de Luxemburgse regering, vertegenwoordigd door P. Frantzen en C. Schiltz als gemachtigden, bijgestaan door L. Maniewski, avocate,

—

de Belgische regering, vertegenwoordigd door T. Materne en C. Pochet als gemachtigden,

—

de Tsjechische regering, vertegenwoordigd door M. Smolek en J. Vláčil als gemachtigden,

—

de Duitse regering, vertegenwoordigd door T. Henze, N. Graf Vitzthum en A. Wiedmann als gemachtigden,

—

de Griekse regering, vertegenwoordigd door T. Papadopoulou als gemachtigde,

—

de Litouwse regering, vertegenwoordigd door D. Kriaučiūnas en V. Balčiūnaitė als gemachtigden,

—

de Nederlandse regering, vertegenwoordigd door M. Bulterman en C. Wissels als gemachtigden,

—

de Poolse regering, vertegenwoordigd door B. Majczyna en M. Szpunar als gemachtigden,

—

de Europese Commissie, vertegenwoordigd door D. Maidani en C. Tufvesson als gemachtigden,

1

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van de artikelen 20 VWEU en 21 VWEU en van richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG (PB L 158, blz. 77, en rectificaties PB L 229, blz. 35, en PB 2007, L 204, blz. 28).

2

Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen enerzijds Alokpa en haar zonen Jarel en Eja Moudoulou en anderzijds de ministre du Travail, de l’Emploi et de l’Immigration (minister van Arbeid, Werkgelegenheid en Immigratie; hierna: „minister”), over diens besluit waarbij Alokpa een verblijfsrecht in Luxemburg is geweigerd en haar is bevolen het grondgebied van deze lidstaat te verlaten.

3

Volgens artikel 1 van richtlijn 2003/86/EG van de Raad van 22 september 2003 inzake het recht op gezinshereniging (PB L 251, blz. 12) en artikel 1, sub a, van richtlijn 2003/109/EG van de Raad van 25 november 2003 betreffende de status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen (PB 2004, L 16, blz. 44) hebben deze richtlijnen ten doel de voorwaarden te bepalen voor de uitoefening van het recht op gezinshereniging door derdelanders die wettig op het grondgebied van de lidstaten verblijven respectievelijk de voorwaarden vast te stellen waaronder een lidstaat aan derdelanders die legaal op zijn grondgebied verblijven, de status van langdurig ingezetene kan toekennen, of deze status kan intrekken, en te bepalen welke rechten aan deze status zijn verbonden.

4

Artikel 2 van richtlijn 2004/38, met als opschrift „Definities”, luidt als volgt:

„Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder:

5

Artikel 3 van richtlijn 2004/38, met als opschrift „Begunstigden”, bepaalt in lid 1 ervan:

„Deze richtlijn is van toepassing ten aanzien van iedere burger van de Unie die zich begeeft naar of verblijft in een andere lidstaat dan die waarvan hij de nationaliteit bezit, en diens familieleden als gedefinieerd in artikel 2, punt 2, die hem begeleiden of zich bij hem voegen.”

6

Artikel 7 van deze richtlijn, met als opschrift „Verblijfsrecht voor meer dan drie maanden”, luidt als volgt:

„1.   Iedere burger van de Unie heeft het recht gedurende meer dan drie maanden op het grondgebied van een andere lidstaat te verblijven:

2.   Het verblijfsrecht van lid 1 strekt zich uit tot familieleden die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten, en die de burger van de Unie begeleiden of zich in het gastland bij hem voegen, [voor zover deze laatste voldoet] aan de voorwaarden [van lid 1, sub a, b, of c].

[...]”

7

De loi du 29 août 2008 portant sur la libre circulation des personnes et l’immigration (wet van 29 augustus 2008 betreffende het vrije personenverkeer en betreffende de immigratie, Memorial A 2008, blz. 2024; hierna: „wet betreffende het vrije verkeer”) beoogt de omzetting van de richtlijnen 2003/86 en 2004/38 in de Luxemburgse rechtsorde.

8

Artikel 6 van deze wet luidt als volgt:

„(1)   De burger van de Unie heeft het recht gedurende meer dan drie maanden op het grondgebied te verblijven indien hij aan een van de volgende voorwaarden voldoet:

(2)   Een groothertogelijk besluit preciseert de in punten 2 en 3 van het voorgaande lid 1 bedoelde bestaansmiddelen en de wijze waarop zij moeten worden aangetoond.

[...]”

9

Artikel 12 van diezelfde wet bepaalt:

„(1)   Worden beschouwd als familieleden:

[...]

(2)   De minister kan elk ander familielid, ongeacht zijn nationaliteit, dat niet onder de definitie van lid 1 valt, toestemming verlenen op het grondgebied te verblijven indien het voldoet aan een van de volgende voorwaarden:

Het in de voorgaande alinea bedoelde verzoek tot binnenkomst en verblijf van familieleden wordt diepgaand onderzocht, waarbij rekening wordt gehouden met hun persoonlijke situatie.

[...]”

10

Artikel 103 van diezelfde wet bepaalt:

„Alvorens jegens een derdelander een besluit te nemen tot weigering van verblijf, tot intrekking of tot niet-verlenging van de verblijfstitel of tot verwijdering van het grondgebied, betrekt de minister in zijn beoordeling onder meer de duur van het verblijf van de betrokken persoon op het Luxemburgse grondgebied, diens leeftijd, gezondheidstoestand, familiale en economische situatie, zijn sociale en culturele integratie in het land en de intensiteit van zijn banden met zijn land van herkomst, voor zover zijn aanwezigheid op het Luxemburgse grondgebied de openbare orde of de openbare veiligheid niet bedreigt.

Ten aanzien van een minderjarige die niet door zijn wettelijke vertegenwoordiger wordt begeleid kan – behoudens ernstige redenen van openbare veiligheid – geen besluit tot verwijdering van het grondgebied worden gegeven tenzij verwijdering in zijn belang noodzakelijk is.”

11

Adzo Alokpa, Togolees onderdaan, heeft op 21 november 2006 de Luxemburgse autoriteiten verzocht om internationale bescherming in de zin van de loi du 5 mai 2006 relative au droit d’asile et à des formes complémentaires de protection (wet van 5 mei 2006 betreffende het recht op asiel en op aanvullende vormen van bescherming, Mémorial A 2006, blz. 1402). Dit verzoek is door deze autoriteiten echter afgewezen en dit afwijzende besluit is door de Luxemburgse rechterlijke instanties bevestigd.

12

Vervolgens heeft Alokpa voornoemde autoriteiten om toekenning van een gedoogstatus verzocht. Dit verzoek is aanvankelijk afgewezen maar vervolgens heroverwogen waarbij haar deze status tot en met 31 december 2008 is toegekend omdat de tweeling, van wie zij op 17 augustus 2008 te Luxemburg was bevallen, wegens hun voortijdige geboorte verzorging nodig had.

13

Bij de opstelling van de geboorteakte heeft Moudoulou, Frans onderdaan, Alokpa’s kinderen erkend. Zij hebben de Franse nationaliteit en kregen op respectievelijk 15 mei en 4 juni 2009 een Frans paspoort en een Franse identiteitskaart.

14

Ondertussen hadden de Luxemburgse autoriteiten een verzoek van Alokpa om verlenging van de gedoogstatus afgewezen maar haar een attest van opschorting van verwijdering toegekend dat tot 5 juni 2010 gold en vervolgens niet is verlengd.

15

Op 6 mei 2010 heeft Alokpa overeenkomstig de wet betreffende het vrije verkeer een verblijfsvergunning aangevraagd. In antwoord op een verzoek om bijkomende inlichtingen van de minister heeft Alokpa te kennen gegeven dat zij en haar kinderen zich niet konden vestigen in Frankrijk, waar de vader van haar kinderen woont, aangezien zij met laatstgenoemde geen enkele relatie onderhield en haar kinderen, wegens hun voortijdige geboorte, in Luxemburg medisch moesten worden gevolgd. Bij besluit van 14 oktober 2010 heeft de minister deze aanvraag afgewezen.

16

In dit besluit was vastgesteld dat enkel rechtstreekse bloedverwanten in opgaande lijn die ten laste zijn van een burger van de Unie, recht van verblijf hebben en dat Alokpa niet aan deze voorwaarde voldeed. Voorts was vastgesteld dat Alokpa’s kinderen ook niet aan de voorwaarden van artikel 6, lid 1, van de wet betreffende het vrije verkeer voldeden. Overigens werd in dit besluit erop gewezen dat de medische controle van deze kinderen zeer goed in Frankrijk kon worden gewaarborgd en dat Alokpa evenmin voldeed aan de voorwaarden voor de andere in deze wet vermelde categorieën van verblijf.

17

Tegen het besluit van de minister heeft Alokpa namens zichzelf en namens haar twee kinderen beroep ingesteld bij het Tribunal administratif (Luxemburg). Bij beslissing van 21 september 2011 heeft deze rechterlijke instantie dit beroep ongegrond verklaard. Tegen deze beslissing heeft Alokpa, bij verzoekschrift neergelegd op 31 oktober 2011, hoger beroep ingesteld bij de verwijzende rechter.

18

De verwijzende rechter stelt vast dat niet wordt betwist dat Alokpa’s kinderen nooit een gezinsleven met hun vader hebben geleid. Deze heeft enkel hun geboorte aangegeven en het mogelijk gemaakt dat zij Franse identiteitsdocumenten kregen. De verwijzende rechter stelt tevens vast dat Alokpa en haar kinderen, sedert het langdurige verblijf van deze kinderen in de kraamkliniek, de facto een gezinsleven hebben geleid in een opvangcentrum en dat deze kinderen strikt genomen hun recht van vrij verkeer niet hebben uitgeoefend.

19

Daarop heeft de Cour administrative de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:

„Moet artikel 20 VWEU, in voorkomend geval gelezen in samenhang met één of meerdere van de hierna genoemde artikelen, afzonderlijk of tezamen beschouwd, namelijk de artikelen 20, 21, 24, 33 en 34 van het Handvest van de grondrechten [van de Europese Unie], aldus worden uitgelegd, dat die bepaling zich ertegen verzet dat een lidstaat, enerzijds, aan een derdelander die zijn jonge kinderen, burgers van de Unie, alléén ten laste heeft, het verblijf weigert in de woonstaat van die kinderen, waar zij sedert hun geboorte met die derdelander leven zonder dat zij de nationaliteit van die lidstaat hebben, en, anderzijds, weigert die derdelander een verblijfstitel en later zelfs een arbeidsvergunning toe te kennen?

Moeten dergelijke beslissingen worden geacht die kinderen in hun woonstaat waar zij sedert hun geboorte [leven], het effectieve genot van de belangrijkste aan de status van burger van de Unie verbonden rechten ook te ontzeggen wanneer hun andere rechtstreekse bloedverwant in opgaande lijn, met wie zij nooit een gemeenschappelijk gezinsleven hebben geleid, in een andere staat van de Unie verblijft, waarvan hij onderdaan is?”

20

Vooraf moet worden opgemerkt dat hoewel de verwijzende rechter zijn vragen heeft beperkt tot de uitlegging van artikel 20 VWEU, dit het Hof niet belet om hem alle uitleggingsgegevens met betrekking tot het Unierecht te verschaffen die van nut kunnen zijn voor de beslechting van de voor hem dienende zaak, ongeacht of deze rechter er in zijn vragen melding van maakt (zie in die zin arrest van 5 mei 2011, McCarthy, C-434/09, Jurispr. blz. I-3375, punt 24 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

21

Bijgevolg moet de door de verwijzende rechter gestelde vraag aldus worden begrepen dat zij in wezen ertoe strekt te vernemen of in een situatie als aan de orde in het hoofdgeding de artikelen 20 VWEU en 21 VWEU aldus moeten worden uitgelegd dat zij eraan in de weg staan dat een lidstaat een verblijfsrecht op zijn grondgebied weigert aan een derdelander die haar jonge kinderen, burgers van de Unie, die sedert hun geboorte met haar in deze lidstaat wonen maar die niet de nationaliteit ervan hebben en evenmin hun recht van vrij verkeer hebben uitgeoefend, alléén ten laste heeft.

22

In dit verband moet in herinnering worden gebracht dat de eventuele rechten die de Unierechtelijke bepalingen inzake het burgerschap van de Unie aan derdelanders verlenen, geen persoonlijke rechten van deze derdelanders zijn, maar rechten die zijn afgeleid uit de uitoefening van het recht van vrij verkeer door een burger van de Unie. De doelstelling en de rechtvaardiging van bedoelde afgeleide rechten, en met name van het recht van binnenkomst en van verblijf van een familielid van een burger van de Unie, berusten op de vaststelling dat het niet erkennen van deze rechten het recht van vrij verkeer van de burger van de Unie aantast doordat hij ervan wordt weerhouden van zijn recht van binnenkomst en van verblijf in het gastland gebruik te maken (zie in die zin arrest van 8 mei 2013, Ymeraga en Ymeraga-Tafarshiku, C‑87/12, punt 35 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

23

Eveneens moet worden benadrukt dat er situaties bestaan die worden gekenmerkt door het feit dat zij – hoewel zij zijn geregeld in voorschriften die a priori tot de bevoegdheid van de lidstaten behoren, namelijk voorschriften inzake het inreis- en verblijfsrecht van derdelanders die niet binnen de werkingssfeer van de bepalingen van afgeleid recht vallen en die, onder bepaalde voorwaarden, in een dergelijk recht voorzien – onlosmakelijk verbonden zijn met de vrijheid van verkeer van de burger van de Unie die zich, opdat aan die vrijheid geen afbreuk wordt gedaan, ertegen verzet dat het inreis- of verblijfsrecht aan die derdelanders wordt geweigerd in de lidstaat waar die burger verblijft (zie reeds aangehaald arrest Ymeraga en Ymeraga-Tafarshiku, punt 37).

24

In casu moet in de eerste plaats worden opgemerkt dat Alokpa niet kan worden geacht begunstigde van richtlijn 2004/38 te zijn in de zin van artikel 3, lid 1, ervan.

25

Uit de rechtspraak van het Hof vloeit immers voort dat de hoedanigheid van familielid „ten laste” van de burger van de Unie die de houder van het verblijfsrecht is, voortvloeit uit een feitelijke situatie, die wordt gekenmerkt door de omstandigheid dat het familielid materieel wordt gesteund door de houder van het verblijfsrecht, zodat, wanneer zich de tegenovergestelde situatie voordoet, te weten dat de houder van het verblijfsrecht ten laste komt van de derdelander, laatstgenoemde zich niet op de hoedanigheid van bloedverwant in opgaande lijn „ten laste” van die houder in de zin van richtlijn 2004/38 kan beroepen om een recht van verblijf in het gastland te verkrijgen (arrest van 8 november 2012, Iida, C‑40/11, punt 55).

26

In casu zijn het de houders van het verblijfsrecht, namelijk de twee zonen van Alokpa, die daadwerkelijk ten laste zijn van laatstgenoemde, zodat zij zich niet kan beroepen op de hoedanigheid van bloedverwant in opgaande lijn ten laste van hen, in de zin van richtlijn 2004/38.

27

In het kader van een vergelijkbare situatie als aan de orde in het hoofdgeding, waarin een burger van de Unie in het gastland was geboren en zijn recht van vrij verkeer niet had uitgeoefend, heeft het Hof echter geoordeeld dat het begrip „beschikken” over voldoende bestaansmiddelen, in een bepaling van soortgelijke strekking als artikel 7, lid 1, sub b, van richtlijn 2004/38, aldus moet worden uitgelegd dat het volstaat dat deze bestaansmiddelen de burgers van de Unie ter beschikking staan, zonder dat deze bepaling het minste vereiste stelt met betrekking tot de herkomst van deze middelen en deze met name door de derdelander, ouder van de betrokken burgers van jonge leeftijd, ter beschikking kunnen zijn gesteld (zie in die zin, betreffende aan deze richtlijn voorafgaande rechtsinstrumenten van de Unie, arrest van 19 oktober 2004, Zhu en Chen, C-200/02, Jurispr. blz. I-9925, punten 28 en 30).

28

Bijgevolg heeft het Hof geoordeeld dat de omstandigheid dat een daadwerkelijk voor een minderjarige burger van de Unie zorgende ouder – onderdaan van een lidstaat of van een derde staat – niet met deze burger in het gastland mag wonen, het recht van verblijf van deze burger ieder nuttig effect ontneemt aangezien het genot van het verblijfsrecht door een kind van jonge leeftijd noodzakelijkerwijs impliceert dat dit kind het recht heeft om te worden begeleid door de persoon die daadwerkelijk voor hem zorgt en dat deze persoon dus gedurende dat verblijf bij het kind in het gastland kan wonen (zie reeds aangehaalde arresten Zhu en Chen, punt 45, en Iida, punt 69).

29

Wanneer aldus artikel 21 VWEU en richtlijn 2004/38 een verblijfsrecht in het gastland verlenen aan de minderjarige van jonge leeftijd die onderdaan is van een andere lidstaat en die aan de voorwaarden van artikel 7, lid 1, sub b, van deze richtlijn voldoet, kan de ouder die daadwerkelijk voor deze onderdaan zorgt, op grond van diezelfde bepalingen met deze burger in het gastland verblijven (zie in die zin arrest Zhu en Chen, punten 46 en 47).

30

In casu staat het aan de verwijzende rechter om te verifiëren of de kinderen van Alokpa voldoen aan de voorwaarden van artikel 7, lid 1, van richtlijn 2004/38 en dus op grond van artikel 21 VWEU over een verblijfsrecht in het gastland beschikken. In het bijzonder dient de verwijzende rechter na te gaan of deze kinderen zelf of middels hun moeder beschikken over de in artikel 7, lid 1, sub b, van richtlijn 2004/38 bedoelde voldoende bestaansmiddelen en een verzekering die de ziektekosten volledig dekt.

31

Indien niet is voldaan aan de voorwaarden van artikel 7, lid 1, van richtlijn 2004/38, moet artikel 21 VWEU aldus worden uitgelegd dat het niet eraan in de weg staat dat Alokpa een verblijfsrecht op het Luxemburgse grondgebied wordt geweigerd.

32

Wat in de tweede plaats artikel 20 VWEU betreft, heeft het Hof vastgesteld dat er zeer bijzondere situaties bestaan waarin, hoewel het secundaire recht inzake het verblijfsrecht van derdelanders niet van toepassing is en de betrokken burger van de Unie zijn recht van vrij verkeer niet heeft uitgeoefend, een derdelander die familielid is van die burger het verblijfsrecht bij wijze van uitzondering niet kan worden ontzegd omdat anders aan het burgerschap van de Unie, dat aan die burger toekomt, de nuttige werking zou worden ontnomen indien als gevolg van die weigering deze burger in feite genoopt is het grondgebied van de Unie in zijn geheel te verlaten en hem zo het effectieve genot van de belangrijkste aan de status van burger van de Unie ontleende rechten wordt ontzegd (zie reeds aangehaalde arresten Iida, punt 71, en Ymeraga en Ymeraga-Tafarshiku, punt 36).

33

Aldus moet de verwijzende rechter, indien hij vaststelt dat artikel 21 VWEU er niet aan in de weg staat dat Alokpa een verblijfsrecht op het Luxemburgse grondgebied wordt geweigerd, nog verifiëren of dit verblijfsrecht haar niet toch, uitzonderlijkerwijs, kan worden toegekend omdat anders de nuttige werking zou worden ontnomen aan het burgerschap van de Unie, dat aan de kinderen van Alokpa toekomt, aangezien deze weigering tot gevolg zou hebben dat deze kinderen feitelijk gedwongen zouden zijn het grondgebied van de Unie in zijn geheel te verlaten en hun aldus het effectieve genot van de belangrijkste aan die status ontleende rechten wordt ontzegd.

34

In dit verband heeft Alokpa, zoals de advocaat-generaal in de punten 55 en 56 van zijn conclusie heeft opgemerkt, als moeder van Jarel en Eja Moudoulou en als persoon die sedert hun geboorte alléén daadwerkelijk voor hen zorgt, een afgeleid recht om deze kinderen te begeleiden en met hen op het Franse grondgebied te verblijven.

35

Daaruit volgt dat de weigering van de Luxemburgse autoriteiten om Alokpa een verblijfsrecht te verlenen in beginsel niet tot gevolg kan hebben dat haar kinderen gedwongen zijn het grondgebied van de Unie in zijn geheel te verlaten. Het staat echter aan de verwijzende rechter om na te gaan of zulks, gelet op alle omstandigheden van het hoofdgeding, daadwerkelijk het geval is.

36

Gelet op een en ander moet op de gestelde vraag worden geantwoord dat in een situatie als aan de orde in het hoofdgeding de artikelen 20 VWEU en 21 VWEU aldus moeten worden uitgelegd dat zij er niet aan in de weg staan dat een lidstaat een verblijfsrecht op zijn grondgebied weigert aan een derdelander die haar jonge kinderen, burgers van de Unie, die sedert hun geboorte met haar in deze lidstaat wonen maar die niet de nationaliteit ervan hebben en evenmin hun recht van vrij verkeer hebben uitgeoefend, alléén ten laste heeft, voor zover deze burgers van de Unie niet voldoen aan de voorwaarden van richtlijn 2004/38 of voor zover door deze weigering aan deze burgers niet het effectieve genot van de belangrijkste aan de status van burger van de Unie ontleende rechten wordt ontzegd. Het staat aan de verwijzende rechter om dit na te gaan.

37

Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Tweede kamer) verklaart voor recht:

In een situatie als aan de orde in het hoofdgeding moeten de artikelen 20 VWEU en 21 VWEU aldus worden uitgelegd dat zij er niet aan in de weg staan dat een lidstaat een verblijfsrecht op zijn grondgebied weigert aan een derdelander die haar jonge kinderen, burgers van de Unie, die sedert hun geboorte met haar in deze lidstaat wonen maar die niet de nationaliteit ervan hebben en evenmin hun recht van vrij verkeer hebben uitgeoefend, alléén ten laste heeft, voor zover deze burgers van de Unie niet voldoen aan de voorwaarden van richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG of voor zover door deze weigering aan deze burgers niet het effectieve genot van de belangrijkste aan de status van burger van de Unie ontleende rechten wordt ontzegd. Het staat aan de verwijzende rechter om dit na te gaan.